Katja Šeruga in Peter Jančič, Dopisništvo Večera zoper ravnanje Nove Slovenije – krščanske ljudske stranke
+ -Številka: 020-49/2004/15 NSi
Kategorije: Ali je organ zavezanec
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Pooblaščenka), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št.24/03, v nadaljevanju: ZDIJZ) o pritožbi Katje Šeruga in Petra Jančiča, Dopisništvo Večera, Cankarjeva 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilca), zoper ravnanje Nove Slovenije – krščanske ljudske stranke, Cankarjeva cesta 11, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
Pritožba se kot neutemeljena zavrne.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilca sta dne 06.09.2004 na politično stranko naslovila dopis z vprašalnikom o financiranju priprav na volitve in predvolilne kampanje 2004. Zavoljo javnega in preglednega financiranja strank ter zavoljo pravice javnosti, da je o tem informirana, sta prosilca zaprosila politično stranko, naj na vprašanja poda natančne odgovore. Prosila sta za celovite podatke o financiranju priprav na volitve in kampanje in ne le za tiste delne, časovno in zneskovno omejene podatke, ki jih mora organ po Zakonu o volilni kampanji (Uradni list RS 62/94 in 17/97; v nadaljevanju: ZVolK) navesti v finančnem poročilu.
Prosilca sta zahtevala, da politična stranka na vprašanja odgovori čim prej, najkasneje pa do nedelje, 26. septembra. Članek na podlagi odgovorov politične stranke naj bi namreč objavili v zadnjem tednu pred volitvami.
Vprašanja, ki sta jih prosilca zastavila politični stranki, so bila naslednja:
1. Koliko denarja bo stranka porabila za priprave na volitve in predvolilno kampanjo? Navedite točen znesek.
2. Koliko denarja je organ zbral od donatorjev, koliko je posojil in koliko je prispevala stranka?
3. Kdo so donatorji in koliko denarja je prispeval vsak od njih? Navedite vse, ki so prispevali več kot 10.000 tolarjev, navedite jih z imeni in priimki oziroma nazivi podjetij, njihove naslove in znesek, ki so ga donirali.
4. Kdo so posojilodajalci – enako kot pri donatorjih navedite vse z vsemi podatki.
5. Kaj bo v kampanji za vašo stranko najdražje (oglasi v medijih, plakati, ...)?
6. Kaj bo za kandidate na terenu priskrbela centrala in koliko denarja lahko za kampanjo porabi vsak od njih sam?
7. Kako boste zagotovili, da bo financiranje volilne kampanje potekalo skladno z zakonom, da posameznim kandidatom predvolilnega materiala ne bodo mimo centralnega računa za volilno kampanjo plačevali drugi, na primer razna podjetja in podobno?
Organ je dne 24.09.2004 po elektronski pošti poslal odgovor na vprašalnik.
V odgovoru je organ navedel sledeče:
ad 1 in 2) Za kampanjo namerava organ porabiti okrog 60 milijonov SIT: 10 milijonov predstavljajo prihranki, 15 milijonov prispevki kandidatov, 20 milijonov najem posojila pri banki, 15 milijonov donacije pravnih in fizičnih oseb. Eventualno večjo porabo krijejo občinski odbori v dogovoru s kandidati.
ad 3) Vsa sredstva, ki so bila do sedaj zbrana na volilnem računu, so bila tja prenesena iz rednega računa organa. Donatorji stranke so kandidati, fizične osebe, občinski odbori in pravne osebe. 21 pravnih in fizičnih oseb je do sedaj prispevalo 10.412.000 SIT. Ostala sredstva so nakazali kandidati in občinski odbori.
ad 4) Stranka je najela posojilo v višini 20 milijonov SIT pri banki Raiffeisen – Krekova banka, ki pa jih še ni aktivirala.
ad 5) Največji strošek predstavlja tisk volilnega materiala.
ad 6) Centrala je poskrbela za tisk in delen raznos volilnega materiala, TV in radijski spot, spletno stran in stroške organizacije 16 konvencij.
Organ je sredstva omejil, in sicer 4 milijone SIT na volilno enoto.
ad 7) Da bo financiranje kampanje potekalo v skladu s pravili, je organ zagotovil s tem, da je centralno pripravil, tiskal in izdal večino volilnega materiala, zahteva pa tudi obvezno izdajo naročilnice, ki jo podpiše pooblaščena oseba s strani tajništva.
Dne 27.09.2004 sta prosilca Pooblaščenki poslala pritožbo zaradi zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja. Pritožba se nanaša na vse politične stranke, katerim je bil dne 06.09.2004 poslan vprašalnik o financiranju priprav na volitve in predvolilno kampanjo 2004 (LDS, SDS, ZLSD, DeSUS, SLS, NSi, SMS, SNS, AS in SJN) .
V pritožbi navajata, da stranke niso želele odgovoriti na tretje vprašanje iz vprašalnika, ki sta ga prosilca pred letošnjimi volitvami v državni zbor poslala organu. V odgovoru na postavljeno vprašanje o donatorjih, ki so prispevali več kot 10.000 tolarjev, so navedle, da na to vprašanje niso dolžne odgovoriti, pri tem so se sklicevale na določila Zakona o političnih strankah (Uradni list RS 62/94, 13/98, 1/99, 24/99, 70/00 in 51/02; v nadaljevanju ZPolS) in ZVolK, na podlagi katerega stranke državnemu zboru in računskemu sodišču pošiljajo finančna poročila o volilni kampanji, vanje pa z vsemi podatki navedejo le tiste donatorje, ki so jim za kampanjo prispevali več denarja, kot znesejo tri povprečne plače v državi.
Prosilca sta vztrajala, da ima javnost pravico izvedeti, kdo vse političnim strankam plačuje kampanje, opozorila sta, da ZVolK nikjer ne določa, da morajo donatorji, ki so prispevali manj denarja, kot znesejo tri povprečna plače, ostati skrivnost, poleg tega pa sta opozorila še na 2. člen ZPolS, ki pravi: »Stranka deluje javno. Javnost delovanja stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno.«
Zaradi blokade informacij o financiranju volilne kampanje s strani organa, ki se letos ni zgodila prvič, ampak stranke podatke o donatorjih skrivajo pred vsakimi volitvami, se prosilca obračata na Pooblaščenko in jo prosita za odločitev v tej zadevi.
Pooblaščenka je dne 30.09.2004 na podlagi prvega odstavka 226. člena Zakona o upravnem postopku (Uradni list RS 80/99, 70/00 in 52/02; v nadaljevanju: ZUP) izdala sklep št. 0120-1/2004/146.
V sklepu je Pooblaščenka naložila politični stranki, da v roku 15-ih dni spelje postopek v skladu s 25. in 26. členom ZDIJZ in prosilcu dostavi zahtevane dokumente ali pa z odločbo zahtevo prosilca zavrne oziroma zavrže.
Organ je dne 13.10.2004 na podlagi 22. člena ZDIJZ izdal odločbo, s katero je vlogo prosilcev za dostop do informacij javnega značaja zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da je predmetno zahtevo prosilcev potrebno zavrniti, ker ne gre za informacijo javnega značaja in ker bi razkritje zahtevanih podatkov pomenilo protipraven poseg v zasebnost donatorjev, kar predstavlja odklonilni razlog zaradi varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ dosledno upošteva zakonsko določilo iz druge točke prvega odstavka 19. člena ZVolK, na podlagi katerega poroča Državnemu zboru in Računskemu sodišču o vseh prispevkih, ki presegajo trikratno povprečno mesečno plačo na delavca v Republiki Sloveniji po podatkih Statističnega urada RS za to leto. Na podlagi razlogovanja a contrario je mogoče priti do zaključka, da o donatorjih, ki so prispevali manj od prej navedenega zneska, organ ni dolžan poročati. Ne gre zanemariti tudi načela zaupanja v pravo, ki izhaja iz načela pravne države, na podlagi katerega so donatorji, ki so prispevali manj od zgoraj navedenega zneska, upravičeno pričakovali, da se njihovi osebni podatki ne bodo pojavljali v medijih. Donatorji, ki so prispevali manj od treh povprečnih plač, organa niso nikoli pooblastili za posredovanje njihovih osebnih podatkov tretjim osebam, zato bi organ s posredovanjem teh podatkov prosilcema protipravno posegel v zasebnost donatorjev, ki je varovana tudi z določili Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS 59/99; v nadaljevanju ZVOP).V obravnavanem primeru prihaja do konflikta dveh pravic, in sicer pravice prosilcev do informiranosti o virih sredstev, s katerimi se financirajo politične stranke, in na drugi strani pravice do zasebnosti majhnih donatorjev. Okoliščina, da je posamezna oseba donirala politični stranki 10.000 SIT ali več, ne more predstavljati informacije javnega značaja, ker ne obstaja niti teoretična možnost, da bi takšna oseba imela zaradi svojega prispevka kakršenkoli pomembnejši vpliv na odločanje v politični stranki. Po drugi strani pa je razumljivo, da lahko večji donatorji vplivajo na sprejemanje odločitev posamezne stranke, zato je zakonodajalec tudi postavil zahtevo po objavi njihovih podatkov. Ker v obravnavani zadevi ne gre za informacijo javnega značaja in ker bi z njihovo objavo prišlo do protipravnega posega v zasebnost majhnih donatorjev, je potrebno zahtevo prosilca zavrniti.
Prosilca sta dne 18.10.2004 na organ naslovila pritožbo zoper odločbo organa. V pritožbi navajata, da se z odločbo ne strinjata. V drugem členu ZPolS namreč jasno piše:«Stranka deluje javno. Javnost delovanja stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno.« Zaradi tega prosilca menita, da jima mora organ posredovati zahtevane dokumente. Zaradi že citiranega zakona bi morali vsi donatorji pričakovati, da se lahko njihovi osebni podatki pojavijo v medijih. Prosilca menita, da gre v vseh teh primerih za podporo politični stranki, ki je v demokraciji že po principu primer javne organizacije, ki deluje v javnosti in se poteguje za javno podporo. Če bi pri materialni podpori tem organizacijam prevladala pravica do varovanja osebnih podatkov, bi to pomenilo resno nevarnost, da bo politični proces na netransparenten način podrejen ekonomsko močnejšim združenjem ali posameznikom; netransparentnost pa omogoča korupcijo in klientelizem.
V domačem pravnem redu, ki v 2. členu ZPolS nedvoumno določa, da mora biti finančno poslovanje politične stranke javno, se prosilca sklicujeta tudi na običajno prakso v svetu. Na ravni Evropske unije morajo stranke razkriti vse donatorje, ki prispevajo več kot 500 evrov, v ZDA pa nad 250 dolarjev. Odločitev organa, da ne predstavi nobenih podatkov razen tistih, ki jih mora v poročilu Računskemu sodišču, bi pomenila, da v Sloveniji, kjer so donatorji finančno šibkejši, tudi desetkrat višje vsote od javnih v ZDA ali petkrat višje od tistih v Evropski uniji, javnosti ne bi bile dostopne.
Pritožba ni utemeljena.
ZDIJZ v 1. členu določa, da zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu: organi). Namen ZDIJZ v skladu z osnovnimi načeli, ki izhajajo iz 2. člena ZDIJZ, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in drugih pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. To pomeni, da je ključni namen ZDIJZ zagotoviti javnost in transparentnost delovanja oblastne sfere oz. vseh javnopravnih subjektov, podrobneje določenih v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja je morala zato najprej preveriti, če je politična stranka zajeta v javnopravno sfero in je zaradi tega zavezanec po ZDIJZ.
ZPolS (1. člen) ureja vprašanje, kaj politična stranka je in kako deluje. Politična stranka je združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike ter v organe lokalnih skupnosti.
Stranko lahko ustanovi najmanj 200 polnoletnih državljank in državljanov Republike Slovenije, ki podpišejo izjavo o ustanovitvi stranke (4. člen ZPolS). Stranka postane pravna oseba z dnem vpisa v register (12. člen ZPolS).
Iz vsega navedenega izhaja sklep, da politična stranka ni državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija ali javni sklad. Prav tako ne izvaja javnih pooblastil in ni izvajalec javnih služb. Politično stranko tudi ni mogoče opredeliti kot druge osebe javnega prava, saj je zgolj prostovoljno združenje posameznikov, ki je zasebnopravne narave. Glede na ugotovljeno Pooblaščenka zaključuje, da politična stranka ni organ, kot ga opredeli ZDIJZ v 1. odstavku 1. člena, in zato ni zavezana ravnati v skladu z ZDIJZ. Pritožbo prosilca je bilo zato potrebno v skladu s tretjim odstavkom 246. člena ZUP zavrniti, saj politična stranka ni organ, ki bila zavezana odločati v skladu z ZDIJZ.
Prosilca se v zahtevi sicer sklicujeta na dejstvo, da je delovanje političnih strank javno (2. člen ZPolS). Glede na zgoraj navedeno takšna zakonska določba ne pomeni obveznosti, da so politične stranke organi zavezanci v smislu ZDIJZ. Ta določba je sistemske narave in je podrobneje izpeljana v nadaljnjih zakonskih določbah ZPolS in tudi drugih predpisih, ki urejajo delovanje političnih strank.
Javnost delovanja stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Finančno in materialno poslovanje stranke mora biti javno. Tako so vse politične stranke vpisane v register, v katerem se obdelujejo podatki o osebnem imenu zastopnika stranke (registrska knjiga) in osebno ime, datum rojstva, državljanstvo in stalno oziroma začasno prebivališče ustanovitelja stranke (zbirka listin). Za ta register je v tretjem odstavku 10.čl. ZPolS izrecno določeno, da so podatki, ki so vanj vpisani, javni.
Javnost finančnega delovanja stranke je konkretizirana v IV. poglavju ZPolS, ki nosi naslov Financiranje stranke.
Preglednost financiranja politične stranke je zakonodajalec zagotovil predvsem z izdelavo letnega poročila o poslovanju stranke za preteklo leto, ki mora vsebovati vse prihodke in odhodke stranke ter zlasti vire prihodkov stranke v skladu z računovodskimi standardi (primerjaj 1.odstavek. 24.čl. ZPolS). Enega od načinov pridobivanja sredstev političnih strank namreč predstavlja zbiranje prispevkov zasebnikov, pravnih in fizičnih oseb (primerjaj 1.odstavek. 21.čl. ZPolS). Omejitve zbiranja prispevkov določa ZPolS v 22.čl.. Po tej določbi lahko pravne in fizične osebe ter zasebniki prispevajo prispevke za stranko. Če prispevki v skupnem znesku za leto, za katero se dela poročilo o finančnem poslovanju stranke, presegajo trikratno povprečno mesečno plačo na delavca v Republiki Sloveniji po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije za preteklo leto, morajo biti v poročilu navedeni podatki o firmi in sedežu pravne osebe oziroma ime, priimek in naslov fizične osebe oziroma zasebnika in naziv njegove firme ter višina skupnega letnega prispevka, ki ga je zasebnik oziroma pravna ali fizična oseba prispevala (četrti odstavek 22. člena ZPolS).
Stranke pridobivajo sredstva tudi iz državnega proračuna. 23. člen ZPolS določa, da imajo stranke, ki so na zadnjih volitvah v državni zbor kandidirale svoje kandidatke ali kandidate, pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so v državi dobile najmanj 1% glasov volivcev. Če je na volitvah več strank predložilo skupno kandidatno listo, imajo pravico do sredstev iz državnega proračuna, če so v državi dobile najmanj 1,2% glasov (če sta skupno listo predložili dve stranki) oziroma najmanj 1,5% glasov (če so skupno kandidatno listo predložile tri ali več strank). Take stranke so upravičene do 10% sredstev, namenjenih v proračunu za financiranje političnih strank, v enakih deležih, do preostalih 90% sredstev pa so upravičene sorazmerno s številom glasov volivcev, ki so jih dobile v vseh volilnih enotah. Stranke, ki so predložile skupno kandidatno listo, si delijo sredstva, pridobljena na podlagi proporcionalne delitve, v skladu z medsebojnim sporazumom; če sporazum ni sklenjen, pa po enakih deležih.
Stranka, ki je v preteklem letu prejela sredstva iz državnega proračuna, proračuna lokalnih skupnosti ali prispevke, določene v četrtem odstavku 22. člena tega ZPolS, je dolžna skrajšano letno poročilo objaviti v Uradnem listu Republike Slovenije najkasneje do 30. aprila tekočega leta.
Vsebina tega letnega poročila je še podrobneje predpisana v ZPolS in v Pravilniku o vsebini in obliki letnega poročila in skrajšanega letnega poročila političnih strank (Ur.l. RS, št. 2/2001). V tem poročilu morajo biti posebej prikazani podatki iz četrtega odstavka 22. člena tega ZPolS in podatki o stroških volitev. Politične stranke morajo državnemu zboru do 31. marca tekočega leta predložiti letno poročilo o poslovanju stranke za preteklo leto, ki mora vsebovati vse prihodke in odhodke stranke ter zlasti vire prihodkov stranke v skladu z računovodskimi predpisi. Pred oddajo poročila državnemu zboru mora poročilo pregledati in oceniti Računsko sodišče Republike Slovenije; zapis o pregledu pa se kot priloga priloži poročilu. Stranka je dolžna računskemu sodišču predložiti letno poročilo v pregled najkasneje do 28. februarja tekočega leta. Nadzor nad izvajanjem tega dela zakona ima Ministrstvo za finance. Če stranka ne izpolni teh obveznosti, se v določenih primerih financiranje iz državnega proračuna oziroma proračuna lokalne skupnosti ustavi, dokler stranka ne izpolni obveznosti. O začasni ustavitvi financiranja odloči pristojno delovno telo državnega zbora oziroma župan lokalne skupnosti.
Iz navedenega je torej razvidno, kako ZPolS določa javnost delovanja političnih strank. Vse to pa ne gre enačiti z odprtim in preglednim delovanjem zavezancev po ZDIJZ. Posebej pa je potrebno opozoriti, da stranka lahko deluje tudi bolj pregledno, kot je to zakonski minimum, ki ga določa ZPolS (v skladu z načelom, da je v demokratični državi dovoljeno vse, kar ni izrecno prepovedano). Toda odločitev o tem, v kakšnem obsegu bo delovanje neke stranke še bolj pregledno, kot to nalagajo posamezni zakoni, pa je zgolj in izključno v pristojnosti vsake politične stranke same.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Tržaška 68/a, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožbi v dveh izvodih je treba priložiti to odločbo v izvirniku ali neoverjeno kopijo.
Pooblaščenka za dostop do informacij javnega značaja
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.