Katja Šeruga in Peter Jančič, Dopisništvo Večera zoper ravnanje Slovenske demokratske stranke
+ -Številka: 020-49/2004/15 SDS
Kategorije: Ali je organ zavezanec
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenka), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ) o pritožbi Katje Šeruga in Petra Jančiča, Dopisništvo Večera, Cankarjeva 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilca), zoper ravnanje Slovenske demokratske stranke, Komenskega 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilca sta dne 06.09.2004 na politično stranko naslovila dopis z vprašalnikom o financiranju priprav na volitve in predvolilne kampanje 2004. Zavoljo javnega in preglednega financiranja strank ter zavoljo pravice javnosti, da je o tem informirana, sta prosilca zaprosila politično stranko, naj na vprašanja poda natančne odgovore. Prosila sta za celovite podatke o financiranju priprav na volitve in kampanje in ne le za tiste delne, časovno in zneskovno omejene podatke, ki jih mora organ po Zakonu o volilni kampanji (Uradni list RS 62/94 in 17/97; v nadaljevanju: ZVolK) navesti v finančnem poročilu.
Prosilca sta zahtevala, da politična stranka na vprašanja odgovori čim prej, najkasneje pa do nedelje, 26. septembra 2004. Članek na podlagi odgovorov politične stranke naj bi namreč objavili v zadnjem tednu pred volitvami.
Vprašanja, ki sta jih prosilca zastavila politični stranki, so bila naslednja:
1. Koliko denarja bo stranka porabila za priprave na volitve in predvolilno kampanjo? Navedite točen znesek.
2. Koliko denarja je organ zbral od donatorjev, koliko je posojil in koliko je prispevala stranka?
3. Kdo so donatorji in koliko denarja je prispeval vsak od njih? Navedite vse, ki so prispevali več kot 10.000 tolarjev, navedite jih z imeni in priimki oziroma nazivi podjetij, njihove naslove in znesek, ki so ga donirali.
4. Kdo so posojilodajalci – enako kot pri donatorjih navedite vse z vsemi podatki.
5. Kaj bo v kampanji za vašo stranko najdražje (oglasi v medijih, plakati, ...)?
6. Kaj bo za kandidate na terenu priskrbela centrala in koliko denarja lahko za kampanjo porabi vsak od njih sam?
7. Kako boste zagotovili, da bo financiranje volilne kampanje potekalo skladno z zakonom, da posameznim kandidatom predvolilnega materiala ne bodo mimo centralnega računa za volilno kampanjo plačevali drugi, na primer razna podjetja in podobno?
Organ je dne 26.09.2004 po elektronski pošti poslal odgovor na vprašalnik.
V odgovoru je organ navedel sledeče:
ad 1) Za priprave na volitve in predvolilno kampanjo bo organ porabil toliko, kolikor prispevkov bo zbral. Upa, da bo zbral vsaj 40 milijonov SIT. Točen znesek je nemogoče napovedati, ker je volilna kampanja v teku. Natančen znesek bo lahko povedal, ko bo prejel vse račune za volilno kampanjo, gotovo pa ne bo presegel z zakonom določenega limita.
ad 2) Od donatorjev je organ do sedaj zbral približno 20 milijonov SIT. Del stroškov kampanje bo pokril z lastnimi sredstvi, ki jih je prihranil v preteklih letih. Če bo potrebno, bo za pokritje stroškov kampanje najel posojilo pri poslovni banki.
ad 3) Volilni štab organa je poslal prošnje za finančno pomoč za stroške volilne kampanje približno 1500 slovenskim podjetjem, samostojnim podjetnikom in obrtnikom. Prošnje je poslal najuspešnejšim in najhitreje rastočim podjetjem po seznamih, ki jih je kupil pri Gospodarskem vestniku, ter samostojnim podjetnikom in obrtnikom članom. V prošnji je morebitne donatorje izrecno opozoril na določila zakonodaje glede omejitev financiranja političnih strank ter glede obveznosti objave v medijih. Tista redka podjetja in podjetniki, ki se odločijo nameniti pomoč organu kot opozicijski stranki, ne želijo biti imenovani, ker se upravičeno bojijo, da bi zaradi tega imeli posledice v obliki obiskov raznih inšpekcij ali pa da bi izpadli na javnih razpisih. Organ upa, da prosilca razumeta, da organ podatkov brez soglasja donatorjev ne more posredovati, ker bi bilo s strani organa to nekorektno do donatorjev.
ad 4) Posojilodajalcev zaenkrat ni.
ad 5) Ker se je organ odpovedal televizijskim oglasom in bo 10 milijonov tolarjev namenil v dobrodelne namene, bo največji strošek predstavljalo plakatiranje z gigant plakati ter tisk in distribucija časopisa Nova pot.
ad 6) Volilni štab je poskrbel za fotografiranje, plakate, predstavitvene razglednice, radijske spote, obisk volilnega avtobusa in promocijski material. Kandidat lahko del sredstev porabi tudi za kampanjo na lokalni ravni, višina pa je različna in odvisna od velikosti volilnega okraja.
ad 7) Organ je glede finančnega poslovanja v čas volilne kampanje sprejel natančna navodila, s katerimi je podrobno seznanil tako kandidate kot tudi njihove volilne štabe. Posebej jih je opozoril, da so za vsakršno poslovanje mimo zakonodaje in navodil volilnega štaba, v skladu z omenjenimi sklepi organov, odgovorni osebno. Naročanje storitev poteka izključno preko državnega volilnega štaba, ki finančno poslovanje na ta način sproti nadzira.
Dne 27.09.2004 sta prosilca Pooblaščenki poslala pritožbo zaradi zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja. Pritožba se nanaša na vse politične stranke, katerim je bil dne 06.09.2004 poslan vprašalnik o financiranju priprav na volitve in predvolilno kampanjo 2004 (LDS, SDS, ZLSD, DeSUS, SLS, NSi, SMS, SNS, AS in SJN).
V pritožbi sta napisala, da stranke niso želele odgovoriti na tretje vprašanje iz vprašalnika, ki sta ga prosilca pred letošnjimi volitvami v državni zbor poslala politični stranki. V odgovoru na postavljeno vprašanje o donatorjih, ki so prispevali več kot 10.000 tolarjev so navedle, da na to vprašanje niso dolžne odgovoriti, pri tem so se sklicevale na določila Zakona o političnih strankah in Zakona o volilni kampanji, na podlagi katerega stranke državnemu zboru in računskemu sodišču pošiljajo finančna poročila o volilni kampanji, vanje pa z vsemi podatki navedejo le tiste donatorje, ki so jim za kampanjo prispevali več denarja, kot znesejo tri povprečne plače v državi.
Prosilca sta vztrajala, da ima javnost pravico izvedeti, kdo vse političnim strankam plačuje kampanje, opozorila sta, da ZVolK nikjer ne določa, da morajo donatorji, ki so prispevali manj denarja, kot znesejo tri povprečne plače, ostati skrivnost, poleg tega pa sta opozorila še na 2. člen ZPolS, ki pravi: »Stranka deluje javno. Javnost delovanja stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno.«
Zaradi blokade informacij o financiranju volilne kampanje s strani politične stranke, ki se letos ni zgodila prvič, ampak stranke podatke o donatorjih skrivajo pred vsakimi volitvami, sta se prosilca obrnila na Pooblaščenko in jo prosila za odločitev v tej zadevi.
Pooblaščenka je dne 30.09.2004 na podlagi prvega odstavka 226. člena Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS 80/99, 70/00, 52/02, 73/04 ; v nadaljevanju: ZUP) izdala sklep št. 0120-1/2004/146.
V sklepu je Pooblaščenka naložila politični stranki, da v roku 15-ih dni spelje postopek v skladu s 25. in 26. členom ZDIJZ in prosilcu dostavi zahtevane dokumente ali pa z odločbo zahtevo prosilca zavrne oziroma zavrže.
Organ je dne 15.10.2004 na podlagi 26. člena ZDIJZ izdal odločbo, s katero je vlogo prosilcev za posredovanje dokumentacije, iz katere bi bilo razvidno, kdo so donatorji in koliko denarja je prispeval vsak od njih za financiranje volilne kampanje, če so prispevali več kot 10.000 tolarjev, delno zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje podatkov o donatorjih, ki bi lahko razkrili identiteto donatorjev. Prosilcema je posredoval le podatke o posameznih zneskih donacij, brez posredovanja podatkov o donatorju, ki bi lahko razkrili njegovo identiteto. V obrazložitvi je organ navedel, da je zahtevek prosilcev delno neutemeljen, in sicer v delu, ki zadeva razkritje identitete donatorja, zaradi česar se mu, v skladu s 7. členom ZDIJZ, dopusti le delni dostop in sicer v obliki števila donacij po posamičnih zneskih, ne da bi se ob tem navedli podatki, ki bi lahko razkrili identiteto donatorjev.
Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS 59/99; v nadaljevanju ZVOP) v 4. in smiselno v 23. členu določa, da so podatki, ki se nanašajo med ostalim na politično prepričanje, posebej označeni in varovani. Te podatke se lahko posreduje le, v kolikor je posameznik predhodno podal privolitev za dostopnost teh podatkov. Take privolitve donatorji predhodno niso dali. Zaradi navedenega je potrebno v skladu z drugim odstavkom 11. člena ZVOP posredovati podatke le v obliki, ki ne omogoča razkritja identitete posameznika in s tem razkritja njihovega političnega prepričanja. Vplačevanje donacij za volilno kampanjo določeni politični stranki nedvomno kaže politično prepričanje donatorja, torej gre za podatek, ki se ne sme posredovati in je z zakonom še posebej zaščiten. Zaradi navedenega je prosilcema v skladu s 23. členom ZDIJZ v roku 20 dni posredoval le podatek o številu posamičnih donacij po višini zneskov.
Prosilca sta dne 18.10.2004 na organ naslovila pritožbo zoper odločbo organa.
V pritožbi prosilca navajata, da se z odločbo organa ne strinjata. V drugem členu ZPolS namreč jasno piše:«Stranka deluje javno. Javnost delovanja stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno.« Zaradi tega prosilca menita, da jima mora organ posredovati zahtevane dokumente. Zaradi že citiranega zakona bi morali vsi donatorji pričakovati, da se lahko njihovi osebni podatki pojavijo v medijih. Prosilca menita, da gre v vseh teh primerih za podporo politični stranki, ki je v demokraciji že po principu primer javne organizacije, ki deluje v javnosti in se poteguje za javno podporo. Če bi pri materialni podpori tem organizacijam prevladala pravica do varovanja osebnih podatkov, bi to pomenilo resno nevarnost, da bo politični proces na netransparenten način podrejen ekonomsko močnejšim združenjem ali posameznikom, in dodajata še, da netransparentnost omogoča tudi korupcijo in klientelizem.
V domačem pravnem redu, ki v 2. členu ZPolS nedvoumno določa, da mora biti finančno poslovanje strank javno, se prosilca sklicujeta tudi na običajno prakso v svetu. Na ravni Evropske unije morajo stranke razkriti vse donatorje, ki prispevajo več kot 500 evrov, v ZDA pa nad 250 dolarjev. Odločitev organa, da ne predstavi nobenih podatkov razen tistih, ki jih morajo v poročilu Računskemu sodišču, bi pomenila, da v Sloveniji, kjer so donatorji finančno šibkejši, tudi desetkrat višje vsote od javnih v ZDA ali petkrat višje od tistih v Evropski uniji, javnosti ne bi bile dostopne.
Organ je dne 12.11.2004 pritožbo odstopil v reševanje Pooblaščenki.
Pritožba ni utemeljena.
ZDIJZ v 1. členu določa, da zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Namen ZDIJZ v skladu z osnovnimi načeli, ki izhajajo iz 2. člena ZDIJZ, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in drugih pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. To pomeni, da je ključni namen ZDIJZ zagotoviti javnost in transparentnost delovanja oblastne sfere oz. vseh javnopravnih subjektov, podrobneje določenih v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja je morala zato najprej preveriti, če je politična stranka zajeta v javnopravno sfero in je zaradi tega zavezanec po ZDIJZ.
ZPolS (1. člen) ureja vprašanje, kaj politična stranka je in kako deluje. Politična stranka je združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike ter v organe lokalnih skupnosti.
Stranko lahko ustanovi najmanj 200 polnoletnih državljank in državljanov Republike Slovenije, ki podpišejo izjavo o ustanovitvi stranke (4. člen ZPolS). Stranka postane pravna oseba z dnem vpisa v register (12. člen ZPolS).
Iz vsega navedenega izhaja sklep, da politična stranka ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija ali javni sklad. Prav tako ne izvaja javnih pooblastil in ni izvajalec javnih služb. Politično stranko tudi ni mogoče opredeliti kot druge osebe javnega prava, saj je zgolj prostovoljno združenje posameznikov, ki je zasebnopravne narave. Glede na ugotovljeno Pooblaščenka zaključuje, da politična stranka ni organ, kot ga opredeli ZDIJZ v 1. odstavku 1. člena, in zato ni zavezana ravnati v skladu z ZDIJZ. Pritožbo prosilca je bilo zato potrebno v skladu s tretjim odstavkom 246. člena ZUP zavrniti, saj politična stranka ni organ, ki bila zavezana odločati v skladu z ZDIJZ.
Prosilca se v zahtevi sicer sklicujeta na dejstvo, da je delovanje političnih strank javno (2. člen ZPolS). Glede na zgoraj navedeno takšna zakonska določba ne pomeni obveznosti, da so politične stranke organi zavezanci v smislu ZDIJZ. Ta določba je sistemske narave in je podrobneje izpeljana v nadaljnjih zakonskih določbah ZPolS in tudi drugih predpisih, ki urejajo delovanje političnih strank.
Javnost delovanja stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno. Tako so vse politične stranke vpisane v register, v katerem se obdelujejo podatki o osebnem imenu zastopnika stranke (registrska knjiga) in osebno ime, datum rojstva, državljanstvo in stalno oziroma začasno prebivališče ustanovitelja stranke (zbirka listin). Za ta register je v tretjem odstavku 10.čl. ZPolS izrecno določeno, da so podatki, ki so vanj vpisani, javni.
Javnost finančnega delovanja stranke je konkretizirana v IV. poglavju ZPolS, ki nosi naslov Financiranje stranke.
Preglednost financiranja politične stranke je zakonodajalec zagotovil predvsem z izdelavo letnega poročila o poslovanju stranke za preteklo leto, ki mora vsebovati vse prihodke in odhodke stranke ter zlasti vire prihodkov stranke v skladu z računovodskimi standardi (primerjaj 1.odstavek. 24.čl. ZPolS). Enega od načinov pridobivanja sredstev političnih strank namreč predstavlja zbiranje prispevkov zasebnikov, pravnih in fizičnih oseb (primerjaj 1.odstavek. 21.čl. ZPolS). Omejitve zbiranja prispevkov določa ZPolS v 22.čl.. Po tej določbi lahko pravne in fizične osebe ter zasebniki prispevajo prispevke za stranko. Če prispevki v skupnem znesku za leto, za katero se dela poročilo o finančnem poslovanju stranke, presegajo trikratno povprečno mesečno plačo na delavca v Republiki Sloveniji po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije za preteklo leto, morajo biti v poročilu navedeni podatki o firmi in sedežu pravne osebe oziroma ime, priimek in naslov fizične osebe oziroma zasebnika in naziv njegove firme ter višina skupnega letnega prispevka, ki ga je zasebnik oziroma pravna ali fizična oseba prispevala (četrti odstavek 22. člena ZPolS).
Stranke pridobivajo sredstva tudi iz državnega proračuna. 23. člen ZPolS določa, da imajo stranke, ki so na zadnjih volitvah v državni zbor kandidirale svoje kandidatke ali kandidate, pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so v državi dobile najmanj 1% glasov volivcev. Če je na volitvah več strank predložilo skupno kandidatno listo, imajo pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so v državi dobile najmanj 1,2% glasov (če sta skupno listo predložili dve stranki) oziroma najmanj 1,5% glasov (če so skupno kandidatno listo predložile tri ali več strank). Take stranke so upravičene do 10% sredstev, namenjenih v proračunu za financiranje političnih strank, v enakih deležih, do preostalih 90% sredstev pa so upravičene sorazmerno s številom glasov volivcev, ki so jih dobile v vseh volilnih enotah. Stranke, ki so predložile skupno kandidatno listo, si delijo sredstva, pridobljena na podlagi proporcionalne delitve, v skladu z medsebojnim sporazumom; če sporazum ni sklenjen, pa po enakih deležih.
Stranka, ki je v preteklem letu prejela sredstva iz državnega proračuna, proračuna lokalnih skupnosti ali prispevke, določene v četrtem odstavku 22. člena tega ZPolS, je dolžna skrajšano letno poročilo objaviti v Uradnem listu Republike Slovenije najkasneje do 30. aprila tekočega leta.
Vsebina tega letnega poročila je še podrobneje predpisana v ZPolS in v Pravilniku o vsebini in obliki letnega poročila in skrajšanega letnega poročila političnih strank (Ur.l. RS, št. 2/2001). V tem poročilu morajo biti posebej prikazani podatki iz četrtega odstavka 22. člena tega ZPolS in podatki o stroških volitev. Politične stranke morajo državnemu zboru do 31. marca tekočega leta predložiti letno poročilo o poslovanju stranke za preteklo leto, ki mora vsebovati vse prihodke in odhodke stranke ter zlasti vire prihodkov stranke v skladu z računovodskimi predpisi. Pred oddajo poročila državnemu zboru mora poročilo pregledati in oceniti Računsko sodišče Republike Slovenije; zapis o pregledu pa se kot priloga priloži poročilu. Stranka je dolžna računskemu sodišču predložiti letno poročilo v pregled najkasneje do 28. februarja tekočega leta. Nadzor nad izvajanjem tega dela zakona ima Ministrstvo za finance. Če stranka ne izpolni teh obveznosti, se v določenih primerih financiranje iz državnega proračuna oziroma proračuna lokalne skupnosti ustavi, dokler stranka ne izpolni obveznosti. O začasni ustavitvi financiranja odloči pristojno delovno telo državnega zbora oziroma župan lokalne skupnosti.
Iz navedenega je torej razvidno, kako ZPolS določa javnost delovanja političnih strank. Vse to pa ne gre enačiti z odprtim in preglednim delovanjem zavezancev po ZDIJZ. Posebej pa je potrebno opozoriti, da stranka lahko deluje tudi bolj pregledno, kot je to zakonski minimum, ki ga določa ZPolS (v skladu z načelom, da je v demokratični državi dovoljeno vse, kar ni izrecno prepovedano). Toda odločitev o tem, v kakšnem obsegu bo delovanje neke stranke še bolj pregledno, kot to nalagajo posamezni zakoni, pa je zgolj in izključno v pristojnosti vsake politične stranke same.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.