prosilec - Računsko sodišče RS
+ -Številka: 090-5/2022
Kategorije: Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:
Organ je na podlagi izjeme poslovne skrivnosti zavrnil dostop do pogodbe med konkretnima posameznikoma in politično stranko o nakupu nepremičnine. Glede zahtevane informacije o času prenosa lastninske pravice na politično stranko po tej pogodbi, pa je organ zahtevo zavrnil, ker je navajal, da ne gre za informacijo javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je v zvezi s predmetno pogodbo izpolnjena izjema poslovne skrivnosti, ki jo je IP, glede na nastanek pogodbe, presojal po Zakonu o gospodarskih družbah in ugotovil, da je v zvezi z njo izpolnjen subjektivni kriterij. Ob tem je IP, v okoliščinah konkretnega primera, zavzel stališče, da imajo lahko tudi politične stranke, v primerih ko nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah poslovno skrivnost. Za presojo v obravnavanem primeru je tako bistveno, da predmetna zahtevana prodajna pogodba za nakup nepremičnine ni dokument, ki bi bil neposredno povezan s političnim delovanjem stranke, temveč je dokument, ki je ob nastopanju politične stranke s pozicije kupca na trgu nepremičnin, ki v tem smislu ni javnopravno reguliran. Ob tem IP, v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti, ni mogel mimo dejstva, da se predmetna pogodba nanaša na fizični osebi, in vsebuje njune osebne podatke fizičnih oseb. Pri tem je prosilka zahtevo postavila tako, da se je glasila na konkretna posameznika, zato je ob tem dejstvu kot osebni podatek teh dveh posameznikov mogoče prepoznati tudi že samo dejstvo obstoja oziroma sklenitve te pogodbe. Upoštevajoč pritožbene navedbe je IP presodil tudi, da v obravnavani zadevi ni podan javni interes za razkritje predmetne pogodbe. Prav tako je IP kot pravilno ocenil tudi odločitev organa o zavrnitvi dostopa do odgovora na vprašanje o prenosu lastninske pravice na politično stranko, saj ta podatek ne predstavlja informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, če pa izhaja iz predmetne prodajne pogodbe, potem je dostopu do nje organ že odločal in, kot je bilo ugotovljeno s to odločbo, dostop do nje pravilno zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-5/2022/3
Datum: 19. 1. 2022
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah (po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi družbe … (v nadaljevanju prosilka), ki jo po pooblastilu zakonitega zastopnika Antona Zemljaka, zastopa …, z dne 20. 12. 2021, zoper odločbo Računskega sodišča Republike Slovenije, Slovenska cesta 50, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 020-1/2021/41 z dne 3. 12. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožba prosilke z dne 20. 12. 2021 zoper odločbo Računskega sodišča Republike Slovenije, št. 020-1/2021/41 z dne 3. 12. 2021, se zavrne.
- Zahteva prosilke za povrnitev stroškov se zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je z zahtevo z dne 4. 11. 2021, na podlagi določb ZDIJZ, od organa zahtevala dostop do »Prodajne pogodbe med… zakoncema … – politično stranko «. Poleg tega je zahtevala informacijo, »kdaj preide po tej pogodbi lastninska pravica na prodanih nepremičninah na …, torej kdaj lahko …I predlaga vknjižbo lastninske pravice na prodanih nepremičninah na njegovo ime v zemljiški knjigi na podlagi te prodajne pogodbe, ki jo … obročno odplačuje z denarjem prodajalcema«. Z informacijami se je želela seznaniti v elektronski obliki. Ob tem se je sklicevala na 2. člen Zakona o političnih strankah[1] (v nadaljevanju ZPolS) in navajala, da je organ pristojen za izdajo teh informacij, saj jih ima in je na stvari tudi že podal pravno mnenje.
Organ je z odločbo, št. 020-1/2021/41 z dne 3. 12. 2021 zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Glede zahtevane prodajne pogodbe je navajal, da z njo razpolaga, ker jo je pridobil za potrebe postopka revizije pravilnosti poslovanja politične stranke …v letu 2018, pri čemer je nastalo Revizijsko poročilo št. … z dne .. Ker pa je ta pogodba označena kot poslovna skrivnost, je podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede zahtevane informacije o času prenosa lastninske pravice na … po tej pogodbi, pa je organ zahtevo zavrnil, ker je navajal, da ne gre za informacijo javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Prosilka je zoper navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 20. 12. 2021, iz vseh razlogov po prvem odstavku 237. člena ZUP. V zvezi z zavrnitvijo dostopa do zahtevane prodajne pogodbe navaja, da je odločitev v zvezi s tem neobrazložena, poleg tega pa je bila napačno uporabljena določba 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj se ta nanaša na poslovne skrivnosti gospodarske družbe po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Politična stranka pa ni gospodarska družba, saj njen namen ni pridobivanje dobička na trgu, ampak gre za organizacije, ki naj bi delovale v širšem interesu javnosti (1. člen ZPolS), poleg tega pa 2. člen ZPolS izrecno predpisuje javno delovanje stranke ter da mora biti finančno in materialno poslovanje stranke javno. Navaja, da gre v tem pogledu za specialni zakon, ki prevlada nad določbami 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno tolmačenje izhaja iz restriktivne razlage izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, med tem, ko izpodbijana odločba širi izjemo poslovne skrivnosti na politične stranke kot subjekte, ki sploh ne delujejo pridobitno na trgu in jim po naravi stvari ne more z razkritjem "poslovne skrivnosti" nastati poslovna škoda oziroma biti ogrožen finančni in konkurenčni položaj na trgu. Jasno določbo 2. člena ZPolS pa razlaga v nasprotju z njenim namenom in izrecnim besedilom. Navaja besedilo določbe prvega odstavka 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti[2] (ZPosS) in navaja, da zahtevana pogodba ne izpolnjuje teh pogojev, saj navsezadnje takšna informacija za zavezanca nima tržne vrednosti, da bi jo bilo treba prikrivati, ker politična stranka v smislu zakonskih določb ni tržni subjekt, ki pridobiva dobiček na trgu. Organ pa tega tudi ni obrazložil. Poleg tega ne gre za strokovno znanje ali izkušnje in informacije, ki bi varovale (tako ali tako neobstoječ) ekonomsko konkurenčni položaj politične stranke. Dalje navaja, da je ZPosS prenos Direktive (EU) 2016/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 8. junija 2016 o varstvu nerazkritega strokovnega znanja in izkušenj ter poslovnih informacij (poslovnih skrivnosti) pred njihovo protipravno pridobitvijo, uporabo in razkritjem[3], ta pa ratione personae varuje podjetja in nekomercialne raziskovalne ustanove (kot npr. univerze). Politična stranka pa ni ne podjetje ne nekomercialna raziskovalna ustanova. Trdi, da iz definicije organa, da gre za javno informacijo, pa izhaja, da tudi ni izpolnjen pogoj, da je v danih okoliščinah oseba, ki ima zakoniti nadzor nad to informacijo, razumno ukrepala, da jo ohrani kot skrivnost. Glede na dejstvo, da je organ potrdil, da razpolaga s predmetno pogodbo, je jasno, da pri tej pogodbi ne gre za skrivnost, saj je ta tako postala lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Dalje prosilka navaja, da organ ni presojal javnega interesa za razkritje zahtevane pogodbe, kar pomeni, da je tudi v tem delu odločba neobrazložena. Poudarja, da sicer javni interes pri politični stranki vsekakor prevlada, saj to določa že sam 2. člen ZPolS, torej je tehtanje v takih primerih celo izključeno. Varovanje osebnih podatkov fizičnih oseb pa se opravi že z zatemnitvijo podatkov o rojstvu, EMŠO številki in TRR, kar lahko zavezanec stori kadarkoli. Glede zavrnitve posredovanja podatka o možnosti vpisa v zemljiško knjigo pa je zavrnitev neutemeljena in gre za nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, odločba pa je v nasprotju sama s seboj, saj je nelogično, da izpodbijana odločba hkrati trdi, da predmetno prodajno pogodbo ima, hkrati pa naj ne imela podatka, ki ga ta sama prodajna pogodba tudi vsebuje, torej, kdaj se izda zemljiškoknjižno dovolilo, saj je to temelj in bistvo vsake prodajne pogodbe, saj kupec pridobi lastninsko pravico šele z izdajo zemljiškoknjižnega dovolila in vpisom v zemljiško knjigo, ne pa že na podlagi podpisane prodajne pogodbe. Ta podatek je del pogodbe, torej če ima zavezanec prodajno pogodbo, ima tudi ta podatek.
Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo, z dopisom, št. 020-1/2021/44 z dne 3. 1. 2022, poslal v odločanje IP. Ob tem je navajal, da je pritožba dovoljena in da jo vložila upravičena oseba in da je pravočasna. Dopisu je priložil še prosilkino zahtevo, izpodbijano odločbo ter zahtevano pogodbo.
IP je prosilkino pritožbo, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.
K I. točki izreka:
Pritožba ni utemeljena.
Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Z izpodbijano odločbo je organ, na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zavrnil dostop do prodajne pogodbe za nepremičnine, ki sta jo tam navedena posameznika sklenila s politično stranko …, saj je ugotovil, da je označena kot poslovna skrivnost. Dostop do zahtevane informacije o tem,
kdaj preide po tej pogodbi lastninska pravica na prodanih nepremičninah na to politično stranko, pa je zavrnil na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj je ocenil, da ne gre za informacijo javnega značaja v smislu definicije po ZDIJZ
Prosilka je izpodbijano odločbo izpodbijala v celoti.
- Dostop do zahtevane prodajne pogodbe
V zvezi s tem IP najprej ugotavlja, da je organ kot predmet zahteve prosilke prepoznal Prodajno pogodbo z dne 1. 6. 2016. Dalje iz podatkov v spisu izhaja, da z njo razpolaga v okviru svojega delovnega področja, saj jo je, kot navaja organ, pridobil za potrebe izvedbe revizije pravilnosti poslovanja te politične stranke v letu 2018. Glede na navedeno IP zato potrjuje odločitev organa, da gre za informacijo javnega značaja, ker izpolnjuje vse tri pogoje iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Sporno pa je, ali je prosto dostopna.
V zvezi s tem IP, v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti in skladno z novejšo sodno prakso Upravnega sodišča RS (sodba I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021[4]) najprej ugotavlja, da je predmetni revizijski postopek ,ki ga je vodil organ, zaključen, št. 325-5/2019/21 z dne 7. 7. 2021, zato ni podana absolutna izjema od prostega dostopa po prvem stavku drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Prav tako IP ugotavlja, da organ za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ni uporabil določbe drugega stavka drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, ki določa, da v primerih, ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Slednja zakona določba
določa možnost, da organ zavrne dostop do zahtevanega dokumenta, če je postopek nadzora zaključen, vendar mora pri tem izkazati škodo, ki bi jo razkritje povzročilo drugi osebi ali pa izvajanju drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. V primerih, ko je nadzorni postopek že končan, je torej zakon (ZDIJZ) predvidel možnost opcijske odločitev organa, da zavrne dostop ob izkazani škodi ali pa
presoja morebitni obstoj katere od izjem iz 6. člena ZDIJZ[5].
V obravnavani zadevi je organ dostop do predmetne prodajne pogodbe zavrnil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti, kot jo določa 2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede na pritožbene navedbe, da se politična stranka ne more sklicevati na izjemo poslovne skrivnosti, ker ni ena od entitet, ki jih določa ZGD-1, je moral IP v obravnavani zadevi najprej presoditi, ali je zavrnitev dostopa do predmetne prodajne pogodbe, v okoliščinah konkretnega primera, sploh lahko utemeljena na izjemi poslovne skrivnosti iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Po mnenju IP je potrebno ureditev poslovne skrivnosti po ZGD-1 in ZPosS razlagati širše, kot jo razume prosilka. Mogoče je namreč, da tudi drugi pravni subjekti, ne le gospodarske družbe, nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah. Nezmožnost zavarovanja pomembnih podatkov takšnih oseb bi poslabšala njihov položaj v tekmovanju z drugimi subjekti na istem trgu. Takšnemu stališču IP pritrjuje tudi dr. Urška Prepeluh v doktorski disertaciji Pravica dostopa do informacij javnega značaja (leto 2004, stran 207). Ne glede na to, pa je potrebno upoštevati, da politična stranka ni gospodarska družba in da lahko ima poslovno skrivnost le izjemoma, torej v tistih razmerjih, ko nastopa na trgu. Politične stranke so namreč, v skladu z opredelitvijo v 1. členu ZPolS, združenje državljank in državljanov, ki uresničujejo svoje politične cilje, sprejete v programu stranke, z demokratičnim oblikovanjem politične volje državljank in državljanov in s predlaganjem kandidatk oziroma kandidatov na volitvah v državni zbor, za predsednico oziroma predsednika republike, v organe samoupravnih lokalnih skupnosti in v Evropski parlament. V Republiki Sloveniji ne sme delovati stranka, ki ni registrirana v skladu z določbami ZPolS ali stranka, ki ima sedež v tujini (prvi odstavek 3. člena ZPolS). Stranko lahko ustanovi najmanj 200 polnoletnih državljank in državljanov Republike Slovenije, ki podpišejo izjavo o ustanovitvi stranke (4. člen ZPolS). Stranka postane pravna oseba z dnem vpisa v register (drugi odstavek 12. člena ZPolS). Stranka in fizična oseba, ki zanjo opravi storitev ali ji proda blago, morata skleniti ustrezno pogodbo v pisni obliki (tretji odstavek 22. člen ZPolS). Skladno z določbo drugega odstavka 3. člena ZPolS stranka ne sme delovati oziroma ustanavljati svojih organizacijskih oblik v gospodarskih družbah, v zavodih in drugih organizacijah ter v državnih organih, vendar navedeno ne pomeni, da ne more stopati v obligacijska razmerja, saj ima nenazadnje politična stranka kot pravna oseba tudi svoje premoženje. Upoštevaje navedeno bi bilo mogoče v obravnavanem primeru zatrjevati poslovno skrivnost le izjemoma, torej le v tistih primerih, ko bi šlo za podatke, katerih razkritje bi vplivalo na konkurenčni položaj politične stranke kot pravnega subjekta na trgu.
Za presojo v obravnavanem primeru je tako bistveno, da predmetna zahtevana prodajna pogodba za nakup nepremičnine ni dokument, ki bi bil neposredno povezan s političnim delovanjem stranke, temveč je dokument, ki je ob nastopanju politične stranke s pozicije kupca na trgu nepremičnin, ki v tem smislu ni javnopravno reguliran. Politična stranka je s sklenitvijo predmetne pogodbe vstopila v obligacijsko razmerje kot katerikoli drug pravni subjekt na trgu nepremičnin in ni v tem pogledu nastopala s stališča politične stranke kot združenja, za katerega zakon predvideva javnost delovanja (prvi odstavek 2. člena ZPolS). Ob tem ni zanemarljivo niti dejstvo, da ZDIJZ političnih strank ni uvrstil med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, saj jih (ob upoštevanju zgoraj citiranih določb ZPolS in razlogov IP), ni mogoče opredeliti kot državni organ, organ lokalne skupnosti, javna agencija ali javni sklad. Prav tako politična stranka ne izvaja javnih pooblastil in ni izvajalec javnih služb. Politično stranko tudi ni mogoče opredeliti kot druge osebe javnega prava, saj je zgolj prostovoljno združenje posameznikov, ki je zasebnopravne narave. Glede na ugotovljeno politična stranka ni zavezana ravnati v skladu z ZDIJZ.
Prosilka se v zahtevi in pritožbi sicer sklicuje na zakonske določbe o javnem delovanju politične stranke (prvi odstavek 2. člena ZPolS) in na določbo tretjega odstavka 2. člena ZPolS, da je finančno in materialno poslovanje stranke javno. Vendar pa IP poudarja, da, glede na zgoraj navedeno, takšna zakonska določba ne pomeni obveznosti, da so politične stranke organi zavezanci v smislu ZDIJZ. Ta določba je sistemske narave in je podrobneje izpeljana v nadaljnjih zakonskih določbah ZPolS in tudi drugih predpisih, ki urejajo delovanje političnih strank.
Javnost delovanja politične stranke se praviloma zagotavlja z obveščanjem javnosti o delovanju stranke. Tako so vse politične stranke vpisane v register, ki ga vodi ministrstvo, pristojno za notranje zadeve (v nadaljnjem besedilu: registrski organ). Register je namenjen vpisu in javni objavi podatkov o pravno pomembnih dejstvih o strankah. Podatki se v registru vodijo in obdelujejo zaradi varnosti pravnega prometa. (prvi odstavek 10. člena ZPolS). Javnost finančnega delovanja stranke je konkretizirana v IV. poglavju ZPolS, ki nosi naslov Financiranje stranke. Preglednost financiranja politične stranke je zakonodajalec zagotovil predvsem z izdelavo letnega poročila o poslovanju stranke za preteklo leto, ki mora vsebovati vse prihodke in odhodke stranke ter zlasti vire prihodkov stranke v skladu z računovodskimi standardi (primerjaj prvi odstavek 24. člena ZPolS). Letno poročilo mora med drugim vsebovati tudi podatke o premoženju stranke ter posebej opisane vse spremembe premoženja, vključno z navedbo virov sredstev za povečanje premoženja, kolikor to povečanje presega skupni znesek petih povprečnih bruto mesečnih plač. Vsebina tega letnega poročila je še podrobneje predpisana v ZPolS. Letno poročilo za preteklo poslovno leto, ki je enako koledarskemu letu, mora stranka do 31. marca tekočega leta, v primeru statusne spremembe ali prenehanja pa v dveh mesecih po statusni spremembi ali prenehanju, za namen javne objave in državne statistike, predložiti Agenciji Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve (v nadaljnjem besedilu: AJPES) preko spletnega portala AJPES. Letna poročila strank AJPES javno objavi na svoji spletni strani (tretji in četrti odstavek 24. člena ZPolS). Skladno u določbo 22. člena ZPolS, pa morajo biti v letnem poročilu stranke navedeni tudi podatki o osebnem imenu in naslovu fizične osebe ter višina skupnega letnega zneska, ki ga je fizična oseba prispevala stranki.
Iz navedenega je torej razvidno, kako ZPolS določa javnost delovanja političnih strank. Vse to pa ne gre enačiti z odprtim in preglednim delovanjem zavezancev po ZDIJZ ali z dejstvom, da politične stranke zato ne morejo imeti poslovnih skrivnosti, kadar nastopajo kot pravni subjekti na trgu, kot je bilo to v primeru zahtevane prodajne pogodbe. Vse do sedaj navedeno IP navezuje na predhodno utemeljitev o možni uporabi izjeme poslovne skrivnosti v obravnavanem primeru, saj je zahtevani dokument povezan z vprašanjem nastopanja politične stranke na trgu, v vlogi kupca nepremičnine, in torej ne gre za dokument, ki bi bil neposredno povezan s političnim delovanjem stranke kot združenjem, ki uresničuje politične cilje, sprejete v programu stranke.
Dostop do zahtevanih informacij se po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1). ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakon, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki je začel veljati 20. 4. 2019. Ker je predmetna pogodba nastala oziroma je bila sklenjena še pred uveljavitvijo ZPosS, se za potrebe definicije poslovne skrivnosti po ZDIJZ uporabljajo določbe ZGD-1, ki so bile v veljavi v času nastanka zahtevanega dokumenta in ne določbe ZPosS, ki je bil uveljavljen v času izdaje izpodbijane odločbe[6]. Pojem poslovne skrivnosti je bil urejen v določbi 39. člena ZGD-1. Razlikoval je dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost. Po takrat veljavnem prvem odstavku 39. člena ZGD-1 so se za poslovno skrivnost šteli podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij).
Izhajajoč iz določb 39. člena ZGD je tako IP najprej presojal obstoj subjektivnega kriterija za določitev poslovne skrivnosti. Poslovni subjekt je namreč tisti, ki ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, zato ima tudi vedenje, koliko bi razkritje zahtevanega dokumenta vplivalo na njen konkurenčni položaj na trgu. Kot izhaja iz pravne teorije, se subjektivni kriterij poslovne skrivnosti odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Ta kriterij tako zahteva izrecno odredbo o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost, odredba je dana v splošnem aktu (npr. pravilniku) ali posamično (z oznako na samem dokumentu), biti mora pisna in z njo morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Pri subjektivnem kriteriju se tako zakon ne spušča v vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za poslovni subjekt, določitev je prepuščena njemu samemu.
Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da je subjektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti v obravnavanem primeru izpolnjen, saj je bil zahtevani dokument s strani politične stranke kot pravne osebe, ki je sklenila zahtevano pogodbo za nakup nepremične, označen z oznako poslovna skrivnost in kot tak posredovan organu za potrebe revizijskega postopka.
V zvezi s tem je IP vpogledal v poročilo organa, …, objavljeno na spletni strani organa[7] ter ugotovil, da vsebina oziroma podatki iz predmetne pogodbe v njem niso razkriti. Poleg tega je vpogledal v vse dokumente letnih poročil predmetne politične stranke za leto 2016, 2017, 2018, 2019 in 2020, objavljena na AJPES (pri tem je nastal Uradni zaznamek, št. 090-5/2022/2 z dne 17. 1. 2022) in ugotovil, da je v njih (konkretneje v dokumentih Pojasnila k izkazom in poslovno poročilo) objavljeno le dejstvo sklenitve predmetne pogodbe ter podatek, da je dinamika odplačevanja 10 let ter znesek, ki ga je po tej pogodbi v posameznem letu nakazala politična stranka.
O tem IP kot neutemeljene zavrača pritožbene navedbe, da že dejstvo, da je bila predmetna pogodba poslana organu in da je organ njen obstoj potrdil, pomeni, da ne gre za poslovno skrivnost, saj je tako postala lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. IP namreč poudarja, da je organ predmetno pogodbo pridobil v okviru svoje zakonske pristojnosti nadzora nad poslovanje političnih strank (24. a člen ZPolS in naslednji). Zato posredovanje te pogodbe organu s stani politične stranke ni mogoče razumeti kot opustitev dolžnega ravnanja v smislu varovanja poslovne skrivnosti, kot jo je določal 40. člen ZGD-1, oziroma ne pomeni, da je s tem, ko je bila posredovana nadzornemu organu, postala lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij.
IP je tako zaključil, da glede zahtevane pogodbe obstoji izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je izpodbijana odločba v tem delu pravilna in zakonita.
Ob tem IP, v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti, ni mogel mimo dejstva, da se predmetna pogodba nanaša na fizični osebi, in vsebuje osebne podatke fizičnih oseb (ime, priimek, naslov, EMŠO, naslov…). Pri tem pa IP poudarja, da je prosilka v obravnavani zadevi zahtevo postavila tako, da se je glasila na konkretna posameznika, zato je ob tem dejstvu kot osebni podatek teh dveh posameznikov mogoče prepoznati tudi že samo dejstvo obstoja oziroma sklenitve te pogodbe.
Skladno z definicijo osebnega podatka, ki jo določa člena 4, pododstavka (1) Splošne uredbe o varstvu podatkov[8], ki se od 25. 5. 2018 poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) neposredno uporablja v Republiki Sloveniji, pomeni namreč osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.
Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:
- ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in
- ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga.
Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Pri tem lahko zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je namreč dopustno, kadar gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko je za razkritje podatkov podan javni interes (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).
Glede na navedeno je IP ugotovil, da zahtevani podatki v obravnavani zadevi nedvomno ne pomenijo podatkov o porabi javnih sredstev in podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, prav tako pa zakonska podlaga za razkritje teh podatkov javnosti ni podana v kakšnem drugem zakonu (npr. ZPolS). V slovenskem pravnem redu namreč ne obstaja zakon, ki bi izrecno določal, da so javne pogodbe, ki jih politične stranke sklenejo s fizičnimi osebami za nakup nepremičnin. Razkritje osebnih podatkov (osebnega imena in naslova) je namreč po ZPolS vezano le na prispevke, ki jih v političnim strankam namenijo fizične osebe in presegajo z zakonom določeno višino (22. člen ZPolS).
Glede na navedeno IP ugotavlja, da je v zvezi z dostop do zahtevane pogodbe podana tudi izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Ker je prosilka v pritožbi navajala, da je za razkritje zahtevane pogodbe podan tudi javni interes v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju opredeljuje tudi do teh pritožbenih navedb.
Pri tem IP najprej zavrača pritožbene navedbe o vsebinski pomanjkljivosti izpodbijane odločbe, ker organ javnega interesa za razkritje ni presojal. Določba drugega odstavka 21. člena ZDIJZ določa, da se ta uporabi, če se prosilec v zahtevi sklicuje na prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena tega zakona ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to določbo. IP ugotavlja, da se v obravnavani zadevi prosilka v zahtevi ni sklicevala na javni interes, zato ga organ ni bil dolžan presojati in so zato te pritožbene navedbe neutemeljene.
Test interesa javnosti je sicer urejen v 2. odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v določenih primerih, ki so v zakonu tudi jasno določeni (kamor pa izjemi poslovne skrivnosti in varstva osebnih podatkov ne spadata, opomba IP).
Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test javnega interesa zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Javni interes za razkritje je na npr. močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd.. Pojem interesa javnosti tako ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko javni interes s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova javnega interesa torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa javnega interesa omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo javni interes za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«[9]. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Gre za tehtanje, s katerim mora organ oziroma IP pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – konkretno varovanimi osebnimi podatki. Bistveno pa je, da se test javnega interesa uporablja samo za konkreten primer, kar pomeni, da ga je potrebno ugotavljati vsakič sproti in glede na okoliščine konkretnega primera.
V pritožbi je prosilka javni interes za razkritje zahtevane pogodbe utemeljevala z dejstvom, da jo je sklenila politična stranka, iz česar avtomatično prevlada javni interes za njeno razkritje, ob prekritju osebnih podatkov fizičnih oseb.
S takšnim pavšalnim pritožbenim stališčem se IP ne more strinjati. IP vsekakor pozdravlja transparentno delovanje vseh pravnih subjektov, vendar poudarja, da, kot je IP ugotovil že zgoraj, politične stranke niso zavezanci po ZDIJZ in kot taki niso zavezane k transparentnosti, kot je sicer skladno z namenom ZDIJZ predvidena za javni sektor. Res je, da tudi ZPolS predvideva javnost njihovega delovanja ter javnost finančnega in materialnega poslovanje stranke. Vendar pa dokument, ki je predmet presoje v obravnavani zadevi, ni nastal v neposrednem izvajanju politične dejavnosti te stranke, temveč se nanaša na obligacijsko pravno razmerje, v katerega je ta politična stranka vstopila kot kupec na trgu nepremičnin in ne iz pozicije politične stranke kot take. Ob tem pa ni mogoče spregledati, da je bila sklenjena s fizičnima osebama, za razkritje osebnih podatkov katerih pa javnega interesa nedvomno ni mogoče prepoznati. Pri tem pa so navajanja o možnosti delnega dostop s prekritjem njunih osebnih podatkov brezpredmetna zaradi dejstva, da se prosilkina zahteva glasi na poimensko določena posameznika, zato anonimizacija, kot jo predlaga pritožba, niti ni možna. Glede na navedeno stališče pritožbe, da obstaja javni interes za razkritje te pogodbe, ker jo je sklenila politična stranka, ne vzdrži resne pravne presoje v obravnavani zadevi. Ob tem pa je javnost seznanjena s njenim poslovanjem v zvezi s to pogodbo v okviru in obsegu objave letnih poročil politične stranke v Poslovnem registru RS, ki ga vodi AJPES. IP torej zaključuje, da v obravnavani zadevi ni podan javni interes za razkritje predmetne pogodbe. Pri tem je IP v izhodišču izhajal iz stališča sodne prakse[10], da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno, za kar pa v konkretnem primeru ne gre. Prav tako je javni interes presojal ob upoštevanju njegove časovne komponente in zaključil, da ob zgoraj opisani naravi predmetne pogodbe z vidika poslovanja politične stranke, njeno razkritje že iz tega razloga ne more prispevati k aktualni javni razpravi o delovanju političnih strank.
- Dostop do informacije o tem, kdaj preide po prodajni pogodbi lastninska pravica na prodanih nepremičninah na politično stranko
Organ je dostop do tega dela zahteve zavrnil na podlagi na podlagi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, saj je ocenil, da ne gre za informacijo javnega značaja v smislu definicije po ZDIJZ. Takšna odločitev je po presoji IP, iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, pravilna.
Za obstoj informacije javnega značaja morajo biti po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ izpolnjeni naslednji pogoji:
- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
- organ mora z njo razpolagati in
- nahajati se mora v materializirani obliki.
Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi oz. pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi.
Iz opisane opredelitve informacije javnega značaja izhaja torej logičen sklep, da lahko informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil (dokument se že mora nahajati v neki materialni obliki in ga organ na podlagi zahteve ni dolžan ustvariti).
Iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ izhaja, da ZDIJZ ureja postopek glede dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi organi že razpolagajo, torej ki že obstajajo. Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ torej izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Kot je pravilno pojasnil že organ v izpodbijani odločbi, so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo. Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacije, s katero razpolagajo in ustvarjati novega dokumenta. Odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Enako velja tudi za primere, kjer se zahteva po ZDIJZ sicer poimensko nanaša na »informacijo/podatek«, iz vsebine zahteve pa je mogoče razbrati, da prosilec zahteva pojasnilo, odgovor na vprašanja ali mnenje organa. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisanega v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi zavezanci na podlagi ZDIJZ niso dolžni prosilcem odgovarjati na vprašanja ter dajati pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa.
IP poudarja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Upoštevati je treba, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga oziroma od njega zahtevati, da ustvari nov dokument. Postopek po ZDIJZ namreč ne more predstavljati instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.
Res je sicer, kot navaja pritožba, da mora organ v primeru, da informacija, ki jo zahteva prosilec, izhaja iz dokumenta, odločati o dostopu do tega dokumenta. Ker pa je prosilka navajala, da naj bi zahtevani podatek izhajal iz zemljiškoknjižnega dovolila, ki naj bi bilo določeno v zahtevani prodajni pogodbi, njeno navajanje dejansko pomeni, da se tudi ta del zahteve nanaša na dostop do predmetne prodajne pogodbe, o dostopu do katere pa je organ že odločal in, kot je bilo ugotovljeno s to odločbo, dostop do nje pravilno zavrnil. IP ob tem ni podvomil, da bi organ razpolagal še s kakšnim drugim dokumentom, iz katerega bi izhajala zahtevana informacija, saj takšni dokumenti načeloma ne sodijo v njegovo delovno področje.
Upoštevaje navedeno, je IP zaključil, da je tudi odločitev organa o zavrnitvi dostopa do te informacije pravilna in zakonita.
Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je prosilkina pritožba v celoti neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz I. točke izreka te odločbe.
K II. točki izreka
Ker prosilka s pritožbo ni uspela, je IP njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrnil, skladno z določbo 114. člena ZUP.
K III. točki izreka
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[11] oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenca
[1] Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo, 103/07, 99/13 in 46/14
[2] Uradni list RS, št. 22/19
[3] UL L št. 157 z dne 15. 6.2016, str. 1
[4] Skladno s sodbo I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021 je treba v primeru, ko gre za zavezanca iz 1. člena ZDIJZ, najprej preveriti, ali se za konkretnega zavezanca uporablja določilo 5.a člena ZDIJZ in šele ob ugotovitvi, da omenjeno določilo ne pride v poštev, se lahko preide na uporabo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z drugim ali/in tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ.
[5] Smiselno enako sodba Upravnega sodišča RS I U 117/2017-41.
[6] Enako Upravno sodišče RS v sodbi, III U 28/2020-23 z dne 11. 11. 2020.
[7] …
[8] Glej tudi Popravek Splošne uredbe o varstvu podatkov (UL L 127, 23. 5. 2018).
[9] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.
[10] Npr. sodbe Upravnega sodišča, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, I U 1488/2011-95 z dne 18. 4. 2012 in št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011.
[11] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami.