prosilec - Državni zbor RS

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval predloge in izrečene opomine v primeru kršitev etičnega kodeksa. Organ je zahtevo zavrnil, ker je menil, da zahtevani dokumenti ne sodijo v njegovo delovno področje. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je bil etični kodeks za poslance sprejet na podlagi poslovnika organa. Pregled poteka samega sprejema akta izrazito kaže na to, da je bil sprejet po utečenih in predpisanih postopkih, ki veljajo za sprejemanje ostalih aktov glede na zakonodajno funkcijo organa. Etični kodeks je na spletni strani organa zaveden med njegovimi pristojnostmi. Zato je IP zaključil, da so zahtevani podatki povezani z izvajanjem javne funkcije in kot taki informacije javnega značaja. Pritožbi prosilca je v celoti ugodil, saj za razkritje obstaja tudi prevladujoč javni interes.

ODLOČBA:

Številka: 090-357/2021/4

Datum: 7. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), ki ga po pooblastilu zastopa …, z dne 28. 10. 2021, zoper odločbo Državnega zbora Republike Slovenije, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana  (v nadaljnjem besedilu organ), št. 010-01/21-26/6 z dne 14. 10. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 28. 10. 2021 se ugodi in se odločba Državnega zbora Republike Slovenije, št. 010-01/21-26/6 z dne 14. 10. 2021, odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati sledeče dokumente:
   • Dopis, št. 020-06/20-1/15 z dne 29. 6. 2021,
   • Pobuda za predlog za presojo kršitve Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora Republike Slovenije, št. 020-06/20-1/14 z dne 18. 5. 2021,
   • Dopis, št. 020-06/20-1/13 z dne 9. 6. 2021,
   • Dopis, št. 020-06/20-1/12 z dne 9. 6. 2021,
   • Sklep o kršitvi Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/10 z dne 8. 6. 2021,
   • Dopis, št. 020-06/20-1/9 z dne 28. 5. 2021,
   • Predlog za presojo kršitev Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/8 z dne 27. 5. 2021,
   • Predlog za presojo kršitev Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/7 z dne 27. 5. 2021,
   • Pobuda za presojo kršitev Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/6 z dne 5. 5. 2021.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 3. 6. 2021 na organ vložil zahtevo po ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki so nastali na podlagi 10. člena Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora RS, in sicer:

• predlogi za presojo kršitve kodeksa,
• dokumenti, ki beležijo statistiko o predlogih za presojo kršitve,
• izrečeni opomini v primerih manjših kršitev,
• dokumenti, ki beležijo statistiko izrečenih sankcij,
• drugi dokumenti, ki so povezani z implementacijo določil kodeksa (analiza, poročilo, ipd.).

Dokumente je želel prejeti v elektronski obliki na e-naslov.

Organ je z odločbo, št. 010-01/21-26/2 z dne 2. 7. 2021, zahtevo prosilca delno zavrnil s sklicevanjem na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z zahtevo je prosilcu posredoval zgolj dokumente iz pete alineje zahteve, in sicer dopis predsednika Državnega zbora z dokumenti: Postopek obravnave kršitev Etičnega kodeksa (delovni pripomoček, februar 2021), vzorec - Predlog za presojo kršitev Etičnega kodeksa ter vzorec - Pobuda za presojo kršitev Etičnega kodeksa. Po pritožbi prosilca je IP z odločbo, št. 090-250/2021 z dne 9. 9. 2021, ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj iz nje ni bilo razvidno, o katerih dokumentih je organ sploh odločal ter ali je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zato je zadevo glede dostopa do predlogov za presojo kršitev kodeksa in glede dostopa do izrečenih opominov v primerih manjših kršitev kodeksa vrnil organu v ponovno odločanje, pri čemer je organ prve stopnje opozoril, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovnem postopku je organ izdal novo odločbo, št. 010-01/21-26/6 z dne 14. 10. 2021, in zahtevo za dostop do predlogov za presojo kršitve kodeksa in izrečenih opominov v primerih manjših kršitev zavrnil, tokrat z argumenti, da ne gre za informacije javnega značaja. Po ponovni preučitvi zadeve je organ namreč ugotovil, da zahtevani dokumenti ne izvirajo iz delovnega področja organa, zato pri njih manjka izpolnjevanje pogojev za informacijo javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil, da je v skladu z Ustavo in zakonom njegovo osnovno delovno področje opravljanje zakonodajne funkcije, v okviru katere poslanci sprejemajo pravne in nepravne akte. Poleg te funkcije opravlja organ še volilno in nadzorno funkcijo. Sprejetje etičnega kodeksa zakonodajalca ni nikjer predpisano, kot nasprotno to npr. velja za nekatera druga področja (primer 71. člen Zakona o zdravniški službi). Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora zavezanec tudi ni sprejel v obliki akta, ki jih sicer sprejema pri izvajanju svojih pristojnosti. Sprejetje kodeksa zato ni povezano z uradnim delom zavezanca in z izvajanjem njegovih pristojnosti. Organ je zapisal, da etičnega kodeksa tudi ni možno uvrstiti med akte, ki jih je zavezanec izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Gre za zbir etičnih načel, o katerih so se znotraj sebe poenotili poslanke in poslanci in po katerih naj bi se ravnali pri opravljanju svoje funkcije. Skladno s tem so tudi določili, na kakšen način in v katerih primerih bodo morebitne kršitve etičnega kodeksa razglašene oz. sporočene javnosti. Pri presoji, ali gre za delovno področje organa, se je organ skliceval na stališče Vrhovnega sodišča v sodbah, št. I Up 122/2006 in X Ips 96/2011, ter na odločbo IP, št. 090-108/2021/6 z dne 25. 5. 2021. Po stališču sodišča, je »/…/ informacija javnega značaja tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21.2.2002). Povedano drugače, to pomeni, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo /…/«. Organ je poudaril, da etičnega kodeksa ne gre enačiti s predpisi. Ob neupoštevanju etičnih načel ni nobenih pravnih posledic ali sankcij pravne narave, ampak se odmiki od etičnih načel vrednotijo zlasti na podlagi morale. To se odraža tudi v zapisu etičnega kodeksa, da je nespoštovanje načel kodeksa nečastno. Skladno z navedenim je v etičnem kodeksu zapisano tudi, da gre v primeru kršitev kodeksa za notranji postopek ter da je gradivo za obravnavo interne narave in ni dostopno javnosti. S tem kodeks ne zavezuje kot pravo, ampak kot avtonomen akt poslank in poslancev. Obravnava zahtevanih informacij kot informacij javnega značaja bi porušila koncept kodeksa kot avtonomnega akta poslank in poslancev, ker bi ga povezala z delovnim področjem zavezanca. S tem bi bil etični kodeks obravnavan kot akt zavezanca, ki poslance zavezuje podobno, kot jih zavezuje pravo.

Prosilec je 28. 10. 2021 zoper odločbo organa, št. 010-01/21-26/6 z dne 14. 10. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo. Prosilec je navedel, da je organ pri svoji odločitvi napačno interpretiral pravne podlage in sodno prakso, na katero se je skliceval. Po mnenju prosilca je organ neupravičeno zanemaril dejstvo, da je bil kodeks sprejet na podlagi Poslovnika Državnega zbora, ki je sprejet na podlagi Ustave in Zakona o državnem zboru, kar je navedeno tudi na vseh mestih, kjer je kodeks objavljen. Etični kodeks izpolnjuje tudi vse nomotehnične smernice, ki se uporabljajo za sprejem predpisov. Ker je bil etični kodeks sprejet na 71. seji Kolegija predsednika Državnega zbora 12. 6. 2020, organ po mnenju prosilca zmotno zatrjuje, da ni povezan »z uradnim delom zavezanca«. Sprejetje etičnega kodeksa je bila točka dnevnega reda seje kolegija, poslanke in poslanci pa so o predlogu razpravljali in glasovali. O kršitvah etičnega kodeksa odloča Kolegij predsednika Državnega zbora, ki je delovno telo organa, in je zmotno trditi, da gre pri nastali dokumentaciji za dokumentacijo, ki ni povezana z uradnim delom organa. Prosilec je podal tudi navedbe predsednika Državnega zbora, da je bil etični kodeks sprejet z dvotretjinsko večino in se šteje kot pridruženi akt poslovniku, samo odločanje o kodeksu pa je bilo opravljeno na podlagi 24. člena Poslovnika Državnega zbora. Prosilec je navedel, da je etični kodeks akt, ki je neločljivo povezan z nalogami, ki jih organ v izpodbijani odločbi navaja kot »osnovne«, tj. »opravljanje zakonodajne in drugih funkcij«. Etični kodeks v 1. členu namreč predpisuje »načela, po katerih ravnajo poslanke in poslanci pri opravljanju funkcije«. Skladnost ravnanja z etičnim kodeksom je torej ključnega pomena za opravljanje funkcije organa, saj neetično ravnanje poslank in poslancev zaradi povečanja nezaupanja splošne javnosti, ogroža učinkovitost sprejemanja odločitev, kar je osnovna funkcija organa, in spodkopava legitimnost institucije, ki je ključna za delovanje demokratičnega sistema. Dojemanje integritete je odločilni dejavnik zaupanja v institucije. Po mnenju prosilca je neutemeljeno tudi stališče organa, da pravna podlaga ne zahteva sprejetje etičnega kodeksa in zato ne gre za dokumentacijo, ki bi izhajala iz delovnega področja organa. S sprejetjem etičnega kodeksa je ta namreč postal neločljivo povezan z delovanjem organa. Ob tem je opozoril tudi na definicijo integritete, ki je opredeljena v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije in iz katere nedvoumno izhaja, da se pričakovano delovanje posameznikov presoja na podlagi zakonov, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi. S sprejetjem kodeksa v formalnem okviru, tj, seje delovnega telesa (in ne denimo v okviru društva ali neformalnega združenja poslank in poslancev), so se torej poslanci zavezali k mehanizmu, s katerim niso podvrženi le samoregulaciji, temveč presojanju njihovih ravnanj v skladu s kodeksom tudi v očeh javnosti in neodvisnega državnega organa. Prosilec je menil, da kodeks in z njim povezani dokumenti, kamor sodijo tudi zahtevane informacije, vplivajo ali bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog organa, hkrati pa je dostop do zahtevanih dokumentov nujen za izvrševanje javnega nadzora nad poslankami in poslanci glede skladnosti njihovega delovanja s sprejetim kodeksom, kar pa je nedvoumno povezano s kakovostjo izvrševanja njihovih javnih nalog.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 010-01/21-26/8 z dne 15. 11. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je 19. 11. 2021 na organ naslovil poziv za dostavo celotne dokumentacije, ki jo je zahteval prosilec v zahtevi z dne 3. 6. 2021 in je organ o njen odločil z izpodbijano odločbo z dne 14. 10. 2021. Organ je posredoval devet dokumentov, za katere je ocenil, da so predmet izpodbijane odločbe.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Ker organ prve stopnje ob ponovnem odločanju ni sledil opozorilom o potrebni dopolnitvi postopka in ni ravnal v skladu z odločbo organa druge stopnje, je IP ob ponovni obravnavi pritožbe sam rešil zadevo. Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije s sklicevanjem, da zahtevani dokumenti skladno s 4. členom ZDIJZ ne izpolnjujejo vseh pogojev za obstoj informacije javnega značaja, saj ne sodijo v njegovo delovno področje.

Skladno s 4. členom ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. ZDIJZ v 1. členu določa, da so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo.

V predmetni zadevi ni sporno, da je Državni zbor Republike Slovenije organ v smislu 1. člena ZDIJZ in da razpolaga z zahtevanimi informacijami, ki se nahajajo v fizični obliki, torej v obliki dokumenta. Predmet zahteve so namreč dokumenti, ki jih je organ na poziv IP tudi posredoval: Dopis, št. 020-06/20-1/15 z dne 29. 6. 2021, Pobuda za predlog za presojo kršitve Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora Republike Slovenije, št. 020-06/20-1/14 z dne 18. 5. 2021, Dopis, št. 020-06/20-1/13 z dne 9. 6. 2021, Dopis, št. 020-06/20-1/12 z dne 9. 6. 2021, Sklep o kršitvi Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/10 z dne 8. 6. 2021, Dopis, št. 020-06/20-1/9 z dne 28. 5. 2021, Predlog za presojo kršitev Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/8 z dne 27. 5. 2021, Predlog za presojo kršitev Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/7 z dne 27. 5. 2021,  Pobuda za presojo kršitev Etičnega kodeksa, št. 020-06/20-1/6 z dne 5. 5. 2021.

Iz pritožbenih navedb je razvidno, da se prosilec ne strinja s stališčem organa, da zahtevana dokumentacija ne izvira iz delovnega področja organa. Pritožbenim navedbam sledi tudi IP.

Državni zbor Republike Slovenije je državni organ, nosilec oblasti in glavno zakonodajno telo, ki šteje 90 poslancev. Državni zbor ima več delovnih teles, ki pokrivajo posamezna področja. Med njimi je tudi (v mandatu 2018-2022) 16-članski Kolegij predsednika Državnega zbora kot posvetovalno telo predsednika Državnega zbora. Kolegij odloča o več zadevah, med drugim tudi o tistih, za katere tako določa Poslovnik Državnega zbora. V 24. členu Poslovnika Državnega zbora je zapisano, da kolegij obravnava vprašanja in pobude poslancev, ki se nanašajo na delo državnega zbora. O stališčih kolegija do teh vprašanj in pobud obvesti poslance predsednik državnega zbora. V 2. členu Zakona o Državnem zboru (Uradni list RS, št. 66/19) je določeno, da državni zbor opravlja zakonodajno, volilno in nadzorno funkcijo v skladu z ustavo in zakonom, na način, ki ga določa Poslovnik državnega zbora. Zakon zasleduje tudi načelo odprtosti delovanja Državnega zbora, ki ga stališče organa v izpodbijani odločbi neposredno negira.

Etični kodeks za poslanke in poslance Državnega zbora Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu etični kodeks) je bil sprejet na podlagi 24. člena Poslovnika Državnega zbora. Sprejel ga je je Kolegij predsednika Državnega zbora na 71. seji 12. 6. 2020. Poleg tega je etični kodeks objavljen na spletni strani Državnega zbora RS, v zavihku »O Državnem zboru«, pod rubriko »Pristojnosti Državnega zbora«[1]. Glede na navedeno IP ni mogel slediti stališču organa, da etični kodeks in dokumenti, povezani z njim, ne sodijo v njegovo delovno področje. Skladno z 2. členom ZDIJZ zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja in organ nima podlage v nobenem zakonu, da za del dokumentov z isto tematiko odloči, da niso informacije javnega značaja. Glede na obliko zahteve je povsem jasno, da se vseh pet alinej zahteve nanaša na dokumente, ki so tako ali drugače povezani z etičnim kodeksom, vendar je organ zgolj za dokumente iz druge in tretje alineje zahteve ocenil, da ne sodijo v njegovo delovno področje, kar IP samo utrjuje v prepričanju, da je stališče organa napačno. Če se je organ z dvotretjinsko podporo odločil sprejeti etični kodeks, potem dokumentov, ki so nastali v zvezi z njim, ne more samovoljno in brez pravne podlage v ZDIJZ izločiti iz dometa svojega delovanja, na kar po mnenju IP pravilno opozarja tudi prosilec.

IP se strinja tudi s stališčem prosilca, da organ ne more sprejemati pravil, ki nimajo podlage v ustavnem redu, saj bi bilo takšno ravnanje organa nezakonito. Navedbe organa, da kodeks ne zavezuje kot pravo, ampak kot avtonomen akt poslank in poslancev, niso argument, s katerim bi lahko utemeljeno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov. Čeprav neupoštevanje etičnih načel nima nobenih sankcij pravne narave, kot je navedel organ, po mnenju IP to ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Kljub temu, da uvedba poslanskega kodeksa, ne bo dokončno rešila problema poslanske etike, saj etični kodeks ne more prinesti večje politične odgovornosti posameznikov, to ni utemeljeni razlog, da organ zahtevane dokumente izključuje iz svojega delovnega področja in jim s tem ne priznava statusa informacij javnega značaja.

Prav tako za zavrnitev dostopa ne more biti zadosten razlog stališče organa, da etičnega kodeksa zavezanec ni sprejel v obliki akta, ki jih sicer sprejema pri izvajanju svojih pristojnosti. Kot je opozoril prosilec v pritožbi, je bilo sprejetje etičnega kodeksa točka dnevnega reda seje kolegija, poslanke in poslanci pa so o predlogu razpravljali in glasovali. Ob njegovem sprejetju je Predsednik Državnega zbora zaključil, da je bil etični kodeks sprejet z dvotretjinsko večino in se šteje kot pridruženi akt poslovniku, samo odločanje o kodeksu pa je bilo opravljeno na podlagi 24. člena Poslovnika Državnega zbora. Tako se IP strinja tudi s stališčem prosilca, da je bil etični kodeks sprejet v formalnem okviru.

IP se strinja tudi s pritožbeno navedbo, da je zmotno trditi, da gre pri zahtevani dokumentaciji za dokumentacijo, ki ni povezana z uradnim delom organa, saj o kršitvah etičnega kodeksa odloča Kolegij predsednika Državnega zbora, ki je delovno telo organa. Stališče organa, da etični kodeks zavezuje zgolj k moralnem in etičnem ravnanju, ne more biti podlaga za trditev, da sprejetje kodeksa ni povezano z uradnim delom. Čeprav gre za zbir etičnih načel, etični kodeks vsebuje norme ravnanja v določenem poklicu, tako so tudi poslanke in poslanci, torej javni funkcionarji, sprejeli kodeks o merilih svojega ravnanja pri opravljanju javne funkcije, kar sicer organ v izpodbijani odločbi priznava. Prav tako ni utemeljeno stališče organa, da bi povezava etičnega kodeksa z delovnim področjem organa porušila koncept kodeksa kot avtonomnega akta poslank in poslancev in zato zahtevanih informacij ne moremo obravnavati kot informacij javnega značaja. Avtonomija pomeni zgolj zmožnost Državnega zbora, da sam oblikuje in sprejme svoja pravila dela, tj. da to storijo poslanke in poslanci, ki sestavljajo državni zbor, ne pa, da je zato etični kodeks (in z njim povezani dokumenti) izvzet iz delovnega področja organa. Slednje niti ne drži do popolnosti, saj organ nima zadržkov pri dostopu do samega akta (za katerega sicer pravi, da ni akt), zavrača pa dostop do dokumentov, ki so nastali v povezavi z etičnim kodeksom, kot npr. predlogi, pobude in sklepi o njegovih kršitvah, čeprav so v etičnem kodeksu zapisana tudi pravila celotnega postopka, od podaje predloga do izreka sankcije, ki jim je treba slediti, in so taki dokumenti prav zaradi tega povezani tako z delovnim področjem organa kot z izvajanjem javne funkcije in imajo vse lastnosti informacije javnega značaja. Z vidika same etike, ki je organ očitno ne šteje v svoje delovno področje, je pomemben že Poslovnik Državnega zbora, na podlagi katerega je bil kasneje sprejet etični kodeks. Nenazadnje so pravila lepega vedenja vključena že v poslovnik (npr. 75. člen, ki določa, da na seji zbora ne sme nihče govoriti, dokler mu predsedujoči ne da besede, govornik pa sme govoriti le o vprašanju, ki je na dnevnem redu). Prav tako so za kršitev reda na seji državnega zbora predvideni različni ukrepi (76. člen – opomin, odvzem besede, odstranitev s seje ali z dela seje). Da je namen etičnega kodeksa opredelitev dodatnih oziroma dopolnitev obstoječih standardov ravnanj, ki jih določa slovenski pravni red, s konkretnejšimi usmeritvami glede pravilnosti in primernosti ravnanj poslancev, je ob sprejetju etičnega kodeksa zapisala tudi Komisija za preprečevanje korupcije.[2]

Stališče organa, da zadeve, o katerih je razpravljal in odločal Kolegij Predsednika Državnega zbora, niso njegovo delovno področje, je po oceni IP popolnoma neutemeljeno. Kakšen je interes organa za omejitev dostopa do zahtevanih informacijah, le ta ni izkazal. Dejavnost Državnega zbora, ki je državni organ, je v celoti javnopravne narave in ni mogoče trditi, da med zahtevano informacijo in delovnim področjem organa ni mogoče najti nobene povezave, saj gre za dokumente, ki so povezani z določili etičnega kodeksa. Kot že povedano, je akt na spletni strani organa zaveden med njegovimi pristojnostmi, v uvodu akta je navedeno, da je sprejet na podlagi poslovnika organa, tudi pregled poteka samega sprejema akta, pa izrazito kaže na to, da je bil sprejet po utečenih in predpisanih postopkih, ki veljajo za sprejemanje ostalih aktov glede na zakonodajno funkcijo organa, na kar je opozoril tudi prosilec.

IP tudi ni povsem jasen kontekst sklicevanja organa na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 122/2006 in X Ips 96/201. Obe sodbi sta bili izdani v okoliščinah in glede organov kot izvajalcev javnih služb, za katere ni dvoma, da njihova dejavnost večkrat presega delovno področje izvajanja javne službe ter lahko (glede na področno zakonodajo) vključuje tudi dejavnosti, ki niso v povezavi z izvajanjem javne službe. Državni zbor pa je državni organ, za katerega ni mogoče trditi, da se njegovo delovno področje deli na javno, ki je podvrženo transparentnosti, in tržno, ki je iz sistema ZDIJZ izključeno. Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) govori o tem, da je informacija javnega značaja tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa in gre za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa. Sklicevanje organa na sodbo Vrhovnega sodišča iz leta 2007 (I Up 122/2006, 25. 4. 2007) je zato po mnenju IP neustrezno, kajti razlage pojma »delovno področje« iz ZDIJZ ni mogoče enostavno prenesti iz sistema razmejitve med javno službo in tržno dejavnostjo notarjev[3], saj razmejevanja med tržno in javnopravno dejavnostjo nosilcev oblasti slovenska zakonodaja ne pozna. Poleg tega pa, če že, gre interpretacija Vrhovnega sodišča iz sodbe v zadevi I Up 122/2006, ki jo je v zadevi X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 Vrhovno sodišče potrdilo, bolj v prid stališču IP kot argumentom organa. Kajti Vrhovno sodišče je v sodbi I Up 122/2006 sprejelo stališče, da v okvir delovnega področja organa spada izvajanje nalog, ki »so povezane« s katero koli javno ali upravno funkcijo organa v smislu, da predmetna informacija kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva »ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog«. Predhodna obrazložitev te odločbe izkazuje potrebno »povezanost« zahtevanih podatkov z izvajanjem javne funkcije. Kot je navedel tudi prosilec v pritožbi, je s sprejetjem etičnega kodeksa, ta postal neločljivo povezan z delovanjem organa. Gre za pravila, ki jih je organ sprejel glede obnašanja svojih predstavnikov, njegovi predstavniki pa so poslanke in poslanci, ki opravljajo javno funkcijo. Zahtevani dokumenti pa izpostavljajo vprašanje moralne integritete političnih odločevalcev.

IP je ugotovil, da predlogi za presojo kršitve etičnega kodeksa in izrečeni opomini v primerih manjših kršitev zadostijo vsem pogojem za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, zato je v nadaljevanju postopka preizkusil, ali je pri dostopu do zahtevanih dokumentov podana kakšna izjema iz 5.a ali prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ali pa so zahtevani dokumenti prosto dostopne informacije javnega značaja.

Organ je v izpodbijani odločbi opozoril, da je v etičnem kodeksu zapisano, da gre v primeru kršitev kodeksa za notranji postopek ter da je gradivo za obravnavo interne narave in ni dostopno javnosti. Ker gradivo ne zapade pod podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen in posledično v obravnavanem primeru ne gre za oznake stopnje tajnosti po Zakonu o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – UPB, 9/10, 60/11 in 8/20), IP teh navedb ni prepoznal kot sklicevanje na izjemo iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo tajnih podatkov). Prav tako navedb, da gre v primeru kršitev kodeksa za notranji postopek, ni upošteval kot sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa), saj navedene izjeme organ (kljub predhodnim navodilom IP v odločbi, št. 090-250/2021 z dne 9. 9. 2021) z ničemer ni izkazal, IP pa je tudi ni prepoznal. Glede navedb organa, da gradivo ni dostopno javnosti IP dodaja, da če informacije niso dostopne javnosti, ker predpis ne predvideva njihove objave na spletu, to še ne pomeni, da taka informacija ni dostopna na zahtevo po ZDIJZ.

V obravnavani zadevi ni dvoma, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke, ki jih umeščamo pod definicijo osebnih podatkov po Splošni uredbi o varstvu podatkov[4]. Po členu 4(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov je osebni podatek katera koli informacija v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov »obdelava« pomeni vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje. Posredovanje dokumentov prosilcu po ZDIJZ predstavlja način obdelave osebnih podatkov, za katerega mora obstajati ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je izpolnjen eden od pogojev iz člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ta v točki c navedenega člena določa, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna), če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca. Tako je razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja dopustno v primeru, ko tako določa področni zakon ali ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

Po pregledu zahtevane dokumentacije je IP ugotovil, da le-ta vsebuje imena in priimke posameznih poslancev, njihovo funkcijo in vlogo (pobudnik, predlagatelj, kršitelj), opis okoliščin ravnanja ipd. in da navedeni podatki niso varovani. Tudi če se poslanci sami odločijo, kakšne poteze bodo povlekli (npr. sprejeli etični kodeks, ki določa načela, po katerih ravnajo poslanke in poslanci pri opravljanju funkcije), gre še vedno za ravnanja v okviru izvajanja javne funkcije. ZDIJZ v prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. Poslanci so državni funkcionarji, ki prejemajo plačo iz javnih sredstev, poleg tega je, glede na vlogo organa, ki je osrednji organ zakonodajne veje oblasti, njihova vloga pri oblikovanju pravne države izjemno pomembna in odgovorna, zato je vsebina zahtevanih informacij močno povezana z načinom izvrševanja pooblastil in obveznosti, ki izhajajo iz njihove funkcije.

Podatki, ki jih je zahteval prosilec, so absolutno javni, zato IP v postopek ni pozival stranskih udeležencev, saj je skladno z a26.a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Tudi če bi bili izpostavljeni osebni podatki varovani, pa je za njihovo razkritje podan prevladujoč interes javnosti. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Dostop javnosti do zahtevanih dokumentov je pomemben z vidika višanja etičnih standardov in seznanitve javnosti z resnostjo problema pomanjkanja moralne integritete političnih odločevalcev. Prav na ta del, tj. dojemanje integritete kot odločilni dejavnik zaupanja v institucije, pa v okviru svojega delovanja opozarja prosilec. Tudi sodišče je v preteklosti že odločilo, da je pomembno, kdo podaja zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, katero konkretno informacijo zasleduje in za kateri namen ter prosilcu v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja že priznalo privilegiran položaj z vidika javnega interesa. V sodbi, št. I U 1688/2016 z dne 17. 10. 2018, je zapisalo, da je »pomembno, da je prosilec v konkretnem primeru nevladna organizacija, ki se ukvarja ravno s civilnim nadzorom nad porabo javnih sredstev in da jo zanima zgolj vidik ekonomičnosti porabe javnih sredstev v luči kultiviranja zaupanja javnosti v javne institucije in politike. Na to se neposredno veže pomen javnega diskurza, za katerega je brez dvoma zaželeno, da v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne na pavšalnih, površnih oziroma netočnih govoricah. V zvezi s temi elementi v okviru tehtanja javnega interesa pa se sodišče v pomembni meri opira na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), ki so opredeljeni v nadaljevanju« (tč. 62 obrazložitve). Kot je prosilec zapisal v pritožbi, je dostop do zahtevanih dokumentov nujen za izvrševanje javnega nadzora nad poslankami in poslanci glede skladnosti njihovega delovanja s sprejetim kodeksom. To pa je tudi povezano s kakovostjo izvrševanja njihovih javnih nalog. Tudi IP meni, da ima javnost pravico razpravljati o tem, ali so ravnanja nosilcev oblasti primerna ali ne in le javnost, ki razpolaga z neposrednimi informacijami, lahko konstruktivno sodeluje v procesih uveljavljanja in prevzemanja odgovornosti za nepravilnosti in kršitve med nosilci javnih funkcij. Etična načela, ki ohranjajo nivo razprave na primerni ravni, in njihovo spoštovanje pa so nujna za ohranjanje ugleda ne samo državnega zbora, ampak tudi države kot celote.

IP je zaključil, da odločitev organa v izpodbijani odločbi ni bila pravilna. Ker je organ napačno uporabil pravni predpis, je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo odpravil ter s svojo odločbo sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/odz/pristojnosti/eticniKodeksZaPoslankeInPoslance/!ut/p/z1/pZDLCoJQEIafxq0zKpq1UwtvUShWdjahcToK6gmzhJ4-yRZFJUH_bma-f25AIAZSJZecJU3Oq6To4i3Rdt7YNzzflhAV08JgGi212TiUMJJhMwhMFSDPZVu1dQwifxl6jomOIz385iJU3TsQjmQMzLm_dixZQVd69b-37_34RQb-Nn8AIP_c3wFkeD0PCCt42r_aqFJFZ0BqeqA1rcVz3aWzpjmeJgIK2LatyDhnBRX3vBTwkyXjpwbiVxKO5apTfJ3TjXEDDjkIhA!!/dz/d5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/

[2] Dostopno na https://www.kpk-rs.si/blog/2020/06/12/sprejem-eticnega-kodeksa-poslancev-korak-v-pravo-smer/.

[3] V tej zadevi je Vrhovno sodišče ugotovilo, da ne spada vsa dejavnost notarjev v okvir javne službe, ampak notar lahko opravlja tudi dejavnosti, ki ne spadajo v poseben pravni režim javne službe, in da zato prihodek notarja ter informacija o čistem dobičku notarja ne kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javne službe notarja. Glej mutatis mutandis tudi sodno odločbo Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 96/2011, 4. 7. 2012, odst. 8.

[4] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in št. L 127 z dne 23. 5. 2018).