Prosilec zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano
+ -Številka: 020-55/2004/9
Kategorije: Ali dokument obstaja
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenka), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena ter 20. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ), in na podlagi 247., 251. in 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS št. 80/99 s spremembami, v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi ……………. (v nadaljevanju: prosilec), z dne 2.11.2004, zoper odločbo uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Dunajska 56-58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), opr. št.: 321-299/2004/8 z dne 27.10.2004, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Izpodbijana odločba se v delu, ki se nanaša na vpogled v zahtevano dokumentacijo, s katero organ razpolaga, nadomesti tako, da je organ prosilcu dolžan omogočiti vpogled v dokumentacijo v zvezi z dodeljenimi nepovratnimi sredstvi za gradnjo objektov in infrastrukture od leta 1970 do 2000 za osebe ………, ……………… in …………….., v roku 15 dni od prejema odločbe Pooblaščenke, v skladu z določbami Zakona o informacijah javnega značaja in Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja.
3. Organ je dolžan v delu, kjer ne razpolaga z dokumentacijo iz 2. točke izreka, zahtevo najpozneje v roku 3 delovnih dni odstopiti v reševanje pristojnemu organu in o tem obvestiti prosilca.
OBRAZLOŽITEV:
Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja pri organu (v nadaljevanju uradna oseba), je izdala odločbo št. 321-299/200478 z dne 27.10.2004, s katero je v celoti zavrnila zahtevo prosilca z dne 21.10 in 22.10.2004, da naj mu organ omogoči vpogled v arhivsko dokumentacijo v zvezi z dodeljenimi nepovratnimi sredstvi. Organ navaja, da je po določilih ZDIJZ dolžan prosilcu omogočiti seznanitev z vsebino zahtevane informacije tako, da mu jo da na vpogled oziroma mu zagotovi prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Organ zaključuje, da zahtevi prosilca ne more ugoditi, ker ne vodi evidence upravičencev od leta 1970 do 2001, kar pomeni, da ne razpolaga z zahtevanimi podatki. Že pred izdajo odločbe, pa je organ prosilcu z dopisom z dne 30.9.2004 pojasnil, da v konkretnem primeru ne gre za informacijo javnega značaja, pač pa za varovane osebne podatke, ki jih je Agencija RS za kmetijske trge in razvoj podeželja, kot organ v sestavi organa, skladno z določbami Zakona o varstvu osebnih podatkov, dolžna varovati in zato zahtevanih podatkov ne more posredovati.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka, je prosilec pri Pooblaščenki vložil pritožbo z dne 2.11.2004, ki jo je Pooblaščenka z dopisom na podlagi 239. člena ZUP odstopila organu. Prosilec v pritožbi navaja, da je organ neupravičeno zavrnil njegov zahtevek za dovolitev vpogleda v dokumentacijo. Navedbe organa, da ne vodi evidence upravičencev do dodeljenih sredstev, šteje za neutemeljene, saj je organ dolžan hraniti podatke o dodeljenih sredstvih v arhivu še najmanj 20 let. V arhivu imetnikov podatkov javnega značaja, se torej nahajajo podatki o dodeljenih nepovratnih sredstvih predmetnih upravičencev vsaj za zadnjih 20 let, oziroma od leta 1984 do 2004. Navaja, da je organ v svojem dopisu z dne 2.10.2004, prosilcu posredoval zgolj pavšalne navedbe, kar pa nikakor ni dovolj, saj je na podlagi 5. člena ZDIJZ, organ dolžan prosilcu omogočiti seznanitev z vsebino zahtevane informacije tako, da mu jo da na vpogled oziroma mu zagotovi prepis ali elektronski zapis, pri čemer organ ni zagotovil ničesar. Kot solastnik zemljišč, na katerih so gradili predmetni upravičenci, pa naj bi imel izkazan tudi pravni interes zaradi varstva svojih pravnih koristi po 43. členu ZUP, saj bi kot solastnik moral podati svoje pisno soglasje, kar pa nikoli ni storil.
Organ je prosilčevo pritožbo kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj s celotnim spisom, z dopisom št.: 321-299/2004/10 z dne 10.11.2004, na podlagi 1. odstavka 245. člena ZUP, poslal v odločanje Pooblaščenki.
Pritožba je utemeljena.
Prosilec je pri organu zahteval vpogled v dokumentacijo v zvezi z dodeljenimi nepovratnimi sredstvi za gradnjo objektov in infrastrukture od leta 1970 do 2000 za osebe ………….., ………….. in ………………
Organ kot razlog zavrnitve navaja, da zahtevi prosilca ne more ugoditi, ker ne vodi evidence upravičencev od leta 1970 do 2001, iz postopka pred izdajo odločbe pa kot razlog zavrnitve izhaja tudi ocena organa, da gre za varovane osebne podatke in ne za informacijo javnega značaja.
ZDIJZ v 2. členu določa, da je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo za uresničitev tega namena organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja in sicer na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva), in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer gre za informacijo javnega značaja, vendar se dostop lahko zavrne zaradi ene od zakonskih izjem. 6. člen ZDIJZ zato taksativno določa dvanajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, med drugim tudi, ko gre na primer za podatek, ki je opredeljen kot osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (tč. 3). 7. člen ZDIJZ pa ureja institut delnega dostopa in določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Pooblaščenka opozarja, da gre v konkretnem primeru za nepovratna sredstva, torej subvencijo, zato se vprašanje javnosti in transparentnosti porabe proračunskih sredstev postavlja kot primarno in odločilno. Gre za uporabo določila 53. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS št. 79/99 z novelami, v nadaljevanju: ZJF), ki v 2. odstavku določa, da se sredstva subvencij in drugih državnih pomoči dodelijo na podlagi javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu RS, pod pogoji in po postopku, ki ga predpiše minister za finance, če ni s posebnim zakonom drugače določeno. 3. odstavek 53. člena pa določa, da so podatki o dodeljenih sredstvih javni. V konkretnih primerih naj bi bili torej izpeljani ustrezni (upravni, v času dodelitve pravno veljavni) postopki, ki naj bi predstavljali pravno podlago za dodelitev denarnih sredstev konkretnim prejemnikom.
Zagotovitev nadzora javnosti je torej ključnega pomena. Javnosti mora biti dana možnost nadzorovanja tako pravilnosti samega postopka dodeljevanja sredstev, kot tudi upravičenost konkretnega kmeta do prejema sredstev. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72)
Glede na navedeno Pooblaščenka zaključuje, da je dostop javnosti v tem konkretnem primeru dopusten in interes javnosti tudi izražen, saj gre za porabo proračunskega denarja in nikakor ne more pomeniti preobsežnega posega v zasebnopravno sfero. Slednje utemeljuje tudi z ugotovitvijo, da varstvo osebnih podatkov ni absolutna pravica. Enako v svoji doktorski disertaciji razmišlja tudi mag. Urška Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004 (str. 218 in 225), cit.:'Varstvo osebnih podatkov ni absolutna pravica. V skladu s 3. odstavkom 15. člena Ustave RS jo je moč omejiti s pravicami drugih, med katere nedvomno uvrščamo tudi pravico dostopa do informacij javnega značaja iz 2. odstavka 39. člena Ustave RS. Po ustaljeni ustavno - sodni praksi moramo pri posegih v ustavne pravice vedno upoštevati tudi splošno načelo sorazmernosti, kar pomeni da mora biti vsaka omejitev potrebna in nujna za dosego zasledovanega ustavno legitimnega cilja (javne koristi ali varstva pravic drugih), primerna za dosego ter v sorazmerju s pomembnostjo tega cilja. Omejitve ustavne pravice do zasebnosti so dopustne le v obsegu, ki prestane ti. strogi test sorazmernosti … V naslednji fazi bodo morali v skladu z ustavnimi in zakonskimi izhodišči tudi organi v vsakem posamičnem primeru presojati, ali lahko odobrijo dostop do določene informacije javnega značaja, čeprav morebiti vsebuje določene osebne podatke. … Ker sta tako pravica dostopa do informacij javnega značaja, kot tudi pravica do zasebnosti temeljni človekovi pravici ustavnega ranga, je konflikt med njima v končni fazi potrebno reševati v skladu s praktično konkordanco, tj. tehtanjem obeh vrednot in iskanjem kompromisa, ki naj zagotovi zmanjšanje vsake od pravic zgolj v tistem obsegu, ki je nujno potreben zaradi uveljavitve druge pravice, kot tudi v skladu s splošnim načelom sorazmernosti.' V konkretnem primeru se torej Pooblaščenka opira na določilo 15. člena Ustave RS in tehta dve ustavni pravici: 'pravico javnosti vedeti' na eni strani in 'interes posameznika po varstvu osebnih podatkov', ki sodi v krog varovanja temeljne človekove pravice do zasebnosti na drugi strani. Konkretno to pomeni, če je namen razkritja prejemnikov in zneskov nepovratnih sredstev v zagotavljanju gospodarne in primerne porabe javnih sredstev s strani uprave, je to legitimen cilj, ki je skladen tako s 1. odstavkom 6. člena Direktive 95/46/ES, kot tudi z 2. odstavkom 8. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah, po katerem so omejitve varstva zasebnosti med drugim dopustne iz razloga ekonomskega blagostanja države.
Ker je v 2. členu ZDIJZ določen kot namen tega zakona prav v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, Pooblaščenka ocenjuje, da izpolnitev prosilčeve zahteve je v javnem interesu in sicer predvsem zaradi naslednjih razlogov:
- z razkritjem zahtevanih podatkov se zagotavlja transparentnost porabe javnih sredstev, ustrezno upravljanje javnih sredstev ter prevencijo pred morebitnimi zlorabami;
- državljani oziroma davkoplačevalci imajo pravico vedeti, kako se trošijo sredstva, ki so jih zaupali v upravljanje državi;
- ker gre v konkretnem primeru dejansko za opravljanje dejavnosti (kmetijske), ne gre za subvencijo kmetu kot posamezniku, temveč gre za pomoč kmetu kot zasebniku, ki sredstva mora porabiti za razvoj svoje kmetijske dejavnosti, kar pomeni, da ne gre zgolj za reševanje njegovega socialnega položaja, temveč za udeležbo na trgu kmetijskih proizvodov. Gre brez dvoma za presežek socialnega momenta.
Poleg zgoraj omenjene zakonsko določene javnosti podatkov pri subvencijah (53. člen ZJF) pa Pooblaščenka na podlagi navedenega še dodatno ocenjuje, da ni izkazana izjema po določilu 3. točke 6. člena ZDIJZ, po kateri torej organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (Zakon o varstvu osebnih podatkov, Uradni list RS št. 86/04, v nadaljevanju: ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je v preprečevanju (samo) neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (smiselno 1. člen ZVOP-1).
Glede navedbe organa, da zahtevi prosilca ne more ugoditi, ker ne vodi evidence upravičencev od leta 1970 do 2001, pa Pooblaščenka opozarja na določila:
- 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb;
- 5. člena ZDIJZ, po katerem ima vsak prosilec (pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazovati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop) na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja in sicer na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis;
- 1. in 3. odstavka 25. člena ZDIJZ, po katerem je organ dolžan prosilcu, v primeru, da le-ta zahteva da se mu informacija da na vpogled, nemudoma omogočiti vpogled tako, da ima prosilec dovolj časa, da se seznani z njeno vsebino.
Kot že rečeno, gre v konkretnem primeru za nepovratna sredstva - subvencijo, kjer sta javnost in transparentnost porabe proračunskih sredstev varovani dobrini. Po določilu 53. člena ZJF, se sredstva subvencij in drugih državnih pomoči dodelijo na podlagi ustreznega postopka, podatki o dodeljenih sredstvih pa so javni. Kot že omenjeno, naj bi torej bili izpeljani ustrezni (upravni, v času dodelitve pravno veljavni) postopki, kot podlaga za dodelitev denarnih sredstev konkretnim prejemnikom. Pooblaščenka ugotavlja, da prosilec zahteva vpogled v (obstoječo) dokumentacijo (dokument, zadevo, dosje, register, evidenca, dokumentarno gradivo) kar pomeni, da želi vpogled v dokumentacijo o konkretnih postopkih glede dodelitve sredstev in ne podatkov iz morebitne (ne)obstoječe evidence o dodelitvah. Nedvomno gre za pridobitev že obstoječih podatkov, torej konkretnih odločb in druge dokumentacije, ki so predstavljali pravno podlago dodelitvi denarnih sredstev in ne morebitno ustvarjanje novega dokumenta ali evidence. Nedopustno bi namreč bilo, da državni organi, katerim so zaupane tako pomembne naloge, kot je pravilno in utemeljeno dodeljevanje denarnih sredstev konkretnim upravičencem iz proračunskih sredstev, torej davkoplačevalskega denarja, ne bi imeli podatkov o tem, komu so dodelili sredstva in v kakšnem obsegu, ne glede na obdobje podelitve subvencije.
Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki vključuje tri bistvene postavke (kumulativno):
a.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa - torej izvajanje pristojnosti organa, konkretno: dodeljevanje proračunskih sredstev;
b.) organ mora z njo razpolagati - lahko jo izdela sam ali pridobi od drugih, mora pa biti v njegovi posesti, konkretno: dokument s katerim so bila po izvedenem postopku dodeljena denarna sredstva;
c.) informacija se mora nahajati v neki materializirani obliki - pri čemer v ZDIJZ naštetih pojavnih oblik ne gre jemati kot taksativno naštetih, pač pa so naštete le primeroma, zato dostopa do informacije javnega značaja ni dopustno zavrniti le zato, ker se ne nahaja v eni izmed zakonsko določenih oblik.
Način oz. oblika seznanitve je torej odvisna od želje prosilca, podrobnosti glede posredovanja informacij javnega značaja pa določa Uredba o posredovanju informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 115/03, v nadaljevanju: Uredba). 15. člen Uredbe tako določa, da je v primerih, ko želi prosilec vpogled v zahtevano informacijo javnega značaja, pooblaščena oseba organa dolžna omogočiti vpogled v prostorih organa v času uradnih ur in to v primernem prostoru ter mu za to dati na voljo dovolj časa.
Tiste dele dokumentov pa, ki bi morebiti predstavljali kakršnokoli izjemo v skladu s 6. členom ZDIJZ (recimo rojstni datum prejemnika subvencije), se mora iz dokumenta izločiti in prosilcu zagotoviti delni dostop po določilu 7. člena ZDIJZ - če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki predstavljajo izjeme iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena uradna oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dokumenta. Ob tem mora organ omogočiti vpogled v zahtevano informacijo javnega značaja v skladu s 16. členom Uredbe. Uredba določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
1. fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;
2. zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki. (1. odstavek 16. člena Uredbe)
Kadar pa se prosilcu omogoči vpogled v zahtevano informacijo v prostorih organa, se mu v primeru morebitnega delnega dostopa omogoči vpogled v kopijo dokumenta, ki jo pooblaščena oseba pripravi na zgoraj opisani način. (3. odstavek 16. člena Uredbe).
Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenka presodila, da je organ dolžan prosilcu posredovati na vpogled zahtevane dokumente s katerimi razpolaga, torej omogočiti vpogled. Organ mora zato prosilca pozvati, da lahko v prostorih organa v času uradnih ur vpogleda v zahtevane informacije javnega značaja s katerimi razpolaga, to je v dokumentacijo v zvezi z dodeljenimi nepovratnimi sredstvi za gradnjo objektov in infrastrukture od leta 1970 do 2000 za osebe ………….., …………. in ……………., v roku 15 dni od prejema odločbe Pooblaščenke, v skladu z določbami ZDIJZ in Uredbe o posredovanju informacij javnega značaja. Zaradi časovne oddaljenosti nastanka posameznih dokumentov pa je izrek odločbe deljen. Pooblaščenka je tako o zadevi sama odločila in torej dovolila vpogled v zahtevano dokumentacijo v tistem delu zahteve, ki se nanaša na dokumentacijo, s katero organ razpolaga oziroma se le-ta nahaja v njegovi posesti. V preostalem delu, ki se nanaša na dokumentacijo, s katero organ ne razpolaga oziroma ne razpolaga več (npr. arhivsko gradivo), pa je zadevo vrnila organu v ponovno odločanje. Po določilu 20. člena ZDIJZ mora namreč organ, prejemnik zahteve, ki z zahtevano informacijo ne razpolaga, najpozneje v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve, le-to odstopiti organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje in o tem obvestiti prosilca. Zaradi časovne oddaljenosti nastanka zahtevane informacije, obstaja velika verjetnost, da se posamezni dokumenti nahajajo tudi v arhivu (npr. Arhiv Republike Slovenije). Ker je Pooblaščenka kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžna spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžna upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Zaradi navedenega, predvsem pa zaradi časovne oddaljenosti in s tem povezanih možnih različnih lokacij dokumentacije, je Pooblaščenka ocenila, da bo pomanjkljivost postopka na prvi stopnji v tem delu hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje Zato je odločbo v tem delu odpravila in vrnila organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan pri izdaji nove odločbe upoštevati Pooblaščenkine napotke – preveriti, s katerimi dokumenti razpolaga, in v tem delu zahtevi ugoditi, v delu, pri katerem z dokumentacijo ne razpolaga, pa zadevo odstopiti pristojnim organom.
Pooblaščenka je zato s pritožbo izpodbijano ravnanje organa odpravila in v delu sama odločila na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, v drugem delu pa zadevo organu vrnila v ponovno odločanje po določilu 251. člena ZUP in 20. člena ZDIJZ.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.