prosilec - Ministrstvo za obrambo RS

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do zahtevanih spisov zaradi izjeme tajnih podatkov. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da pri zahtevanih  dokumentih (z izjemo enega dokumenta) zahtevani kriteriji za tajne podatke niso izpolnjeni oziroma jih organu ni uspelo izkazati. Ocene možnih škodljivih posledic, na katero se je opiral organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij, namreč ni bilo mogoče upoštevati, saj ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP. Organ tudi ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP, zaradi česar se ni opredelil do vseh okoliščin, odločilnih za odločitev, posledično pa IP odločbe organa ni mogel preizkusiti. Prav tako se organ v izpodbijani odločbi ni podrobno opredelil do konkretnih zahtevanih dokumentov in njihove vsebine, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je ostala pomanjkljiva. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je moral  izpodbijano odločbo delno odpraviti. V ponovljenem postopku mora organ upoštevati napotila glede presoje vsebine posameznih dokumentov v smislu materialnega in formalnega kriterija za tajne podatke, upoštevajoč tudi drugi odstavek 12. čl. ZTP in izvedbo delnega dostopa (7. čl. ZDIJZ). Organ se bo moral v ponovljenem postopku opredeliti tudi do dejstva, da so predmet zahteve dokumenti, ki so nastali več let nazaj in niso (bili) označeni s stopnjo tajnosti. Če bo organ vztrajal pri »združevanju in povezovanju« dokumentov, mora slednje argumentirano obrazložiti in se posebej opredeliti do tistih dokumentov iz spisov zadev, ki so že prosto dostopni, na kar je opozoril prosilec v pritožbi. 

ODLOČBA:

Številka: 090-59/2021/4

Datum: 30. 6. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec) z dne 12. 2. 2021, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-21/2021-1 z dne 28. 1. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 12. 2. 2021 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za obrambo, št. 090-21/2021-1 z dne 28. 1. 2021 delno odpravi ter se zadeva glede dostopa do popisov spisov in dokumentov v spisih št.:

• 386-5/2010, in sicer dokumenti št. 1 do 3 ter od 5 do 7,
• 386-25/2013, in sicer dokumenti št. 12 do 16, št. 18 do 21, št. 23 do 31, ter št. 33 in 34,
• 386-2/2020, in sicer dokumenti št. 1 ter od št. 4 do 9,

vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

1. Pritožba prosilca se glede dostopa do dokumenta št. 386-5/2010-4 zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 26.11. 2020 vložil štiri ločene zahteve za dostop do informacij javnega značaja, iz katerih izhaja, da želi prejeti dokumente, ki se nahajajo v zadevah, ki se pri organu vodijo pod številko 386-5/2010, 386- 25/2013, 386-2/2020, razen tistih, ki jih je v zahtevi izrecno navedel, da jih ne zahteva, in sicer v spisu št. 386-25/2013 ne zahteva št.: od 1 do 11, 17, 22 in 32, v spisu št. 386-2/2020 pa ne zahteva št. 2 in 3. Zahteva tudi popise vseh spisov v posamičnih zadevah. Organ je zahteve prosilca s sklepom št. 090-21/2021-1 z dne 28. 1. 2021 združil v en sam postopek.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-21/2021-1 z dne 28. 1. 2021, s katero je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do dokumentov v spisu, ki se pri organu vodijo pod številko: 386-5/2010, 386-25/2013 in 386-2/2020.

V obrazložitvi odločbe je organ povzel določbe ZDIJZ in navedel, da v zvezi z zaprošenimi dokumenti, ki se pri organu vodijo v zadevah oziroma spisih št. 386- 5/2010, 386-25/2013, 386-2/2020, navedenimi v 1. točki izreka te odločbe, ugotavlja, da ne gre za informacije javnega značaja, saj so podatki, ki jih vsebuje zbir dokumentov v navedenih zadevah označeni s stopnjo tajnosti, kar po mnenju originatorja predstavlja razlog za njihov izvzem od vpogleda javnosti vanje. Zahteva se torej nanaša na podatke, ki so na podlagi ZTP določeni za tajne s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Skladno s 13. členom ZTP se stopnja tajnosti »INTERNO« določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Nadalje je organ ugotovil, da je podatkom, ki so vsebovani v zbiru dokumentov v zadevah št. 386-5/2010, št. 386-25/2013, št. 386-2/2020 v skladu s 13. členom ter v povezavi s prvim odstavkom 12. člena ZTP, ki določa, da pooblaščena oseba določi za tajen tudi podatek, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih s tem zakonom, določena stopnja tajnosti »INTERNO«, oceno možnih škodljivih posledic pa je, v skladu z določbo 10. člena ZTP, podpisala za to pooblaščena oseba, in je bila izdana dne 25. 1. 2021. Podatki vsebovani v zbiru dokumentov v zadevah št. 386-5/2010, št. 386-25/2013 in št. 386-2/2020 so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, ker bi razkritje vsebine združenih dokumentov, ki sicer ob nastanku niso bili določeni kot tajni, s povezovanjem podatkov iz navedenih dokumentov, nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog ministrstva. Iz vsebine dokumentov v zaprošenih zadevah izhaja, da so namenjeni neposrednemu urejanju področja uporabe šifrirnih rešitev za varovanje nacionalnih tajnih podatkov in tajnih podatkov zveze Nato v komunikacijsko informacijskih sistemih organa. V konkretnem primeru gre za podatke, ki so namenjeni samo tistim osebam v organu in Slovenski vojski, ki se morajo s temi podatki seznaniti le zaradi opravljanja delovnih nalog pri načrtovanju, izgradnji, upravljanju, vzdrževanju in izločanju naprav in sistemov iz uporabe. Način prenehanja tajnosti je določen z izločitvijo kriptografskih rešitev, ki so opredeljene v posameznem dokumentu iz zadev št. 386-5/2010 ali št. 386-25/2013 ali št. 386-2/2020. Na podlagi navedenega je organ zaključil, da je treba glede na to, da so zahtevani podatki označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, kar predstavlja glede na določbo 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ razlog za njihov izvzem od vpogleda javnosti vanje, odločiti, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 12. 2. 2021, in sicer je navedel, da je organ zahtevo zavrnil s sklicevanjem na tajne podatke, pri čemer je navedenim dokumentom določil stopnjo tajnosti dne 25. 1. 2021, kar vsaj za nekatere dokumente pomeni določitev stopnje tajnosti več kot deset let po nastanku dokumenta, kot je razvidno iz letnic pri opravilnih številkah (2010, 2013 in 2020). Prosilec nadalje navaja, da ker je bila stopnja tajnosti določena v okviru postopka posredovanja podatkov po ZDIJZ, je organ zagrešil bistveno kršitev postopka, saj odločbi ni priložil ocene škodljivih posledic, ki jo je izdal prav za ta namen. Zaradi tega se prosilec o razlogih za določitev tajnosti ne more izreči, saj je odločba v tem delu ne obrazložena, povsem arbitrarna in tako nesposobna preizkusa. Da gre za povsem arbitrarno zlorabo postopka je razvidno tudi iz dejstva, da je organ kar nekaj dokumentov iz navedenih spisov posredoval prosilcu v odgovor na njegovo zahtevo z dne 25. 9. 2020, iz česar sledi, da bi moral organ zoper odgovorne osebe sprožiti kazenski postopek ali pa je bila določitev stopnje tajnosti izvedena samo za namen prikritja preostanka podatkov v spisih pred prosilcem. Organ namreč ne navaja, da je zaključne dokumente (brez oznak tajnosti) že posredoval prosilcu. Skladno z odločbo št. 090-70/2020-3 z dne 5. 11. 2020 je organ že posredoval prosilcu dokumente št.: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 17 in 32 iz spisa 386-25/2013 ter delno dokumente 386-2/2020-3, 386-25/2013-2 ter 386-25/2013-22. S svojo tokratno zahtevo je prosilec želel pridobiti še preostale dokumente iz omenjenih spisov (kot razvidno iz manjkajočih klasifikacijskih številk). Organ je s svojo samovoljno dejavnostjo, kjer je v okviru odločanja o posredovanju podatkov po ZDIJZ v vzporednem postopku brez navzočnosti stranke zbirko podatkov označil s stopnjo tajnosti in se nato v osnovnem postopku skliceval na tako ustvarjen dokument, prosilcu povsem arbitrarno odvzel vse procesne pravice, ki mu drugače gredo kot stranki v postopku (npr. pravico do izjave). Dejstvo, da organ vzporedno vodi ex-parte postopek in se nato v osnovnem postopku sklicuje na rezultate svojega dela v vzporednem procesu, kaže na absolutno bistveno kršitev postopka (tretja alineja 2. odstavka 237. člena ZUP). Prosilec prav tako v postopku ni zahteval podatkov, ki naj bi nastali z združevanjem ali povezovanjem podatkov (12. člen ZTP), temveč je zahteval osnovne dokumente, ki očitno niso tajni. Okoliščine tako nakazujejo, da je organ pri pregledu dokumentacije pred posredovanjem ugotovil, da bi se s posredovanjem lahko spravil v sramoto ali pa je celo želel prikriti kakšno protipravno dejanje ali ravnanje. Alternativno organ s tajnimi podatki ravna izjemno malomarno, saj je vsaj v enem primeru potreboval kar deset let, da je ugotovil, da bi njegovo razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Prosilec domneva, da organ ni deset let protipravno brez ustreznega varstva obdeloval in hranil tajnih podatkov, temveč da gre za poskus zlorabe postopka, da bi se določeni dokumenti prikrili pred njim. Šesti člen ZTP namreč določa, da podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje, ni tajen. Tudi če bi šlo v zadevnem primeru šteti, da tako označeni podatki resnično predstavljajo tajne podatke, bi moral organ, ki kot upravni organ varuje javni interes, v skladu z drugim odstavkom 6. člena ugotoviti, da je pri razkritju zahtevanih dokumentov podan izrazit javni interes. Javnost bi namreč morala biti obveščena o tehnični skladnosti opreme kupljene z javnimi sredstvi s predpisi s področja varovanja podatkov. Javnost bi tudi morala biti seznanjena z obstojem postopkov, ki omejujejo konkurenco pri postopkih javnega naročanja v zvezi z omenjenimi napravami in morebitnim neenakopravnim obravnavanjem dobaviteljev v njih. V primeru, da gre v kakšnem delu teh dokumentov res za tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami, kot to zatrjuje organ, bi lahko organ v zvezi s tem odločil v okviru instituta delnega dostopa. Časovnice postopkov, identitete testiranih naprav (za namen nakupa) in podobni podatki namreč ne izpolnjujejo kriterijev, ki jih v zvezi z oznako tajnosti zatrjuje organ (7. člen ZDIJZ). Obstoj dokumentov kot tak je javnosti znan in ni sporen (saj je organ zgoraj naveden dokumente iz navedenih postopkov že posredoval). Zaradi navedenega ni nobenega razloga (razen samovolje organa), da ne bi organ posredoval zahtevanih dokumentov (ali v primeru, da res vsebujejo tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami, ki so bili celo desetletje neprimerno hranjeni, omogoči delnega dostopa do tistega dela dokumentov, ki se ne nanaša na tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami). Glede na vlogo prevladujočega javnega interesa bi moral na podlagi drugega odstavka 21. člena ZDIJZ reagirati tudi sam prvostopenjski organ po uradni dolžnosti in o tem sam odločiti (četrta alineja drugega odstavka 21. člena ZDIJZ). Prosilec predlaga, da IP pritožbi ugodi in naloži organu posredovanje zahtevanih informacij oz. da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 090-21/2021-3 z dne 19. 2. 2021 s prilogami. Organ  je na poziv IP posredoval dokumente, ki so predmet zahteve oz. presoje.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevana informacija sodi v delovno področje organa, sporno pa je vprašanje, ali je podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

IP poudarja, da je takšna izjema odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki v pravnem redu Republike Slovenije ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (v nadaljevanju ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

IP je vpogledal v predložene spise zadev in ugotavlja naslednje:

• Iz popisa spisa št. 386-5/2010 izhaja, da vsebuje dokumente od št. 1 do št. 7, pri čemer je samo pri dokumentu št. 4 (386-5/2010-4) oznaka tajnosti INTERNO, pri drugih dokumentih te oznake ni. Z vpogledom v same dokumente IP ugotavlja, da je dejansko samo dokument št. 4 označen z oznako INTERNO in mu je priložena ocena možnih škodljivih posledic z dne 11. 5. 2010. Ostali dokumenti nimajo oznake tajnosti. Dokument št. 7 je imel stopnjo tajnosti ZAUPNO, vendar je tajnost prenehala dne 24. 10. 2011. IP nadalje ugotavlja, da v spisu zadeve ni zavedena ocena možnih škodljivih posledic z dne 25. 1. 2021, št. 386-14/2021-1, prav tako v spisu ni nobene »povezave« na omenjeni dokument.
• Iz popisa spisa št. 386-25/2013 izhaja, da vsebuje dokumente od št. 1 do št. 34, pri čemer v samem popisu spisa ni oznake tajnosti. Glede na to, da je prosilec izrecno navedel, katerih dokumentov iz omenjenega spisa ne zahteva, je IP nadalje vpogledal v dokumente št. 12 do 16, št. 18 – 21, št. 23 do 31, ter 33 in 34. Z vpogledom v same dokumente IP ugotavlja, da dokumenti nimajo oznake tajnosti, v spisu zadeve ni zavedena ocena možnih škodljivih posledic z dne 25. 1. 2021, št. 386-14/2021-1, prav tako v spisu ni nobene »povezave« na omenjeni dokument.
• Iz popisa spisa št. 386-2/2020 izhaja, da vsebuje dokumente od št. 1 do št. 9, pri čemer v samem popisu spisa ni oznake tajnosti. Glede na to, da je prosilec izrecno navedel, katerih dokumentov iz omenjenega spisa ne zahteva, je IP nadalje vpogledal v dokumente št. 1 ter od 4 do 9. Z vpogledom v same dokumente IP ugotavlja, da dokumenti nimajo oznake tajnosti, v spisu zadeve ni zavedena ocena možnih škodljivih posledic z dne 25. 1. 2021, št. 386-14/2021-1, prav tako v spisu ni nobene »povezave« na omenjeni dokument.

Glede na ugotovljeno dejansko stanje iz spisov zadev IP ugotavlja, da formalni kriterij tajnega podatka izpolnjuje zgolj dokument št. 386-5/2010-4, ki je označen z oznako INTERNO. Ocena možnih škodljivih posledic z dne 11. 5. 2010 je priloga navedenega dokumenta in jo je podpisal vodja Organa za kriptografsko zaščito tajnih podatkov. Po 18. členu ZTP je sicer treba tajne podatke stopnje tajnosti INTERNO pregledati vsake tri leta in oceniti, ali še obstaja potreba po njihovi tajnosti, kar v obravnavanem primeru ni izpolnjeno, in torej originator dokumenta ne pregleduje dosledno, vendar pa v okviru presoje formalnega kriterija po oceni IP omenjena okoliščina ne more pomeniti, da navedena ocena »ne obstaja«. IP je tako zaključil, da je v danem primeru za zahtevano informacijo ohranjena kontinuiteta obstoja pisne ocene možnih škodljivih posledic. Pri omenjenem dokumenti je po oceni IP podan tudi materialni kriterij tajnega podatka, saj kot izhaja iz ocene možnih škodljivih posledic, so iz dokumenta po vsebini razvidni podatki o kriptografski opremi in načinu uporabe le te za varovanje prenosa tajnih podatkov v komunikacijsko-informacijskem sistemu MO/SV. Za posamezne podatke v dokumentu je stopnja tajnosti določena tudi s strani varnostnih organov zavezništva oziroma držav proizvajalk, torej gre za področje, ki se nanaša na javna varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov RS v skladu s 5. členom ZTP, zato je izpolnjen tudi materialni kriterij tajnih podatkov in s tem izjema tajnih podatkov.

Po oceni IP pa pri ostalih dokumentih zahtevani kriteriji za tajne podatke niso izpolnjeni oziroma jih organu ni uspelo izkazati. Primarno je skrb vzbujajoče dejstvo, da se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na oceno možnih škodljivih posledic z dne 25. 1. 2021, št. 386-14/2021-1, ki jo je organ »sprejel« po prejemu zahteve za dostop do informacij javnega značaja, torej v času odločanja o zahtevi (tri dni pred izdajo izpodbijane odločbe). Navedena ocena kot tajne opredeljuje zbir dokumentov na splošno (za tri spise) in časovno za nazaj, za dokumente, ki so nastali od leta 2010 dalje, kar je v direktnem nasprotju z 11. čl. ZTP, tako z vidika določanja stopnje tajnosti zbiru dokumentov, kakor tudi s časovnega vidika in same označitve. V skladu z omenjeno določbo ZTP pooblaščena oseba določi stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oziroma ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek, izjemoma lahko pisno oceno izdela najkasneje v treh dneh po nastanku dokumenta, ne pa tudi več let po nastanku dokumenta, kot je bilo to v nasprotju z zakonom, storjeno v obravnavanem primeru. Res je sicer, da se je organ v oceni možnih škodljivih posledic skliceval na prvi odstavek 12. čl. ZTP, ki omogoča, da se kot tajen podatek določi tudi podatek, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih s tem zakonom, vendar pa razen uporabe zakonske določbe, organ ni utemeljiv oz. pojasnil svoje odločitve, zakaj prav vsi dokumenti v vseh treh zgoraj omenjenih zadevah predstavljajo »podatek«, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov in jih je treba zavarovati. Iz spisov zadev namreč ne izhaja, da bi bili predmet zahteve podatki, ki naj bi nastali z združevanjem ali povezovanjem podatkov, temveč gre za »osnovne« dokumente v spisih zadev, ki očitno niso tajni. Če bi dopuščali, da bi organi zgolj s sklicevanjem na zakonsko določbo prvega odstavka 12. čl. ZTP lahko omejili dostop do celotnih spisov za nazaj, bi to omogočalo zlorabo instituta tajnih podatkov in poseg v pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato je nujno, da je obrazložitev še posebej tehtna in prepričljiva, kar pa v obravnavanem primeru ni izpolnjeno. Poleg tega je pri določanju stopnje tajnosti predmet presoje vselej konkreten podatek, s čimer se prav tako preprečuje možnost zlorabe instituta tajnih podatkov, kar pomeni, da ZTP ne omogoča, da se z eno oceno možnih škodljivih posledic kot tajne označi celotni spis oz. več njih, kot je bilo to storjeno v obravnavanem primeru, pri čemer organ, na podlagi sprejete odločitve, teh dokumentov niti ni označil kot tajne, kot mu nalaga ZTP in iz omenjenih spisov niti ne izhaja, da sodijo med tajne podatke. Da gre za določitev stopnje tajnosti »na splošno«, ki pri določanju stopnje tajnosti ni dovoljena in je v nasprotju s pravno varnostjo, izhaja tudi iz same ocene možnih škodljivih posledic, ki v obrazložitvi ocene uporabi izraz »v posameznih dokumentih iz navedenih zadev«, kar jasno izkazuje odsotnost konkretizacije in v tej zvezi uporabe drugega odstavka 12. čl. ZTP, ki določa, »da kadar samo manjši del dokumenta ali posamezen dokument zadeve vsebuje tajne podatke, ga je treba izločiti ter obravnavati in varovati v skladu z oznakami stopnje tajnosti«, upoštevajoč dejstvo, da je v oceni možnih škodljivih posledic določen način prenehanja »z izločitvijo kriptografskih rešitev, ki so opredeljene v posameznem dokumentu iz zadev 386-5/2010 ali 386-25/2013 ali 386-2/2020«. Organ je torej očitno opustil uporabo drugega odstavka 12. čl. ZTP, s čimer je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj ni dvoma, da zahtevane informacije ne vsebujejo zgolj podatkov za katere organ ocenjuje, da jih je treba varovati s stopnjo tajnosti, ampak tudi druge podatke, ki se nahajajo v teh dokumentih, vendar zato še niso tajni podatki. Prav tako IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do vsakega posameznega dokumenta, ki je predmet zahteve in se nahaja v spisih zadev št. 386-5/2010, št. 386-25/2013 in št. 386-2/2020, in ga ni presojal z vidika formalnega in materialnega kriterija obstoja izjeme tajnih podatkov, še posebej upoštevaje ključno dejstvo, da gre za dokumente, ki so nastali v različnem časovnem obdobju, tudi več let nazaj. Organ v izpodbijani odločbi tako ni uspel izkazati, da bi z razkritjem vsakega posameznega zahtevanega dokumenta (še) nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za delovanje ali izvajanje nalog ministrstva na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP. Pri tem je tudi povsem na mestu pritožbena navedba, da ni jasno, kako se je s temi dokumenti ravnalo do 25. 1. 2021, ali dejansko nobeden od vsebovanih dokumentov ni bil že razkrit nepoklicani osebi torej osebi, ki nima dostopa do tajnih podatkov, česar iz izpodbijane odločbe torej ni mogoče razbrati. Kot je opozoril prosilec, je celo organ v postopkih po ZDIJZ že razkril določene dokumente iz zahtevanih spisov, zato se utemeljeno sprašuje, ali je glede na odločitev organa, že organ sam razkril tajne podatke?

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da ocene možnih škodljivih posledic, na katero se opira organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij, ni mogoče upoštevati, saj ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP. Organ tudi ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP, zaradi česar se ni opredelil do vseh okoliščin, odločilnih za odločitev, zaradi česar IP odločbe organa ne more preizkusiti. Prav tako se organ v izpodbijani odločbi ni podrobno opredelil do konkretnih zahtevanih dokumentov in njihove vsebine, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je ostala pomanjkljiva. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. IP je zato moral izpodbijano odločbo, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe delno odpraviti.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ, ki najbolje pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s postavljeno zahtevo.

V ponovljenem postopku mora organ upoštevati zgoraj navedena napotila glede presoje vsebine posameznih dokumentov v smislu materialnega in formalnega kriterija za tajne podatke, upoštevajoč tudi drugi odstavek 12. čl. ZTP in izvedbo delnega dostopa (7. čl. ZDIJZ). Organ se mora v ponovljenem postopku opredeliti tudi do dejstva, da so predmet zahteve dokumenti, ki so nastali več let nazaj in niso (bili) označeni s stopnjo tajnosti. Če bo organ vztrajal pri »združevanju in povezovanju« dokumentov, mora slednje argumentirano obrazložiti in se posebej opredeliti do tistih dokumentov iz spisov zadev, ki so že prosto dostopni, na kar je opozoril prosilec v pritožbi. V kolikor bo organ ugotovil, da izjema tajnih podatkov ni podana, pa mora zahtevane podatke preizkusiti z vidika možnosti obstoja drugih izjem po ZDIJZ. Vsebino dokumentov pa mora presoditi tudi z vidika drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (javni interes), na kar se je v pritožbi skliceval prosilec.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Ker je IP ugotovil, da je izjema tajnih podatkov po prvi točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ podana za dokument št. 386-5/2010-4, je IP pritožbo prosilca v tem delu, v skladu s prvim odstavkom 248. čl. ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper prvo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Zoper drugo točko izreka te odločbe pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka