prosilec - RTV Slovenija

POVZETEK:

Prosilec je zahteval Predlog za izdajo soglasja k razrešitvi direktorice TV Slovenija z vsemi morebitnimi prilogami, ki ga je na Programski svet naslovil generalni direktor javnega zavoda RTV Slovenija. V postopku na prvi stopnji je organ prosilcu omogočil dostop do Predloga za izdajo soglasja k razrešitvi, sklicujoč se na izjemo notranjega delovanja, ki jo določa 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je v celoti zavrnil dostop do prilog k Predlogu. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da izjema ni podana, zato je pritožbi ugodil in organu naložil, da prosilcu omogoči dostop tudi do prilog k Predlogu. Ugotovil je, da že glede na formalno obliko Predloga izhaja, da ta ni namenjen zgolj notranji komunikaciji, ampak predstavlja uraden dokument generalnega direktorja, naslovljen na Programski svet. Dostop javnosti do Prilog, ki dokazujejo utemeljenost očitkov generalnega direktorja direktorici Televizije, je pomemben zato, ker Programski svet RTV Slovenija, kot pristojno telo za podajo soglasja k razrešitvi, zaradi nesklepčnosti, o predlogu, in tako o razlogih za razrešitev, sploh ni javno razpravljal. IP ugotavlja, da ne gre za notranje delovanje organa, ampak za dokumente, ki zadevajo širšo javnost, zato prvi od pogojev za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan. Ker je v času izdaje odločbe dne 30. 8. 2021 generalni direktor že sam sprejel odločitev o razrešitvi, saj seja Programskega sveta zaradi nesklepčnosti dne 16. 8. 2021 ni bila izvedena, motnje zaradi vpliva razkritja zahtevanih dokumentov na odločevalce, organu nedvomno ne bi mogle nastati. Odločitev, v zvezi s katero so bile zahtevane Priloge predložene Predlogu, je bila sprejeta že pred izdajo izpodbijane odločbe, tako da v tem pogledu do motenj ob razkritju teh dokumentov pri odločitvi organa tudi teoretično ne bi moglo priti. Z analizo posameznih zahtevanih dokumentov, brez razkritja njihove bistvene vsebine IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi in v pripombah v pritožbenem postopku ni pojasnil in »onkraj dvoma« dokazal, da bi mu z razkritjem Prilog k Predlogu za podajo soglasja k razrešitvi direktorice Televizije Slovenija, v delu, ki še niso bile razkrite javnosti, povzročilo motenje v delovanju oziroma v dejavnosti, zato IP ugotavlja, da izjema notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.

ODLOČBA:

Številka: 090-292/2021/7

Datum: 11. 11. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 8. 9. 2021, zoper odločbo št. 0901-17/2021/2 z dne 30. 8. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) RADIOTELEVIZIJE SLOVENIJA javni zavod, Ljubljana, Kolodvorska 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 8. 9. 2021 se ugodi in se odločba št. 0901-17/2021/2 z dne 30. 8. 2021 RADIOTELEVIZIJE SLOVENIJA javni zavod, Ljubljana, v prvi točki izreka odpravi, ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe posredovati na elektronski naslov …..naslednje dokumente:

• Priloga 1: Elektronsko sporočilo generalnega direktorja direktorici televizije s predlogom rebalansa PPN 2021 z dne 28. 5. 2021,
• Priloga 2: Elektronska sporočila z dne 8. 7. 2021 ob 12:36 uri, 15. 7. 2021 ob 10:47 uri, 14. 7. 2021 ob 20:40, 9. 7. 2021 ob 7:19 uri, 8. 7. 2021 ob 22:37 uri, 8. 7. 2021 ob 13:38 uri, 14. 7. 2021 ob 16:51 uri, 13. 7. 2021 ob 14:31 uri, 9. 7. 2021 ob 7:33 uri, 8. 7. 2021 ob 13. uri,
• Priloga 3: Elektronsko sporočilo generalnega direktorja direktorici televizije z navodilom, da direktorica televizije pripravi akcijski načrt ukrepov za dvig gledanosti televizije v osrednjem večernem terminu z dne 14. 7. 2021,
• Priloga 4: Elektronsko sporočilo direktorice televizije generalnemu direktorju glede priprave akcijskega načrta ukrepov, z dne 23. 7. 2021, pri čemer se prekrije prva beseda v tretji vrstici prvega odstavka,
• Priloga 5: Realizacija PPE TVS 2019 glede na plan.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 31. 7. 2021 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri je zahteval Predlog za izdajo soglasja k razrešitvi direktorice TV Slovenija z vsemi morebitnimi prilogami, ki ga je na Programski svet naslovil generalni direktor javnega zavoda RTV Slovenija …. Pri tem je navedel, da iz javno objavljenega obvestila na spletnih straneh organa izhaja, da je bilo posredovano dne 30. 7. 2021. Ker gre za gradivo, ki je bilo posredovano Programskemu svetu organa, meni, da gre za IJZ. Informacijo je zahteval v elektronskem zapisu na svoj elektronski naslov.

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ s prvo točko izreka zahtevo prosilca za dostop do elektronskih sporočil iz priloge zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ javni zavod in v skladu s prvim odstavkom prvega člena ZDIJZ oseba javnega prava ter nosilec javnih pooblastil, zato mora vsakomur omogočati prost dostop do informacij javnega značaja. Predlog za izdajo soglasja k razrešitvi direktorice TV Slovenija je nastal pri izvajanju javne službe v okviru pristojnosti organa in je povezan z javnopravnim delovnim področjem organa, saj se nanaša na ugotovljene nepravilnosti pri vodenju organizacijske enote organa. Organ iz vsebine dokumenta ugotavlja, da ne vsebuje informacij, ki sodijo med izjeme od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ), zato je dostop do dokumenta dovolil. K dokumentu so bila kot priloga priložena elektronska sporočila, iz katerih je razvidno, da je korespondenca potekala med generalnim direktorjem, strokovno direktorico za področje tržnih dejavnosti in programskih vsebin, sodelavci službe za programski kontroling in direktorico TV Slovenija, kar je razvidno tudi iz Predloga za izdajo soglasja k razrešitvi direktorice TV Slovenija. Med podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se uvršča interna komunikacija organa, ki je namenjena pripravi odločitve. Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Z izjemo notranjega delovanja organa se varuje notranji proces razmišljanja, ki naj bi omogočilo odkrito in odprto razmišljanje, preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja in podatki, ki nastanejo ob reševanju strokovnih vprašanj in osvetlitvah določenih problemov. Organ je po vsebini in značilnostih zahtevanega dokumenta ugotovil, da so bila elektronska sporočila namenjena izključno notranjim sodelavcem v zvezi z dejavnostjo organa. Vsebujejo podatke in interpretacijo teh podatkov, ki so bili pripravljeni z namenom ugotovitve vzrokov za obstoječe stanje. Dejstvo, da so bila sporočila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa še ne pomeni, da dokument ne sme biti dostopen javnosti. Dokazati je treba, da bi razkritje tega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa in da je škoda, ki bi nastala z razkritjem, večja od pravice javnosti, da se z informacijo seznani. Organ je prišel do ugotovitve, da bi razkritje dokumentov povzročilo motnje pri delovanju organa. Namen vsebine posredovanih sporočil je v seznanitvi pristojnih oseb z analizami, ugotovitvami in argumenti o konkretnem notranjem področju. Namen notranje komunikacije je omogočiti odkrito in odprto razmišljanje in izpostavljanje problemov, ki jih mora organ reševati znotraj sebe. Organ ocenjuje, da bi zanj nastala nepopravljiva škoda, če bi javnosti razkril notranjo korespondenco, ki je namenjena oblikovanju nadaljnjih odločitev, saj bi razkrivanje v prihodnjih podobnih primerih negativno vplivalo na odkritost komunikacije, izražanje misli in interpretacijo podanih analiz. Organ meni, da mora imeti možnost, da o problemih, ki se porajajo, najprej izoblikuje svoje stališče, brez vpletanja javnosti. Pritisk, ki ga lahko po razkritju interne komunikacije javnost ustvari na zaposlene javne uslužbence pri izvajanju njihovih obveznosti, bi lahko negativno vplival na delo teh javnih uslužbencev in na odločevalce, saj bi javnost lahko zahtevala odločitve in postopke, ki bi bili v konfliktu z načrti in nameni organa. Organ je na podlagi vseh okoliščin presodil, da bi razkritje elektronskih sporočil, ki so bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa, povzročilo motnje pri delovanju organa in nepopravljivo škodo, zato je na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do prilog zavrnil.

Iz pritožbe prosilca z dne 8. 9. 2021 izhaja, da se ne strinja z razlogi organa za zavrnitev posredovanja prilog. Navaja, da je informacija javnega značaja vsak dokument, ki izvira iz delovnega področja organa in je v obliki dokumenta, ki ga je organ (generalni direktor) pripravil in posredoval Programskemu svetu, organ pa je zavezanec na podlagi ZDIJZ. V nobenem dokumentu, ki se zahteva, po vedenju prosilca in glede na poimenovanje prilog, ni in ne more biti informacije, ki bi se lahko štela med izjeme od javnega dostopa po 6. členu ZDIJZ. Posredovani dokumenti Programskemu svetu niso nosili nobenih oznak tajnosti oziroma zaupnosti. V kolikor pa vsebujejo osebne podatke, bi organ lahko z odločbo odločil, da se prekrijejo. Drugi pritožbeni razlog, ki ga prosilec navaja, je, da navedba »interna komunikacija v organu« za dokumente ne drži, saj v trenutku, ko se je dokumentacija oddala kot priloga Predlogu za soglasje za razrešitev (torej njegov sestavni del), ne gre več za interno komunikacijo, ampak za dokument, ki je namenjen Programskemu svetu organa in je kot tak informacija javnega značaja. Ob tem prilaga kopijo zadnjega dela Predloga, iz katerega je razvidno, da so bile priloge priložene Predlogu in posredovane na Programski svet organa. Če bi generalni direktor menil, da bi razkritje prilog povzročilo motnje pri delovanju organa, potem teh dokazil ne bi smel priložiti k Predlogu. Po mnenju prosilca okoliščina, da je generalni direktor zahtevane priloge priložil Predlogu, dokazuje, da v veliki meri gradi svoje osnove zaradi katerih podaja Predlog ravno na teh prilogah. Po mnenju prosilca tako ni nobene osnove za zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Prosilec meni, da korespondenca z informacijami, ki so bile posredovane Programskemu svetu organa, brez kakršnihkoli navedb oziroma označb tajnosti oziroma zaupnosti, ne more šteti za notranjo informacijo. Prav tako so v prilogah izredno pomembne informacije za delovanje organa, to je razrešitev direktorice TV Slovenije. Javnost ima vsekakor pravico izvedeti za vse osnove, ki jih je generalni direktor naslovil kot gradivo za odločanje k podaji soglasja k predlogu za razrešitev direktorice TV Slovenije, ki jo Statut organa opredeljuje med vodilnimi, tako kot generalnega direktorja in ki mora za imenovanje ali za razrešitev dobiti absolutno število 15 glasov članov Programskega sveta RTV Slovenije. Naravnost neresno pa je sklicevanje na izjemo notranjega delovanja glede pete priloge, saj gre očitno za podatke, ki so javno objavljeni v letnih poročilih.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 0901-17/2021/5 z dne 9. 9. 2021, poslal IP. IP je dne 1. 10. 2021 na organ naslovil poziv na dostavo dokumentov in za podajo opredelitev št. 090-292/2021/2. Na poziv IP je organ dne 15. 10. 2021 poslal odgovor št. 01-462/2021 in po dodatnem pozivu IP št. 090-292/2021/5 z dne 18. 10. 2021, še odgovor št. 01-474/2021 z dne 21. 10. 2021.

Iz odgovora organa z dne 15. 10. 2021 izhaja, da je bila razkrita vsebina elektronskih sporočil namenjena seznanitvi članov Programskega sveta, ki so odločali o izdaji soglasja k razrešitvi direktorice TVS. Razkritje komunikacije javnosti, ki ni bila namenjena, močno vpliva na prihodnje zaupanje odločevalcem, odkritost in sproščenost izražanja mnenj, način podajanja informacij, izbiro sredstev komuniciranja, število naslovnikov, kar vse lahko povzroči negativni vpliv na odprtost in neposrednost komuniciranja tudi pri zaposlenih, ki v konkretni komunikaciji niso bili vključeni. Z razkrivanjem elektronskih sporočil javnosti, ki ji niso namenjena, bi pri organu nedvomno nastala škoda pri medsebojni komunikaciji znotraj organa, kar bi dolgoročno vplivalo na kakovost odnosov.

Razkritje interne komunikacije neposredno vpliva na udeležence te komunikacije. Če delavec ni vnaprej seznanjen, da bo njegova komunikacija postala vsem dostopna javna informacija, lahko vodi v odkrite ali prikrite medsebojne konflikte znotraj organa, vpliva na pojav stresa, jeze, sramu ali druge vrste čustvene vznemirjenosti zaposlenega, občutja negotovosti. To se lahko nanaša na vsakega zaposlenega, saj je predhodna seznanitev z namenom uporabe poslanega sporočila, osnova odkritega komuniciranja znotraj organizacije. Vedenje o tem, da bodo sporočila javnosti razkrita, vpliva na način, kako sporočilo oblikujemo, katere informacije posredujemo in v kakšni obliki. Še zlasti pa bi se onemogočila odkrita komunikacija med vodstvenimi delavci in podpornimi službami, ki vodstvenim delavcem svetujejo (pravna, kadrovska in finančna služba, služba za varnost pri delu). Po vedenju organa priloga 5 nikoli ni bila javno objavljena, niti niso bili javno objavljeni vsi podatki iz te priloge. Preglednica s podobno vsebino je bila objavljena v okviru Letnega poročila RTV Slovenije 2019, na strani 199, vendar so podatki v preglednici priloge 5 bolj podrobno razdelani (»2. Drugi prihodki od financiranja«, »9. – Druge programske storitve«, »9. – Reklame, oglasi«), v nekaterih primerih pa so postavke v preglednici druge (»9. – avtorske pravice idr. Pogodbena razmerja« v primerjavi z »9. – Zunanji sodelavci«). V odgovoru z dne 21. 10. 2021 je organ pojasnil, da so bila imena in priimki javnih uslužbencev Službe za programski kontroling ter vsi elektronski naslovi anonimizirani že v Prilogah, ki so bile predložene Predlogu.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Predmet pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ utemeljeno zavrnil dostop do vseh prilog k Predlogu za izdajo soglasja k predlogu za razrešitev direktorice TV Slovenija (v nadaljevanju Priloge), ki ga je na Programski svet RTV Slovenija (v nadaljevanju Programski svet) naslovil generalni direktor RTV Slovenija, g. … (v nadaljevanju generalni direktor), zaradi izjeme notranjega delovanja, ki jo določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da izvirajo iz njegovega delovnega področja. Ker je organ utemeljeval zavrnitev dostopa do dokumentov s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa, je IP v nadaljevanju presojal, ali je zatrjevana izjema podana. Izjema, ki jo določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja:

1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;
2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa bi se celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

Predmet zahteve prosilca je bil Predlog generalnega direktorja z dne 30. 7. 2021, Programskemu svetu za soglasje k razrešitvi direktorice, skupaj s prilogami. V postopku na prvi stopnji je organ prosilcu omogočil dostop do Predloga, z izpodbijano odločbo z dne 30. 8. 2021 pa je zavrnil dostop do Prilog. Ker Programski svet na seji dne 16. 8. 2021[1], ko naj bi obravnaval Predlog, ni bil sklepčen, o soglasju ni odločal, je generalni direktor dne 20. 8. 2021 sam sprejel sklep o razrešitvi direktorice. Po mnenju IP ni izpolnjen noben od dveh kumulativnih pogojev, ki jih določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za izjemo notranjega delovanja. Po mnenju IP so Priloge s priložitivjo k Predlogu za obravnavo na seji Programskega sveta, izgubile naravo internosti. IP bo v nadaljevanju to utemeljil glede na relevantno pravno podlago za delovanje organa kot javnega zavoda, za sestavo in funkcijo Programskega sveta, še posebej v postopku odločanja o razrešitvi direktorice. Glede na analizo posameznih Prilog v povezavi z že javno dostopnim Predlogom, kronološkim zaporedjem dogodkov ter argumenti, ki jih je za izpolnjevanje izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ navedel organ pa bo IP utemeljil, da ne obstaja niti drugi od zahtevanih pogojev, in sicer motnje v delovanju organa.

Zakon o Radioteleviziji Slovenija (Ur. l. RS, št. 96/05 in nasl., v nadaljevanju ZRTVS-1) v prvem členu določa, da je RTV Slovenija javni zavod posebnega kulturnega in nacionalnega pomena. Opravlja javno službo na področju radijske in televizijske dejavnosti, z namenom zagotavljanja demokratičnih, socialnih in kulturnih potreb državljanov Republike Slovenije, Slovencev po svetu in pripadnikov slovenskih narodnih manjšin, ter druge dejavnosti v skladu z zakonom in Statutom RTV Slovenija ter zakonom, ki ureja področje medijev. Javna služba na področju radijske in televizijske dejavnosti obsega ustvarjanje, pripravljanje, arhiviranje in oddajanje različnih programov. 16. člen ZRTVS-1 ureja pristojnosti Programskega sveta zavoda, in sicer v 9. alineji prvega odstavka med drugim določa, da daje soglasje k imenovanju oziroma razrešitvi direktorja televizije. V tretjem odstavku istega člena pa je določeno, da kadar Programski svet ne sprejme odločitve v zvezi s soglasjem o imenovanju oziroma razrešitvi direktorja televizije v roku 15 dni po prejetem predlogu, lahko generalni direktor dokončno odloči brez soglasja Programskega sveta. 17. člen ZRTVS-1 določa, da so v Programski svet lahko izvoljene oziroma imenovane osebe, ki s svojim znanjem, ugledom oziroma dosežki na kulturnem, izobraževalnem ali kateremkoli drugem področju družbenega življenja lahko pripomorejo k dobremu delovanju in krepitvi ugleda javne radiotelevizije, tako v Republiki Sloveniji kot v tujini. Člani Programskega sveta morajo svoje delo opravljati neodvisno ter nepristransko in so dolžni uresničevati samo interese RTV Slovenija kot javne radiotelevizije. Pri opravljanju svoje funkcije so dolžni upoštevati Ustavo Republike Slovenije in določila tega zakona ter skrbeti za uresničevanje načel, določenih v 4. členu tega zakona, ter statuta v delu, ki se nanaša na programe in njihovo ustvarjanje. Programski svet sestavlja 29 članov, ki jih imenujejo madžarska in italijanska narodna skupnost, Slovenska akademija znanosti in umetnosti, predsednik republike na predlog registriranih verskih skupnosti, zaposleni v RTV Slovenija, državni zbor na predlog političnih strank in na predlog gledalcev in poslušalcev programov RTV Slovenija; univerz in fakultet ter društev, zvez društev oziroma njihovih organizacij, zlasti s področja umetnosti, kulture, znanosti in novinarstva, ter drugih organizacij civilne družbe, razen političnih strank in njihovih organizacijskih oblik. V zvezi z javnostjo poslovanja RTV Slovenija 28. člen ZRTVS-1 določa, da je njegovo delovanje javno. Letno poročilo se objavi na način, določen s statutom. Letno poročilo mora vsebovati tudi razčlembo stroškov produkcije programov po posameznih programskih sklopih oziroma vsebinah. Letno poročilo se objavi na spletnih straneh javnega zavoda RTV Slovenija. Javno se objavijo tudi sklepi in stališča Nadzornega sveta ter stališča Programskega odbora za narodnostni program, ki se nanašajo na problematiko narodnostnega programa. Seje Programskega sveta so javne, razen kadar gre za obravnavo poslovnih skrivnosti ali druge razloge, ki jih za zaprtje seje pred javnostjo določata zakon ali statut. 11. člen Statuta javnega zavoda Radiotelevizija Slovenija določa, da je Programski svet vodilni organ zavoda, kar zadeva programsko politiko. Pri svojem delu zastopa in varuje interese javnosti, tako da programsko politiko vodi na način, ki je v službi vseh prebivalcev Slovenije, ki v duhu vsebinske enakosti upošteva večino in avtohtoni narodni skupnosti, manjšine in skupine s posebnimi potrebami (načelo javnosti). Skladno s splošno sprejetimi standardi svobodne demokratične družbe, Ustavo RS ter zakonom o RTV Slovenija v svoji programski politiki nenehno skrbi za zagotavljanje in napredovanje ravni demokracije predvsem tako, da radijski in televizijski program v duhu pluralnosti kažeta širok obseg svetovnonazorsko raznovrstnih informacij, mnenj in razprav, ki se nanašajo na javne zadeve (načelo pluralnosti). Pri uresničevanju svojih pristojnosti, je programski svet zavezan načelu politične neodvisnosti javne RTV Slovenija tako v razmerju do države kot tudi drugih formalnih in neformalnih centrov politične moči (načelo neodvisnosti). Ob morebitnem nespoštovanju navedenih načel znotraj RTV in nedoslednem uresničevanju programskih standardov, programsko-produkcijskega načrta in drugih programskih obveznosti, programski svet pisno opozori generalnega direktorja. Programski svet ne sme posegati v posamezne dele programa pred objavo in sprejemati odločitev ali stališč, ki so povezani z objavo delov programa. Posamezni programski deli morajo biti skladni s programskimi standardi in merili. Statut v 41. členu med vodilne delavce umešča tudi direktorja Televizije. 54. člen Statuta med drugim določa, da pred iztekom mandata direktorju Televizije preneha funkcija: – če pri svojem delu ne ravna po zakonu in Statutu ali ne uresničuje nalog, ki mu jih je določil generalni direktor, ali sklepov programskega sveta in nadzornega sveta RTV Slovenija ali ravna v nasprotju z njimi. Ob odločanju o razrešitvi direktorja Televizije proti njegovi volji mora generalni direktor pred sprejetjem sklepa o razrešitvi seznaniti programski svet z razlogi za razrešitev in omogočiti zagovor.

IP ugotavlja, da je v ureditvi ustroja javnega zavoda Radiotelevizija Slovenije jasno začrtan pomen javnega in transparentnega delovanja. To se kaže tako v ureditvi splošnih načel delovanja, kakor tudi v ureditvi vodil, katerim morajo slediti posamezni organi javnega zavoda. Prav tako se demokratičnost in transparentnost kaže v funkcijah in pristojnostih posameznih organov zavoda. Pri tem je pomen zastopanja in varovanja interesov javnosti, v službi vseh prebivalcev Slovenije, ki je v duhu vsebinske enakosti še posebej poudarjeno pri delovanju Programskega sveta. Njegova demokratičnost se kaže prav tako v pristojnosti imenovanja njegovih članov, s strani različnih delov družbe. Velik pomen, ki ga ureditev daje delovanju Programskega sveta, se kaže tudi v njegovi sodelovalni funkciji pri imenovanju in razrešitvi vodstva zavoda. Na takšen način se med drugim manifestira tudi svoboda izražanja, ki jo zagotavlja Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic v 10. členu,[2] ki med drugim zagotavlja svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti. Iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice v Strassbourgu izhaja, da je to v zadevi Manole in drugi proti Moldaviji (zadeva št. 13936/02 z dne 17. 9. 2009) v 95. točki poudarilo pomen pluralnosti v sodobni demokraciji. Osnovno vodilo demokracije je v zmožnosti reševanja konfliktov skozi dialog, njen temelj pa je svoboda izražanja. V bistvu demokracije je omogočanje raznolikosti političnih programov in debata o njih, čeprav to postavlja pod vprašanj trenutno organiziranost države, pod predpostavko, da debata ne ogroža same demokracije. Svoboda izražanje iz 10. člena Konvencije je tako gradnik sodobne demokratične družbe in sredstvo za zagotavljanje njenega napredka. Svoboda tiska in drugih medijev omogočajo javnosti, da razišče in oblikuje stališča in ideje med drugim o političnih akterjih. Mediji imajo pravico informacije širiti, javnost pa pravico informacije prejeti (Vir. Spletna stran ESČP, www.hudoc.echr.coe.int). Ob tem Sodišče glede razlage in pomena 10. člena Konvencije sledi Odboru Ministrov Sveta Evrope. Slednji je sprejel standarde in smernice, ki jim morajo zadostiti izvajalci javne radiodifuzijske storitve glede izpolnjevanja 10. člena Konvencije ter s tem v zvezi sprejel Izjavo Odbora ministrov o zagotavljanju neodvisnosti izvajalcev javne radiodifuzijske storitve z dne 27. Septembra 2006. Iz navedene izjave izhaja, da javni mediji morajo biti po sami naravi odgovorni družbi, tako zaradi tega ker obstajajo v javnem interesu, kakor tudi zato, ker so financirani iz javnih sredstev. Javni mediji morajo redno objavljati informacije o svojih dejavnostih. V delu II. ki ureja vodstvo javnih medijev, je v drugi točki jasno določeno, da pravila, ki urejajo status vodstva organizacij, še posebej njihovo imenovanje, morajo biti takšna, da onemogočajo politični oziroma drugo vmešavanja oziroma vplive (Vir. Spletna stran Odbora ministrov Sveta Evrope: https://rm.coe.int/090000168050c770). Tem načelom sledi tudi Strategija razvoja RTV Slovenija 2018-2022, sprejeta junija 2018, (Vir: spletna stran organa; https://www.rtvslo.si/ files/ijz/ strategija_razvoja_rtv_slovenija_2018-2022.pdf), ki na 5. strani deklarira, da vizija umešča javni zavod RTV Slovenija v slovenski medijski prostor kot nepogrešljiv medij, ki mu javnost zaupa zaradi njegove verodostojnosti, strokovnosti in kakovosti, kar se bo odražalo pri poslušanosti in gledanosti programov ter uporabi storitev MMC-ja. Na strani 6 pa, da je poslanstvo RTV Slovenija določeno z Zakonom o RTV Slovenija. Slovenska javna radiotelevizija je v službi javnosti in ima najširši posebni kulturni in nacionalni pomen. Z radijskimi, televizijskimi in drugimi dejavnostmi na področju medijev zagotavljamo zadovoljevanje demokratičnih, socialnih in kulturnih potreb, ki jih določa Zakon o RTV Slovenija. Organ med svoje prioritete uvršča neodvisnost, odkritost in transparentnost, ki jih razume kot: »NEODVISNOSTI: Smo in bomo zaupanja vredni ustvarjalci programov v vseh zvrsteh in žanrih, od informativnega programa do zabavnih vsebin, od znanosti do športa, od kulture do izobraževanja. Odločitve sprejemamo v interesu občinstva. Smo nepristranski in neodvisni od političnih, komercialnih in drugih vplivov in ideologij, ODKRITOSTI IN TRANSPARENTNOSTI: Odkrito poročamo o poslovanju, predvidenem razvoju in programsko-uredniških odločitvah. Smo transparentni in javnosti zagotavljamo podatke in informacije, ki jih od nas pričakuje.«.

IP tako ugotavlja, da je organ javni zavod, katerega poslanstvo je informiranje in transparentno delovanje, neodvisno od političnih in drugih vplivov. Enako pa velja tudi za imenovanje in razrešitev vodstva organizacije. Že glede na formalno obliko Predloga za soglasje k razrešitvi direktorice Televizije izhaja, da ta ni namenjen zgolj notranji komunikaciji, ampak predstavlja uraden dokument generalnega direktorja, naslovljen na Programski svet. IP v tem pritrjuje prosilcu, da s tem, ko so elektronska sporočila in druga vsebina Prilog postali Priloge k Predlogu za soglasje k razrešitvi direktorice Televizije, so izgubili naravo internosti. Postali so del dokumenta, s katerim je generalni direktor začel uraden postopek, ki ga predpisuje ZRTVS-1 in Statut za razrešitev direktorice Televizije. Elektronska sporočila kot del prilog res predstavljajo interno komunikacijo med generalnim direktorjem, direktorico Televizije, direktorico za področje trženjske dejavnosti in programskih vsebin in sodelavci v Službi za programski kontroling, vendar s tem, ko so ti dokumenti postali del Predloga za podajo soglasja k razrešitvi, ki je bil naslovljen na Programski svet, so postali del uradnega predloga v postopku za razrešitev direktorice Televizije. Pri tem je pomembno poudariti, da čeprav je Programski svet organ javnega zavoda RTV Slovenija, je ureditev njegovih pristojnosti, sestava in funkcija takšna, da ni več mogoče govoriti o notranjem delovanju. Prav tako ni zanemarljiva narava zahtevanega dokumenta, in sicer gre za Predlog za podajo soglasja k razrešitvi direktorice Televizije. Razrešitev direktorice Televizije v javnem zavodu RTV Slovenija ima zaradi zgoraj navedenega pomena javnega zavoda k zavezanosti širši javnosti, transparentnemu in nepristranskemu delovanju, še posebej, če javnost razpravlja, da gre za domnevno politične odločitve,[3] pomen, ki presega nivo internosti delovanja, na kar še posebej opozarja zgoraj navedena Izjava Odbora Ministrov Sveta Evrope. Javnost lahko preveri legitimnost predloga le ob poznavanju celotnega dejanskega stanja zadeve. V Predlogu za podajo soglasja k razrešitvi, do katerega je organ dostop omogočil na podlagi zahteve za dostop do informacije javnega značaja prosilca, in je tako postal javen dokument, je generalni direktor RVT SLO direktorici Televizije očital, da obstaja statutarni razlog iz 54. člena Statuta, in sicer neupoštevanje navodil generalnega direktorja, tj. neukrepanje in opuščanje dolžnosti skrbnega ravnanja ob zgodovinsko najnižji gledanosti programov Televizije Slovenija, pri čemer ji je generalni direktor naložil, da pripravi akcijski načrt ukrepov za dvig gledanosti. Zgodovinsko najnižjo gledanost generalni direktor utemeljuje s priloženimi elektronskimi sporočili Službe za programski kontroling, v katerih so statistični podatki o gledanosti. Iz vsebine Predloga za soglasje izhaja zgolj en tabelaričen prikaz statističnih podatkov, medtem ko so v elektronskih sporočilih številne tabele in pripombe oziroma komentarji k njim. Kot izhaja iz vsebine Sklepa o razrešitvi direktorice Televizije (št. 01-302/2021 z dne 20. 8. 2021, v nadaljevanju Sklep), direktorica v svojem zagovoru navaja določene drugačne in nasprotujoče statistične podatke o gledanosti, kot izhajajo iz zaključkov generalnega direktorja. Slednji pa v obrazložitvi Sklepa celo navede, da so podatki direktorice potvorjeni. Preveritev in dostop do preostalih statističnih podatkov lahko ovrže očitek v javnosti, da je bila odločitev politično motivirana, in potrdi njeno utemeljenost na preverljivih dejstvih. Drugi očitek generalnega direktorja v Predlogu za podajo soglasja k razrešitvi na strani 8 je, da je direktorica Televizije kršila Pravila o pristojnosti na Radioteleviziji Slovenija v povezavi s Statutom RTV Slovenija, saj naj bi na PPE Televizija v letu 2019 prišlo do realizacije, ki je bila za 606 tisoč evrov višja glede na planirano. Pri čemer strokovne službe organa v arhivu niso našle soglasja (bivšega) generalnega direktorja za takšno prekoračitev finančnih sredstev. Slednje bi bilo glede na Pravila o pristojnosti na RTV Slovenija potrebno. Prav tako 51. člen Statuta določa, da direktor Televizije odgovarja za porabo finančnih sredstev skladno z letnim programsko-poslovnim načrtom. Dejanska utemeljitev glede presežka realiziranih sredstev glede na planirano izhaja iz Priloge 5 k Predlogu, za katero organ prav tako navaja izjemo notranjega delovanja. Dostop javnosti do navedenih Prilog, ki dokazujejo utemeljenost očitkov generalnega direktorja direktorici Televizije, je prav tako pomembna zato, ker Programski svet RTV Slovenija, kot pristojno telo za podajo soglasja k razrešitvi, zaradi nesklepčnosti, o predlogu, in tako o razlogih za razrešitev, sploh ni javno razpravljal. Ker Programski svet v roku 15 dni od podaje Predloga za soglasje o razrešitvi ni odločal, je generalni direktor odločitev o razrešitvi sprejel samostojno in direktorico Televizije s sklepom dne 20. 8. 2021 razrešil. Kot so pristojnosti med vejami oblasti v širši demokratični družbi urejene po sistemu zavor in ravnovesij (checks and balances rule), je v organu takšno ravnovesje podano z delitvijo pristojnosti, med drugim, med generalnim direktorjem in Programskim svetom. Ker Programski svet o Predlogu za soglasje k razrešitvi direktorice Televizije ni javno razpravljal, je bilo ravnovesje v delovanju organa na račun transparentnosti in javnosti delovanja organa in sprejema odločitev, porušeno. Ob tem nedvomno ni zanemarljivo, da je RTV Slovenija javni zavod, ki se pretežno financira iz javnih sredstev (Glej. stran 182 Letnega poročila za leto 2019 na spletni strani organa, iz katerega izhaja, da se RTV Slovenija v višini 80,7 % financira iz javnih sredstev). IP zgolj dodaja, da so iz preteklega delovanja organa v javnosti znani očitki o politični odločitvi pri imenovanju vodstvenega kadra v organu, pri čemer so bile storjene določene nepravilnosti, vsled temu pa je organ plačal visoko odškodnino.[4] Glede na pomen in naravo zahtevanih dokumentov, ki so predmet pritožbenega postopka, te ne predstavljajo informacij, ki bi razkrivale postopek oziroma način dela organa oziroma njegovo notranjo politiko ter morebiten proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, občutljivih notranjih navodil in načrtov organa in podobno. IP tako ugotavlja, da ne gre za notranje delovanje organa, ampak za dokumente, ki zadevajo širšo javnost, zato prvi od pogojev za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podan. V podkrepitev svojemu stališču, da izjema ni podana, se je IP v nadaljevanju opredelil tudi do (ne)obstoja druge pogoja, tj. motnje v delovanju organa.

Podrejeno IP ugotavlja, da tudi če bi bil izpolnjen prvi element, torej, da gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pa ni podan drugi element, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ kot prvo utemeljuje, da bi razkritje podatkov iz Prilog povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti z navajanjem, da so bile Priloge priložene k Predlogu za soglasje k razrešitvi zaradi seznanitve članov Programskega sveta, ki so o podaji soglasja odločali. Organ ocenjuje, da bi zanj nastala nepopravljiva škoda, če bi javnosti razkril notranjo korespondenco, ki je namenjena oblikovanju nadaljnjih odločitev. Organ mora imeti možnost, da o problemih, ki se porajajo, najprej izoblikuje svoje stališče, brez vpletanja javnosti. Navaja, da bi zaradi razkritja javnost od odločevalec zahtevala odločitve in postopke, ki bi bili v konfliktu z načrti in nameni organa. S tem v zvezi IP ugotavlja, da je bila izpodbijana odločba izdana dne 30. 8. 2021, pri čemer je po nesklepčni seji Programskega sveta dne 16. 8. 2021, dne 20. 8. 2021 generalni direktor že sprejel odločitev in izdal sklep o razrešitvi. Glede na sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. X Ips 438/2005 z dne 10. 9. 2009 je za odločitev pravno pomembno pravno in dejansko stanje v času izdaje odločbe organa in ne na primer v času podaje zahtevka za dostop do informacij javnega značaja. V času izdaje odločbe dne 30. 8. 2021 je generalni direktor že sam sprejel odločitev o razrešitvi, saj seja Programskega sveta zaradi nesklepčnosti dne 16. 8. 2021 ni bila izvedena. IP tako ugotavlja, da motnje zaradi vpliva razkritja zahtevanih dokumentov na odločevalce, organu nedvomno ne bi mogle nastati. Odločitev, v zvezi s katero so bile zahtevane Priloge predložene Predlogu, je bila sprejeta že pred izdajo izpodbijane odločbe, tako da v tem pogledu do motenj ob razkritju teh dokumentov pri odločitvi organa tudi teoretično ne bi moglo priti. V primeru, ko se vsebina komunikacije že realizira v dejanju organa nasproti tretjemu in je tako odločitev realizirana, delovanje ne samo izgubi naravo internosti, ampak motnje pri sprejemu že sprejete odločitve zaradi razkritja dokumentov, ne morejo nastati oziroma niso nastale.

Kot je pri tej izjemi poudarilo Upravno sodišče v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011, je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta povzročiti motnje z dokaznim standardom »onkraj dvoma«. Z analizo posameznih zahtevanih dokumentov, brez razkritja njihove bistvene vsebine, IP ugotavlja, da organ dokaznega standarda, da bi razkritje Prilog k Predlogu za podajo soglasja za razrešitev direktorice Televizije povzročilo motnje v delovanju organa z dokaznim standardom »onkraj dvoma« ni izpolnil, saj, kot bo razvidno, je generalni direktor vsebino Prilog v veliki meri citiral oziroma povzel v Predlogu za podajo soglasja o razrešitvi, do katerega je organ prosilcu v postopku na prvi stopnji dostop v celoti ugodil in je tako dokument postal informacija javnega značaja, v preostalem delu pa motnje, kot jih zatrjuje organ, niso podane. Glede Priloge 1: Elektronsko sporočilo generalnega direktorja direktorici televizije s predlogom rebalansa PPN 2021 z dne 28. 5. 2021, IP ugotavlja, da ta obsega praktično le predlog generalnega direktorja, kako naj se spremenijo termini posameznih oddaj, se uvedejo nove oddaje oziroma se določene ukinejo. Kot izhaja iz Predloga za soglasje na strani 3 in 4, so bili predlogi in rešitve generalnega direktorja predloženi na sestanku z odgovornimi uredniki 4. junija 2021. Prav tako pa je bistveno vsebino rebalansa generalni direktor opisal v zadnjem odstavku 6. strani Predloga k soglasju. Glede Priloge 2 Elektronska sporočila z dne 8. 7. 2021 ob 12:36 uri, 15. 7. 2021 ob 10:47 uri, 14. 7. 2021 ob 20:40 uri, 9. 7. 2021 ob 7:19 uri, 8. 7. 2021 ob 22:37 uri, 8. 7. 2021 ob 13:38 uri, 14. 7. 2021 ob 16:51 uri, 13. 7. 2021 ob 14:31 uri, 9. 7. 2021 ob 7:33 uri, 8. 7. 2021 ob 13. uri IP ugotavlja, da v pretežni meri predstavljajo obdelane statistične podatke o gledanosti programov TV Slovenija. IP ugotavlja, da v večini primerov obsegajo zgolj krajše pripombe in interpretativne komentarje neodvisne službe za programski kontroling in zaključke, ki izhajajo iz statističnih podatkov o gledanosti. Le iz sporočila z dne 9. 7. 2021 ob 7:19 uri izhaja obsežnejša analiza statističnih podatkov. Na slednje sporočilo pa se je v Predlogu k soglasju na četrti strani skliceval tudi generalni direktor ter ga tudi delno povzel. Glede Priloge 3: Elektronsko sporočilo generalnega direktorja direktorici televizije z navodilom, da direktorica televizije pripravi akcijski načrt ukrepov za dvig gledanosti televizije v osrednjem večernem terminu z dne 14. 7. 2021, IP ugotavlja, da jo je generalni direktor RTV v bistvenem delu povzel na 5. strani Predloga za soglasje. Pri čemer v preostalem delu vsebine njegovega elektronskega sporočila navaja ugotovitve glede rezultatov gledanosti, ki jih v pretežni meri navaja v drugih delih Predloga k soglasju (na primer drugi odstavek na 4. strani). Glede Priloge 4: Elektronsko sporočilo direktorice televizije generalnemu direktorju glede priprave akcijskega načrta ukrepov, z dne 23. 7. 2021, IP ugotavlja, da je od skupno 6 odstavkov, ki obsegajo 42 vrstic, 23 vrstic, ki so v treh bistvenih odstavkih elektronskega sporočila, citiranih v Predlogu za soglasje k razrešitvi, do katerega je organ prosilcu omogočil dostop brez omejitev in je tako dokument v tem delu že informacija javnega značaja. Iz preostalega dela dokumenta, za katerega organ meni, da obstaja izjema notranjega delovanja, pa IP ugotavlja, da izhaja le nadaljevanje stališča nekdanje direktorice TV glede podatkov o gledanosti in glede reševanja stanja s tem v zvezi. Glede Priloge 5: Realizacija PPE TVS 2019 glede na plan IP ugotavlja, da drži navedba organa, ki jo je podal v pritožbenem postopku, da ta predstavlja zgolj bolj podrobno razdelane podatke iz letnega poročila organa za leto 2019, oziroma da so nekateri podatki v njej drugi ter da dokument kot tak še ni bil objavljen kot del Letnega poročila organa za leto 2019. Ob tem pa organ ni navedel, kako bi ti bolj podrobni oziroma bolj razdelani računovodski podatki povzročili motnje v delovanju organa. Navedbe, ki jih je podal organ za utemeljitev obstoja motenj, za navedeni dokument ne držijo. Ne gre za interno komunikacijo med zaposlenimi, ampak za računovodski prikaz planiranih in realiziranih odhodkov in prihodkov za leto 2019, ki se v bistvenem ne razlikujejo od podatkov, ki jih mora organ objaviti v letnem poročilu. Pri tem je pomembno poudariti, da gre (v pretežni meri, saj iz Letnega poročila za leto 2019 na strani 182 izhaja, da je delež javnih prihodkov v celotnih prihodkih organa znašal 80,7 %) za prikaz porabe javnih sredstev, ki so že po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena absolutno javni podatki. Iz navedenega IP zaključuje, da je sklicevanje organa na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ povsem neutemeljeno.

Čeprav organ ni dodatno pojasnil razlikovanja, zakaj bi razkritje podatkov iz Prilog, ki v Predlogu za podajo soglasja niso bili razkriti, vplivalo na motnje v delovanju organa, medtem ko deli dokumentov, ki so v Predlogu že bili razriti pa ne, se je v nadaljevanju IP opredeli, zakaj meni, da tudi z razkritjem nerazkritih delov Prilog ne bi prišlo do motenj v delovanju organa. Po presoji IP organ v primeru statističnih podatkov neutemeljeno navaja motnje v njegovem delovanju sklicujoč se na negativen vpliv na zaposlene, saj podatki o gledanosti programov javne televizije, organ navaja, da jih beležijo od leta 2000, predstavljajo objektivna dejstva, neodvisna od zaposlenih. Glede navedb organa, da bodo motnje v njegovem delovanju nastale zato, ker delavci, ki so sodelovali v komunikaciji, niso vedeli, da bo ta razkrita javnosti, zato to lahko vodi v odkrite ali prikrite medsebojne konflikte znotraj organa, vpliva na pojav stresa, jeze, sramu ali druge vrste čustvene vznemirjenosti zaposlenega, občutja negotovosti. S tem v zvezi IP odgovarja, da, kot je navedel organ, so bili udeleženci komunikacije seznanjeni, da bo vsebina njihovega pisanja del Predloga za programski svet. IP s tem v zvezi ugotavlja, da iz ZRTVS-1 in Poslovnika Programskega sveta izhaja, da so njegove seje odprte za vabljene ter predstavnike medijev, ki spremljajo delo sveta. Programski svet zagotavlja javnost svojega dela z javnimi prenosi sej, le izjemoma, v taksativno navedenih primerih, je mogoče javnost sej Programskega sveta izključiti. Iz navedenega izhaja, da je neutemeljeno sklicevanje organa na motnje v njegovem delovanju zaradi odziva zaposlenih v primeru seznanitve javnosti z vsebino Prilog, saj je generalni direktor Priloge priložil k Predlogu za soglasje k razrešitvi Programskemu svetu, ki ima praviloma javne seje. Zaposleni so tako utemeljeno pričakovali, da bo njihova komunikacija postala javna. Prav tako pa ni pravno priznana škoda oziroma motnje[5] v primeru bodočih negotovih dejstev, ko organ navaja kakšno bo bodoče ravnanje njegovih uslužbencev oziroma vodstva, saj motnje v takšnem primeru niso izkazane »onkraj dvoma«. Iz nedavne prakse Upravnega sodišča (glej sodbo opr. št. I U 930/2019-18 z dne 20. 5. 2020, tč. 38) tudi izhaja, da medijski pritisk ne predstavlja motnje v delovanju organa. Tudi če je poročanje medijev o delu zaposlenega negativno in pri njem povzroči razburjenje oz. razmišljanje o odzivu javnosti na takšno poročanje, gre pri tem še vedno zgolj za dogajanje v duševni (intimni) sferi posameznika, kar samo po sebi ne more predstavljati motnje v delovanju organizacije, v kateri je ta zaposlen. IP ob tem še ugotavlja, da so zaposleni za katere organ navaja, da bo razkritje vplivalo na njihovo delo, javni uslužbenci in javni funkcionarji, zaposleni v javnem zavodu, kar že po prvi točki tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ zahteva največjo mero transparentnosti in preglednosti. Sklepno IP ugotavlja, da organ v izpodbijani odločbi in v pripombah v pritožbenem postopku ni pojasnil in »onkraj dvoma« dokazal, da bi mu z razkritjem Prilog k Predlogu za podajo soglasja k razrešitvi direktorice Televizije Slovenija, v delu, ki še niso bile razkrite javnosti, povzročilo motenje v delovanju oziroma v dejavnosti, zato IP ugotavlja, da izjema notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.

Obstoj izjeme varstva osebnih podatkov

Ker je IP ugotovil, da izjema notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, se je po uradni dolžnosti dolžan opredeliti do varovanih osebnih podatkov, če jih zahtevani dokumenti vsebujejo. V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ker se je 25. 5. 2018 glede varstva osebnih podatkov začela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Ur. l. EU, št. L 119 z dne 4. 5. 2016; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov) je treba pri odločanju v postopku po ZDIJZ spoštovati njene določbe in tiste določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB), ki z njo niso v nasprotju. Ob tem je moč ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka. Po določilu člena 4(1) navedene uredbe pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Tako ni dvoma, da gre pri elektronskih sporočilih, iz katerih je razviden pošiljatelj oziroma prejemnik, za podatke, ki že sami po sebi ter v kombinacijah omogočajo popolno določljivost posameznika, javnih uslužbencev in javnih funkcionarjev.

Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ta v točki 1(c) določa, da je obdelava osebnih podatkov zakonita, če je (med drugim) potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca, pri čemer pa je v drugem odstavku istega člena določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. Zakonsko podlago v smislu navedene določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavlja 9. člen ZVOP-1. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. IP ni znana zakonska podlaga, ki bi to omogočala, zato je odločil, da se kot varovani osebni podatki in podatki, ki bi ogrozili njihovo zaupnost, izločijo tisti podatki, ki niso v neposredni zvezi z delovnim razmerjem.

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Tako zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, npr. tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Glede osebnih podatkov oseb, zaposlenih v javnem sektorju, IP pojasnjuje, da imajo te bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa, s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti. Na tej teoretični podlagi temelji določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ob tem IP poudarja, da 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavlja izjemo od izjem in jo je treba razlagati ozko in v skladu z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po določbi 1. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju: ZJU) je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor so skladno z drugim odstavkom 1. člena ZJU državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Nobenega dvoma torej pri tem ni, da so osebe, ki so zaposlene pri organ, ki je javni zavodu, javni uslužbenci oziroma javni funkcionarji. Osebni podatki javnih uslužbencev in javnih funkcionarjev predstavljajo nevarovane osebne podatke tudi po t. im. doktrini pričakovane zasebnosti. Sprejeto je namreč stališče, da konkretni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.

Vendar po navedeni določbi ZDIJZ niso prosto dostopni vsi podatki, ki se nanašajo na javnega uslužbenca (ali funkcionarja), ampak le tisti, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oz. z opravljanjem javne funkcije. Vprašanje, kateri osebni podatki so povezani z opravljanjem javne funkcije oz. delovnim razmerjem javnega uslužbenca, se presoja upoštevajoč načela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov po členu 5 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Točka c člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov določa, da morajo biti osebni podatki ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo (»najmanjši obseg podatkov«). To pomeni, da se smejo na podlagi navedene »izjeme od izjem« razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Predmet zahtevanega dokumenta so elektronska sporočila javnih uslužbencev in funkcionarjev, ki se nanašajo na delovanje in vodenje javnega zavoda in so del izpolnjevanja nalog oziroma funkcij javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev. 

Po oceni IP bi dostop do informacij, ki vsebujejo z vidika zasebnosti relevantno sporočilo o določljivem posamezniku, pomenil prekomeren poseg v zasebnost te osebe, kar bi bilo tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti. Upoštevajoč pravilo delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Kljub vsemu pa je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo tudi druge osebne podatke, ki za opravljanje javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca niso neposredno relevantni. Zato ti podatki niso prosto dostopni, temveč sodijo v zasebno sfero javnega uslužbenca (npr. navedba v tretji vrstici prvega odstavka Priloge 4), gre za navedbo razloga odsotnosti direktorice. Ob tem IP ugotavlja, da so bili v Prilogah že ob predložitvi k Predlogu izbrisani elektronski naslovi javnih uslužbencev in javnih funkcionarjev, zato o teh podatkov, ki tudi sicer ne bi bili javno dostopni, IP s predmetno odločbo ni odločal. 

Prosilec se v pritožbi sklicuje na obstoj javne koristi za razkritje zahtevanega dokumenta. Meni, da bi bile Priloge koristne za širšo javnost. Ker je IP tekom tega pritožbenega postopka ugotovil, da razlogi organa za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta niso utemeljeni, je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP organu naložil, da prosilcu omogoči dostop do zahtevanega dokumenta. IP se zato v obravnavani zadevi ni ukvarjal z ugotavljanjem javnega interesa, pri čemer je razloge, ki jih navaja prosilec s tem v zvezi, obravnaval pri presoji (ne)izpolnjevanja izjeme notranjega delovanja.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Zabeležka predsednika Programskega sveta RTV Slovenija z dne 2. 9. 2021. Iz zabeležke še izhaja, da je bil Programski svet sklican tudi za 30. 8. 2021, ko ponovno ni bil sklepčen.

[2] Prvi odstavek določa da: »Vsakdo ima pravico do svobode izražanja. Ta pravica obsega svobodo mišljenja ter sprejemanja in sporočanja obvestil in idej brez vmešavanja javne oblasti in ne glede na meje. Ta člen ne preprečuje državam, da zahtevajo dovoljenje za delo radijskih, televizijskih in kinematografskih podjetij.«.

[3] Glej. Npr. https://www.mladina.si/209553/pri-moji-odstavitvi-ne-gre-zame-gre-za-javno-televizijo-ki-noce-postati-drzavna/.

[4] »RTV Slovenija in Nataša Pirc Musar dosegli sodno poravnavo«, https://www.rtvslo.si/rtv/za-medije/sporocila-za-javnost/rtv-slovenija-in-natasa-pirc-musar-dosegli-sodno-poravnavo/437068.

[5] S tem v zvezi glej sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. I U 101/2014 z dne 2. 4. 2014, ki izjeme (sicer upravnega postopka iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ni priznalo v primeru, ko postopek še ni bil uveden, torej kot izjemo ni priznalo bodoče dejstvo oziroma v sodbi I U 419/2015 z dne 14. 5. 2015 zaradi hipotetičnih in torej negotovih postopkov.