prosilec - Ministrstvo za obrambo

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zapisnikov o izvedenih in dobavljenih storitvah po postavki vzdrževanja ter ostalo dokumentacijo, ki izkazuje dejansko opravljeno delo za tam navedene pogodbe zaradi izjeme tajnih podatkov. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da pri zahtevanih  dokumentih zahtevani kriteriji za tajne podatke niso izpolnjeni oziroma jih organu ni uspelo izkazati. Ocene možnih škodljivih posledic, na katero se je opiral organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij, namreč ni bilo mogoče upoštevati, saj ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP. Organ tudi ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP, zaradi česar se ni opredelil do vseh okoliščin, odločilnih za odločitev, posledično pa IP odločbe organa ni mogel preizkusiti. Prav tako se organ v izpodbijani odločbi ni podrobno opredelil do konkretnih zahtevanih dokumentov in njihove vsebine, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je ostala pomanjkljiva. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je moral  izpodbijano odločbo odpraviti. Organ se bo moral v ponovljenem postopku opredeliti tudi do dejstva, da so predmet zahteve dokumenti, ki so nastali več let nazaj in niso (bili) označeni s stopnjo tajnosti.

ODLOČBA:

Številka: 090-338/2021/8

Datum: 7. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena  Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec) z dne 19. 10. 2021, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-75/2021-2 z dne 27. 9. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

19. Pritožbi prosilca z dne 19. 10. 2021 se ugodi, odločba Ministrstva za obrambo, št. 090-75/2021-2 z dne 27. 9. 2021 se odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 5. 7. 2021 na organ posredoval zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Z njo je zahteval, da mu organ, v elektronski obliki, posreduje kopije zapisnikov o izvedenih in dobavljenih storitvah po postavki vzdrževanja ter ostalo dokumentacijo, ki izkazuje dejansko opravljeno delo za naslednje pogodbe: 4300-245/2015-1, 4300-327/2015-1, 4300-379/2015-1, 4300-313/2017-1, 4300-127/2017-1, 4300-134/2017-1, 4300-263/2017-1, 4300-226/2018-1, 4300-189/2018-1, 4300-355/2018-1, 4300-142/2019-1, 4300-131/2019-1, 4300-152/2019-1, 4300-142/2020-1, 4300-353/2020-1 in 4300-383/2020-1. Poleg tega je za te postopke zahteval tudi popise spisov.

Organ je z odločbo, št. 090-75/2021-2 z dne 27. 9. 2021 prosilčevo zahtevo v celoti zavrnil s sklicevanjem na izjemo tajnih podatkov iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. S 1. točko izreka je zavrnil dostop do zahtevanih zapisnikov in ostale dokumentacije, z 2. točko izreka pa dostop do popisov spisov za te postopke. V zvezi s tem je navajal, da so podatki, ki jih vsebuje zbirka prilog dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, označeni s stopnjo tajnosti, kar predstavlja razlog za njihov izvzem od vpogleda javnosti vanje. V nadaljevanju se sklicuje na določbe Zakona o tajnih podatkih[1] (v nadaljevanju ZTP) in navaja, da se zahteva nanaša na podatke, ki so na podlagi ZTP določeni za tajne s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Ugotavlja, da so podatki, ki so vsebovani v zbirki prilog dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«. V skladu s 13. členom ter v povezavi s prvim odstavkom 12. člena ZTP, ki določa, da pooblaščena oseba določi za tajen tudi podatek, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih s tem zakonom, določena stopnja tajnosti »INTERNO«, oceno možnih škodljivih posledic pa je, v skladu z določbo 10. člena ZTP, podpisala za to pooblaščena oseba. Podatki vsebovani v zbirki prilog dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, ker zbirka prilog predstavlja združeni dokument in povezane podatke o izvedenih in dobavljenih storitvah vezanih na upravljanje, vzdrževanje in zagotavljanje operativnega delovanja kriptografskih naprav in rešitev, ki so vgrajene v komunikacijsko informacijske sisteme organa, za katere so pridobljena dovoljenja za obravnavo tajnih podatkov različnih stopenj tajnosti. Posamezni dokumenti v prilogi dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prošnje za podatke po ZDIJZ št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, vsebujejo podatke (npr. serijske številke kripto naprav, gesla za prvi dostop do naprave ali programskega paketa ipd.), katerih razkritje bi nepoklicani osebi omogočilo izvedbo dejanj s škodljivimi posledicami (usmerjeni poskusi zlorabe šifriranih rešitev z namenom nepooblaščenega dostopa do sistema ali do tajnih podatkov, ki se obdelujejo v tem sistemu, povzročanje motenj v delovanju sistema ali povzročanje motenj pri delovanju posameznih ključnih sestavin sistema ali posameznih informacijsko komunikacijskih storitev v sistemu ipd.) na delovanje oziroma operativno razpoložljivost informacijskih in telekomunikacijskih sistemov, ki se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami in s tem posledično na operativno delovanje organa. Razpoložljivost informacijsko komunikacijskih sistemov ter varnost tajnih podatkov v informacijsko komunikacijskih sistemih Ministrstva za obrambo, ki se zagotavlja tudi z uporabo odobrenih šifrirnih rešitev, ima zelo pomemben in neposreden vpliv na delovanje organa. Če bi bila kompromitirana varnost podatkov oziroma bi bila zaradi kompromitiranja podatkov ogrožena razpoložljivost informacijsko komunikacijskih podsistemov enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema organa, ki ga ta organizira na osnovi 102. člena Zakona o obrambi in kateri tudi obsega potrebe Slovenske vojske, bi to imelo neposredne posledice na delovanje in izvajanje nalog ministrstva, s tem pa bila ogrožena varnost premoženja, življenj in okrnjen ugled Ministrstva za obrambo tudi v mednarodnem okolju. Organ zaključi, da bi razkritje podatkov nepoklicani osebi na obstoječem informacijsko komunikacijskem sistemu organa zahtevalo obsežnejše preoblikovanje tega sistema in ta nenačrtovan ukrep bi imel za organ tudi velike finančne posledice. Ker so podatki iz zbirke prilog dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prošnje za podatke po ZDIJZ št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021 označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, je to razlog za njihov izvzem od vpogleda javnosti vanje.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 19. 10. 2021. V njej je navajal, da je organ skladno z odločbo navedenim dokumentom določil stopnjo tajnosti 8. 9. 2021, kar vsaj za nekatere dokumente pomeni določitev stopnje tajnosti več kot pet let po nastanku dokumenta, kot je razvidno iz letnic pri opravilnih številkah. Ker je bila stopnja tajnosti določena v okviru postopka posredovanja podatkov po ZDIJZ, je tako organ zagrešil bistveno kršitev postopka, saj odločbi ni priložil ocene škodljivih posledic, ki jo je izdelal prav za ta namen. Zaradi tega prosilec navaja, da se o razlogih za določitev tajnosti ne more izreči, saj je odločba v tem delu neobrazložena, povsem arbitrarna in tako nesposobna preizkusa. Da gre za povsem arbitrarno zlorabo postopka, je razvidno tudi iz dejstva, da je organ v zadnjem odstavku tretje strani odločbe taksativno naštel podatke za katere ugotavlja, da bi njihovo razkritje povzročilo škodljive posledice. Prosilec pa poudarja, da teh podatkov izrecno ni zahteval, zahteva pa v pritožbenem postopku delni dostop do preostanka zahtevanih dokumentov (v delu, katerega razkritje glede na obstoječo odločbo ne bi povzročilo škodljivih posledic - to je vse razen serijskih številk kripto naprav, gesel za prvi dostop ipd). Ker je iz odločbe razvidno, da so bili zahtevani podatki več kot pet let neprimerno hranjeni, bi moral organ zoper odgovorne osebe sprožiti kazenski postopek, v kolikor ni bila določitev stopnje tajnosti izvedena samo za namen prikritja morebitnega protipravnega ravnanja organa. Organ je s svojo samovoljno dejavnostjo, kjer je v okviru odločanja o posredovanju podatkov po ZDIJZ v vzporednem postopku brez navzočnosti stranke zbirko podatkov označil s stopnjo tajnosti in se nato v osnovnem postopku skliceval na tako ustvarjen dokument, pritožniku povsem arbitrarno odvzel vse procesne pravice, ki mu drugače gredo kot stranki v postopku (npr. pravico do izjave). Dejstvo da organ vzporedno vodi ex-parte postopek in se nato v osnovnem postopku sklicuje na rezultate svojega dela v vzporednem procesu, kaže na absolutno bistveno kršitev postopka (tretja alineja 2. odstavka 237. člena ZUP). Glede sklicevanja organa na prvi odstavek 12. člena ZTP pa prosilec navaja, da ni zahteval podatkov, ki naj bi nastali z združevanjem ali povezovanjem podatkov (12. člen ZTP), temveč je zahteval osnovne dokumente, ki očitno niso tajni. Okoliščine tako nakazujejo, da je organ pri pregledu dokumentacije pred posredovanjem ugotovil, da bi se s posredovanjem lahko spravil v sramoto ali pa je celo želel prikriti kakšno protipravno dejanje ali ravnanje. Alternativno organ s tajnimi podatki ravna izjemno malomarno, saj je vsaj v enem primeru potreboval kar pet let, da je ugotovil, da bi njegovo razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Domneva, da organ ni več let protipravno brez ustreznega varstva obdeloval in hranil tajnih podatkov, temveč da gre za poskus zlorabe postopka, da bi se določene dokumente prikrilo pred prosilcem. Ob tem se sklicuje na šesti člen ZTP. Na koncu pa še navaja, da tudi če bi šlo v zadevnem primeru za tajne podatke, bi moral organ, ki varuje javni interes, te podatke razkriti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Trdi, da bi javnost morala biti obveščena o tehnični skladnosti opreme kupljene z javnimi sredstvi s predpisi s področja varovanja podatkov. Javnost bi tudi morala biti seznanjena z obstojem postopkov, ki omejujejo konkurenco pri postopkih javnega naročanja v zvezi z omenjenimi napravami in morebitnim neenakopravnim obravnavanjem dobaviteljev v njih. V primeru treh kategorij podatkov, ki jih je uspel izrecno identificirati organ, kjer bi morda lahko res šlo za tajne podatke, kot to zatrjuje organ, bi lahko organ v zvezi s tem odločil v okviru instituta delnega dostopa. Do preostanka dokumentov se organ namreč ni opredelil. Poudarja, da je obstoj dokumentov kot tak javnosti znan in ni sporen (saj je organ storitve po omenjenih dokumentih plačal). Zaradi navedenega ni nobenega razloga (razen samovolje organa), da ne bi organ posredoval zahtevanih dokumentov (ali v primeru, da res vsebujejo tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami, ki so bili več let neprimerno hranjeni, omogočil delni dostop do tistega dela dokumentov, ki se ne nanaša na tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami). Predlaga, da IP pritožbi ugodi in v skladu z 235. členom ZUP v celoti ugodi omejeni zahtevi (zahtevajo se prvotno zahtevani dokumenti brez podatkov taksativno naštetih v prvem stavku petega odstavka tretje strani odločbe), oziroma da IP ugotovi utemeljenost pritožbe in prvostopenjsko odločbo spremeni tako, da jo razveljavi in zahtevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato je pritožbo odstopil v reševanje IP dne 27. 10. 2021. Dopisu je priložil prosilčevo zahtevo, izpodbijano odločbo skupaj z vročilnico, sklep o podaljšanju roka, izdan na podlagi 24. člena ZDIJZ in prosilčevo pritožbo.

Glede pravočasnosti pritožbe

Ker IP iz spisovne dokumentacije, skladno z določbo prvega odstavka 246. člena ZUP, ni mogel preveriti, ali je prosilčeva pritožba res pravočasna, je z dopisom, št. 090-338/2021/2 z dne 5. 11. 2021 organ pozval na predložitev dokazila, iz katerega bo razviden datum in način vložitve prosilčeve pritožbe. Organ je 10. 11. 2021 IP posredoval fotokopijo pisemske ovojnice, s katero je prosilec na organ vložil predmetno pritožbo. Z vpogledom v posredovani dokaz je IP ugotovil, da je prosilec pritožbo vložil s priporočeno poštno pošiljko 19. 10. 2021. To pomeni, da se za dan, ko je organ prejel vlogo, šteje dan oddaje na pošto (drugi odstavek 68. člena ZUP). Navedeno pomeni, da je prosilec pritožbo vložil znotraj 15 dnevnega pritožbenega roka, saj mu bila izpodbijana odločba vročena 4. 10. 2021. Na podlagi navedenega je IP ugotovil, da je pritožba pravočasna.

Po ugotovljenem procesnem izhodišču je IP pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Ker organ IP ob odstopu pritožbe ni posredoval dokumentov oziroma podatkov, ki so bili predmet prosilčeve zahteve in tudi ne ocene škodljivih posledic, s katero organ utemeljuje izjemo tajnih podatkov, ga je k temu pozval IP z dopisom, št. 090-338/2021/4 z dne 7. 12. 2021.

Organ je, po podaljšanju roka na podlagi sklepa IP, št. 090-338/2021/6 z dne 21. 12. 2021, na poziv IP odgovoril z dopisom, št. 090-75/2021-8 z dne 5. 1. 2022 in IP posredoval oceno možnih škodljivih posledic z dne 8. 9. 2021, dokument Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021 in zapisnike, ki jih je prepoznal kot predmet zahteve.

K I. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja ter da organ z njim razpolaga v materializirani obliki., sporno pa je vprašanje, ali je podana izjema iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen, to je ZTP. IP ob tem pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti.

ZDIJZ torej kot izjemo od prostega dostopa po 1. točki prvega odstavka 6. člena dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, torej ZTP. Navedeno izhaja tako iz Predloga zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je 82. redni seji 11. 7. 2002 določila Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada), kot tudi iz Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je Vlada določila na 44. dopisni seji 30. 5. 2005. ZTP je namreč sistemski zakon na področju varovanja tajnih podatkov.

Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalne in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (primerjaj 5. člen ZTP, opomba IP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba vidika materialnega kriterija pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (primerjaj 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (primerjaj 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (primerjaj 17. člen ZTP).

IP je vpogledal v dokumente, ki mu jih je predložil organ 5. 1. 2022, in sicer gre za dokumente, ki jih je organ prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve, in sicer:  zapisnike o izvedenih storitvah in ostalo dokumentacijo v zvezi s pogodbami, ki jih je prosilec navedel v zahtevi, ter oceno možnih škodljivih posledic z dne 8. 9. 2021. Ob tem je IP ugotovil:

• da nobeden od predmetnih dokumentov ni označen z nobeno oznako stopnje tajnosti, torej tudi ne z oznako INTERNO,
• da je z oznako »INTERNO« označen samo dokument Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, ki pa ni predmet prosilčeve zahteve,
• da dokument Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, predstavlja dokument, ki ga je Direktorat za logistiko pri organu posredoval Pravni službi. Kot navaja že organ, je ta dokument nastal na podlagi predmetne prosilčeve zahteve, in z njim so bili pravni službi kot priloga tega dokumenta posredovani zapisniki o storitvah za predmetne pogodbe, na katere se glasi prosilčeva zahteva,
• da se ocena možnih škodljivih posledic z dne 8. 9. 2021 nanaša na zbirko prilog dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021,
• posredovani dokumenti ne vsebujejo popisov spisov, ki prav tako bili predmet prosilčeve zahteve, prav tako se nanje ne nanaša ocena možnih škodljivih posledic z dne 8. 9. 2021.

Glede na te ugotovitve, je IP zaključil, da v zvezi z dokumenti, ki jih je organ prepoznal kot predmet zahteve, zahtevani kriteriji za tajne podatke niso izpolnjeni oziroma jih organu ni uspelo izkazati. Primarno je skrb vzbujajoče dejstvo, da je organ predložil oceno možnih škodljivih posledic z dne 8. 9. 2021, ki jo je organ »sprejel« po prejemu predmete zahteve za dostop do informacij javnega značaja z dne 5. 7. 2021, torej v času odločanja o zahtevi (19 dni pred izdajo izpodbijane odločbe z d ne 27. 9. 2021). Dalje iz navedene ocena izhaja, da kot tajne opredeljuje priloge dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021. Te priloge pa, kot je navedeno že zgoraj, predstavljajo zahtevani zapisniki. Iz ocene dalje izhaja, da zbirka prilog dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, predstavlja združeni dokument in povezane podatke o izvedenih in dobavljenih storitvah vezanih na upravljanje, vzdrževanje in zagotavljanje operativnega delovanja kriptografskih naprav in rešitev, ki so vgrajene v komunikacijsko informacijske sisteme organa, za katere so pridobljena dovoljenja za obravnavo tajnih podatkov različnih stopenj tajnosti. Predmetna ocena kot tajne torej opredeljuje zbir dokumentov na splošno (zapisnike, ki so nastali na podlagi pogodb, na katere se glasi zahteva in so bili priloga dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021), kar pomeni, da ocena kot tajne označuje podatke, ki so bili kot zbir podatkov »združeni« kot posledica predmetne zahteve prosilca in ne zaradi same njihove vsebine, kot to pravilno opozarja prosilec v pritožbi. Poleg tega je bistveno, da je ocena škodljivih posledic te dokumente kot tajne označila časovno za nazaj, saj je datirana z datumom 8. 9. 2021 za dokumente, ki so nastali od leta 2015 dalje, na kar opozarja tudi prosilec v pritožbi. To je v direktnem nasprotju z 11. členom ZTP, tako z vidika določanja stopnje tajnosti zbiru dokumentov, kakor tudi s časovnega vidika in same označitve. V skladu z omenjeno določbo ZTP pooblaščena oseba določi stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oziroma ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek, izjemoma lahko pisno oceno izdela najkasneje v treh dneh po nastanku dokumenta, ne pa tudi več let po nastanku dokumenta, kot je bilo to v nasprotju z zakonom, storjeno v obravnavanem primeru. Res je sicer, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na prvi odstavek 12. člena ZTP, ki omogoča, da se kot tajen podatek določi tudi podatek, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih s tem zakonom, vendar pa razen uporabe zakonske določbe, organ ni utemeljil oziroma pojasnil svoje odločitve, zakaj prav vsi dokumenti v vseh treh zgoraj omenjenih zadevah predstavljajo »podatek«, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov in jih je treba zavarovati. Iz predmetnih dokumentov namreč ne izhaja, da bi bili predmet zahteve podatki, ki naj bi nastali z združevanjem ali povezovanjem podatkov, temveč gre za »osnovne« dokumente v spisih zadev, ki očitno niso tajni. Takšna utemeljitev pa ne izhaja niti iz predmetne ocene možnih škodljivih posledic. Da bi to lahko izhajalo iz popisov spisov, ki so bili zahtevani, pa ne navaja niti organ, niti tega ni bilo mogoče ugotoviti z vpogledom v te popise, saj jih organ IP ni posredoval ob odstopu pritožbe, niti na poziv. Kot bo navedeno v nadaljevanju te odločbe, organ za zavrnitev dostopa do zahtevanih popisov niti ni podal razlogov.

IP poudarja, da če bi dopuščali, da bi organi zgolj s sklicevanjem na zakonsko določbo prvega odstavka 12. člen ZTP lahko omejili dostop do celotnih spisov za nazaj, bi to omogočalo zlorabo instituta tajnih podatkov in poseg v pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato je nujno, da je obrazložitev še posebej tehtna in prepričljiva, kar pa v obravnavanem primeru ni izpolnjeno. Poleg tega je pri določanju stopnje tajnosti predmet presoje vselej konkreten podatek, s čimer se prav tako preprečuje možnost zlorabe instituta tajnih podatkov, kar pomeni, da ZTP ne omogoča, da se z eno oceno možnih škodljivih posledic kot tajne označi celoten zbir dokumentov, kot je bilo to storjeno v obravnavanem primeru, pri čemer organ, na podlagi sprejete odločitve, teh dokumentov niti ni označil kot tajne, kot mu nalaga ZTP. Pri tem je treba tudi podariti, da dejstvo, da so bili zahtevani dokumenti priloga dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah na podlagi prejete prošnje za podatke po ZDIJZ, št. 090-75/2021-1 z dne 8.9.2021, ki ima oznako tajnosti INTERNO, to pomeni, da so s tem per se kot tajni označeni tudi sami dokumenti, ki so njega priloga. Da gre za določitev stopnje tajnosti »na splošno«, ki pri določanju stopnje tajnosti ni dovoljena in je v nasprotju s pravno varnostjo, izhaja tudi iz same ocene možnih škodljivih posledic, ki v obrazložitvi ocene uporabi izraz »Posamezni dokumenti v prilogi dokumenta Posredovanje zapisnikov o izvedenih storitvah«, kar jasno izkazuje odsotnost konkretizacije in v tej zvezi uporabe drugega odstavka 12. člena ZTP, ki določa, »da kadar samo manjši del dokumenta ali posamezen dokument zadeve vsebuje tajne podatke, ga je treba izločiti ter obravnavati in varovati v skladu z oznakami stopnje tajnosti«, upoštevajoč dejstvo, da je v oceni možnih škodljivih posledic določen način prenehanja »s trajno izločitvijo kriptografskih naprav in kriptografskih rešitev, ki so predmet zgoraj navedenih pogodb«. Organ je torej očitno opustil uporabo drugega odstavka 12. člen ZTP, s čimer je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj ni dvoma, da zahtevane informacije ne vsebujejo zgolj podatkov za katere organ ocenjuje, da jih je treba varovati s stopnjo tajnosti, ampak tudi druge podatke, ki se nahajajo v teh dokumentih, vendar zato še niso tajni podatki. Prav tako IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do vsakega posameznega dokumenta, ki je predmet zahteve, in ga ni presojal z vidika formalnega in materialnega kriterija obstoja izjeme tajnih podatkov, še posebej upoštevaje ključno dejstvo, da gre za dokumente, ki so nastali v različnem časovnem obdobju, tudi več let nazaj. Organ v izpodbijani odločbi tako ni uspel izkazati, da bi z razkritjem vsakega posameznega zahtevanega dokumenta (še) nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, konkretno za delovanje ali izvajanje nalog ministrstva na enem izmed področij, navedenih v 5. členu ZTP.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da ocene možnih škodljivih posledic, na katero se opira organ pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih informacij, ni mogoče upoštevati, saj ne izpolnjuje pogojev iz 11. člena ZTP. Organ tudi ni uporabil določbe drugega odstavka 12. člena ZTP, zaradi česar se ni opredelil do vseh okoliščin, odločilnih za odločitev, zaradi česar IP odločbe organa ne more preizkusiti. Prav tako se organ v izpodbijani odločbi ni podrobno opredelil do konkretnih zahtevanih dokumentov in njihove vsebine, zato je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa, obrazložitev izpodbijane odločbe pa je ostala pomanjkljiva. Glede zahtevanih popisov spisov, do katerih je organ dostop zavrnil z 2. točko izreka izpodbijane odločbe, pa ta v obrazložitvi sploh ne vsebuje razlogov za njihovo zavrnitev, niti se nanje ne nanaša predmetna ocena škodljivih posledic, zato je glede teh dokumentov izpodbijana odločba povsem neobrazložena.  

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. IP je zato moral izpodbijano odločbo, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe, v celoti odpraviti.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ, ki najbolje pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s postavljeno zahtevo.

V ponovljenem postopku mora organ upoštevati zgoraj navedena napotila glede presoje vsebine posameznih dokumentov v smislu materialnega in formalnega kriterija za tajne podatke, upoštevajoč tudi drugi odstavek 12. člena ZTP in izvedbo delnega dostopa (7. člena ZDIJZ). Organ se mora v ponovljenem postopku opredeliti tudi do dejstva, da so predmet zahteve dokumenti, ki so nastali več let nazaj in niso (bili) označeni s stopnjo tajnosti. Če bo organ vztrajal pri »združevanju in povezovanju« dokumentov, mora slednje argumentirano obrazložiti in se posebej opredeliti do tistih dokumentov iz spisov zadev, ki so že prosto dostopni, na kar je opozoril prosilec v pritožbi. V kolikor bo organ ugotovil, da izjema tajnih podatkov ni podana, pa mora zahtevane podatke preizkusiti z vidika možnosti obstoja drugih izjem po ZDIJZ. Ob tem IP poudarja še, da je določitev izjeme od prostega dostopa odvisna od same vsebine dokumenta, kar pomeni, da bo moral organ pri presoji upoštevati tudi dejstvo, ali so predmetni dokumenti nastali v zvezi s pogodbami , ki so bile posledica javnih naročil in so prosto dostopne na Portalu javnih naročil[2]. Vsebino dokumentov pa mora presoditi tudi z vidika drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (javni interes), na kar se je v pritožbi skliceval prosilec. Nenazadnje pa mora organ v ponovnem postopku upoštevati tudi, da je prosilec v pritožbi svojo zahtevo zožil, saj je izrecno navajal, da »Pritožnik teh podatkov izrecno ne zahteva, zahteva pa v pritožbenem postopku delni dostop do preostanka zahtevanih dokumentov (v delu, katerega razkritje glede na obstoječo odločbo ne bi povzročilo škodljivih posledic - to je vse razen serijskih številk kripto naprav, gesel 23 prvi dostop ipd)«. Kar ponovi tudi v pritožbenem predlogu na koncu pritožbe. Ob tem pa IP še pojasnjuje, da mora organ v primeru nejasnega obsega zahteve, skladno z določbo 7. člena ZUP, to razjasniti s pozivom prosilcu, naj se do tega opredeli.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca v celoti ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

K II . točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila           :

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami.

[2] https://www.enarocanje.si/