prosilec - Občina Ruše

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumente, ki se nanašajo na obnovo konkretnega trga. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, pri čemer se je skliceval, da gre za dokumente, ki so še v postopku izdelave. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z določenimi dokumenti ne razpolaga; tisti dokumenti, s katerimi razpolaga, pa niso v postopku izdelave, saj gre za zaključene in odpremljene dokumente. Pri navedeni izjemi se namreč ne varujejo »postopki v teku«, kot je npr. postopek obnove trga, temveč konkretni dokumenti, zato v pritožbenem postopku ni bilo relevantno, da je postopek obnove trga še v teku in da bo morda odstopal od navedenih dokumentov, saj je možnost odstopanja projekta dejstvo, ki ga predvideva že sama zakonodaja in ne predstavlja okoliščine, ki bi pomenila, da je dokument še v postopku izdelave. IP je zato pritožbi prosilca delno ugodil in organu naložil, da mu posreduje dokumente, s katerimi razpolaga. Glede dokumentov, s katerimi organ ne razpolaga, je IP pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno.

ODLOČBA:

Številka: 090-355/2021/8

Datum: 6. 12. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 2. 11. 2021, zoper odločbo Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju organ), št. 090-0059/2021 z dne 29. 10. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 2. 11. 2021 zoper odločbo Občine Ruše, št. 090-0059/2021 z dne 29. 10. 2021, se delno ugodi in se 1. tč. izreka izpodbijane odločbe delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe posredovati naslednje kopije:

- Obvestilo Občine Ruše o začetku del z dne 8. 10. 2021,

- Pozitivno mnenja Direkcije RS za infrastrukturo, št. 37167-2425/2019/6 (1506) z dne 18. 12. 2019.

2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 10.10. 2021 na organ naslovil zahtevo za posredovanje dokumentov po ZDIJZ, in sicer je želel, da mu organ posreduje:

- novo dovoljenje Direkcije za ceste RS za obnovo Trga vstaje in posege v varovalnem pasu državne ceste R3-705, izdano po 8. oktobru 2019,

- dovoljenje oziroma soglasje DRI za posege v pločnik in vozišče (znotraj varovalnega pasu ceste),

- dopolnitev vloge Občine Ruše, ki jo je občina poslala DRI 7.10.20219,

- pogodbo o medsebojnih razmerjih med Občino Ruše in DRI v zvezi s citirano investicijo obnove Trga vstaje,

- prijavo začetka del na Trgu vstaje, ki jo je Občina Ruše posredovala DRI v zvezi s pričetkom del (rešenje parkirišča in priključka na državno cesto na zahodni strani parka in gradnjo novega dostopa),

- korespondenco med Občino Ruše in službami ministrstva oz. DRI v zvezi s pridobivanjem soglasja za obnovo trga, ki ni eksplicitno našteta v tem zahtevku.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 090-0059/2021 z dne 29. 10. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), pri čemer se je skliceval na izjemo po 9. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja pri organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

Prosilec je 2. 11. 2021 zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je zavrnitev neupravičena, obrazložitev zavrnitve pa nesmiselna, zavajajoča in lažniva. Organ trdi, da je dokument Novo dovoljenje Direkcije za ceste »v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu ...« Ker je ta trditev laž, zavrnitev pa nezakonito oviranje prosilca, da pridobi informacijo javnega značaja, zoper odločbo protestira in terja, da se mu nemudoma posreduje vse zahtevane obstoječe dokumente, ki niso ne predmet posvetovanja v organu ne v procesu pridobivanja, pač pa dokazano »stari dokumenti«, celo procesirani v preteklih zaključenih upravnih postopkih. Dne 8.10.2019 je MZI izdalo pozitivno mnenje, ki ga je dobra dva meseca kasneje, 18.12.2019, preklicalo.  Navedeno dovoljenje (pozitivno mnenje) je citirano v odločbi MZI št. 090-53/2021-2 z dne 14.10.2021 (ministrstvo ga imenuje to pozitivno mnenje tudi »dovoljenje«), in drugje, od koder je prosilec tudi (posredno) povzel to informacijo in nato od občine terjal dokumente, ki je zahtevo zavrnila. Občina navaja, da dokumenta še ni, ne obstaja, se o njem še posvetujejo, po informacijah prosilca pa je bilo izdano dne 18. 12. 2019, št. 37167-2425/2019/6 (1506). Prosilec se z odločitvijo organ ne strinja, saj ne ustreza dejanskemu stanju in vztraja pri posredovanju zahtevanih dokumentov.

Organ je pritožbo prosilca, skladno z 245. členom ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, odstopil v reševanje IP z dopisom z dne 12. 11. 2021, ki ga je IP prejel dne 16. 11. 2021. Organ je ob odstopu dodal, da se vloga prosilca nanaša na investicijski projekt ureditve Trga vstaje v Rušah, ki je v teku izdelave in so do zaključka projekta možna odstopanja pri izvedbi gradbenih del v skladu in pod pogoji, ki jih določa področna zakonodaja.

Ker organ IP skupaj s pritožbo ni odstopil vseh dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, je P dne 19. 11. 2021 nanj naslovil poziv, na podlagi katerega je dne 1. 12. 2021 prejel pozitivno mnenje DRSI št. 37167-2425/2019/6 (1506) in prijavo pričetka del, ki jo je organ posredoval DRI, pri čemer je organ opozoril, da se na območje pločnika in državne ceste ni posegalo, kot to domneva prosilec. Glede dovoljenja oz. soglasja DRI za posege v pločnik in vozišče je organ pojasnil, da tak dokument ne obstaja. Prav tako ne obstaja Pogodba o medsebojnih razmerjih med Občino Ruše in DRI v zvezi s predmetno investicijo. DRSI je sicer občino povabila k sklenitvi pogodbe, vendar zaradi spremenjenih okoliščin na samem gradbišču, je občina možnost sklenitve služnostne pogodbe zavrnila, saj v tej fazi ne posega na območje pločnika in državne ceste. Glede dopolnitve vloge Občine Ruše, ki jo je poslala na DRI dne 7. 10. 20219 in v zvezi s korespondenco med Občino Ruše in službami ministrstva oz. DRI v zvezi s pridobivanjem soglasja za obnovo trga, je organ pojasnil, da z navedenimi dokumenti ne razpolaga. Za izvedbo in pridobitev upravnih dovoljenj je organ pooblastil Atelje Ostan in Pavlin d. o. o., ki je vodil postopek pred različnimi soglasodajalci in mnenjedajalci. Organ razpolaga samo s končnimi dokumenti, kot je npr. prejeto pozitivno mnenje. Organ tudi ne razpolaga s korespondenco v zvezi s pridobivanjem soglasij, saj je postopek vodil pooblaščenec. Organ je v zaključku še opozoril, da gre pri vlogi prosilca za nadlegovanje in šikaniranje vseh vpletenih v projekt ureditve Trga vstaje v Rušah.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP je v postopku najprej preveril, ali organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti in ugotovil, da organ razpolaga z dvema od šestih zahtevanih dokumentov. Glede na to, da se je organ pri zavrnitvi skliceval na izjemo dokumenta v postopku izdelave, je IP v nadaljevanju preveril, ali je navedena izjema podana.

Za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, na katero se je skliceval organ, morajo biti izpolnjeni trije pogoji: dokument mora biti še v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdelave, določa tudi 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[1], ki med drugim pravi, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

Glede na to, da se organ ni opredelil do samih dokumentov, je logično skopa tudi obrazložitev, ki bi bila konkretno aplicirana na zahtevane dokumente z vidika obstoja pogojev izjeme. Organ je svojo odločitev namreč utemeljil zgolj s citiranjem navedenega člena, pri čemer svoje odločitve ni vsebinsko pojasnil ali obrazložil. Iz odstopa pritožbe prosilca šele izhaja, da se dokumentacija nanaša na investicijski projekt, ki je še v teku izdelave in da so do zaključka projekta možna odstopanja. Takšni obrazložitvi IP ne more slediti.

IP sicer ne oporeka splošnemu pojasnilu organa v odstopu pritožbe, da je investicijski projekt še v teku in da so do zaključka projekta pri sami gradnji možna tudi odstopanja, pod pogoji kot jih ureja zakonodaja, vendar pa omenjene ugotovitve za obstoj zatrjevane izjeme niso relevantne, še manj pa konkretizirane na zahtevane informacije.

Z vpogledom v Obvestilo o začetku del (v nadaljevanju: Obvestilo) in v Pozitivno mnenje št. 37167-2425/2019/6 (1506) z dne 18. 12. 2019 (v nadaljevanju: Mnenje), IP ugotavlja, da gre za zaključene dokumente. Obvestilo je dokument, ki je podpisan s strani uslužbenca pri občini, Mnenje pa je dokument, ki ga je ustvarilo Ministrstvo za infrastrukturo, je prav tako zaključena celota, ki je bila izdana v upravnem postopku in tudi že vročena strankam postopka, zaradi česar izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ že iz teh razlogov ni mogoče uporabiti, prav tako niso izpolnjeni niti pogoji, ki jih določa omenjena uredba. Na drugačno stališče IP ne more vplivati niti zatrjevanje organa, da je investicijski projekt še v teku, saj slednje za odločitev ni relevantno. Dejstvo, da je investicija še v teku, ne pomeni, da dokumenti, izdani v teku same investicije, niso samostojni in zaključeni dokumenti, ki so z dnem izdaje in odpreme izgubili status »dokumenta v izdelavi«.

Pri navedeni izjemi se namreč ne varujejo »postopki v teku«, temveč konkretni dokumenti, zato tudi ni relevantno, da je sam projekt še v teku in da bo morda odstopal od navedenih dokumentov, saj je možnost odstopanja projekta dejstvo, ki ga predvideva že sama zakonodaja in ne predstavlja okoliščine, ki bi pomenila, da je dokument še v postopku izdelave. Treba je torej ločiti dokument od postopka, saj je predmet varstva pri zatrjevani izjemi zgolj in izključno dokument. Povedano drugače, o dokumentu v postopku izdelave je mogoče govoriti takrat, če dokument kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstvo zaupnosti posvetovanja znotraj organov in med organi, v času priprave zadeve. Če pa gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, kot to velja v obravnavanem primeru, pa ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokumente v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je sam projekt že zaključen ali ne in ali bo zaključen na način, kot jih predvideva konkretni dokument ali ne. Tega dejstva namreč ni mogoče upoštevati kot argumenta, da gre za dokumente v postopku izdelave.

Poleg tega mora iti pri obravnavani izjemi, tudi v skladu s 4. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, za identiteto med »organom«, znotraj katerega še vedno poteka posvetovanje in znotraj katerega je dokument v postopku izdelave. V predmetni zadevi pa mnenja niso več v postopku izdelave, oziroma v postopku posvetovanja znotraj organa, ampak so bila poslana zunanjim prejemnikom, pri čemer enega od dokumentov sploh ni izdelal organ.

IP pri tem poudarja, da bi se z razlago zatrjevane izjeme, kot jo zasleduje organ, iz prostega dostopa do informacij javnega značaja izločila večina dokumentov, ki nastanejo v povezavi z daljšimi projekti, in bi bili prosilcem onemogočeni vpogledi v dokumentacijo v času izvedbe projekta, temveč šele v fazi, ko bi bil določen projekt zaključen, kar zagotovo ni bil namen zakonodajalca in je v nasprotju z dosedanjo prakso IP in sodno prakso. Prav tako gre po oceni IP pri zahtevanih dokumentih, ki se nanašajo na posege v prostor, za vsebino splošnega pomena, ki se tiče tako širše kot tudi strokovne javnosti, saj gre za dokument, ki ureja pogoje in način izvedbe predmetne investicije, kar vsekakor predstavlja informacijo, ki more biti dostopna vsem prosilcem.

Organ v postopku tudi ni izkazal, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine, saj se je zgolj na splošno skliceval na zakonsko normo, brez konkretne obrazložitve, kar pomeni, da svojega dokaznega bremena ni izpolnil.

Okoliščina, da so v postopku izvedbe projekta možna odstopanja, na kar se je skliceval organ, ne dokazuje, da bi bila zahtevana vsebina v primeru razkritja napačno razumljena. Povsem jasno in nedvoumno je, kar je tudi javnost povsem zmožna razumeti, da so v postopku ureditve predmetnega trga možna odstopanja, saj slednja predvideva že zakonodaja.

Glede na navedeno po oceni IP zahtevani dokumenti ne izpolnjujejo nobenega od treh pogojev, ki so potrebni za utemeljitev izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar zatrjevana izjema ni podana.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po 5.a členu in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ. IP ugotavlja, da dokumenti vsebujejo imena in priimke oseb, ki so pripravili zahtevane dokumente, ki pa v skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke.

Glede dokumentov, za katera je organ navedel, da z njimi ne razpolaga, je IP sledil pojasnilom organa, saj so ta skladna s predloženo dokumentacijo, katere vsebina potrjuje navedbe organa. Iz predloženega mnenja tudi izhaja, da je bilo Mnenje dejansko vročeno pooblaščencu, kar pritrjuje, da je organ za izvedbo projekta pooblastil pooblaščenca, ki je bil pooblaščen tudi za prejem dokumentacije, kot je navedel organ.

Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, odgovarjati na vprašanja, pojasnjevati navedb, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Glede na to, da organ s preostalimi dokumenti ne razpolaga, IP ugotavlja, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, ker ji organ dokumentov, s katerimi ne razpolaga, ne more posredovati.

IP v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec in ali bi glede na svoje pristojnosti, z zahtevanimi dokumenti moral razpolagati.

IP v zaključku še ugotavlja, da prosilec s svojo zahtevo ni prekoračil pravice instituta dostopa do informacije javnega značaja.

IP je na podlagi navedenega ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu posredovati dokumente, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

V delu, v katerem organ z dokumenti ne razpolaga, je IP pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZDIJZ, zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v tretji točki izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 24/16.