prosilec - Osnovna šola Miroslava Vilharja Postojna

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe organa ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje in posledično do katerih dokumentov je organ prosilcu omogočil dostop. Ker se organ ni opredelil do posameznih delov prosilčeve zahteve in posledično do posameznih dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zato je IP izpodbijano odločbo v tem delu vrnil organu v ponovno odločanje. V delu, v katerem je organ zavrnil zahtevo prosilca, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, je IP pritožbo prosilca zavrnil, saj je v okviru pritožbenega postopka ugotovil, da organ v tem delu zahteve z zahtevanimi dokumenti resnično ne razpolaga.

ODLOČBA:

Številka: 090-380/2021/5

Datum: 5. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ), 1. odstavka 248. člena ter 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi ….. (v nad.: prosilec), z dne 3. 12. 2021, zoper odločbo Osnovne šole Miroslava Vilharja Postojna, Trg padlih borcev 1a, 6230 Postojna (v nad.: organ), št. 283/2-2021 z dne 29. 11. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 3. 12. 2021 zoper odločbo Osnovne šole Miroslava Vilharja Postojna, št. 283/2-2021 z dne 29. 11. 2021, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se zadeva v delu, ki se nanaša na 1., 2. in 3. točko zahteve prosilca, vrne organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zahtevi prosilca v tem delu odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V preostale delu se pritožba prosilca zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 2. 11. 2021 pri organu vložil zahtevo za posredovanje vseh dokumentov (vključno s prilogami):

• ki jih je šola prejela od Inšpektorata RS za šolstvo in šport, v obdobju od 15. 4. 2021 do dneva priprave dokumentacije;
• ki jih je šola poslala Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, v obdobju od 15. 4. 2021 do dneva priprave dokumentacije;
• ki jih je šola prejela od Inšpektorata RS za javni sektor, v obdobju od 15. 4. 2021 do dneva priprave dokumentacije;
• ki jih je šola poslala Inšpektoratu RS za javni sektor, v obdobju od 15. 4. 2021 do dneva priprave dokumentacije.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 283/2-2021 z dne 29. 11. 2021, s katero je zahtevi prosilca ugodil v prvih treh točkah, zavrnil pa v zadnji (četrti) točki, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 3. 12. 2021 vložil pritožbo, v kateri navaja, da organ v postopku ni ustrezno obravnaval vseh zahtevanih informacij - organ mu npr. ni posredoval vseh dokumentov, ki jih je v navedenem obdobju prejel od Inšpektorata RS za šolstvo in šport oz. nanj naslovil. Organ prosi, da ponovno pregleda svoj sistem dokumentarnega gradiva in mu pošlje vse zahtevane informacije.

IP je dne 14. 12. 2021 prejel dopis organa št. 283/2-2021/1 z dne 14. 12. 2021, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Dodatno je organ pojasnil, da je prosilcu posredoval vse dokumente, s katerimi razpolaga.

Na podlagi telefonskega pogovora, z dne 14. 12. 2021, je organ IP dne 15. 12. 2021, po elektronski pošti, posredoval fotokopijo delovodnika, kamor je zavedena vsa vhodna/izhodna pošta organa (za obdobje od 15. 4. 2021 do 29. 11. 2021) ter dokumente, ki so bili prosilcu posredovani skupaj z izpodbijano odločbo.

Dne 15. 12. 2021 je IP, po elektronski pošti, prejel zaprosilo prosilca, da se mu končna odločitev IP posreduje po elektronski pošti, kot to omogoča odlok za preprečevanje širjenja virusa Covid-19.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

K 1. točki izreka te odločbe (1., 2., in 3. točka zahteve prosilca)

Pri pregledu izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe organa ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje. Iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja le, da se prosilcu v prvih treh točkah zahteve ugodi in se mu posreduje dokumente, s katerimi organ razpolaga, brez opredelitve, kateri so ti dokumenti in kateri točki zahteve posamezni dokument ustreza.

IP tako ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker, kot že navedeno, iz izreka ne izhaja, o katerih posamičnih dokumentih (opredeljenih s številko in datumom) je organ odločal. Organ tudi v obrazložitvi zgolj navaja, da se prosilcu posreduje dokumente, ki ustrezajo prvim trem točkam njegove zahteve, pri čemer pa se organ ni konkretno opredelil do posameznega dela zahteve prosilca (ki jo je ta postavil v več točkah) in tako ni jasno, katere dokumente naj bi organ prosilcu posredoval.

Ker se organ ni opredelil do posameznih delov prosilčeve zahteve in posledično do posameznih dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Izrek izpodbijane odločbe posledično ni skladen z 213. členom ZUP, po katerem mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka, izrek pa mora biti kratek in določen, če je treba, pa se lahko razdeli na več točk. Tudi obrazložitev izpodbijane odločbe ni skladna z 214. členom ZUP, ker iz nje ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal.

Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, katera izjema je glede konkretnega dokumenta podana in katere podatke na dokumentu je prekril, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti konkretizirana.

Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu). V skladu z 214. členom ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati:

1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V konkretnem primeru niti izrek niti obrazložitev izpodbijane odločbe nimata vseh zgoraj navedenih obveznih zakonskih sestavin, zaradi česar sta pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo v prvi točki izreka odpraviti.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je IP ob pregledu dokumentacije ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi nedoločenega izreka in pavšalne ter nekonkretizirane obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo in pri katerem se vsa zahtevana dokumentacija tudi nahaja.

V ponovljenem postopku bo moral organ najprej (po posameznih točkah zahteve prosilca) ugotoviti, s katerimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Organ je ob tem v izreku dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva (po posameznih točkah zahteve), so bili predmet njegove presoje in jih določno navesti (torej vsaj s številko, datumom dokumenta ali drugo identifikacijo).

Tudi v obrazložiti odločbe se mora organ do posameznega dokumenta konkretno opredeliti in presojati, ali morebiti obstaja katera izmed izjem do prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5.a in 6. člena ZDIJZ. Prav tako se mora organ, glede vsakega posameznega dokumenta, opredeliti glede možnosti uporabe delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero vrsto podatkov je prekril (npr. prebivališče fizične osebe), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo. V primeru, da organ ugotovi, da ne obstaja nobena od izjem, zaradi katere bi bilo potrebno prosilcu (delno) zavrniti dostop do zahtevanega dokumenta, mora navesti tudi to.

K 2. točki izreka te odločbe (4. točka zahteve prosilca)

IP ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga z dokumenti iz 4. točke zahteve prosilca, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. Organ je IP v okviru pritožbenega postopka posredoval fotokopijo delovodnika, kamor je zavedena vsa vhodna/izhodna pošta organa, in sicer za obdobje od 15. 4. 2021 do 29. 11. 2021, pri pregledu katerega je IP ugotovil, da organ z dokumenti, ki bi ustrezali zahtevi prosilca iz 4. točke, resnično ne razpolaga. Na podlagi zgoraj navedenega IP ne vidi razlogov, da bi podvomil v pojasnilo organa oz. v dejstvo, da organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga.

IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Pritožbeni postopek tudi ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Prosilec v pritožbi tudi ne navaja nobenih oprijemljivih dejstev, ki bi kazale na to, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. IP tako nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti, vendar jih v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (2. odstavek 10. člena ZInfP).

Sklepno

Na podlagi zgoraj navedenega je IP pritožbi prosilca delno ugodil in izpodbijano odločbo, v delu, ki se nanaša na 1., 2. in 3. točko zahteve prosilca, v skladu s 1. in 3. odstavkom 251. člena ZUP, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. V delu zahteve, ki se nanaša na 4. točko zahteve prosilca, pa je IP, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca, kot neutemeljeno, zavrnil.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Odločba se prosilcu na njegovo zahtevo vroči po elektronski pošti, na njegov elektronski naslov v skladu s 7. členom Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje ponovnih izbruhov in širjenja okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 v upravnih zadevah (Ur. l. RS, št. 180/2021) in 7. alinejo 3. odstavka ter 4. odstavkom 306.a člena ZUP.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Zoper 2. in 3. točko izreka te odločbe lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka