prosilec - Inšpektorat RS za javni sektor

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dostop do dokumentacije določenega postopka. Organ je prosilcu omogočil dostop, razen do zapisnika kolegija zaradi izjeme notranjega delovanja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je šlo pri konkretnem dokumentu (skupaj s prilogo) nedvoumno za notranjo komunikacijo, pri čemer v zahtevanem gradivu ni šlo le za splošne in abstraktne pojme, ampak opis načina dela, navodila, kako ravnati v določenih situacijah ipd., kar je namenjeno zgolj interni uporabi in bi razkritje takšnih razprav znotraj organa povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kljub temu je IP ocenil, da delni dostop do dokumenta ne bi ogrozil varovanih podatkov in prosilcu omogočil, da se seznani z objektivnimi dejstvi, ki ne zapadejo pod izjemo notranjega delovanja, in sicer naslovnik, številka dokumenta, datum, zadeva oz. dogodek, dnevni red, prisotni, zaključek dogodka, podpis. IP je pritožbi prosilca delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-362/2021/2

Datum: 28. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah izdaja, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 – ZDeb; v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 14. 11. 2021, zoper odločbo Inšpektorata za javni sektor, Tržaška 21, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-85/2021/5 z dne 3. 11. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 14. 11. 2021 se delno ugodi in se 3. točka izreka odločbe Inšpektorata za javni sektor, št. 090-85/2021/5 z dne 3. 11. 2021, delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati Zapisnik 4. seje kolegija Inšpektorata RS za šolstvo in šport, št. 900-1/2021/4 z dne 4. 10. 2021, na način, da prekrije besedilo pod točkami AD1, AD2, AD3, AD4, AD5, AD6, AD7 in AD8.

2. Pritožba prosilca z dne 14. 11. 2021 se v delu, ki se nanaša na prilogo k dokumentu, št. 900-1/2021/4 z dne 4. 10. 2021, ter besedilo, ki ga je treba prekriti skladno s 1. točko izreka, zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 26. 10. 2021 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Želel je prejeti vse informacije javnega značaja postopka 0610-93/2020, vključno z morebitnimi prilogami dokumentov tega postopka. Informacije javnega značaja je želel prejeti v elektronski obliki, na e-naslov.

Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil z odločbo, 090-85/2021/5 z dne 3. 11. 2021, s sklicevanjem na varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in notranje delovanje organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da so v zvezi z opravljenim inšpekcijskim nadzorom na Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, v zadevi pod opravilno št. 0610-93/2020, zavedeni dokumenti od zap. št. 1 do 10. Prosilcu je omogočil, da se v celoti seznani z dokumenti, št. 0610-93/2020-3, št. 0610-93/2020-4, št. 0610-93/2020-5 skupaj s prilogo, št. 0610-93/2020-6 skupaj s prilogo, št. 0610-93/2020-7, št. 0610-93/2020-8 skupaj z dvema prilogama in št. 0610-93/2020-9 (1. točka izreka odločbe). Dostop do ene od prilog k dokumentu, št. 0610-93/2020-8, je delno zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov (2. točka izreka odločbe), tako da je prekril elektronske naslove javnih uslužbencev, ki so varovani. Dostop do še ene priloge k dokumentu, št. 0610-93/2020-8, tj. dokument, št. 900-1-2021/4 (I1-01) z dne 4. 10. 2021 – Zapisnik 4. seje kolegija Inšpektorata RS za šolstvo in šport s prilogo – je v celoti zavrnil, ker so bili podatki iz dokumenta sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa (3. točka izreka odločbe). Dostop do dokumentov, št. 0610-93/2020-1, št. 0610-93/2020-2 in št. 0610-93/2020-10, je zavrnil, ker prosilec z njimi že razpolaga (4. točka izreka odločbe). Odločil je še, da posebni stroški postopka niso nastali (5. točka izreka odločbe). Organ je v zvezi z dokumenti, ki se nahajajo kot priloge poročanja o izvedenih ukrepih (dokument, št. 0610-93/2020-8 z dne 18. 10. 2021) ugotovil, da so nastali na Inšpektoratu RS za šolstvo in šport in so služili kot dokazilo o izvedenih ukrepih. Zato je, na podlagi 44. člena ZUP v povezavi s 43. členom ZUP, navedeni inšpektorat pozval k vključitvi v postopek in jih zaprosil, da se izjasnijo, ali morebiti na njihovi strani obstajajo zadržki pri posredovanju prilog k odzivnemu poročilu. Glede zapisnika 4. seje kolegija IRSŠŠ se je navedeni inšpektorat izrecno skliceval na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot je zapisal v odgovoru z dne 2. 11. 2021, je notranja korespondenca med zaposlenimi namenjena pripravi, vodenju postopkov, interni komunikaciji, pripravi odločitev in predstavlja zapise mnenj, stališč, navodil in smernic v smislu njegovega osnovnega poslanstva – to je izvajanja inšpekcijskega nadzora nad zavezanci na področju šolstva in športa. Zapisnik kolegija organa je dokument, namenjen izključno notranji rabi organa, ravno z namenom, da se omogoči odkrito in odprto razmišljanje organa. Ker po navedbah Inšpektorata RS za šolstvo in šport podatki v dokumentu predstavljajo varovane podatke, je organ ocenil, da je dolžan zahtevo za dostop do dokumenta pod 3. točko izreka odločbe zavrniti v celoti.

Prosilec je 14. 11. 2021 zoper 3. točko izreka odločbe organa, št. 090-85/2021/5 z dne 3. 11. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba) vložil pritožbo. Zaprosil je, da IP preveri, če celotna vsebina Zapisnika 4. seje Kolegija Inšpektorata RS za šolstvo in šport s prilogo dejansko predstavlja izjemo od prostega dostopa in če so res v njem izkazane takšne notranje informacije, katerih razkritje bi pomenilo in povzročilo motnje pri nadaljnjem delovanju Inšpektorata RS za šolstvo in šport.

Organ izpodbijane odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-85/2021/10 z dne 22. 11. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Še pred tem je Inšpektorat RS za šolstvo in šport pozval, naj se opredeli do pritožbenih navedb, na kar je navedeni inšpektorat odgovoril, da zapisnik ne more biti predmet javne objave. V odzivu, št. 069-43/2021/5 z dne 20. 11. 2021, je navedeni inšpektorat poudaril, da je zapisnik nastal izključno v zvezi z notranjim delovanjem organa, kjer organ zaradi usklajevanj, nadaljnjega dela, predstavljanja mnenj in problematik v okviru nadzorov na skupnih sejah obravnava različne tematike. Z razkritjem tega dokumenta se pokaže tudi način dela organa, kjer se lahko v nadaljevanju problematizira in presoja delo organa, ki ni neposredno v tem delu odgovorno javnosti. Na kakšen način sprejema organ odločitve, kako sprejema ukrepe za nadaljnje delo, na kakšen način se javne uslužbence seznanja s posameznimi morebitnimi izvedenimi nadzori in podobno, tudi ni v prevladujočem interesu javnosti. Zapisniki nadzorov, letni delovni načrti in ugotovitve so javnosti dostopni, način usklajevanja, dogovarjanj, pogovori in miselni proces znotraj organa, ne. Tudi če zapisi zgolj povzemajo mnenja, dogajanja ali izvedene oz. načrtovane naloge, ki so namenjene zgolj interni uporabi (za vsebinsko delo organa), se z razkritjem povzročajo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. V tem primeru bi organ resno presodil, ali je način vodenja zapisov sploh še potreben na ta način, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja v organu. Pri stališču se je skliceval tudi na sodbi Upravnega sodišča, št. I U 896/2015-8 z dne 11. 4. 2016 in št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Iz pritožbe izhaja, da se prosilec ne strinja z odločitvijo organa iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je zavrnil dostop do Zapisnika 4. seje Kolegija Inšpektorata RS za šolstvo in šport s prilogo zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer (1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in (2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test). Kolegij je sestanek oz. posvet skupine, zapisniki tovrstnih sestankov pa po mnenju IP zapadejo pod primere, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Prvemu pogoju za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej da podatek izhaja iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, prosilec niti ne oporeka. Glede na pritožbene navedbe, prosilec dvomi v obstoj drugega pogoja, tj. ali bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

V konkretnem primeru gre torej za vprašanje, ki je po mnenju Inšpektorata RS za šolstvo in šport (v nadaljnjem besedilu IRSŠŠ) rešeno že tudi v sodni praksi, (npr. sodba, št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018). Upravno sodišče RS je v tam podobni zadevi[1] zapisalo:»Zahteva se nanaša na dokumente, ki so nastali izključno za notranjo rabo organa, torej z namenom priprave vsebinskih podlag za delovanje organa samega, in sicer za zapisnike kolegijev, v katerih so bili določeni povzetki sprejetih odločitev, izvedenih nalog in načrtovanih obveznosti organa ali konkretnega javnega uslužbenca. Razkritje takšne notranje komunikacije oziroma razprav znotraj organa, v katerih so izražena stališča ali mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih oziroma načrtovanih nalog, ki so namenjene zgolj interni uporabi, bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.«

Glede na to, da gre pri konkretnem dokumentu (skupaj s prilogo) nedvoumno za notranjo komunikacijo, razkritju katere organ nasprotuje, je za obstoj izjeme treba opraviti še t.i. škodni test in podati odgovor na vprašanje, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. IRSŠŠ je v izjavi z dne 20. 11. 2021 glede motenj izpostavil možnost presoje, ali bi bil način vodenja zapisov sploh še potreben na ta način, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja v organu. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja institucije, kot je navedel IRSŠŠ. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa.^[2] V obravnavanem primeru IP meni, da bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala škoda, ker bi se s tem pokazal način dela organa, usklajevanj, predstavljena mnenja in problematika v okviru inšpekcijskih nadzorov zavezancev na področju šolstva in športa. Glede na vsebino zapisnika v obravnavanem primeru, IP ne dvomi, da bi z opustitvijo zapisovanja dogovorov o načinu nadaljnjega dela in preostalih obveznosti prišlo do motenj pri delovanju organa, saj bi se zgolj z ustnimi dogovori izgubila sledljivost delegiranih nalog. Pri vpogledu v zahtevani dokument (skupaj s prilogo) je IP ugotovil, da v zahtevanem gradivu ne gre zgolj za splošne in abstraktne pojme, ampak opis načina dela, navodila, kako ravnati v določenih situacijah ipd., kar je namenjeno zgolj interni uporabi in bi razkritje takšnih razprav znotraj organa povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. IP je zaključil, da je v konkretnem primeru podan tudi drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in se tako strinja s stališčem Inšpektorata RS za šolstvo in šport, ki ga je podal v izjavah z dne 2. 11. 2021 in 20. 11. 2021, ne more pa slediti odločitvi organa, da se zavrne dostop do dokumenta v celoti.

Organ pri dostopu do zahtevanega dokumenta ni upošteval določbe 7. člena ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5a. in 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Navedbe organa, da je bil dolžan zahtevo prosilca za dokument pod 3. točko izreka izpodbijane odločbe zavrniti v celoti, saj se je IRSŠŠ glede podatkov v njem izrekel, da predstavljajo varovane podatke po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, niso utemeljene. V ZDIJZ ni podlage za stališče, da bi organ v primeru, če informacijo dobi od drugega organa, moral slediti stališču tega drugega organa, o tem da je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tako tudi sodba I U 1857/2012). Organ bi se moral do navedb IRSŠŠ glede zahtevanega dokumenta izrecno opredeliti, ali so utemeljene ali ne in ob zaključku tudi oceniti, ali je mogoč delni dostop do dokumenta, kot to predvideva 7. člen ZDIJZ. S pregledom zahtevanega dokumenta (skupaj s prilogo) je IP ugotovil, da z razkritjem sledečih podatkov iz zahtevanega dokumenta ne bi nastale motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa: naslovnik, številka dokumenta, datum, zadeva oz. dogodek, dnevni red, prisotni, zaključek dogodka, podpis. IP meni, da delni dostop do Zapisnika 4. seje kolegija Inšpektorata RS za šolstvo in šport, št. 900-1/2021/4 z dne 4. 10. 2021, v obravnavanem primeru ne bi ogrozil varovanih podatkov. Pri izjemi iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba namreč upoštevati tudi to, da notranje delovanje organa zajema vsebino oz. podatke o njegovem razmišljanju in načinu dela, ne pa tudi objektivna dejstva, kot npr. kdaj je dokument nastal, čas sestanka. IRSŠŠ se je v izjavi z dne 20. 11. 2021 skliceval na sodno prakso, vendar je prav iz tega primera razvidno, da je že prvostopenjski organ odločil, da so glede zapisnikov kolegijev prosto dostopni podatki o prisotnih, odstotnih in dnevni red. Glede zahtevanega dokumenta je IP tako sledil svoji in sodni praksi, pri kateri ni sporno, da lahko pod izjemo notranjega delovanja oz. dejavnosti organa zapade vsebina stališč, namenjenih interni rabi znotraj organa, ne pa tudi preostali deli dokumenta, kot npr. št. dokumenta, datum, dogodek, dnevni red, prisotni, podpisi. Teh objektivnih dejstev ne moremo umestiti pod izjemo notranjega delovanje in delnega dostopa ni moč zavrniti, saj so za prosilca lahko pomembni tudi ti podatki. Institut delnega dostopa je v praksi treba uporabiti, kadar je to le mogoče, in prosilcem omogočiti kar največjo mero dostopa. Kot je zapisalo tudi sodišče v sodbi III U 86/2019-19, lahko »v primeru, ko bi bili zahtevani dokumenti po uporabi instituta delnega dostopa za prosilca povsem brez vsakega pomena, zavezanec za dostop do informacij javnega značaja sicer izjemoma zavrne zahtevo za dostop. Vendar pa mora v takem primeru zavezanec opraviti analizo in odločitev utemeljiti na zelo konkretnih razlogih« (tč. 14 obrazložitve). V obravnavani zadevi taki konkretni razlogi niso podani. Ob tem pa tudi ni razvidno, da bi bil delni dostop do informacij za prosilca brez vsakega pomena, saj je v pritožbi jasno izrazil dvom, da bi celotna vsebina zahtevanega dokumenta predstavljala izjemo od prostega dostopa. IP je ugotovil, da so v obravnavanem primeru zahtevane informacije vsebinsko napisane na način, da se dá prekriti vse podatke, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ker je delni dostop do zahtevanega dokumenta, ne da bi s tem ogrozili zaupnost informacij, mogoč, je IP odločil kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Zahtevani dokument vsebuje tudi imena in priimke javnih uslužbencev, ki pa skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, niso varovani osebni podatki. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Zato imena in priimki javnih uslužbencev, ki so v zahtevanem dokumentu navedeni v kontekstu opravljanja svojih nalog iz delovnega razmerja, niso varovani osebni podatki.

Priloga k zahtevanemu dokumentu, ki se načeloma šteje kot sestavni del dokumenta, ni prosto dostopna informacija javnega značaja. Glede priloge je IP ugotovil, da v celoti vsebuje besedilo, ki predstavlja način dela organa, konkretna stališča in njegovo notranje razmišljanje, ki je namenjeno izključno interni uporabi. Razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. S pregledom priloge, ki je opomnik o delu, in ob upoštevanju navedb IRSŠŠ je mogoče prepričljivo utemeljiti izjemo, brez da bi ob tem bile razkrite informacije, ki bi povzročile motnje v delovanju oziroma dejavnosti organa.

IP je zaključil, da odločitev organa v 3. točki izreka izpodbijane odločbe, upoštevajoč pravilo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, ni bila pravilna. Organ je na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo (ni uporabil delnega dostopa), zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v 3. točki izreka delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Glede priloge k dokumentu, št. 900-1/2021/4 z dne 4. 10. 2021, ter besedila, ki ga je treba prekriti skladno s 1. točko izreka te odločbe, je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno (2. točka izreka te odločbe).

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] Prosilec je v tamkajšnji zahtevi želel pridobiti zapisnike in sklepe kolegija ministra za izobraževanje, znanost in šport ter Urada RS za mladino za določeno obdobje.

[2] Tako sklep Vrhovnega sodišča, št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011, ki mu sledijo sodbe Upravnega sodišča RS I U 817/2015, I U 896/2015.