prosilec - Dars d.d.

POVZETEK:

Organ je z odločbo prosilcu zavrnil dostop do prilog k Izvedbenemu dogovoru o ustanovitvi in delovanju avtocestne policije, sofinanciranju stroškov za delovanje avtocestne policije in nudenju odplačnih storitev z dne 2. 8. 2021, iz razloga varstva poslovne skrivnosti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Ugotovil je, da so zahtevane priloge sicer označene kot poslovna skrivnost z oznako INTERNO, vendar so navedbe organa o opredelitvi pojma poslovne skrivnosti v skladu z 2 členom ZPosS zelo skop povzetek te določbe. Nadalje je ugotovil. da dokumenti ne vsebuje podatkov, ki bi lahko kakorkoli vplivali na tržni položaj organa, pa tudi, da z razkritjem podatkov iz zahtevanih dokumentov organu nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Ker je IP zaključil, da v obravnavanem primeru izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, se tudi ni opredeljeval do testa interesa javnosti. Je pa IP ugotovil še, da so v eni od prilog varovani osebni podatki, zato je organu naložil, da le-te, pred posredovanjem dokumenta prosilcu, prekrije. IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-315/2021/3

Datum: 15. 11. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. in 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 - ZIUOPDVE; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi  … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 23. 9. 2021, zoper odločbo DRUŽBE ZA AVTOCESTE V REPUBLIKI SLOVENIJI d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju: organ), št. 0.5.5./2021/AMI-19 z dne 16. 9. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca se delno ugodi in se odločba DRUŽBE ZA AVTOCESTE V REPUBLIKI SLOVENIJI d.d., št. 0.5.5./2021/AMI-19 z dne 16. 9. 2021, delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati priloge k Izvedbenemu dogovoru o ustanovitvi in delovanju avtocestne policije, sofinanciranju stroškov za delovanje avtocestne policije in nudenju odplačnih storitev z dne 2. 8. 2021, in sicer:

• Seznam vozil in opreme (Priloga št. 1),
• Finančni načrt sofinanciranja delovanja avtocestne policije (Priloga št. 2), na način, da na koncu dokumenta prekrije podatke o imenu, priimku in podpisu pod »Pripravil«, in
• Protokol medsebojnih obveznosti in opisa delovnega procesa sofinanciranja delovanja avtocestne policije (Priloga št. 3).«.

2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 3. 8. 2021 od organa zahteval posredovanje prilog k Izvedbenemu dogovoru o ustanovitvi in delovanju avtocestne policije, sofinanciranju stroškov za delovanje avtocestne policije in nudenju odplačnih storitev z dne 2. 8. 2021 (v nadaljevanju: Izvedbeni dogovor).

0 zahtevi je organ odločil z odločbo št. 0.5.5./2021/AMI-19 z dne 16. 9. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V uvodni utemeljitvi svoje odločitve je organ navedel, da je zavezan za omogočanje prostega dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 1. člena ZDIJZ v povezavi z Zakonom o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: ZDARS-1)[1]. V nadaljevanju je izpostavil pojem informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ in ugotovil, da dokumentacija, ki se nahaja pri organu, kumulativno izpolnjuje vse pogoje za informacijo javnega značaja. Nadalje je navedel, da so po določbi 5. člena ZDIJZ informacije javnega značaja javno dostopne pravnim in fizičnim osebam, vendar je to načelo prostega dostopa  omejeno z izjemami, ki jih predvideva 6. člen ZDIJZ. Zaradi slednjega je preizkusil, ali v zvezi z zahtevo prosilca obstaja in je utemeljena katera od predvidenih izjem. Upoštevaje navedeno se je opredelil do izjeme poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)[2] pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[3], ki so začele veljati 20. 4. 2019. Presoja poslovne skrivnosti se mora opraviti skladno z materialnim pravom, ki je veljal v času, ko je dokument nastal, kar upoštevaje datum podpisa dokumenta pomeni, da je treba za presojo poslovne skrivnosti uporabiti določila ZPosS. Pojem poslovne skrivnosti je tako presojal po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS. Dokumenti, ki jih zahteva prosilec, predstavljajo poslovno skrivnost v skladu z 2. členom ZPosS in s tem izjemo od razkritja po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj vsebujejo poslovne informacije, ki izpolnjujejo pogoje, kot jih določa ZPosS. Predmetni dokumenti so klasificirani s stopnjo zaupnosti INTERNO na podlagi Pravilnika o določanju in varovanju poslovne skrivnosti, verzija 2, ki je stopil v veljavo 27. 7. 2017, ker vsebujejo informacije, ki so nerazkrito strokovno znanje, ki ni splošno znano ali lahko dosegljivo v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacije. Izvedena je bila tudi presoja, ali javni interes po razkritju poslovne skrivnosti pretehta nad javnim interesom ali interesom drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Za utemeljenost javnega interesa za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument oziroma del dokumenta. V zadevnem primeru organ meni, da interes strank Izvedbenega dogovora v delu, ki se nanaša na priloge 1, 2 in 3 pretehta nad javnim interesom prosilca. Organ je prosilcu omogočil dostop do Izvedbenega dogovora na podlagi njegove zahteve z dne 3. 8. 2021, s čimer je bilo zadoščeno pravici do obveščenosti.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 23. 9. 2021, ker meni, da ima pravico do zahtevanih treh prilog predmetnega dokumenta. V obrazložitvi pritožbe je nadalje navedel, da mu je bil s strani organa posredovan osnovni del dokumenta (št. 1023/2021), ki v 14 členih opredeljuje temeljne namene, pojme in obveznosti obeh podpisnikov glede sodelovanja pri obvladovanju prometnih tokov in nadzora na avtocestah, najemu prostorov in storitev s strani Policije ter pri nabavi in vzdrževanju vozil in opreme. Iz dokumenta je razvidno, da bo Policija v rednih terminih dostavljala seznam potreb, organ pa bo zanje plačeval, oziroma jih nabavljal redno. Dogovor nima roka trajanja. Organ se je s podpisom obvezal, da mora glede na predložene potrebe Policije namenska sredstva predvideti v vsakoletnem poslovnem načrtu in letnem načrtu izvajanja koncesije. Gre torej za stroške, ki neposredno bremenijo organ. V dokumentu je na več mestih zapisano, da je podrobnejša opredelitev glede potreb Policije v zvezi z opremo in vozili, glede finančnega načrta »sofinanciranja« delovanja avtocestne policije in protokola medsebojnih obveznosti in opisa delovnega procesa sofinanciranja, stvar prilog 1, 2 in 3, za katere 14. člen dokumenta pravi, da so »sestavni del dogovora«. Organ mu omenjenih treh prilog ob dostavi dokumenta ni dostavil. Ko je naknadno izrecno prosil zanje, je organ dostop do le-teh zavrnil z izpodbijano odločbo. Organ svojo odločitev utemeljuje z izjemo od dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter določbami ZGD-1 in ZPosS. Po navedbah organa so vse tri priloge klasificirane s stopnjo zaupnosti INTERNO na podlagi Pravilnika o določanju in varovanju poslovne skrivnosti, ker vsebujejo »informacije, ki so nerazkrito strokovno znanje, ki ni splošno znano ali dosegljivo osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij«. Izpostavil je tudi navedbo organa, da ni mogoče izhajati iz stališča, da bi bilo za javnost koristno in v javnem interesu, da bi bile informacije glede ustanovitve in delovanja avtocestne policije ter glede sofinanciranja stroškov za delovanje in nudenje odplačnih storitev, prosto dostopne, in da zato interes strank dogovora »pretehta nad javnim interesom prosilca«. Takšnemu stališču ostro nasprotuje ter v skladu s 4. in 4.a členom ter drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ zahteva prost in neomejen dostop do prilog 1, 2 in 3 predmetnega izvedbenega dogovora. Organ ima status gospodarske družbe, katerega edini ustanovitelj je Republika Slovenija (ZDARS-1) in tudi 100 % lastnica družbe. Organ torej sodi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, za katere velja 26.a člen ZDIJZ. ZDARS-1 opredeljuje namen in naloge DARS, med drugim so določene njegove naloge na področju upravljanja in vzdrževanja avtocest ter financiranja dejavnosti. Med drugim je organ pri uspešnem izvajanju nalog odvisen od poroštev Republike Slovenije. ZDARS-1 med nalogami v skladu z javnim pooblastilom ne opredeljuje obveznosti do Policije, ki je organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve. Njeno delo in organizacijo določata Zakon o organiziranosti in delu v policiji (v nadaljevanju: ZODPol)[4] in Zakon o policiji (v nadaljevanju: ZPol)[5]. Osnovni dokument Izvedbeni dogovor izrecno navaja, da so podrobnejše opredelitve sodelovanja razvidne iz prilog 1, 2 in 3, zato prosilec meni, da ima pravico dostopa do teh treh prilog, ki bistveno pojasnjujejo način določanja razmerij in okvirnih višin sredstev v lasti Republike Slovenije, namenjenih za avtocestno policijo. Takšno delovanje namreč ni opredeljeno  v predhodno navedenih zakonih ZODPol in ZPol, niti ga ni v pravilniku oziroma ceniku storitev in blaga lastne dejavnosti Ministrstva za notranje zadeve. Poslovanje organa z državnim organom – Policijo ne more biti poslovna skrivnost. Javnost ima pravico izvedeti, kako in koliko bo organ financiral delovanje ter nabavo opreme za avtocestno policijo ter o

medsebojnem obračunavanju stroškov med organom in Policijo. Postavlja se mu vprašanje, ali bi lahko bilo delovanje policije oziroma izvajanje njenih nalog glede prometne varnosti na avtocestah pogojeno z razmerji in izpolnjevanjem pogodbe z organom. Pa tudi vprašanje, kakšen finančni vpliv bo imela obveza financiranja opreme in vozil za Policijo na poslovanje organa. Upoštevaje navedeno tako meni, da predstavlja sklicevanje organa na poslovno skrivnost oziroma na »nerazkrito strokovno znanje, ki ni splošno znano ali lahko dosegljivo v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij« argument, ki ne more prevladati nad interesom javnosti, kot to opredeljuje drugi odstavek 6. člena ZDIJZ. Zastavlja pa se mu tudi vprašanje, kdaj (datum) so bile omenjene tri priloge označene z oznako INTERNO, saj Izvedbeni dogovor z dne 2. 8. 2021 z ničemer ne navaja, da so te priloge kot del dokumenta zaupne narave, niti tega ne utemeljuje. Prosilec tako sumi, da so status INTERNO  dobile po vložitvi njegove zahteve.

Organ po prejemu pritožbe ni nadomestil izpodbijane odločbe z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 0.5.5./2021/AMI-19-2 z dne 7. 10. 2021 poslal v odločanje IP.  Pritožbi je priložil tudi predmetno dokumentacijo, vključno z zahtevanimi prilogami.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa, s katero mu je organ zavrnil dostop do treh prilog Izvedbenega dogovora, v celoti.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ, kar izhaja že iz navedb organa v izpodbijani odločbi). Organ je namreč v predmetni zadevi zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja kot izvajalec javne službe oziroma nosilec javnih pooblastil (in ne kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom države, zavezan po 1.a členu ZDIJZ). IP namreč ugotavlja:

• Na podlagi ZDARS-1 v zvezi z Zakonom o gospodarskih javnih službah[6] in sklepa Vlade Republike Slovenije št. 345-03/20019 z dne 22. 4. 2004 je bila sklenjena Koncesijska pogodba za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji med organom in Republiko Slovenijo (v nadaljevanju: Koncesijska pogodba). Pogodbeni stranki sta:
• v točki 4.6. Koncesijske pogodbe predvideli vzpostavitev posebne avtocestne policije za potrebe zagotavljanja povečanega obsega urejanja prometa in nadzora nad varnim odvijanjem prometa, citirano:« Koncesionar bo kril del stroškov za storitve avtocestne policije, ki bodo presegale običajen obseg urejanja prometa in nadzora nad varnim odvijanjem prometa, za katere bo presodil, da so za potrebe nemotenega in kakovostnega odvijanja prometa po avtocestah potrebne in koristne.«.
• je koncesionar skladno s točko 4.3.1. Koncesijske pogodbe dolžan zagotavljati prometno varnost in prevoznost avtocest.
• Dodatek št. 5 h Koncesijski pogodbi za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji z dne 29. 4. 2004 med drugim določa sledeče:
• 2.1. Prometno varnost in prevoznost avtocest nameravata pogodbeni stranki zagotoviti z vzpostavitvijo avtocestne policije, s katero zasledujeta v nadaljevanju navedene cilje.
• »3. Obveznosti pogodbenih strank

S tem dodatkom se pogodbeni stranki dogovorita, da bo za potrebe vzpostavitve in delovanja avtocestne policije vsaka stranka nosila del obveznosti.

Obveznosti koncesionarja po tem dodatku so:

1. nudenje odplačnih storitev pri vzpostavitvi in delovanju avtocestne policije s souporabo nujnih prostorov za delovanje avtocestne policije v objektih avtocestnih baz oziroma bivših cestninskih postaj specializiranim enotam avtocestne policije;
2. sofinanciranje stroškov za delovanje avtocestne policije, ki presega trenutno obstoječ običajen obseg urejanja prometa in nadzora nad varnim odvijanjem prometa.

Koncesionar bo obveznost iz prve alineje te točke izpolnil na način, kot je razvidno iz finančnega načrta obveznosti, ki je Priloga 5 in sestavni del tega dodatka.

Koncesionar bo sofinanciral stroške za delovanje avtocestne policije z nakazilom sredstev na namensko proračunsko postavko za delovanje avtocestne policije ministrstvu, pristojnemu za notranje zadeve, za dodatno opremo in vozila, potrebna za delovanje na avtocestah, kot je razvidno iz Finančnega načrta obveznosti iz Priloge 5, ki je sestavni del tega dodatka.«.[7]

• Med organom, Ministrstvom za notranje zadeve in Ministrstvo za infrastrukturo je bil 23. 12. 2020 sklenjen Sporazum o medsebojnem sodelovanju z namenom izboljšanja varnosti na avtocestah in hitrih cestah v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: Sporazum), med drugim v zvezi z 9. členom ZDARS-1. Le-ta je bil podlaga za pripravo javnega naročila v letu 2021.[8] Sporazum v 7. členu določa, citirano: »DARS bo za namen izboljšanja varnosti ter izboljšanja pretočnosti prometa ter zmanjševanja trajanja zastojev ob incidentih na omrežju avtocest in hitrih cest v Republiki Sloveniji, s čimer se bo zaradi večje pretočnosti prometa zagotovila ekonomska korist za DARS, so-financiral opremo in vozila, ki so potrebna za izvajanje nalog iz 4. člena tega sporazuma.«. 9. člen Sporazuma pa nadalje določa, citirano: »Konkretne oblike sodelovanja in način izvedbe bosta v skladu s svojimi pooblastili pripravili Policija in DARS. Generalni direktor Policije in uprava DARS bosta na osnovi tega sporazuma in na podlagi doseženih soglasij glede izvedbe posamičnih aktivnosti iz 4. člena tega sporazuma podpisala vse potrebne protokole ali izvedbene dogovore, ki se lahko po potrebi dopolnjujejo in spreminjajo.«.
• Na podlagi 9. člena Sporazuma sta nato organ in Policija sklenila Izvedbeni dogovor, št. 1023/2021, katerega sestavni del so zahtevane priloge, in sicer Seznam vozil in opreme (Priloga št. 1), Finančni načrt sofinanciranja delovanja avtocestne policije (Priloga št. 2) in protokol medsebojnih obveznosti in opisa delovnega procesa sofinanciranja delovanja avtocestne policije (Priloga št. 3).
• Iz Izvedbenega dogovora med drugim izhaja:
• Uvodne ugotovitve: da je organ kot koncesionar s koncedentom (Republiko Slovenijo), podpisal aneks h koncesijski pogodbi št. 5, s katerim koncendent nalaga organu:

1. nudenje paketa odplačnih storitev, potrebnih za vzpostavitev in delovanje avtocestne policije, vključno s souporabo nujnih prostorov za delovanje avtocestne policije v objektih avtocestnih baz oziroma bivših cestninskih postaj, specializiranim enotam avtocestne policije;
2. sofinanciranje stroškov za delovanje avtocestne policije, ki presega trenutno obstoječ običajen obseg urejanja prometa in nadzora nad varnim odvijanjem prometa.

• Organ bo zagotavljal sredstva za nakup vozil in določene opreme, potrebne za delovanje avtocestne policije, pa tudi redno nadomeščanje iztrošenih vozil in opreme, pri čemer je seznam vozil in opreme Priloga 1 in sestavni del tega dogovora (prvi in tretji odstavek 4. člena).
• Policija bo do 31. 7. vsako leto za prihodnje leto sporočila organu planirani vrednost potrebnih finančnih sredstev za izvedbo nakupa vozil in opreme ter okvirno dinamiko za naslednji dve leti. Planirane vrednosti mora potrditi Ministrstvo za infrastrukturo, organ pa bo predlagane vrednosti vključil v Poslovni načrt organa in Letni načrt izvajanja koncesije. Finančni načrt sofinanciranja delovanja avtocestne policije je Priloga št. 2 in sestavni del tega Dogovora (5. člen).
• Policija ne prej kot 5. 1. in ne kasneje kot zadnji dan februarja vsako leto izstavi zahtevek za sofinanciranje delovanja avtocestne policije za tekoče leto v višini, kakršno sta predhodno potrdila Ministrstvo za infrastrukturo in nadzorni svet v Poslovnem načrtu organa (prvi odstavek 6. člena). Policija do 15. v mesecu za nabave preteklega meseca, ki so bile načrtovane in vključene v potrjeni Poslovni načrt organa, posreduje organu specifikacijo vozil in opreme s priloženimi prejetimi računi, s katero izkazuje namensko rabo sredstev, ter kumulativni pregled črpanja in stanja neporabljenih namenskih sredstev, struktura specifikacije mesečne namenske porabe in kumulativnega pregleda črpanja in stanja neporabljenih namenskih sredstev je opredeljena v Prilogi št. 3, tabeli C1 in C2 (tretji odstavek 6. člena). Če se oddaja javnega naročila oziroma podpis pogodbe ali dobave vozil in opreme zamakne v naslednje leto, se neizkoriščena namenska sredstva lahko prenesejo v naslednjo leto, pri čemer se lahko prenašajo med poslovnimi leti največ dvakrat (peti odstavek 6. člena). V naslednje leto se lahko prenesejo neizkoriščena namenska sredstva tudi iz naslova doseganja nižjih ponudbenih cen v postopku javnega naročanja, kot so bila ocenjena, ali iz naslova preklicanih /neizvedenih planiranih nabav, in za ta znesek se zniža nakazilo zahtevka za naslednje leto, Protokol medsebojnih obveznosti in opisa delovnega procesa sofinanciranja delovanja avtocestne policije je Priloga št. 3 (šesti odstavek 6. člena).
• Storitve organa za delovanje avtocestne policije določa 7. člen, ki med drugim določa, da bo organ za opravljene storitve Policiji mesečno izstavil račun v pavšalni vrednosti.

Organ torej z vzpostavitvijo delovanja avtocestne policije nosi obveznosti sofinanciranja delovanja avtocestne policije skladno s točko 4.6. Koncesijske pogodbe za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji in Sporazumom. Organ torej sofinancira delovanje avtocestne policije v delu potrebne tehnične opreme in vozil, za nadzor nad brezhibnostjo vozil, pravilno uvrstitvijo tovornega vozila v posamezen cestninski razred glede na diagnostiko pogonskega energenta, izvrševanjem tehtanja skupne teže in posamezne obremenitve tovornih vozil. Za delovanje avtocestne policije, bo v času trajanja koncesijske pogodbe, to je do leta 2060, namenil 119.766.023 evrov. Dinamika financiranja se zaradi cikličnosti nabav spreminja na letni ravni.[9]

• Kot že izpostavljeno, v uvodni utemeljitvi izpodbijane odločbe je organ sam navedel, da je v obravnavanem primeru zavezan za omogočanje prostega dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 1. člena ZDIJZ v povezavi z ZDARS-1[10], in da dokumentacija, ki se nahaja pri organu, kumulativno izpolnjuje vse pogoje za informacijo javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Navedeno pomeni, da sodijo zahtevani podatki med podatke, ki se nanašajo na izvajanje javne službe organa oziroma javnih pooblastil v okviru Koncesijske pogodbe.

Ker je organ zavrnil dostop do predmetnih podatkov iz razloga varstva poslovne skrivnosti, se IP opredeljuje do izjeme od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem IP poudarja, da se v obravnavanem primeru oznaka INTERNO nanaša na varstvo podatkov, ki po oceni organa predstavljajo poslovno skrivnost, in ne na oznako tajnosti podatkov po določbah Zakona o tajnih podatkih[11].

Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Organ v skladu s to določbo zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakon, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki je začel veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da se presoja IP nanaša na dokumente oziroma podatke, ki so nastali po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS (v kolikor bi predmetni podatki nastali pred uveljavitvijo ZPosS, pa bi upošteval predmetne določbe ZGD-1).

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[12], pomeni poslovna skrivnost strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.

IP najprej ugotavlja, da so zahtevane priloge sicer označene kot poslovna skrivnost z oznako INTERNO, vendar ugotavlja tudi, da so navedbe organa o opredelitvi pojma poslovne skrivnosti v skladu z 2 členom ZPosS zelo skop povzetek te določbe, saj je organ v utemeljitev navedel zgolj, »citirano«: »vsebujejo poslovne informacije, ki izpolnjujejo pogoje, kot jih določa ZPosS. Predmetni dokumenti so klasificirani s stopnjo zaupnosti INTERNO na podlagi Pravilnika o določanju in varovanju poslovne skrivnosti, verzija 2, ki je stopil v veljavo 27. 7. 2017, ker vsebujejo informacije, ki so nerazkrito strokovno znanje, ki ni splošno znano ali lahko dosegljivo v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacije.«.  Organ torej ni v ničemer konkretno argumentiral, v čem in kakšna naj bi bila poslovna škoda, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih prilog. IP je tako moral presoditi, ali podatki v zahtevanih prilogah predstavljajo poslovno skrivnost, saj mora na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP IP po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni bil v postopku na prvi stopnji prekršen materialni zakon.

Predmet presoje IP so bili torej naslednji dokumenti:

• Seznam vozil in opreme (Priloga št. 1),
• Finančni načrt sofinanciranja delovanja avtocestne policije (Priloga št. 2), in
• Protokol medsebojnih obveznosti in opisa delovnega procesa sofinanciranja delovanja avtocestne policije (Priloga št. 3).

Predmetne priloge obsegajo:

- Priloga št. 1 podatke o podrobni strukturi sredstev za delovanje avtocestne policije skladno s Finančnim načrtom:

• predvidene investicije za vzpostavitev delovanja avtocestne policije v letih 2021 – 2023,
• letna nadomestitvena vrednost sredstev,
• vrednost sofinanciranja delovanja avtocestne policije v času trajanja koncesije,
• struktura vozil po vrsti vozila, št. enot, vrednosti v evrih in dinamiki nabave,
• struktura tehnične opreme, dinamika nabave, vrednost in št. enot, obdobje nadomestitve posamezne tehnične opreme v letih,
• podroben pregled strukture vozil po vrsti vozila, št. enot, vrednosti v evrih in dinamika nabave po letih);

- Priloga št. 2 podatke o vrednosti vzpostavitve in sofinanciranja delovanja avtocestne policije;

- Priloga št. 3 pa podatke o obdobju planiranja ter obdobju delovanja.

Po pregledu dokumentov IP ugotavlja, da dokumenti ne vsebuje podatkov, ki bi lahko kakorkoli vplivali na tržni položaj organa. Gre namreč za podatke organa v okviru izvajanja koncesije v sodelovanju z državnimi organi in torej za izvajanje javnopravnih nalog, ki so potrebne za uresničevanje javnih potreb. Ne gre torej za delovanje organa na trgu in posledično ne gre za podatke, katerih razkritje bi lahko škodilo konkurenčnemu položaju organa. Da gre pri predmetnih podatkih za podatke, ki se izrazito nanašajo na javni interes, izhaja tudi iz Predloga Dodatek št. 5 h Koncesijski pogodbi za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji, ki ga je pripravilo za obravnavo na seji Vlade pristojno Ministrstvo za infrastrukturo, citirano:

»Z vzpostavitvijo in delovanjem ACP na avtocestah in hitrih cestah se pričakuje več pozitivnih učinkov na promet in varnost v prometu ter s tem neposrednega vpliva na obnašanje voznikov. Pričakovani učinki vzpostavitve in delovanja ACP se tako podrobneje delijo na:

1. a) makroekonomske učinke: zmanjšanje števila prometnih nesreč in njihovih posledic; zmanjšanje stroškov poškodovanih v prometnih nesrečah; zmanjšanje števila zastojev zaradi manjšega števila prometnih nesreč; zmanjšanje stroškov onesnaženja zraka, klimatskih sprememb, hrupa, rabe energije, degradacije habitatov; zmanjšanje števila prekrškov in kaznivih dejanj na AC omrežju;
2. b) mikroekonomske učinke: zmanjšanje stroškov rednega vzdrževanja, povezanih z menjavo varnostnih ograj; zmanjšanje stroškov vzdrževanja zaradi zmanjšanja preobremenjenih vozil; večji prihodek iz naslova pobrane cestnine za tovorna vozila (izogibanje cestninskim cestam kljub prepovedi s signalizacijo); povečanje učinkovitosti dela cestninskega nadzora znotraj družbe DARS d.d..«.[13]

Upoštevaje navedeno IP tako ugotavlja, da z razkritjem podatkov iz zahtevanih dokumentov organu nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. IP ob tem še posebej izpostavlja navedbe predlagatelja zakona v zvezi s tržno vrednostjo, citirano: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[14]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Poleg tega IP ugotavlja še, da je Priloga št. 2 prosto objavljena na spletnih straneh Vlade, pod »Gradiva v obravnavi«, k Predlogu dodatka št. 5 h Koncesijski pogodbi za upravljanje in vzdrževanje avtocest v Republiki Sloveniji.[15]

IP tako zaključuje, da v obravnavanem primeru izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Povedano drugače, IP pritrjuje navedbam prosilca, da poslovanje organa, ki je pravna oseba javnega prava, z državnim organom – Policijo v obravnavanem primeru ne more biti poslovna skrivnost.

Poleg tega IP poudarja, da gre v obravnavanem primeru za dokumente organa kot koncesionarja v okviru sodelovanja z državnimi organi, zato bi bilo treba v primeru morebitnega obstoja izjeme od dostopa upoštevati še določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v določenih primerih (primeri iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ki pa v obravnavanem primeru po vedenju IP niso podani). Tudi pri podatkih o vozilih je potrebno upoštevati, da bo morala Policija za izvedbo nakupa vozil in opreme upoštevati določbe o javnem naročanju, za katerega v prvi vrsti velja načelo transparentnosti.

Ker sta organ in prosilec v svojih navedbah izpostavila javni interes, se IP opredeljuje še do teh navedb. IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ni podana, zato testa javnega interesa ni potrebno izvesti. Kot namreč izhaja iz navedb prosilca so predmet njegovega zahteve vsebinski dogovori med organom in Policijo, ne pa sam podpisnik ene od prilog. Test javnega interesa se namreč izvede takrat, če se presoja dostop do zahtevanih informacij, ki sicer predstavljajo izjemo od prostega dostopa, saj se pri testu javnega interesa tehta, ali je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb, zaradi katerega so informacije opredeljene kot izjema od prostega dostopa.

Ker pa je IP po uradni dolžnosti ugotovil, da so na koncu Priloge št. 2 podatki o imenu, priimku in podpisu fizične osebe, se v nadaljevanju opredeljuje še do izjeme varstva osebnih podatkov.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov kot pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1, kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

Upoštevaje definicijo osebnega podatka IP ugotavlja, da Priloga št. 2 obsega posamezne osebne podatke, kot so podatki o imenu in priimku posameznika ter njegovem podpisu.

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo teh podatkov (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

IP v obravnavanem primeru ugotavlja, da ni podane pravne podlage za razkritje navedenih osebnih podatkov. Ne gre namreč za osebne podatke javnega uslužbenca oziroma funkcionarja, ki so prosto dostopni po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ali za osebne podatke družbenika, ustanovitelja ali člana organov gospodarskih družb ter osebe, pooblaščene za zastopanje, za katero je vpis v javni register obvezen, v skladu z določbami ZGD-1, Zakona o poslovnem registru[16] in Zakona o sodnem registru[17].

Drugih izjem od prostega dostopa do zahtevanih podatkov IP po uradni dolžnosti ni ugotovil.

Delni dostop

IP je tako odločil o delnem dostopu do zahtevanih dokumentov, v skladu s 7. členom ZDIJZ in 19. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba)[18]. Dostop do določenih podatkov je IP zavrnil iz razloga varstva osebnih podatkov.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil ter v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP posledično delno odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (zaradi varstva osebnih podatkov in ne zaradi varstva poslovne skrivnosti), zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[19] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 97/10 in 40/12 – ZUJF.

[2] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17,  22/19 – ZPosS, 158/20 – ZIntPK-C in 18/21.

[3] Uradni list RS, št. 22/19.

[4] Uradni list RS, št. 15/13, 11/14, 86/15, 77/16, 77/17, 36/19, 66/19 – ZDZ in 200/20.

[5] Uradni list RS, št. 66/09 – uradno prečiščeno besedilo, 22/10, 26/11 – odl. US, 58/11 – ZDT-1, 40/12 – ZUJF, 96/12 – ZPIZ-2, 15/13 – ZNPPol in 15/13 – ZODPol.

[6] Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40.

[7] https://www.gov.si/drzavni-organi/vlada/seje-vlade/gradiva-v-obravnavi/show/7045

[8] Letno poročilo DARS, april 2021: https://www.dars.si/Content/doc/letna-porocila/LP%20DARS%202020_SL.pdf

[9] https://www.gov.si/drzavni-organi/vlada/seje-vlade/gradiva-v-obravnavi/show/7045

[10] Uradni list RS, št. 97/10 in 40/12 – ZUJF.

[11] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11.

[12] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti je javno dostopno na spletnih straneh Državnega zbora.

[13] https://www.gov.si/drzavni-organi/vlada/seje-vlade/gradiva-v-obravnavi/show/7045

[14] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[15] https://www.gov.si/drzavni-organi/vlada/seje-vlade/gradiva-v-obravnavi/show/7045

[16] Uradni list RS, št. 49/06,  33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17.

[17] Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15 in 54/17.

[18] Uradni list RS, št. 24/16.

[19] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.