prosilec - Ministrstvo za kulturo

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala seznam obiskovalcev v prostorih ministrstva. Organ je njeno zahtevo zavrnil z ugotovitvijo, da zahtevana informacija ne spada v njegovo delovno področje. IP stališču organa ni sledil. Definicijo delovnega področja je namreč glede na ustaljeno dolgoletno prakso IP in prakso sodišča treba razlagati širše, v smislu vseh nalog, ki so kakorkoli opredeljene s predpisi javnega prava. Dalje je IP ugotovil, da ker je organ zavzel napačno stališče, da zahtevana evidenca ni informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, se posledično ni spustil v vsebinsko presojo vprašanja, ali gre pri tej informaciji za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Zaradi napačne uporabe materialnega prava je organ tako nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj v ugotovitvenem postopku ni presojal posameznih zahtevanih dokumentov (evidence obiskovalcev) z vidika zakonskih izjem in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Posledično je IP pritožbi prosilke ugodil in zadevo vrnil organu v ponoven postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-337/2021/ 24                                                      

Datum: 30. 11. 2021                                                                           

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……(dalje prosilka) z dne 20. 10. 2021, zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (dalje organ), št. 090-48/2021/4 z dne 11. 10. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 20. 10. 2021 zoper odločbo Ministrstva za kulturo št. 090-48/2021/4 z dne 11.10. 2021 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je dne 30. 9. 2021 pri organu vložila vlogo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je navedla, naj ji organ v obliki skeniranega dokumenta na njen elektronski naslov pošlje izpisek vseh obiskovalcev/gostov v prostorih Ministrstva za kulturo, tako kot so bili evidentirani, in sicer v obdobju od 1.8.-30.9.2021.

O zahtevi prosilke je organ dne 11. 10. 2021 izdal odločbo št. 090-48/2021/4, s katero je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi odločbe organ pojasnjuje, da so informacije javnega značaja definirane v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ kot informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Organ dalje navaja, da vodenje evidence vstopov in izstopov v prostore ureja določba 82. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (dalje ZVOP-1), po kateri lahko oseba javnega ali zasebnega sektorja za namene varovanja premoženja, življenja ali telesa posameznikov ter reda v njenih prostorih od posameznika, ki namerava vstopiti ali izstopiti iz tega prostora, zahteva, da navede vse ali nekatere osebne podatke (osebno ime, številko in vrsto osebnega dokumenta, naslov stalnega ali začasnega prebivališča, zaposlitev ter datum, uro in razlog vstopa ali izstopa v ali iz prostorov), po potrebi lahko osebne podatke preveri tudi z vpogledom v osebni dokument posameznika, pri čemer velja ta evidenca za uradno evidenco v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek le, če je potrebno pridobiti podatke z vidika koristi mladoletnika ali za izvrševanje pristojnosti policije ter obveščevalno – varnostne dejavnosti. Po mnenju organa predmetna evidenca izven navedenega ne predstavlja dokumenta po uredbi o upravnem poslovanju (dokument po tej uredbi je vsak zapis, ki je bil sprejet ali je nastal pri delu organa in je pomemben za njegovo poslovanje), s tem pa tudi ne informacije javnega značaja. Naloga sprejema, evidentiranja in spremljanja obiskovalcev je določena tudi v 1. alineji drugega odstavka 25. člena Pravilnika o organizaciji delovanja Ministrstva za kulturo ter izhaja iz Pogodbe za izvajanje protivlomnega in požarnega ter fizičnega varovanja v objektih v upravljanju Ministrstva za javno upravo, sklenjene med Ministrstvom za javno upravo in Varovanjem Galekom, d.o.o. z dne 31. 12. 2018. Po mnenju organa iz navedenega izhaja, da predmetna evidenca ne izvira iz delovnega področja organa (varovanje in receptorska služba sta servisna, torej podporna dejavnost upravnemu delu ministrstva) ter ne predstavlja dokumenta, temveč gre tu za interno evidenco, z namenom varovanja premoženja, življenja in telesa posameznikov ter reda v prostorih ministrstva, s čimer torej v zadevi ne gre za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilke zavrnil po drugem odstavku 22. člena v zvezi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.

Zoper odločbo organa št. 090-48/2021/4 z dne 11. 10. 2021 (dalje izpodbijana odločba) je prosilka dne 20. 10. 2021 pri organu vložila pritožbo. Vztraja pri zahtevi za izročitev seznama obiskovalcev na Ministrstvu za kulturo in kam konkretno so bili namenjeni. Ocenjuje, da izjeme, na katere se je v izpodbijani odločbi oprl organ, niso izkazane. Poleg tega meni, da je razkritje omenjenega seznama (pri tem zgolj imen in priimkov) v javnem interesu, sploh glede morebitnih neprijavljenih lobističnih stikov. In nenazadnje, meni, da argument, da predmetna evidenca ne izvira iz delovnega področja ministrstva, se pravi, da ministrstvo ni skrbnik seznama obiskovalcev, ker ga prepušča zunanji varnostni službi in zato ne predstavlja informacije javnega značaja, ne

more vzdržati resne presoje.

Pritožbo prosilca je organ dne 27. 10. 2021, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, posredoval v odločanje IP, na podlagi 245. člena ZUP.

Na poziv IP št. 090-337/2021/2 z dne 27. 10. 2021 je organ dne 16. 11. 2021 in dne 17.11.2021 posredoval del dokumentacije, IP pa je dne 24. 11. 2021 pri organu opravil tudi ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o katerem je nastal zapisnik št. 090-337/2021/22.

Pritožba je utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Ker je organ zahtevo prosilke zavrnil s sklicevanjem, da ne gre za informacijo javnega značaja po 4. čl. ZDIJZ, ker zahtevana informacija ne spada v njegovo delovno področje, se je IP najprej opredelil do tega vprašanja.

Organ je v izpodbijani odločbi pravilno izhajal iz definicije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Organ pa je v izpodbijani odločbi zmotno ugotovil, da zahtevani seznam obiskovalcev ne izvira iz njegovega delovnega področja. Definicijo delovnega področja je namreč glede na ustaljeno dolgoletno prakso IP in prakso sodišča treba razlagati širše, v smislu vseh nalog, ki so kakorkoli opredeljene s predpisi javnega prava. Že iz stališča, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, izhaja, da je o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ mogoče govoriti, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

Glede vprašanja, ali seznami obiskovalcev pri organih javnega sektorja, spadajo v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ, je IP v praksi že večkrat zavzel stališče, da spadajo. Tako je v odločbi pod opr. št. 090-168/2009/9 z dne 23. 2. 2010 odločil, da med informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ spadajo vse informacije, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom, tudi v zvezi z zagotavljanjem tehničnih pogojev za delo (npr. skrb za prostore, upravljanje in varovanje stavbe, nadzor nad obiskovalci). Podobno stališče je IP zavzel tudi v zadevah pod opr. št. 090-110/2014/6 z dne 30. 7. 2014, št. 090-120/2021 z dne 20. 5. 2021 in št. 090-94/2009/8 z dne 2. 7. 2010.

Tudi ni mogoče slediti stališču organa, da je ZVOP-1 edina pravna podlaga za vodene evidence obiskovalcev in da ta evidenca pri organu ne predstavlja uradnega dokumenta v smislu Uredbe o upravnem poslovanju, ker jo vodi zunanja varnostna služba. Ravno nasprotno, da je organ zahtevane informacije ustvaril v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog, izhaja tudi iz Uredbe o upravnem poslovanju[1], ki uradne ure, prostore in opremo ter zagotavljanje varnosti pri organih, ureja v VI. poglavju in v 102. členu določa, da lahko v zgradbi organa predstojnik sprejme hišni red. S hišnim redom se določijo način uporabe delovnih in drugih prostorov v zgradbi organa ter razpolaganja s ključi vhodnih vrat, ukrepi za vzdrževanje reda in čistoče v zgradbi, ukrepi za zagotavljanje varnosti zgradbe in oseb v zgradbi, način dostopa obiskovalcev v zgradbo, vključno z kdaj in kako se morajo obiskovalci izkazati z osebnim dokumentom, ter postopek v zvezi s kontrolo obiskovalcev, uporaba funkcionalnega zemljišča in zgradbi pripadajočih parkirnih prostorov in podobno. 114. člen uredbe dalje določa, da lahko organ vzpostavi kontrolo vstopa v zgradbo, če je to potrebno zaradi zagotavljanja varnosti ljudi in premoženja. Te določbe uredbe nadalje konkretizira Pravilnik o organizaciji delovanja Ministrstva za kulturo št. 0070-10/2015/1 z dne 18. 5. 2015, ki dostop do objektov ministrstva in gibanje obiskovalcev določa v 13. in 14. členu, gibanje strank pa v 19. členu. Slednji v četrtem odstavku izrecno določa, da varnostnik/receptor evidentira ime in priimek stranke, organ, organizacijo oziroma podjetje, ki ga stranka zastopa, kam oziroma h komu je namenjena ter vpiše v knjigo obiskovalcev čas prihoda na recepcijo in čas odhoda z nje. Iz vseh navedenih določb očitno izhaja, da je vodenje evidence obiskovalcev del javnopravnih nalog organa, te določbe pa posegajo tudi v pravice strank organa, saj določajo, pod kakšnimi pogoji lahko dostopajo in se gibajo v uradnih prostorih ministrstva. Izhajajoč iz vsega navedenega je IP zaključil, da evidenca obiskovalcev, ki jo vodi organ, spada v njegovo delovno področje in posledično ustreza definiciji informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ.

Dalje IP ugotavlja, da ker je organ zavzel napačno stališče, da zahtevana evidenca ni informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, se posledično ni spustil v vsebinsko presojo vprašanja, ali gre pri tej informaciji za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera izmed zakonskih izjem, ko se dostop lahko zavrne. Zaradi napačne uporabe materialnega prava je organ tako nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj v ugotovitvenem postopku ni presojal posameznih zahtevanih dokumentov (evidence obiskovalcev) z vidika zakonskih izjem in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. Poleg navedenega se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve in se ni opredelil do zahtevanih informacij, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

1. V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove

presoje. IP je namreč v pritožbenem postopku ugotovil, da uradni prostori organa obsegajo več lokacij, v zvezi s katerimi nastajajo evidence obiskovalcev, tako npr. vsaj lokacija sedeža organa na Maistrovi 10 v Ljubljani in lokacija Metelkova 4 v Ljubljani. V ponovljenem postopku se je organ tako, glede na vsebino posamezne evidence, dolžan opredeliti do evidence obiskovalcev za vsako lokacijo posebej

1. V okviru ogleda in camera, ki ga je IP opravil v tem pritožbenem postopku in na katerem je tudi

vpogledal v evidenco obiskovalcev za lokacijo Maistrova 10 v Ljubljani, je IP ugotovil, da slednja vsebuje osebne podatke, pri čemer zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka IP pojasnjuje, da niso vsi osebni podatki varovani. V zvezi s presojo obstoja izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako velja opozoriti, da ne gre za varovane osebne podatke, če je za njihovo razkritje javnosti podana pravna podlaga po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ (torej, da gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, v zvezi z opravljanjem javne funkcije ali v zvezi s porabo javnih sredstev). Ob tem IP organ napotuje na svojo prakso v bistveno podobnih zadevah, opr. št. 090-110/2014/6 in št. 090-120/2021 z dne 20. 5. 2021 ter št. 090-94/2009/4 z dne 7. 10. 2009.

1. Če bo organ ugotovil, da zahtevana evidenca vsebuje katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena

ZDIJZ (npr. varovane osebne podatke) je dolžan dalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni del evidence prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).

1. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, mora organ določno opredeliti izrek odločbe

(213. člen ZUP) ter v njem jasno navesti dokumente, ki so bili predmet njegovega odločanja ter določno navesti, v katerem delu se prekrijejo posamezne informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v  evidenci obiskovalcev za dan xy se v prvem stolpcu prekrije ime in priimek obiskovalca,… ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

Na podlagi vsega navedenega je IP pritožbi prosilke ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uredba o upravnem poslovanju, Uradni list RS, št. 9/18, s spremembami in dopolnitvami, dalje uredba.