prosilec - Ministrstvo za obrambo

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja prosilcu zavrnil dostop do popisov spisov za javna naročila, na katerega se je nanašala prosilčeva zahteva, dostop do dokument identifikacije investicijskega projekta ter do načrtov enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema organa, ki jih ta vodi v okviru enotnega informacijskega in komunikacijskega sistema, ki ga organ organizira na osnovi 102. člena Zakona o obrambi. IP je v pritožbenem postopku, po opravi ogleda in camera, ugotovil, da izjeme notranjega delovanja ne more potrditi za popise spisov javnih naročil, saj vsebujejo podatke (razen nekaj osebnih podatkov), ki so sicer objavljeni na Portalu javnih naročil. Prav tako na izjeme notranjega delovanja ni mogoče uporabiti v zvezi z dokumentom identifikacije investicijskega projekta. Ta dokument je sicer nastal pri organu kot analiza obstoječega stanja in namera o možnih investicijah za vzdrževanje in nadgradnjo komunikacijskega in informacijskega sistema organa, vendar ni mogoče trditi, da je v njem zajeta politika oziroma razmišljanje organa do te mere, da bi lahko rekli, da gre za dokument, ki služi notranji rabi organa, iz katerega izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Predmetni dokument je nastal kot obvezni del investicijske dokumentacije, ki jo predpisuje Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ za investicijske projekte in druge ukrepe, ki se financirajo po predpisih, ki urejajo javne finance. Glede dostopa do načrtov izgradnje omrežij pa je IP potrdil odločitev organa. V njih se nahajajo tehnični podatki o nastavitvah posameznih naprav, sheme omrežij in druge podrobnosti o napravah namenjenih varovanju komunikacijsko informacijskega sistema, kjer se obdelujejo nacionalni tajni podatki ter tajni podatki mednarodnih organizacij, katerih varnost se v njih zagotavlja z uporabo odobrenih šifriranih rešitev, kar je IP pripeljalo do zaključka, da bi razkritje teh podatkov nedvomno povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj bi bila ogrožena sama razpoložljivost komunikacijsko informacijskih sistemov in tudi varnost tajnih podatkov, ki se v njih obdelujejo in hranijo.

ODLOČBA:

Številka: 090-330/2021/12

Datum: 31. 1. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah (po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in 248. člena ter drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec) z dne 11. 10. 2021, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-90/2021-1  z dne 16. 9. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

10. Pritožbi prosilca z dne 10. 2021 zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za obrambo, št. 090-90/2021-1 z dne 16. 9. 2021, se delno ugodi in se navedena odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ mora prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati:

• popise spisov za naslednja javna naročila : JN 162/2016, JN217/2016, JN221/2016, JN123/2017, JN124/2017, JN125/2017, JN126/2017, JN82/2018, JN83/2018, JN147/2018, JN42/2019, JN43/2019, JN45/2019, JN46/2020, JN129/2020,
• popis spisa za javno naročilo, št. JN 131/2020, pri čemer mora prekriti ime in priimek posameznika v dokumentih pod zaporedno št. 14, 13 in 12, v stolpcu »Kratka vsebina dokumenta«,
• dokument, št. 386-32/2016-1 z dne z dne 7. 7. 2016, naslovljen Dokument identifikacije investicijskega projekta – Vzdrževanje in nadgradnja komunikacijskega in informacijskega sistema Ministrstva za obrambo (KIS MO) 2018-2023.«

1. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane osebne podatke in glede načrtov izgradnje omrežij, za katere so bile kupljene naprave in storitve javnih naročilih navedenih v I. točki izreka, se pritožba prosilca zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 5. 7. 2021 in 6. 7. 2021 na organ posredoval zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Z obema je zahteval dostop do dokumentacije v zvezi z javnimi naročili: JN 162/2016, JN217/2016, JN221/2016, JN123/2017, JN124/2017, JN125/2017, JN126/2017, JN82/2018, JN83/2018, JN147/2018, JN42/2019, JN43/2019, JN45/2019, JN46/2020, JN129/2020 in JN 131/2020, in sicer z zahtevo z dne 5. 7. 2021 investicijsko in drugo dokumentacijo, ki je bila podlaga za odločitev za oddajo naročila s pogajanji brez predhodne objave o naročilu; z zahtevo z dne 6. 7. 2021 pa načrte izgradnje omrežij, za katere so bile kupljene naprave in storitve v teh javnih naročilih. Za vse postopke je zahteval tudi popise spisov. Vse dokumente je zahteval v elektronski obliki.

Organ je 16. 9. 2021 izdal sklep in odločbo, št. 090-90/2021-1. S sklepom je prosilčevi zahtevi združil v en postopek, saj je ugotovil, da se nanašata na dostop do vsebinsko enakih dokumentov. Z odločbo (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) pa je zavrnil dostop do kopij investicijske in druge dokumentacije, ki je podlaga za odločitev za oddajo naročila s pogajanji brez predhodne objave o naročilu za vsa javna naročila iz prosilčeve zahteve, in sicer do dokumenta št. 386-32/2016-1, do kopij načrtov izgradnje omrežij, za katere so bile kupljene naprave in storitve v teh javnih  naročilih in vse popise spisov za ta javna naročila. V obrazložitvi je najprej ugotovil, da v zvezi s predmetnimi javnimi naročili, za katera je prosilec zahteval kopije investicijske in druge dokumentacije, ki je podlaga za odločitev za oddajo naročila s pogajanji brez predhodne objave o naročilu za javna naročila, razpolaga z dokumentom št. 386-32/2016-1. Prav tako razpolaga z načrti izgradnje omrežij (načrti enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo, ki obsegajo tudi potrebe Slovenske vojske in v katerih se obdelujejo tajni podatki), za katere so bile kupljene naprave in storitve v teh javnih naročilih, vendar pa organ poudarja, da se ti ne nahajajo v obliki dokumenta z evidenčno številko oziroma načrti niso dokumentirani v sistemu za upravljanje z dokumentarnim gradivom. Načrti se nahajajo, obdelujejo in hranijo v elektronski obliki v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih organa, katerim je bilo na osnovi določil Zakona o tajnih podatkih[1] (v nadaljevanju ZTP) izdan sklep o varnostnem dovoljenju za delovanje sistema, v katerem je dovoljena obravnava tajnih podatkov in služijo neposrednemu upravljanju in vzdrževanju informacijskega in komunikacijskega sistema, v katerih se obdelujejo nacionalni tajni podatki, tajni podatki zveze Nato in EU tajni podatki ter zagotavljanju razpoložljivosti informacijskega in komunikacijskega sistema organa, katerega ministrstvo organizira na osnovi 102. člena Zakona o obrambi[2] (v nadaljevanju: ZObr), in se dinamično prilagajajo glede na operativne potrebe ministrstva in Slovenske vojske. Organ prav tako razpolaga s popisi spisov za predmetna javna naročila. V nadaljevanju se sklicuje na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in pojasnjuje, da za opravljanje upravnih in strokovnih zadev ministrstvo na podlagi 102. člena ZObr organizira enoten in avtonomen informacijski in telekomunikacijski sistem, ki obsega tudi potrebe vojske. Enoten in avtonomen informacijski in telekomunikacijski sistem vsebuje tudi podsisteme namenjene obdelavi nacionalnih in tujih tajnih podatkov različnih stopenj tajnosti. Navaja, da načrti enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema organa, ki obsegajo tudi potrebe Slovenske vojske in v katerih se obdelujejo tajni podatki ter pripadajoča investicijska dokumentacija, ki je bila podlaga za predmetna javna naročila, se zaradi vsebine (tajnih podatkov) nahajajo, obdelujejo in hranijo v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih Ministrstva za obrambo, katerim je bilo na osnovi določil ZTP izdan sklep o varnostnem dovoljenju za delovanje sistema, v katerem je dovoljena obravnava tajnih podatkov. Ti načrti, ki obsegajo tudi potrebe Slovenke vojske ter pripadajoča investicijska dokumentacija, so namenjeni neposrednemu upravljanju in vzdrževanju informacijskega in komunikacijskega sistema, v katerih se obdelujejo nacionalni tajni podatki, tajni podatki zveze Nato in EU tajni podatki ter zagotavljanju razpoložljivosti informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo, katerega ministrstvo organizira na osnovi 102. člena ZObr. Organ dalje pojasnjuje, da se v teh načrtih ter investicijski in drugi tehnični dokumentaciji, ki je bila podlaga za predmetna javna naročila, nahajajo tehnični podatki o nastavitvah posameznih naprav, sheme omrežij s tehničnimi podatki, podrobne nastavitve posameznih informacijskih in komunikacijskih naprav, podrobnosti o vseh napravah namenjenih varovanju komunikacijsko informacijskega sistema in varovanju tajnih podatkov v tem sistemu, načinu operativne uporabe posameznih naprav namenjenih varovanju sistema ter določeni drugi varovani in občutljivi podatki vezani na načrtovanje, izgradnjo, delovanje in vzdrževanje informacijskih in telekomunikacijskih podsistemov, ki se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami v skladu z mednarodnimi pogodbami. Razkritje podatkov, ki se nahajajo v teh načrtih izgradnje informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo ter investicijski in drugi tehnični dokumentaciji, ki je bila podlaga za predmetna javna naročila, bi nepoklicani osebi močno olajšalo izvedbo dejanj s škodljivimi posledicami, in sicer povzročanje motenj v delovanju sistema ali povzročanju motenj v delovanju posameznih ključnih sestavin sistema ali posameznih informacijsko komunikacijskih storitev v sistemu, usmerjeni poskusi zlorabe šifriranih rešitev z namenom nepooblaščenega dostopa do sistema ali do tajnih podatkov, ki se obdelujejo v tem sistemu ipd., na delovanje oziroma operativno razpoložljivost informacijskih in telekomunikacijskih sistemov v katerih se obdelujejo tajni podatki in se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami in s tem posledično na operativno delovanje organa. Razpoložljivost komunikacijsko informacijskih sistemov ter varnost tajnih podatkov v komunikacijsko informacijskih sistemih ministrstva, ki se zagotavlja tudi z uporabo odobrenih šifrirnih rešitev, ima zelo pomemben in neposreden vpliv na delovanje organa. Če bi bila kompromitirana varnost podatkov, oziroma bi bila zaradi kompromitiranja podatkov ogrožena razpoložljivost komunikacijsko informacijskih podsistemov enotnega in avtonomnega informacijskega in telekomunikacijskega sistema organa, bi to lahko imelo neposredne posledice pri izvajanju nalog ministrstva, s tem pa bi bila ogrožena varnost premoženja, življenja in lahko bi bil okrnjen ugled ministrstva. Organ je ugotovil, da ima varovanje podatkov, ki se nahajajo v načrtih izgradnje informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo ter investicijski in drugi tehnični dokumentaciji, ki je bila podlaga za javna naročila, zelo pomemben in neposreden vpliv na varno delovanje organa, zaradi česar je zaključil, da podatki niso javni in se jih po oceni organa ne sme posredovati javnosti, zato je v celoti zavrnil dostop do zahtevanih podatkov, vključno s popisi spisov.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 11. 10. 2021. Na začetku je povzel ugotovitve in zaključke organa glede posledic razkritja zahtevanih podatkov in citiral določbe 13. člena ZTP. Ob tem je navajal, da je organ očitno opravil presojo vsebine zahtevanih dokumentov in v postopku odločanja ni ugotovil, da bi šlo za tajne podatke v smislu 13. člena ZTP, saj se je skliceval na izjemo notranjega delovanja. Ob sklicanju na določbo sedmega odstavka 10. člena ZTP[3] trdi, da predmetni dokumenti ne izpolnjujejo pogojev za določitev stopnje tajnosti INTERNO, kar pomeni, da je izpodbijana odločba, v delu kjer zatrjuje, da bi razkritje zahtevanih podatkov imelo neposredne negativne posledice pri izvajanju nalog organa, v nasprotju sama s sabo. Trdi, da če bi te navedbe držale, bi jih prvostopenjski organ zagotovo moral ob nastanku ustrezno označiti, oziroma morebitno pomoto odpraviti v najkrajšem možnem času po seznanitvi in sprožiti ustrezne postopke zoper odgovorne. Ker tega ni storil in ker se zakonitost dela državnih organov domneva, je utemeljeno domnevati, da omenjeni dokumenti ne izpolnjujejo kriterijev za dotočitev stopnje tajnosti INTERNO. Če teh kriterijev ne izpolnjujejo, se nanje ni mogoče sklicevati niti v poskusu zaobida klasifikacije po ZTP z uporabo izjeme notranjega delovanja organa. Dalje navaja, da se edini resnični del utemeljitve izpodbijane odločbe nahaja v zadnjih 6 besedah utemeljitve (lahko bi bil okajen ugled ministrstva). Ugled ministrstva (in funkcionarjev) glede na razlago Ustavnega sodišča RS ni varovana vrednota. Prav tako prikrivanje morebitnega protipravnega ravnanja ali nesposobnosti v smislu ustavne določbe Up-10S2/12-ll ni predmet varovanja glede izjem po 6. členu ZDIJZ. S tem utemeljuje, da je odločba v nasprotju sama s seboj, neobrazložena in arbitrarna. Dalje trdi, da takšno ravnanje nakazuje, da je organ pri pregledu dokumentacije pred posredovanjem ugotovil, da bi se s posredovanjem lahko spravil v sramoto ali pa je celo želel prikriti kakšno protipravno dejanje ali ravnanje. Alternativno organ s tajnimi podatki ravna izjemno malomarno, saj kljub ugotovitvi, da bi njegovo razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali Izvajanju nalog organa, le teh ni označil s stopnjo tajnosti, temveč samo nesmiselno razlaga, da jih hrani v ločenih sistemih akreditiranih za hrambo tajnih podatkov, kljub temu, da niso tajni. Pritožnik domneva, da organ ni protipravno brez ustreznega varstva obdeloval in hranil tajnih podatkov, temveč da gre za poskus zlorabe postopka, da bi se določene dokumente prikrilo pred njim. Organ v postopku ni poskušal določiti tajnosti, temveč se samo v obrazložitvi sklicuje na dejstva in okoliščine, ki bi zahtevala določitev tajnosti in z njimi utemeljuje izjemo notranjega delovanja organa (tajnosti pa ne določi). Ob tem se sklicuje tudi na 6. člen ZTP[4] in navaja, da se organ očitno zaveda posledic te določbe, zato teh podatkov ni določil kot tajne, ampak se v poskusu zaobida 6. člena ZTP sklicuje na izjemo notranjega delovanja. Dalje poudarja, da tudi če bi šlo za to izjemo, je v predmetni zadevi podan javni interes za razkritje teh podatkov. Javnost bi namreč morala biti obveščena o tehnični skladnosti opreme kupljene z javnimi sredstvi s predpisi s področja varovanja podatkov. Javnost bi tudi morala biti seznanjena z obstojem postopkov, ki omejujejo konkurenco pri postopkih javnega naročanja v zvezi z omenjenimi napravami in morebitnim neenakopravnim obravnavanjem dobaviteljev v njih. V primeru, da gre v kakšnem delu teh dokumentov res za tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami, kot to zatrjuje organ, bi lahko organ v zvezi s tem odločil v okviru instituta delnega dostopa. Časovnice postopkov, identitete testiranih naprav (za namen nakupa) in podobni podatki, namreč ne izpolnjujejo kriterijev, ki jih v zvezi z notranjem delovanjem organa zatrjuje organ. Tehnične podatke, ki jih organ taksativno identificira, pa bi zagotovo lahko prekril z uporabo instituta delnega dostopa. Navaja, da je obstoj dokumentov kot tak javnosti znan in ni sporen, zato ni nobenega razloga, da organ teh dokumentov v celoti ali v primeru, da res vsebujejo tajne podatke v zvezi s kriptografskimi rešitvami, v obliki delnega dostopa, ne bi posredoval javnosti. Na koncu navaja, da so zahtevani podatki povezani s porabo javnih sredstev, v smislu določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, do česar pa se organ ni opredelil, zato je odločba neobrazložena tudi iz tega razloga. Predlaga, da IP ugodi pritožbi in mu omogoči dostop do zahtevanih dokumentov v celoti, podredno pa vsaj do delov, ki se nanašajo na gesla, ali pa da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato jo je, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-90/2021-3 z dne 18. 10. 20201 odstopil v reševanje IP. Dopisu je priložil prosilčevi zahtevi, izpodbijano odločbo, skupaj z vročilnico in prosilčevo pritožbo.

Glede pravočasnosti pritožbe

Ker IP, iz spisovne dokumentacije, skladno z določbo prvega odstavka 246. člena ZUP, ni mogel preveriti, ali je prosilčeva pritožba res pravočasna, je z dopisom, št. 090-330/2021/2 z dne 15. 11. 2021 organ pozval na predložitev dokazila, iz katerega bo razviden datum in način vložitve prosilčeve pritožbe. Organ je z dopisom, št. 090-2021-5 z dne 16. 11. 2021 IP posredoval fotokopijo pisemske ovojnice, s katero je prosilec na organ vložil predmetno pritožbo. Z vpogledom v posredovani dokaz je IP ugotovil, da je prosilec pritožbo vložil s priporočeno poštno pošiljko 11. 10. 2021. To pomeni, da se za dan, ko je organ prejel vlogo, šteje dan oddaje na pošto (drugi odstavek 68. člena ZUP). Navedeno pomeni, da je prosilec pritožbo vložil znotraj 15 dnevnega pritožbenega roka, ker mu je bila izpodbijana odločba vročena 27. 9. 2021. Na podlagi navedenega je IP ugotovil, da je pritožba pravočasna.

Po ugotovljenem procesnem izhodišču je IP pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Ker organ IP ob odstopu pritožbe ni posredoval dokumentov oziroma podatkov, ki so bili predmet prosilčevih zahtev, ga je k temu pozval IP z dopisom, št. 090-330/2021/4 z dne 7. 12. 2021.

Organ je na poziv odgovoril z dopisom, št. 090-90/2021/7 z dne 14. 12. 2021 in IP posredoval dokument št. 386-32/2016-1 z dne 7. 7. 2016, naslovljen Dokument identifikacije investicijskega projekta – »Vzdrževanje in nadgradnja komunikacijskega in informacijskega sistema MO (KIS MO) 2018-2023«, in popise spisov v zvezi s šestnajstimi  izvedenimi javnimi naročili, na katere se nanašata prosilčevi zahtevi. Glede načrtov izgradnje omrežij (načrti enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo, ki obsegajo tudi potrebe Slovenske vojske in v katerih se obdelujejo tajni podatki), za katere so bile kupljene naprave in storitve v predmetnih javnih naročilih, pa je organ pojasnil, da jih ne more posredovati, saj se ne nahajajo v obliki dokumenta, temveč se nahajajo, obdelujejo in hranijo v elektronski obliki v različnih komunikacijskih sistemih organa.

Organ je v dopisu, št. 090-19/2021-10 z dne 18. 1. 2022, na poziv IP, posredoval pojasnila, na katera javna naročila se nanaša posamezni posredovani popis zadeve. Ob tem je še pojasnil, da so popisi spisov, ki so predmet zahteve z dne 5. 7. 2021 in z dne 6. 7. 2021, enaki, saj se zahtevi nanašata na identična javna naročila in da je bilo za vsa javna naročila, ki so predmet zahteve, na Portalu javnih naročil objavljeno Prostovoljno obvestilo za predhodno transparentnost (obrazec EU- 15) in Obvestilo o oddaji naročila na področju obrambe in varnosti (Obrazec EU-14). Glede dokumenta, št. 386-32/2016-1 z dne 7. 7. 2016 je pojasnil, da so vse osebe, ki so na dokumente navedene kot njegovi pripravljavci, bile oziroma so še vedno zaposlene pri organu.

Ker organ IP ni posredoval vseh podatkov, ki so bili predmet zahteve prosilca, je IP 27. 1. 2022, skladno z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja, vpogleda v predmetne načrte izgradnje omrežij in pridobitve pojasnil glede posameznih dokumentov, v prostorih organa opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-330/2021/11. IP zapisnika ni posredoval v vednost prosilcu, ker iz njega izhajajo navedbe organa, s katerimi bi razkril nekatere podatke glede načrtov izgradnje omrežij, ki so bili predmet prosilčeve zahteve (prvi odstavek 12. člena ZInfP), ostale navedbe pa so vplivale na odločitev IP v delu, s katerim je pritožbi ugodil.

K I. in II. točki izreka:

Pritožba je delno utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi je prosilec na podlagi določb ZDIJZ zahteval dostop dokumentacije v zvezi z javnimi naročili: JN 162/2016, JN217/2016, JN221/2016, JN123/2017, JN124/2017, JN125/2017, JN126/2017, JN82/2018, JN83/2018, JN147/2018, JN42/2019, JN43/2019, JN45/2019, JN46/2020, JN129/2020 in JN 131/2020, in sicer: do investicijske in druge dokumentacijo, ki je bila podlaga za odločitev za oddajo naročila s pogajanji brez predhodne objave o naročilu, do popisov spisov postopkov posamičnih javnih naročil,  do načrtov izgradnje omrežij, za katere so bile kupljene naprave in storitve v teh javnih naročilih in popisov spisov v zvezi s temi postopki. Organ je dostop do vseh zahtevanih informacij zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da zahtevani dokumenti izvirajo iz njegovega delovnega področja ter da organ z njim razpolaga v materializirani obliki.

Organ je kot predmet prosilčeve zahteve, ki se nanaša na investicijske in druge dokumentacije, ki je podlaga za odločitev za oddajo naročila s pogajanji brez predhodne objave o naročilu za javna naročila, prepoznal dokument št. 386-32/2016-1 z dne z dne 7. 7. 2016, naslovljen Dokument identifikacije investicijskega projekta – »Vzdrževanje in nadgradnja komunikacijskega in informacijskega sistema Ministrstva za obrambo (KIS MO) 2018-2023« in ga posredoval IP, prav tako je IP posredoval tudi popise spisov v vseh šestnajstih javnih naročilih, na katere se glasita prosilčevi zahtevi. Glede načrtov izgradnje omrežij (načrti enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo, ki obsegajo tudi potrebe Slovenske vojske in v katerih se obdelujejo tajni podatki), za katere so bile kupljene naprave in storitve v predmetnih javnih naročilih, pa je organ pojasnil, da se ne nahajajo v obliki dokumenta, temveč se nahajajo, obdelujejo in hranijo v elektronski obliki, v različnih komunikacijskih sistemih organa.

V zvezi s tem IP pojasnjuje, da kriterij materializirane oblike pomeni, da se mora informacija nahajati v fizični obliki, kamor štejemo tudi elektronsko obliko. Bistveno je, da je informacija zapisana na nek fizični medij, ki omogoča njen ponoven priklic. IP je na ogledu in camera vpogledal v enega od več teh načrtov oziroma sistemov in ugotovil, da je njihov priklic možen, vendar se ti res nahajajo v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih organa, ki predstavljajo podsisteme, iz katerih je sestavljen Enotni in avtonomni informacijski in telekomunikacijski sistem, ki ga organ organizira na podlagi 102. člena ZObr. Ob tem organ navaja, da gre za »žive« sisteme, ki se dinamično spreminjajo in prilagajajo glede na operativne potrebe organa. Glede na navedeno IP zaključuje, da organ razpolaga tudi z zahtevanimi načrti izgradnje omrežij, tako, da tudi ti predstavljajo informacijo javnega značaja upoštevajoč njeno definicijo iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Prosilec ni nasprotoval obsegu dokumentov oziroma podatkov, ki jih je organ prepoznal kot predmet zahteve, kar pomeni, da predmet presoje ni sporen.

Sporno v obravnavani zadevi pa je, ali so zahtevani podatki prosto dostopne informacije javnega značaja, oziroma ali je odločitev organa o zavrnitvi celotne prosilčeve zahteve, na podlagi izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pravilna in zakonita.

Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Pri tej izjemi pa morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

IP je zato v nadaljevanju za vsak sklop zahtevanih dokumentov oziroma informacij presojal, ali je odločitev organa o popolni zavrnitvi dostopa do njih, na podlagi izjeme notranjega delovanja, pravilna.

1. Dostop do popisov spisov

Predmet tega dela zahteve predstavlja 16 popisov spisov, ki jih je organ posredoval IP in se nanašajo na javna naročila, na katera se sklicuje prosilec v svojih zahtevah.

Organ je v pojasnilu, št. 090-90/2021-10 z dne 18. 1. 2021 IP pojasnil, katero javno naročilo se vodi pod posamezno številko zadeve pri organu, in sicer:

- JN 162/2016 se vodi v zadevi št. 430-93/2015,

- JN 217/2016 se vodi v zadevi št. 430-195/2015,

- JN 221/2016 se vodi v zadevi št. 430-194/2015,

- JN 123/2017 se vodi v zadevi št. 430-257/2017,

- JN 124/2017 se vodi v zadevi št. 430-315/2016,

- JN 125/2017 se vodi v zadevi št. 430-312/2016,

- JN 126/2017 se vodi v zadevi št. 430-217/2017,

- JN 82/2018 se vodi v zadevi št. 430-170/2018,

- JN 83/2018 se vodi v zadevi št. 430-142/2018,

- JN 147/2018 se vodi v zadevi št. 430-240/2018,

- JN 42/2019 se vodi v zadevi št. 430-101/2019,

- JN 43/2019 se vodi v zadevi št. 430-99/2019,

- JN 45/2019 se vodi v zadevi št. 430-100/2019,

- JN 46/2020 se vodi v zadevi št. 430-160/2020,

- JN 129/2020 se vodi v zadevi št. 430-120/2020,

- JN 131/2020 se vodi v zadevi št. 430-280/2020.

Ob tem je organ še pojasnil, da je bilo za vsa javna naročila, ki so predmet zahteve, na Portalu javnih naročil objavljeno Prostovoljno obvestilo za predhodno transparentnost (obrazec EU- 15) in Obvestilo o oddaji naročila na področju obrambe in varnosti (Obrazec EU-14).

Z vpogledom v te popise je IP ugotovil, da gre za popise spisov javnih naročil[5], čemur je pritrdil tudi organ na ogledu in camera. Ti popisi torej vsebujejo popis posameznih dejanj v postopku konkretnega javnega naročila, na katerega se nanašata zahtevi, ob tem pa gre za javna naročila, ki so bila vsa javno objavljena na Portalu javnih naročil, o čemer se je prepričal tudi IP z vpogledom v ta portal.

Upoštevaje vse navedeno predmeti popisi postopkov javnih naročil, kot so se vodili pri organu, ne izpolnjujejo že prvega od dveh kriterijev izjeme notranjega delovanja, saj ne gre za dokumente, ki bi nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa, ampak so nastali kot posledica izpeljave postopkov javnih naročil, ki so bili vsi javno objavljeni na Portalu javnih naročil. Še manj pa je mogoče zato zanje trditi, da bi zaradi njihovega razkritja prišlo do motenj pri delovanju organa. Zato je odločitev organa, da je v zvezi s predmetnimi popisi spisov podana izjema 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, napačna.

Ob tem IP poudarja, da organ v izpodbijani odločbi niti ni podal konkretnih razlogov, kakšna je vsebina teh popisov, prav tako se njegove navede in argumenti glede izkazanosti motenj za delovanje organ ne nanašajo na popise spisov (temveč na ostale sklope dokumentov), zato IP v tem delu ugotavlja, da je odločba neobrazložena. IP je v okviru ugotovitvenega postopka (s pridobitvijo pojasnil organa, ogledom in camera ter vpogledom v Portal javnih naročil) to pomanjkljivost izpodbijane odločbe saniral  in v tem delu pritožbi delno ugodil in organu naložil, da prosilcu posreduje predmetne popise spisov javnih naročil (drugi odstavek 251. člena ZUP). Pri tem je IP v okviru presoje materialnega prava po uradni dolžnosti ugotovil, da so na enem od popisov, in sicer na popisu, ki se nanaša na JN 131/2020 in se vodi pri organu v zadevi št. 430-280/2020, vsebovani tudi osebni podatki (ime in priimek) posameznikov, za razkritje katerih IP ni našel pravne podlage, zato je upoštevajoč 3. točko prvega odstavka 6. člena in 7. člen ZDIJZ, organu naložil posredovaje tega dokumenta brez teh osebnih podatkov, kot izhaja iz I. točke izreka te odločbe.

7. Dostop do dokumenta, št. 386-32/2016-1 z dne z dne 7. 7. 2016, Dokument identifikacije investicijskega projekta – »Vzdrževanje in nadgradnja komunikacijskega in informacijskega sistema Ministrstva za obrambo (KIS MO) 2018-2023«.

Organ je v izpodbijani odloči v zvezi s tem dokumentom pri zavrnitvi dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podal enotne navedbe kot glede načrtov izgradnje omrežij, in sicer tako glede vsebine teh dokumentov kot glede motenj, ki bi jih njihovo razkritje povzročilo. Pri tem je v odločbi pojasnil, da se v načrtih ter investicijski in drugi tehnični dokumentaciji, ki je bila podlaga za predmetna javna naročila, nahajajo tehnični podatki o nastavitvah posameznih naprav, sheme omrežij s tehničnimi podatki, podrobne nastavitve posameznih informacijskih in komunikacijskih naprav, podrobnosti o vseh napravah namenjenih varovanju komunikacijsko informacijskega sistema in varovanju tajnih podatkov v tem sistemu, načinu operativne uporabe posameznih naprav namenjenih varovanju sistema ter določeni drugi varovani in občutljivi podatki vezani na načrtovanje, izgradnjo, delovanje in vzdrževanje informacijskih in telekomunikacijskih podsistemov, ki se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami v skladu z mednarodnimi pogodbami. Razkritje podatkov, ki se nahajajo v teh načrtih izgradnje informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo ter investicijski in drugi tehnični dokumentaciji, ki je bila podlaga za predmetna javna naročila, bi nepoklicani osebi močno olajšalo izvedbo dejanj s škodljivimi posledicami, in sicer povzročanje motenj v delovanju sistema ali povzročanju motenj v delovanju posameznih ključnih sestavin sistema ali posameznih informacijsko komunikacijskih storitev v sistemu, usmerjeni poskusi zlorabe šifriranih rešitev z namenom nepooblaščenega dostopa do sistema ali do tajnih podatkov, ki se obdelujejo v tem sistemu ipd., na delovanje oziroma operativno razpoložljivost informacijskih in telekomunikacijskih sistemov, v katerih se obdelujejo tajni podatki in se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami in s tem posledično na operativno delovanje organa. Razpoložljivost komunikacijsko informacijskih sistemov ter varnost tajnih podatkov v komunikacijsko informacijskih sistemih ministrstva, ki se zagotavlja tudi z uporabo odobrenih šifrirnih rešitev, ima zelo pomemben in neposreden vpliv na delovanje organa. Če bi bila kompromitirana varnost podatkov, oziroma bi bila zaradi kompromitiranja podatkov ogrožena razpoložljivost komunikacijsko informacijskih podsistemov enotnega in avtonomnega informacijskega in telekomunikacijskega sistema organa, ki ga ministrstvo organizira na podlagi 102. člena Zakona o obrambi, bi to lahko imelo neposredne posledice pri izvajanju nalog ministrstva, s tem pa bi bila ogrožena varnost premoženja, življenja in lahko bi bil okrnjen ugled ministrstva.

Ko je IP na ogledu in camera organ soočil s svojo ugotovitvijo o enotnem razlogovanju vsebine in utemeljevanja motenj za predmetni dokument in načrte izgradnje omrežij, je organ pojasnil, da je dokument z dne 7. 7. 2016 podlaga za javna naročila in je s tem posredno povezan z vzdrževanjem in nadgradnjo sistema, ki ga upravlja po 102. členu ZObr. Zato se navedbe v odločbi nanašajo predvsem na načrte. Ob tem je še pojasnil, da dokument z dne 7. 7. 2016 ne vsebuje podrobnih podatkov o kriptografskih rešitvah.

Ob upoštevanju teh navedb in z vpogledom v predmetni dokument, je IP ugotovil, da se njegova vsebina nanaša na podatke o analizah stanja in razlogih za investicijsko namero, torej za odločitev o izvedbi investicij, vključno s podatki o opredelitvi vrste investicije in o oceni investicijskih stroškov. Kot je pojasnil organ, gre za dokument, ki je bil podlaga za odločitev o izvedbi tudi tistih javnih naročil, na katera se nanaša prosilčeva zahteva. Ob tem IP dalje ugotavlja, da dokument identifikacije investicijskega projekta ureja Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije na področju javnih financ[6] (v nadaljevanju Uredba), ki je bila sprejeta na podlagi Zakona o javnih financah. Ta Uredba določa pripravo in obravnavo investicijske dokumentacije za vse investicijske projekte in druge ukrepe, ki se financirajo po predpisih, ki urejajo javne finance (1. člen Uredbe). Skladno s prvim odstavkom 10. člena Uredbe predstavlja dokument identifikacije investicijskega projekta prvo izmed vrst investicijske dokumentacije pri načrtovanju oziroma pred odločitvijo o investiciji. Samo vsebino dokumenta identifikacije investicijskega projekta ureja 11. člen Uredbe, ki določa, da ta dokument vsebuje podatke, potrebne za določitev investicijske namere in njenih ciljev v obliki funkcionalnih zahtev, ki jih bo morala investicija izpolnjevati. Kot tak vsebuje opise tehničnih, tehnoloških ali drugih prvin predlaganih rešitev in je podlaga za odločanje o nadaljnji izdelavi investicijske dokumentacije, oziroma nadaljevanju investicije (prvi odstavek). Tretji odstavek 11. čelna Uredbe določa minimalne zahteve glede njegove vsebine. Tako mora dokument identifikacije investicijskega projekta vsebovati najmanj naslednje podatke:

1. navedbo investitorja, izdelovalca investicijske dokumentacije in upravljavca ter strokovnih delavcev oziroma služb, odgovornih za pripravo in nadzor nad pripravo ustrezne investicijske ter projektne in druge dokumentacije, z žigi in podpisi odgovornih oseb;
2. analizo stanja z opisom razlogov za investicijsko namero;
3. opredelitev razvojnih možnosti in ciljev investicije ter preveritev usklajenosti z razvojnimi strategijami in politikami;
4. predstavitev variant;
5. opredelitev vrste investicije, oceno investicijskih stroškov (za vse faze, če je predvidena delitev projekta) po stalnih cenah in tekočih cenah (če je predvidena dinamika investiranja daljša od enega leta), prikazano posebej za upravičene in preostale stroške in navedbo osnov za oceno vrednosti (najmanj na podlagi analize vrednosti že izvedenih investicij oziroma drugih verodostojnih izhodišč);
6. opredelitev temeljnih prvin, ki določajo investicijo (predhodna idejna rešitev ali študija, opis lokacije, okvirni obseg in specifikacija investicijskih stroškov s časovnim načrtom izvedbe, varstvo okolja, kadrovskoorganizacijska shema s prostorsko opredelitvijo, predvideni viri financiranja in drugi viri), skupaj z informacijo o pričakovani stopnji izrabe zmogljivosti oziroma ekonomski upravičenosti projekta;
7. ugotovitev smiselnosti in možnosti nadaljnje priprave investicijske, projektne in druge dokumentacije s časovnim načrtom.

Vse navedeno je IP vodilo do zaključka, da izjema notranjega delovanja za dokument št. 386-32/2016-1 z dne z dne 7. 7. 2016, v konkretnem primeru ni upoštevna. Ta dokument je sicer nastal pri organu kot analiza obstoječega stanja in namera o možnih investicijah za vzdrževanje in nadgradnjo komunikacijskega in informacijskega sistema organa, vendar ni mogoče trditi, da je v njem zajeta politika oziroma razmišljanje organa do te mere, da bi lahko rekli, da gre za dokument, ki služi  notranji rabi organa, iz katerega izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Predmetni dokument je nastal kot obvezni del investicijske dokumentacije, ki jo predpisuje zgoraj omenjena Uredba za investicijske projekte in druge ukrepe, ki se financirajo po predpisih, ki urejajo javne finance. Nesporno je, da gre za dokument, ki je podlaga tudi za predmetna javna naročila, na katera se nanaša zahteva prosilca in zato kot tak ne more pomeniti občutljivih notranjih navodil organa, zato njegovo razkritje tudi ne more pomeniti motenj v delovanju oziroma dejavnosti organa pri načrtovanju investicijskih projektov, saj ne vsebuje nobenih konkretnih rešitev glede namere investicij. Prav tako je organ na ogledu in camera pojasnil, da ne vsebuje podrobnih podatkov o kriptografskih rešitvah in priznal, da se njegove navedbe v odločbi glede same vsebine zahtevanih dokumentov in motenj za delovanje organa, ki bi jih povzročilo njihovo razkritje, nanašajo predvsem na načrte izgradnje omrežij, zato je te argumente organa IP upošteval pri presoji dostopa do le-teh v nadaljevanju obrazložitve te odločbe. Ob takšni utemeljitvi izjeme notranjega delovanja organ po presoj IP tudi ni prepričljivo utemeljil te izjeme, saj se njegove navedbe nanašajo predvsem na dostop do načrtov izgradnje omrežij in niso vezane na predmetni dokument identifikacije investicijskega projekta.

Upoštevajoč vse do sedaj navedeno je IP zaključil, daje odločitev organa, da je v zvezi z dokumentom št. 386-32/2016-1 z dne z dne 7. 7. 2016 podana izjema notranjega delovanja, napačna, zato je na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP odpravil izpodbijano odločbo v tem delu in organu naložil posredovanje tega dokumenta v elektronski obliki, kot izhaja iz I. točke izreka te odločbe.

Ob tem IP še dodaja, da je ob presoji materialnega prava po uradni dolžnosti, z vpogledom v predmetni dokument ugotovil, da so na njem navedeni osebni podatki (imena, priimki, nazivi glede na stopnjo izobrazbe in funkcija) oseb, ki so ta dokument pripravile oziroma so na najem navedene kot njihov nosilec. Kot je IP pojasnil organ v dopisu, št. 090-90/2021-10 z dne 18. 1. 2022, so vse te osebe bile oziroma so še zaposlene pri organu, iz česar je IP zaključil, da so bili vsi navedeni v času nastanka dokumenta javni uslužbenci, oziroma funkcionarji organa, in da so predmetni dokument pripravili v okviru svojih delovnih nalog, torej gre za podatek v zvezi z njihovim delovnim razmerjem oziroma funkcijo. Kar je posledično IP pripeljalo do zaključka, da je za dostop oziroma razkritje njihovih osebnih podatkov (imena, priimka, naziva izobrazbe, funkcije) podana pravna podlaga v prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se, ne glede na določbe prvega odstavka (torej če je podana izjema od prostega dostopa, npr. varstvo osebnih podatkov), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Glede na navedeno IP ni odredil prekritja teh osebnih podatkov na dokumentu, prav tako pa teh oseb ni vabil v postopek kot stranske udeležence, upoštevajoč pri tem določbo člena a 26. a ZDIJZ, ki določa, da je v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo, stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

1. Dostop do načrtov izgradnje omrežij

Nasprotno pa je IP v celoti sledil odločitvi organa o zavrnitvi dostopa do načrtov izgradnje omrežij (načrti enotnega in avtonomnega informacijskega in komunikacijskega sistema Ministrstva za obrambo, ki obsegajo tudi potrebe Slovenske vojske in v katerih se obdelujejo tajni podatki), zaradi izjeme notranjega delovanja.

Organ je glede načrtov izgradnje omrežij v izpodbijani odločbi in v dopisu z dne 14. 12. 2022 pojasnil, da z njimi razpolaga, vendar jih ne more posredovati IP, ker se ne nahajajo v obliki dokumenta, temveč se nahajajo, obdelujejo in hranijo v elektronski obliki v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih organa. Zato je IP na ogledu in camera vpogledal v enega od več teh načrtov oziroma sistemov in ugotovil, da je njihov priklic možen, vendar se ti res nahajajo v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih organa, ki predstavljajo podsisteme, iz katerih je sestavljen Enotni in avtonomni informacijski in telekomunikacijski sistem, ki ga organ organizira na podlagi 102. člena ZObr. Ob tem je IP na ogledu  in camera ugotovil, da gre za »žive« sisteme, ki se dinamično spreminjajo in prilagajajo glede na operativne potrebe organa. Hkrati ti načrti služijo tudi kot vhodni podatek za izvajanje javnih naročil pri nakupu potrebne opreme. Organ je na ogledu in camera ponovno poudaril, da so bile tem informacijskim sistemom, kjer se hranijo zahtevani načrti izgradnje omrežij skladno z ZTP in Uredbo o varovanju tajnih podatkov v komunikacijsko informacijskih sistemih[7], izdane odločbe oziroma sklepi Urada vlade za varovanje tajnih podatkov o varnostnem dovoljenju za delovanje sistema, v katerem je dovoljena obravnava nacionalnih in tujih tajnih podatkov. Skladno s 3. členom te uredbe je varnostno dovoljenje za delovanje sistema pisni sklep, s katerim se dovoljuje obravnavanje tajnih podatkov v sistemu in ki potrjuje izvajanje vseh ukrepov in postopkov za zagotavljanje varnega delovanja sistema; O obstoju teh sklepov v posameznem sistemu se je prepričal IP z vpogledom vanje na ogledu in camera. Ob tem je IP še ugotovil, da so bile predmetne odločbe ozirom sklepi po ZTP izdani pred vložitvijo prosilčevih zahtev.  

Z vpogledom v načrte izgradnje omrežij in ob navedbah organa v izpodbijani odločbi in na ogledu in camera, IP ugotavlja, da so ti, tako po formalni obliki kot tudi po vsebini, nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa, saj se obdelujejo v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih organa, kjer se obdelujejo nacionalni tajni podatki ter tajni podatki zveze Nato in EU in so namenjeni zagotavljanju razpoložljivosti informacijskega in komunikacijskega sistema organa, ki ga organizira organ za opravljanje upravnih in strokovnih zadev skladno s 102. členom ZObr, obsega pa tudi potrebe vojske. Zato se IP strinja z organom, da je prvi pogoj zatrjevane izjeme podan. Kot je pojasnil organ in o čemer se je IP prepričal z vpogledom v te načrte, ti obsegajo sheme omrežij s tehničnimi podatki, podrobne nastavitve posameznih informacijskih in komunikacijskih naprav, podrobnosti o vseh napravah namenjenih varovanju komunikacijsko informacijskega sistema in varovanju tajnih podatkov v tem sistemu. Ob tem ni zanemarljivo, da gre za t.i. »žive« sisteme, ki se s sprotnim avtomatskim vnašanjem podatkov oziroma posodabljanjem stalno spreminjajo in se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami v skladu z mednarodnimi pogodbami. Ob tem se IP strinja s poudarkom organa, da so ti podatki namenjeni samo tistim osebam v organu in Slovenski vojski, ki se morajo s temi podatki seznaniti le zaradi opravljanja delovnih nalog pri načrtovanju, izgradnji, upravljanju, vzdrževanju in izločanju naprav in sistemov iz uporabe.

Prav tako je IP sledil argumentom organa, da bi z razkritjem podatkov, ki se nahajajo v teh načrtih izgradnje informacijskega in komunikacijskega sistema, nastale motnje v delovanju tega sistema organa, saj bi razkritje teh podatkov nepooblaščeni osebi lahko povzročilo izvedbo usmerjenih poskusov zlorabe šifriranih rešitev z namenom nepooblaščenega dostopa do sistema ali do tajnih podatkov, ki se obdelujejo v tem sistemu ipd. To bi vplivalo na delovanje oziroma operativno razpoložljivost informacijskih in telekomunikacijskih sistemov, v katerih se obdelujejo tajni podatki in se uporabljajo za obrambne potrebe in za povezavo teh sistemov z mednarodnimi obrambnimi in vojaškimi organizacijami in s tem posledično na operativno delovanje organa. Z razkritjem teh podatkov bi bilo namreč ogroženo operativno delovanje organa, torej tako razpoložljivost komunikacijsko informacijskih sistemov, kakor tudi varnost tajnih podatkov v komunikacijsko informacijskih sistemih organa, ki se zagotavlja tudi z uporabo odobrenih šifrirnih rešitev in ima zelo pomemben in neposreden vpliv na delovanje organa. Ob tem je po presoji IP treba upoštevati še poudarek v Strategiji kriptografske zaščite podatkov v Republiki Sloveniji, ki jo je pripravil Urad Vlade RS za varovanje tajnih podatkov[8], (avgust 2016), da je z razvojem informacijskih tehnologij in s tem povezanim razvojem obdelave informacij danes sorazmerno enostavno prestreči in spremeniti digitalne zapise podatkov, zato so se povečale zahteve po njihovi varnosti, ko se obravnavajo in prenašajo po komunikacijsko-informacijskih sistemih. Poleg običajnih ukrepov varnosti v sistemih (npr. vstopno uporabniško ime in geslo, protivirusni programi, programske ali strojne požarne pregrade ipd.) je pri zaščiti sistemov in podatkov ključna uporaba kriptografije. Le ta zagotavlja varno komuniciranje ob navzočnosti tretje osebe, ki se jo obravnava kot prisluškovalca oziroma nezakonitega udeleženca komunikacije (lahko je to naš nasprotnik, sovražnik).

Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da se predmetni načrti nahajajo v različnih komunikacijsko informacijskih sistemih organa, kjer se nahajajo tehnični podatki o nastavitvah posameznih naprav, sheme omrežij in druge podrobnosti o napravah namenjenih varovanju komunikacijsko informacijskega sistema, kjer se obdelujejo nacionalni tajni podatki ter tajni podatki mednarodnih organizacij, katerih varnost se v njih zagotavlja z uporabo odobrenih šifriranih rešitev, je IP pripeljalo do zaključka, da bi razkritje teh podatkov nedvomno povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj bi bila ogrožena sama razpoložljivost komunikacijsko informacijskih sistemov in tudi varnost tajnih podatkov, ki se v njih obdelujejo in hranijo. Upoštevajoč navedeno IP ugotavlja, da je v zvezi z zahtevanimi načrti izgradnje sistemov izpolnjen tudi drugi podoj za obstoj zatrjevane izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP ob tem tudi ugotavlja, da izvedba delnega dostopa ni mogoča na način, da se pri tem ne bi razkrili podatki, ki predstavljajo zatrjevano izjemo, zato so pritožbene navedbe v zvezi s tem neutemeljene.

V zvezi s pritožbenimi navedbami, da je v obravnavani zadevi podan interes javnosti za razkritje teh podatkov, pa je IP ugotovil, da ta ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do dokumenta iz razlogov, zaradi katerih so ti podatki zavarovani kot izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot npr. vprašanje javnega zdravja, javne varnosti, vprašanje neposrednih finančnih posledic za državo ali kadar gre za oškodovanje državnih sredstev ali sredstev lokalnih skupnosti. Tudi po upravnosodni praksi (npr. sodba upravnega sodišča, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012) je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi ipd. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni. Prosilec je kot razlog za razkritje informacij z javnim interesom namreč navedel, da mora biti javnost obveščena o tehnični skladnosti opreme kupljene z javnimi sredstvi ter z obstojem postopkov, ki omejujejo konkurenco pri postopkih javnega naročanja v zvezi z omenjenimi napravami in morebitnim neenakopravnim obravnavanjem dobaviteljev, kar pa ni predmet presoje v tem postopku, saj zahtevani dokumenti ne izkazujejo tovrstnih podatkov, prav tako niso neposredno povezani s postopkom javnega naročanja, zato kot taki ne bi dali odgovora na vprašanja, ki si jih zastavlja prosilec. Drugih okoliščin, ki bi terjale razkritje informacij na podlagi javnega interesa, pa prosilec ni navedel. Teh okoliščin pa ni zaznal niti IP, zato je odločil, da javni interes glede razkritja ni močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije.

Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da je izpodbijana odločba glede dostopa do predmetnih načrtov izgradnje sistema, pravilna in zakonita, pritožbene navedbe pa neutemeljene, zato je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil kot neutemeljeno, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz II. točke izreka te odločbe.

K III . točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz III. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.  

namestnica pooblaščenca

[1] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami.

[2] Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo, 95/15 in 139/20.

[3] Ta določa, da je vsak funkcionar, delavec oziroma druga oseba, ki opravlja funkcijo ali dela v organu, dolžna v okviru svojih delovnih nalog oziroma pristojnosti presojati varnostni pomen podatkov in predlagati pooblaščenim osebam določitev teh podatkov za tajne, če meni, da je to potrebno.

[4] 6. člen ZTP določa, da podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje, ni tajen.

[5] Prav tako je IP ugotovil, da ti popisi spisov niso bili predmet zadeve, ki jo je IP vodil pod 090-287/2021, v zvezi z istim prosilcem in v kateri je potrdil odločitev organa o zavrnitvi (med drugim tudi) do popisov spisov.

[6] Uradni list RS, št. 60/06, 54/10 in 27/16)

[7] Uradni list RS, št. 48/07 in 86/11.

[8] https://www.gov.si/assets/vladne-sluzbe/UVTP/DOKUMENTI/Strategija_kriptografije.pdf