prosilec - Direkcija RS za infrastrukturo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval koncesijsko pogodbo za vzdrževanje in varstvo državnih cest in določeno dokumentacijo iz javnega razpisa za podelitev koncesije. Organ je prosilcu delno ugodil in omogočil dostop do zahtevanih dokumentov. Zoper odločbo organa je vložil pritožbo stranski udeleženec, ki je v postopku zatrjeval izjemo poslovne skrivnosti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je bila odločitev organa pravilna in zakonita, saj gre za informacije, ki so javne na podlagi zakona (ZJN-3 in ZDIJZ), kar pomeni, da jih stranski udeleženec, skladno s tretjim odstavkom 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti, ne more določiti za svojo poslovno skrivnost.

ODLOČBA:

Številka: 090-352/2021/3

Datum: 30. 3. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: stranski udeleženec) z dne 12. 10. 2021, zoper odločbo Direkcije RS za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-44/2021-6 z dne 24. 9. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba stranskega udeleženca z dne 12. 10. 2021 zoper odločbo Direkcije RS za infrastrukturo, št. 090-44/2021-6 z dne 24. 9. 2021, se zavrne.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec, ... (v nadaljevanju: prosilec), je dne 25. 8. 2021 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer se je v elektronski obliki želel seznaniti z veljavno koncesijsko pogodbo za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju organa – območje 5, s prilogami 5, 6, 7, 8 in 9 (koncesionarji ...).

Organ je v postopek pozval stranskega udeleženca, ..., ki je svojo udeležbo z vlogo z dne 20. 9. 2021 tudi priglasil. V vlogi je navedel, da želi, da organ pri obravnavi zahteve spoštuje vse sklepe o določitvi poslovne skrivnosti ter vse določbe relevantne zakonodaje, pri čemer nobena izmed družb (gre za konzorcij družb oz. partnerjev) ne podaja soglasja za razkritje dokumentacije ali dela dokumentacije. Zahtevana dokumentacija predstavlja poslovno skrivnost, ki je ni dovoljeno razkriti. Prav tako ne gre za dokumentacijo, ki bi jo bilo mogoče razkriti na podlagi 35. člena ZJN-3, niti na podlagi določb ZPosS. Tudi skladno s prakso DKOM statusa javnih podatkov v okviru javnih naročil ne pridobijo vsi podatki, ki jih ponudniki vpišejo v obrazce, temveč se javnost teh podatkov ugotavlja kazuistično.

Organ je dne 24. 9. 2021 izdal odločbo št. 090-44/2021-6 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilca v celoti ugodil, in sicer za naslednje dokumente:

- koncesijska pogodba, za obdobje od 16. 3. 2021 do 15. 3. 2022, za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest (9 strani),

- izsek iz razpisne dokumentacije, in sicer priloga 2: Pogoji za koncesionarja (5 strani),

- izjava stranskega udeleženca z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- izjava …, d. o. o. z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- izjava …. z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- izjava … z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- končna ponudba z dne 21. 1. 2015 (9 strani).

Zahtevi prosilca je organ hkrati delno ugodil na način, da se prosilcu omogoči delni dostop do dokumenta in se mu zaradi varstva osebnih podatkov posreduje dokument, na katerem so osebni podatki prekriti, in sicer za naslednji dokument:

- Izvedbeni program zimske službe 2020/2021, Ljubljana, november 2020 (129 strani).

V obrazložitvi je organ navedel, da v delovno področje organa med drugim sodijo tudi naloge rednega vzdrževanja državnih cest in izvajanje postopkov podeljevanja koncesij in izbire koncesionarja za redno vzdrževanje državnih cest. Zahtevani dokumenti posledično izvirajo iz delovnega področja organa, s katerimi organ razpolaga. Dokumentacijo predstavljajo naslednji dokumenti:

1. Veljavna koncesijska pogodba za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest za območje 5 (9 strani),
2. Priloga št. 5 h krovni koncesijski pogodbi – Vzdrževalne enote, njihova oprema ter druga tehnična oprema (izsek iz razpisne dokumentacija, in sicer priloga 2: Pogoji za koncesionarja (5 strani), izjava stranskega udeleženca (1 stran), izjava ... (1 stran), izjava ... (1 stran) in izjava ... (1 stran), pri čemer se priloga oblikuje ob sklenitvi pogodb na podlagi podatkov, ki jih na razpisnih obrazcih predloži izbrani koncesionar,
3. Priloga št. 6 h krovni koncesijski pogodbi – tj. Končna ponudba z dne 21. 1. 2015, pri čemer se priloga oblikuje ob sklenitvi pogodbe glede na ponudbeni predračun in rezultat pogajanj (9 strani),
4. Priloga št. 7 h krovni koncesijski pogodbi – Letna pogodba, to je koncesijska pogodba za obdobje od 16. 3. 2021 do 15. 3. 2022 z dne 12. 3. 2021 (9 strani),
5. Priloga št. 8 h krovni koncesijski pogodbi – izvedbeni program zimske službe, ki se oblikuje v skladu s 5.3.4. tč. Koncesijske pogodbe, gre za program zimske službe 2020/2021 z dne november 2020 (129 strani),
6. Priloga št. 9 h krovni koncesijski pogodbi – Cenik zapor, ki se oblikuje ob sklenitvi pogodbe, in sicer Končna ponudba z dne 21. 1. 2015 (9 strani).

Po ugotovitvi, katera dokumentacija predstavlja predmet zahteve, je organ v nadaljevanju ugotavljal, ali gre za prosto dostopne informacije, oz. ali je podana katera od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (predvsem izjema poslovne skrivnosti in varstva osebnih podatkov).

Organ je ugotovil, da je določen del dokumentacije prosto dostopen, saj ni podane nobene od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je prosilcu v tem delu ugodil, in sicer za naslednje dokumente:

- koncesijska pogodba, za obdobje od 16. 3. 2021 do 15. 3. 2022, za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju Direkcije RS za infrastrukturo na koncesijskem območju 5, z dne 12. 3. 2021 (9 strani),

- izsek iz razpisne dokumentacije, in sicer priloga 2: Pogoji za koncesionarja (5 strani),

- izjava stranskega udeleženca z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- izjava … z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- izjava … d. d. z dne 3. 6. 2014 (1 stran),

- izjava … d. d., z dne 3. 6. 2014 (1 stran) in

- končna ponudba z dne 21. 1. 2015 (9 strani).

Organ je dalje ugotovil, da se zahtevi prosilca glede seznanitve z Izvedbenim programom zimske službe 2020/2021, Ljubljana, november 2020 (129 strani) deloma ugodi, na način da se na dokumentu prekrijejo varovani osebni podatki, kot jih je v odločbi naštel organ.

Glede izjeme varstva poslovne skrivnosti je organ presojal dokumentacijo, ki jo je prejel s strani izbranega ponudnika, in sicer ponudbeno dokumentacijo konzorcija partnerjev in izvedbeni program zimske službe. Organ je ugotovil, da podrobne presoje obstoja poslovne skrivnosti pri preostalih dokumentih ni bilo treba opraviti, saj gre za dokumente, ki jih je izdelal javni organ, zato ti po naravi stvari ne morejo vsebovati poslovne skrivnosti (koncesijska pogodba in izsek iz razpisne dokumentacije (pogoji za koncesionarja). V predmetni zadevi je konzorcij partnerjev ob predložitvi ponudbe priložil sklep o določitvi poslovne skrivnosti, v katerem je jasno navedel, kaj vse v ponudbeni dokumentaciji in nadaljnji korespondenci z naročnikom šteje za poslovno skrivnost in kako so zavezani vsi tisti, ki se seznanijo s podatki iz ponudbene dokumentacije in nadaljnje korespondence z naročnikom. S tem je organ ugotovil, da je izpolnjen kriterij iz tretje alineje drugega odstavka 2. člena ZPosS (imetnik poslovne skrivnosti je razumno ukrepal, da podatke ohrani kot poslovno skrivnost). Organ je dalje ugotovil, da so skladno z drugim odstavkom 35. člena ZJN-2, ne glede na oznako poslovne skrivnosti, javni podatki specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Iz navedenega izhaja, da ti podatki ne morejo biti poslovna skrivnost. V konkretni zadevi so v končni ponudbi z dne 21. 1. 2015 (9 strani) navedeni zgolj tovrstni podatki, torej zgolj podatki, ki so našteti v drugem odstavku 35. člena ZJN-3, saj ta dokument vsebuje pogodbeno dogovorjene cene, po katerih izvajalec izvaja pogodbeno prevzeta dela. Ker tovrstni podatki ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, gre za prosto dostopne podatke, ki jih organ lahko razkrije prosilcu. V skladu z razpisno dokumentacijo je bilo treba izdelati tudi Izvedbeni program zimske službe (za vsako tekoče leto). Gre za dokument, ki ga ponudnik ni označil z oznako poslovne skrivnosti. Organ je ob pregledu dokumenta tudi sicer ugotovil, da dokument ne vsebuje poslovnih skrivnosti, temveč zgolj seznam cest, razvrstitev cest po prednostnih razrednih, seznam cestnih baz in ostale podatke, s katerimi izvajalec predstavi načrt, po katerem izvaja pogodbeno prevzete obveznosti. Vsebina informacij, ki so navedene v izvedbenem programu zimske službe, tako ne izpolnjuje zahtev za obstoj poslovne skrivnosti. Organ je ugotovil, da del zaprošene dokumentacije predstavljajo tudi izjave izbranega ponudnika, s katerimi ta dokazuje izpolnjevanje zahtev glede vzdrževalnih enot, njihove opreme in druge tehnične opreme. Organ je ugotovil, da je bil ponudnik dolžan izjavo predložiti skladno z navodili za pripravo ponudbe, vse po predpripravljenih obrazcih s strani naročnika. Vsebina teh informacij tako ne izpolnjuje zahtev za obstoj poslovne skrivnosti, zato navedena izjema v konkretnem primeru ni podana.

Zoper izpodbijano odločbo prosilec ni vložil pritožbe. Pritožbo je dne 12. 10. 2021 vložil stranski udeleženec, in sicer je v pritožbi navedel, da predstavlja celotna zaprošena dokumentacija poslovno skrivnost, ki je ni dovoljeno razkriti. Organ teh dokumentov ne sme razkriti na podlagi določbe 2. člena ZPosS, kot tudi prvega in četrtega odstavka 35. člena ZJN-3. Z razkritjem informacij bi stranskemu udeležencu in konzorciju partnerjev nastala dejanska škoda, ogrožena pa bi bila tudi njihova konkurenčna prednost. Stranski udeleženec izpostavlja tudi prakso Državne revizijske komisije, na podlagi katere statusa javnih podatkov v okviru javnih naročil ne pridobijo vsi podatki, ki jih ponudniki vpišejo v take obrazce, temveč se javnost teh podatkov ugotavlja kazuistično po posameznih podatkih.

V smislu določb 6. člena ZDIJZ, se stranski udeleženec sklicuje na vsako in vse možne izjeme za preprečitev in zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij, pri čemer ne gre spregledati niti tega, da v predmetni zadevi ni podan javni interes za razkritje, niti javni interes ni močnejši od interesa stranskega udeleženca za omejitev dostopa do zahtevanih informacij. Zahtevana dokumentacija ne predstavlja dokumentacije, informacij ali podatkov, ki bi vplivali na razvrstitev ponudbe. Prav tako ne predstavlja dokumentacije, v zvezi z oddajo javnega naročila. Dokumentacija je namreč nastala po dodelitvi javnega naročila oz. po oddaji javnega naročila.

Prosilec v konkretni zadevi tudi ni izkazal, zatrjeval ali obrazložil:

- namena, zaradi katerega zahteva dostop do informacij,

- narave zahtevane informacije (test javnega interesa),

- vloge prosilca pri sprejemanju in sporočanju informacij (t. i. watchdog presoja),

- opredelitve do dejstva, ali je informacija pripravljena in na voljo (t. i. ready and available).

Stranski udeleženec je navedel, da skladno z ustaljeno sodno prakso ustavnega sodišča št. Su-XIV-1/20-12 z dne 17. 7. 2020 ter prakso ESČP v zadevi Madyar Helsinki Bizottsag proti Madžarski, gre vlogo prosilca v celoti zavrniti, saj prosilec v svojih vlogah ni pojasnil, na kakšen način oziroma kako bi razkritje informacij spodbudilo javno razpravo, niti ni pojasnil okoliščin za sklepanje v smeri, da so zadevne informacije v javnem interesu. Hkrati se prosilec ni opredelil do svojstva, namena oziroma svoje vloge pri morebitnem povečanju transparentnosti in/ali spodbuditve razprave glede obravnavane zadeve.

Stranski udeleženec iz previdnosti še zatrjuje, izkazuje in dokazuje, da naslovni organ ne predstavlja zavezanca, da sploh ne gre za pravico po ZDIJZ in da informacije ne izhajajo oz. izvirajo iz delovnega področja organa. Prav tako predstavljajo vsi dokumenti poslovno skrivnost, zaradi česar morebitna odsotnost oznake »poslovna skrivnost« ne utesnjuje pravice do varovanja poslovne skrivnosti stranskega udeleženca oz. konzorcija partnerjev. Glede razkritja Izvedbenega programa zimske službe, stranski udeleženec navaja, da ta predstavlja dokument, iz katerega izhajajo oz. so neposredno razkrita posebna znanja, metode dela, časovna razporeditev del, časovna angažiranost kadra, strojev in opreme, kadrovska struktura in oprema ponudnika.

Po prejemu pritožbe, je organ z njo seznanil prosilca.

Organ je pritožbo stranskega udeleženca, skladno z 245. členom ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, odstopil v reševanje IP z dopisom z dne 5. 11. 2021, ki ga je IP prejel dne 11. 11. 2021.

Pritožba ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da je pritožbo v konkretnem primeru vložil stranski udeleženec, prosilec pa pritožbe ni vložil.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Predmet pritožbenega postopka je vprašanje, ali je prosilec upravičen do dokumentov v obsegu, kot je to z izpodbijano odločbo odločil organ prve stopnje, oz. ali gre za informacije, ki ne predstavljajo prosto dostopnih informacij javnega značaja, kot to zatrjuje stranski udeleženec. IP izpodbijane odločbe v zavrnilnem delu ni presojal (glede varstva osebnih podatkov), saj prosilec pritožbe ni vložil, stranski udeleženec pa nima pravovarstvenega interesa, da bi se pritožil v delu, v katerem zahtevani dokumenti skladno z izpodbijano odločbo, ne bodo posredovani prosilcu.

IP uvodoma ugotavlja, da so navedbe stranskega udeleženca, da naslovni organ ne predstavlja zavezanca, da ne gre za pravico po ZDIJZ in da informacije ne izhajajo oz. izvirajo iz delovnega področja organa, pavšalne, nekonkretizirane in nepravilne. Direkcija RS za infrastrukturo je organ v sestavi Ministrstva za infrastrukturo. Organi v sestavi ministrstva so ustanovljeni za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora ter nalog na področju javnih služb, če se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog, oziroma če je zaradi narave nalog ali delovnega področja treba zagotoviti večjo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog. Skladno s 1. členom ZDIJZ so zavezanci za dostop do informacij javnega značaja vsi državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Direkcija RS za infrastrukturo, kot organ v sestavi ministrstva, ki predstavlja državni organ, posledično predstavlja zavezanca za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Organ v okviru svojega delovnega področja opravlja naloge, ki so potrebne za nemoteno gradnjo, vzdrževanje in varstvo glavnih in regionalnih cest ter vzdrževanje državnega kolesarskega omrežja. V konkretnem primeru je zahtevna dokumentacija povezana s sklenitvijo koncesijske pogodbe za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, kar nedvomno sodi v delovno področje organa, saj delovno področje organa predstavlja ravno to - vzdrževanje in varstvo cest, ki so v njegovem upravljanju.

Netočna je tudi trditev, da ne gre za pravico po ZDIJZ. ZDIJZ varuje pravico prosilcev, da od zavezancev zahtevajo posredovanje informacij javnega značaja. Prosilec v konkretni zadevi je uveljavljal prav to, da ga organ seznani z dokumentacijo, s katero razpolaga in ki sodi v njegovo delovno področje. Gre za pravico, ki jo prosilcem daje ZDIJZ, konkretneje 5. člen ZDIJZ, ki določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Vsak prosilec ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis.

Iz navedenega člena izhaja tudi dejstvo, da so informacije javnega značaja prosto dostopne komurkoli (vsem fizičnim in pravnim osebam). Ker ZDIJZ določa, da se z informacijami javnega značaja lahko seznani kdorkoli, saj so te prosto dostopne, ne določa, da mora prosilec za seznanitev z dokumentacijo izkazati interes ali obrazložiti namen, zaradi katerega se želi z informacijami seznaniti, kot to zmotno zatrjuje stranski udeleženec. Prosilci v zahtevi niso dolžni navesti utemeljitve svoje zahteve, kar pomeni, da niso zavezani izkazovati pravnega ali kakršnega koli drugega interesa, niti niso dolžni navesti namena uporabe informacije, ki jo želijo pridobiti. Slednje je skladno z določbo 5. člena ZDIJZ, ki omogoča dostop do informacije javnega značaja komurkoli, torej ne glede na namen uporabe informacije in ne glede na obstoj interesa za pridobitev zahtevane informacije.

Z enakimi razlogi je treba zavrniti tudi pritožbene navedbe stranskega udeleženca, da prosilec ni zatrjeval ali obrazložil narave zahtevane informacije (test javnega interesa), - vloge prosilca pri sprejemanju in sporočanju informacij (t. i. watchdog presoja), opredelitve do dejstva, ali je informacija pripravljena in na voljo (t. i. ready and available) ter da ni pojasnil, na kakšen način, oziroma kako bi razkritje informacij spodbudilo javno razpravo, niti ni pojasnil okoliščin za sklepanje v smeri, da so zadevne informacije v javnem interesu. Prosilec skladno z določbami ZDIJZ navedenih okoliščin ni dolžen niti zatrjevati niti izkazovati, saj ga ZDIJZ k temu ne zavezuje. Posledično tudi ni mogoče slediti navedbam glede prakse ESČP v zadevi Madyar Helsinki Bizottsag proti Madžarski, saj je očitno, da se je zadeva nanašala na Madžarsko in ne na Slovenijo, torej ne gre za presojo obveznosti prosilca po ZDIJZ. Dostop do informacij javnega značaja je temeljna človekova pravica, ki jo ureja Ustava Republike Slovenije v 39. členu, in argument, da druga država morda določa širše omejitve navedene pravice, kot to določata Ustava Republike Slovenije in ZDIJZ, ne more predstavljati razloga, da bi bilo treba navedeno ustavno pravico v Sloveniji omejevati bolj, kot to določa pravni red Republike Slovenije.

IP je v nadaljevanju presojal, ali je dokumentacija, glede katere je organ prosilcu ugodil dostop, prosto dostopna informacija javnega značaja, oz. ali je glede navedene dokumentacije podana izjema poslovne skrivnosti, na katero se primarno sklicuje stranski udeleženec.

1. Glede dostopa do koncesijske pogodbe, za obdobje od 16. 3. 2021 do 15. 3. 2022, za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju organa na koncesijskem območju št. 5 z dne 12. 3. 2021

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki, ker je organ zahtevani dokument IP tudi posredoval, skupaj z odstopljeno pritožbo. Prav tako je bilo že ugotovljeno, da zahtevani dokument spada v delovno področje organa. Koncesijska pogodba je namreč dokument, na podlagi katerega se izvaja obvezna gospodarska javna služba rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, katerih upravljavec je organ. Navedeni dokument tako izpolnjuje vse kriterije, ki jih zakon predpisuje za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ

Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Koncesijska pogodba je bila sklenjena dne 12. 3. 2021, torej je za presojo poslovne skrivnosti treba upoštevati Zakon o poslovni skrivnosti (ZPosS). ZGD-1, na katerega se ZDIJZ sklicuje, je bil namreč v 39. členu, ki je urejal poslovno skrivnost, spremenjen tako, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti.

Pojem poslovne skrivnosti po 2. členu ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

1)         je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

2)         ima tržno vrednost;

3)         imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prvega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe (tako drugi odstavek 2. člena ZPosS). Skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

IP ugotavlja, da je v danem primeru podana izjema iz tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ki določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne. Gre namreč za informacijo, ki jo je na podlagi izvedenega javnega razpisa za podelitev koncesije, ustvaril organ. Glede na navedeno dokument kot tak ne more biti (in tudi ni) označen kot poslovna skrivnost.

V skladu s 1. členom Zakona o gospodarskih javnih službah (Ur. l. RS, št. 32/93, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGJS) se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v nad. javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oz. občina zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Pri zagotavljanju javnih dobrin, je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb (2. člen ZGJS). 39. člen ZGJS dalje izrecno določa, kakšna mora biti vsebina koncesijske pogodbe, kar pomeni, da je vsebina zakonsko regulirana in ni prepuščena svobodi volj sodelujočih. Tudi v primeru, da stranski udeleženec informacije iz pogodbe šteje za svojo poslovno skrivnost, organ temu ni dolžan ali zavezan slediti. V konkretnem primeru gre namreč za izvajanje javne službe, kar je v javnem interesu, zato je v teh segmentih izrednega pomena nadzor javnosti nad koncesionirano dejavnostjo. Če bi dopustili možnost, da koncesionar in koncendent podatke iz koncesijskih pogodb označita za poslovno skrivnost, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad zakonitostjo postopka sklepanja in izvajanja koncesijske pogodbe. Iz vsebine koncesijske pogodbe je namreč po naravi stvari mogoče sklepati, ali sta koncesionar in koncendent pri sklepanju predmetne pogodbe upoštevala določbe ZGJS.

Podatkov iz koncesijske pogodbe torej že po naravi stvari ni mogoče določiti za poslovno skrivnosti, ker gre za podatke, ki so javni že po zakonu, saj so povezani z opravljanjem javne funkcije (tretji odstavek 2. člena ZPosS v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16.05.2014). Izvajanje javne službe posledično predstavlja informacijo, ki je skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, vedno javna.

Upoštevati je treba tudi dejstvo, da se pri izvajanju gospodarske javne službe, koncesionar upravičen do plačila, kar je neposredno povezano tudi s porabo javnih sredstev. Skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, se ne glede na morebitni obstoj izjeme (npr. izjeme poslovne skrivnosti), dostop do informacije vedno dovoli, ko gre za podatke o porabi javnih sredstev. Podatki o porabi javnih sredstev so posledično absolutno javne informacije javnega značaja. V tem delu IP še dodaja, da se mora vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, zavedati, da sklepa posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Vsakdo ima pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. Podatki o porabi javnih sredstev so tako vedno javni. Takšno stališče je IP zavzel že v odločbi št. 090-210/2014/15 z dne 22. 4. 2016, Upravno sodišče RS pa je takšnemu stališču IP pritrdilo v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016.

IP na tej točki še izpostavlja, da je o dostopu do koncesijske pogodbe za opravljanje obvezne lokalne gospodarske javne službe, torej glede istovrstnih pogodb, že odločal (glej odločbo IP št. 090-194/2016/4 z dne 13. 9. 2016) in tudi v tem primeru je IP odločil, da predstavlja koncesijska pogodba za opravljanje gospodarske javne službe prosto dostopno informacijo javnega značaja. Temu stališču je sledilo tudi Upravno sodišče RS in v sodbi opr. št. II U 410/2016-12 z dne 7. 3. 2018 (tč. 23) navedlo, da tudi po presoji sodišča predstavlja vsebina koncesijske pogodbe, s katero koncedent in koncesionar uredita medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesionirane gospodarske javne službe, ki se izvaja v interesu javnosti (prvi odstavek 39. člena ZGJS), podatek, ki je javen že po zakonu. Glede na navedeno gre za podatek, ki glede na svojo naravo ne more predstavljati poslovne skrivnosti, saj je iz opredelitve poslovne skrivnosti že po zakonu izvzet (21. in 22. tč. citirane sodbe).

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane katere druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane. Po pregledu koncesijske pogodbe in na podlagi zgornjih argumentov je IP ugotovil, da ta ne predstavlja poslovne skrivnosti, niti nobene druge izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, zato je organ pravilno odločil, da gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, pritožba stranskega udeleženca pa glede navedenega dokumenta ni utemeljena.

2. Glede dostopa do izseka razpisne dokumentacije, in sicer priloga 2: Pogoji za koncesionarja

IP ugotavlja, da navedeni dokument predstavlja sestavni del razpisne dokumentacije, ki je bila javno objavljena na portalu javnih naročil, pod št. objave JN 4852/14, datum objave: 23. 4. 2014, s katerim je organ, kot naročnik, objavil javni razpis za storitev vzdrževalnih del na cesti z namenom sklenitve Koncesije za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju organa – obočje 5. Gre torej za dokument, ki je bil javno objavljen in ki ga je pripravil organ in že samo iz teh razlogov ne more predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca, saj ne izpolnjuje nobene od zahtev, ki jo za pojem poslovne skrivnosti opredeljuje 2. člen ZPosS. Ne gre namreč za informacijo, ki bi bila skrivnost, ki ni splošno znana, ne gre za informacijo, ki bi imela tržno vrednost, prav tako pa stranski udeleženec ni imetnik poslovne skrivnosti, saj ne gre za informacijo, ki bi jo sam ustvaril. Gre za javno objavo na portalu javnih naročil (izsek razpisne dokumentacije), ki v nobenem pogledu ne more predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca. Hkrati gre za dokument, ki določa pogoje, ki jih more izpolnjevati koncesionar, ki se je prijavil na navedeni javni razpis, ti pa morajo biti zaradi transparentnosti postopka vedno javno in prosto dostopni javnosti, ki mora imeti pravico preveriti, kateri pogoji so bili razpisani, da jih mora koncesionar izpolnjevati (kot tudi, ali jih izpolnjuje).

Glede na navedeno gre nedvomno za dokument, ki ne more predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca, hkrati pa gre za dokument, ki je bil javno objavljen s strani naročnika in sestavni del razpisne dokumentacije glede citiranega javnega naročila.

Pritožbene navedbe stranskega udeleženca so glede navedenega dokumenta posledično v celoti neutemeljene, saj v zvezi z navedenim dokumentom, ni podana nobena od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, kot je pravilno ugotovil tudi organ.

3. Glede dostopa do izjav …., …., …. in …., z dne 3. 6. 2014

IP ugotavlja, da gre za izjave vodilnega partnerja in partnerjev v konzorciju, s katerim ponudnik dokazuje izpolnjevanje zahtev glede vzdrževalnih enot, njihove opreme in druge tehnične opreme. IP je sledil obrazložitvi organa, da gre za izjave, ki jih je bil ponudnik dolžan predložiti v skladu z navodili za pripravo ponudbe (razpisne dokumentacije). Gre za Obrazec 1.3.(a) – Izjava o zagotavljanju cestnih vzdrževalnih enot, ki je bil sestavni del razpisnega postopka za sklenitev predmetne koncesijske pogodbe. Obrazec so bili ponudniki dolžni priložiti svoji ponudbi, z obrazcem pa so izkazovali izpolnjevanje zahtev oz. pogojev, ki jih je naročnik opredelil v razpisni dokumentaciji.

V konkretnem primeru je treba upoštevati, da gre za dokumente, ki so bili ustvarjeni za potrebe sodelovanja v postopku javnega naročila. Za dostop do teh podatkov je treba upoštevati tudi določila Zakona o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15 s spremembami; v nadaljevanju: ZJN-3), ki v prvem odstavku 35. člena med drugim določa, da naročnik ne sme razkriti informacij, ki mu jih gospodarski subjekt predloži in označi kot poslovno skrivnost, kot to določa zakon, ki ureja gospodarske družbe, če ta ali drug zakon ne določa drugače. Ne glede navedeno pa drugi odstavek istega člena določa, da so javni podatki specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril.

IP ugotavlja, da se navedena dokumentacija nanaša na izpolnjevanje pogojev in meril, določenih v razpisni dokumentaciji javnega naročila. Navedeni dokumenti ne vsebujejo podatkov, ki bi bili lahko opredeljeni kot poslovna skrivnost, saj gre za predpripravljen obrazec naročnika. Hkrati je treba upoštevati, da kot poslovne skrivnosti, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, ni mogoče določiti podatkov, ki so po zakonu javni. V konkretne primeru gre za dokumente in podatke, ki jih je dopustno razkriti na podlagi drugega odstavka 35. člena ZJN-3. Gre namreč za dokumente iz ponudbene dokumentacije izbranega ponudnika, ki izkazujejo izpolnjevanje zahtevanih pogojev javnega naročila.

Odločitev organa je bila glede navedenih dokumentov pravilna in zakonita, pritožbene navedbe stranskega udeleženca pa neutemeljene.

4. Glede dostopa do končne ponudbe z dne 21. 1. 2015

IP ugotavlja, da je bila odločitev organa glede dostopa do navedenega dokumenta v celoti pravilna in na zakonu utemeljena. Stranski udeleženec je navedeni dokument vidno označil z oznako poslovna skrivnost. Ne glede na to pa je treba upoštevati, da ZJN-3 v drugem odstavku 35. člena določa, da so v vsakem primeru (torej ne glede na obstoj morebitne poslovne skrivnosti), vedno javni podatki glede specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril.

Ob pregledu dokumenta je IP sledil ugotovitvi organa, da navedeni dokument vsebuje izključno tovrstne podatke, kot so navedeni v drugem odstavku 35. člena ZJN-3, in sicer ponujen material ali delo (torej blago ali storitev), enota, količina, cena na enoto in skupna vrednost z DDV. Gre torej za podatke, katerih javnost določa drugi odstavek 35. člena ZJN-3, posledično gre za podatke, ki jih skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče veljavno označiti za poslovno skrivnost v postopku javnih naročil. Navedeni dokument ne vsebuje nobenih podatkov, ki ne bi bili zakonsko javni, torej ne vsebuje podatkov, ki bi jih lahko stranski udeleženec veljavno varoval kot svojo poslovno skrivnost, zato je bila odločitev organa, da gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, pravilna in zakonita, pritožba pa je v tem delu neutemeljena.

5. Glede dostopa do izvedbenega programa zimske službe 2020/2021, Ljubljana, november 2020

IP ugotavlja, da za razliko od Končne ponudbe, stranski udeleženec navedenega dokumenta ni označil kot poslovno skrivnost, kot je pravilno ugotovil tudi organ. Hkrati IP opozarja, da skladno z 2. členom ZPosS, oznaka dokumenta ni več pogoj za zatrjevanje poslovne skrivnosti (t. i. subjektivni kriterij poslovne skrivnosti po ZGD-1). Zahteve, ki jih more dokument izpolnjevati, da lahko govorimo o poslovni skrivnosti, so določene v 2. členu ZPosS, in sicer gre za informacijo, ki:

1) je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

2) ima tržno vrednost;

3) imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

IP je sledil organu, da dokument ne vsebuje poslovnih skrivnosti, saj vsebina dokumenta ne izpolnjuje zahtev iz prvega odstavka 2. lena ZPosS. Dokument namreč ne predstavlja skrivnosti stranskega udeleženca, temveč, kot ugotavlja že organ, gre za sezname cest, razvrstitev cest po razredih, seznam cestnih baz in drugi podatki, s katerimi stranski udeleženec predstavi načrt, po katerem bo izvajal pogodbeno prevzete obveznosti iz koncesijske pogodbe. Navedene informacije niso skrivnost, ki ne bi bila splošno znana, saj gre večinoma za javne podatke, načrt izvedbe koncesionirane dejavnosti pa predstavlja podatek o izpolnjevanju pogodbene obveznosti koncesionarja.

Krovna koncesijska pogodba za izvajanje gospodarske javne službe rednega vzdrževanja in varstva državnih cest, ki so v upravljanju organa za območje 5 (ki ni bila predmet konkretnega pritožbenega postopka), v točki 5.3.4. določa, da se dela rednega vzdrževanja in varstva državnih cest izvajajo po izvedbenih programih del, ki jih koncesionar predloži v potrditev koncedentu. Izdelava Izvedbenega programa zimske službe je obveznost koncesionarja, ki temelji na 28. členu Pravilnika o vrstah vzdrževalnih del na javnih cestah in nivoju rednega vzdrževanja javnih cest. Navedeni načrt je dolžan koncesionar pripraviti in predložiti v pregled in potrditev strokovni službi najkasneje do 15. oktobra tekočega leta. Izvedbeni program mora biti izdelan tako, da bo koncesionar prioritetno izvedel vsa dela, ki sodijo v prvi prednostni razred po koncesijski pogodbi in neposredno vplivajo na varnost prometa in varnost udeležencev v prometu. Izvedbeni programi del morajo biti usklajeni s finančnimi sredstvi po predvideni okvirni finančni dinamiki iz letne pogodbe.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je izdelava Izvedbenega programa zimske službe pogodbena obveznost stranskega udeleženca, ki je regulirana tako s citiranim pravilnikom, stranski udeleženec pa mora pri izdelavi dokumenta upoštevati tudi vse obveznosti, ki so določene v sami pogodbi.

Nadzor nad postopki javnega naročanja se ne konča s podpisom pogodbe z izbranim ponudnikom, temveč bi lahko rekli, da se glavni nadzor z izborom šele začenja, tako z vidika delovanja organa kakor tudi samega ponudnika. Javnost ima zato pravico pridobiti podatke, ali izbrani ponudnik tudi dejansko izpolnjuje pogodbene obveznosti, za katera se porabljajo javna sredstva, v nasprotnem primeru mu namreč javna sredstva ne pripadajo oz. nastopijo okoliščine v skladu s pogodbo (npr. pogodbene kazni, škoda, ipd.). IP je slednje upošteval tudi v konkretnem primeru, saj navedeni dokument izkazuje izpolnjevanje pogodbenih obveznosti. Glede na to, da krovna konzorcijska pogodba in zgoraj citirani pravilnik ne določata zgolj tega, da mora biti Izvedbeni program pripravljen, temveč tudi podrobna navodila, kaj mora vsebovati, kakšen je prioritetni vrstni red vzdrževanja cest, termin priprave dokumenta in usklajenost dokumenta s finančnimi sredstvi, za potrditev dejstva, da je ponudnik navedeni dokument pripravil in s tem izpolnil svoje pogodbene obveznosti, ne zadostuje zgolj delni dostop do dokumenta (npr. naslovnica in kazalo dokumenta), temveč je treba javnosti omogočiti dostop tudi do vsebine dokumenta, saj lahko le vsebina celotnega dokumenta izkaže, ali je bil dokument v celoti sestavljen skladno s pogodbenimi obveznostmi ponudnika.

Glede na navedeno IP ocenjuje, da je organ pravilno odločil, da gre za dokument, ki mora biti javnosti dostopen v celoti (z izjemo varovanih osebnih podatkov), saj gre za izkazovanje pogodbenih obveznosti, s čimer je povezana poraba javnih sredstev, ki predstavlja absolutno javne informacije javnega značaja.

IP ob tem še dodaja, da se ni podrobneje opredelil do pritožbenih navedb glede izkazovanja javnega interesa za razkritje informacij, saj slednje za predmetni postopek ni bilo pravno relevantno. Prosilec in organ namreč v postopku nista dolžna a priori ugotavljati ali izkazovati, da gre za informacije, ki so v javnem interesu, saj ZDIJZ razkritja dokumenta ne pogojuje z izkazanim javnim interesom. Javni interes se v postopkih po ZDIJZ ugotavlja le v primerih, ko gre za dokument, glede katerega je podana določena izjema, na podlagi katere bi bilo treba dostop do dokumenta zavrniti, vendar je kljub izkazani izjemi podan prevladujoči javni interes za razkritje določene informacije (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). V konkretni zadevi ne gre za tak primer. Tako organ prve stopnje, kot IP, sta v postopku ugotovila, da glede navedenih dokumentov ni izkazana izjema od prostega dostopa (razen izjeme varstva osebnih podatkov, presoja katere pa ni bila predmet tega postopka). Ker glede zahtevanih dokumentov ni izkazane izjeme od prostega dostopa, tudi ni potrebe po tehtanju med izjemo od prostega dostopa in interesom javnosti do seznanitve z varovano informacijo.

IP je na podlagi vsega navedenega ugotovil, da je odločitev organa v izpodbijani odločbi pravilna in utemeljena na zakonu, zato je pritožbo stranskega udeleženca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, o čemer je odločeno v 2. točki izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka