Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

prosilec - Mestna občina Koper

+ -
Datum: 13.12.2021
Številka: 090-280/2021
Kategorije: Dokument v izdelavi, Okoljski podatki, Osebni podatek

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dokumente povezane s postopkom celovite  presoje vplivov na okolje za OPN Mestne občine. Organ je kot dokumente zahteve prepoznal okoljsko poročilo, mnenja  različnih državnih organov in organizacijo ustreznosti tega poročila, ki so jih dali kot zakonsko obveznost na podlagi Zakona o varstvu okolja. Organ je prosilkino zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo dokumenta v izdelavi. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da pogoji za navedeno izjemo niso izpolnjeni, saj so vsi zahtevani dokumenti zaključene celote, podpisani in poslani izven organa, prav tako pa organ ni izkazal pogoja napačnega razumevanja njihove vsebine. Ne glede na to, pa je IP presodil, da zahtevani dokumenti predstavljajo okoljske podatek, ki so absolutno javni. Zato je organu naložil, naj prosilcu posreduje zahtevane dokumente, pri tem pa prekrije varovane osebne podatke posameznikov, ki so navedeni na nekaterih od teh dokumentov, saj ge za zaposlene v zasebnih družbah, ki so pripravljale te dokumente po naročilu organa, in hkrati ne gre za zakonite zastopnike teh družb.  

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-280/2021/12

Datum: 13. 12. 2021

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, zoper odločbo Mestne občine Koper, Verdijeva ulica 10, 6000 Koper, (v nadaljevanju: organ), št. 090-42/2021 z dne 9. 8. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 14. 8. 2021 zoper odločbo Mestne občine Koper, št. 090-42/2021 z dne 9. 8. 2021, se delno ugodi. Odločba Mestne občine Koper, št. 090-42/2021 z dne 9. 8. 2021 se delno odpravi in se odloči:

 »Organ mora prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski      

 obliki posredovati naslednje dokumente:

  • Okoljsko poročilo za OPN Mestna občina Koper, januar 2021, pri čemer mora na 2. strani dokumenta prekriti: podpis osebe v rubriki »Vodja projekta«, ime, priimek in podatke o izobrazbi drugo navedene osebe v drugem stolpcu, pod rubriko »Sodelovali:« in imena, priimke in podatke o izobrazbi druge, tretje in četrte navedene osebe v tretjem stolpcu, pod rubriko »Sodelovali:«;
  • Analiza prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021, pri čemer mora na 2. strani dokumenta prekriti: podpis osebe v rubriki »Vodja projekta«, ime, priimek in podatke o izobrazbi drugo navedene osebe v drugem stolpcu, pod rubriko »Sodelovali:« in imena, priimke in podatke o izobrazbi druge, tretje in četrte navedene osebe v tretjem stolpcu, pod rubriko »Sodelovali:«;
  • Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1: Izvleček iz PUN 2015-2020 za obravnavane vrste za Natura 2000 Območja, januar 2021, pri čemer mora na 2. strani dokumenta prekriti: ime, priimek, podpis in podatke o izobrazbi osebe navedene v rubriki »Vodja projekta« ter imena, priimke in podatke o izobrazbi prve in tretje navedene osebe v rubriki »Sodelovali:«;
  • Mnenje Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, št. 7-III-18/3-0-21/TT z dne 22. 3. 2021 o ustreznosti okoljskega poročila in dodatka in o sprejemljivosti vplivov plana na naravo, s prilogama A) in B), pri čemer mora na 13. strani, v drugi alineji odredbe za pošiljanje dokumenta prekriti službeni elektronski naslov javne uslužbenke;
  • Vloga Mestne občine Koper za objavo gradiva na svetovnem spletu – oddaja okoljskega poročila in dopolnjenega osnutka OPN Mestne občine Koper, št. 3505-4/2019-114 z dne 15. 1. 2021;
  • Dopis Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje, št. 35409-32/2021-2550-2 z dne 1. 2. 2021;
  • Mnenje Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje, št. 35409-32/2021-2550-20 z dne 26. 8. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje za plan - Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper;
  • Mnenje Zavoda za gozdove Slovenije, št. 350-7/2019-14 z dne 12. 2. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper;
  • Mnenje Zavoda za ribištvo Slovenije, št. 4201-20/2020-4 z dne 17. 2. 2021, OPN Mestne občine Koper - mnenje o okoljskem poročilu in o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje;
  • Mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 3401-75/2008/48 z dne 19. 2. 2021, s področja gozdarstva in lovstva o sprejemljivosti vplivov izvedbe OPN Mestne občine Koper in o ustreznosti okoljskega poročila;
  • Mnenje Nacionalnega inštituta za javno zdravje, št. 354-23/2021-1 (256) z dne 22. 2. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje za segment zdravje in počutje ljudi v postopku celovite presoje vplivov na okolje za dopolnjeni osnutek plana Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper;
  • Mnenje Ministrstva za zdravje, Direktorata za zdravje, št. 354-13/2021-4 z dne 26. 2. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje za dopolnjeni osnutek plana Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper;
  • Mnenje Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, št. 3501-26/2020/16 z dne 11. 3. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper in
  • Mnenje Ministrstva za okolje in prostor, Direkcije Republike Slovenije za vode, št. 35014-3/2021-4 z dne 10. 6. 2021, s področja upravljanja z vodami o ustreznosti okoljskega poročila za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper.

 

  1. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane osebne podatke, se prosilčeva pritožba zavrne.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

 

OBRAZLOŽITEV:

 

Prosilec je 13. 7. 2021, na podlagi določb ZDIJZ, na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval elektronski dostop do naslednjih dokumentov:

»- celovito presojo vplivov na okolje za namen OPN,

- okoljskega poročila za namen OPN,

- dodatka o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na varovana območja, kot ga predvidevata Zakon o varstvu okolja in Zakon o ohranjanju narave.«

 

Organ je z odločbo, št. 090-42/2021 z dne 9. 8. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) njegovo zahtevo v celoti zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navajal je, da gre v konkretnem primeru za zahtevo po posredovanju dokumentov, ki so še v postopku izdelave in so še predmet posvetovanj pri organu, njihovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine. Vsi trije zahtevani dokumenti »Celovita presoje vplivov na okolje za namen OPN, Okoljsko poročilo za namen OPN in Dodatek o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na varovana območja, kot ga predvidevata Zakon o varstvu okolja in Zakon o ohranjanju narave«, so pri organu še v fazi dopolnjevanja na podlagi prejetih mnenj Ministrstva za kulturo, Direktorata za kulturno dediščino; Ministrstva za zdravje, Direktorata za javno zdravje; Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Direktorata za kmetijstvo, Direktorata za gozdarstvo in lovstvo ter ribištvo; Zavoda RS za varstvo narave ter Zavoda za gozdove. Na podlagi prejetih mnenj in usklajevalnih sestankov bodo dokumenti dopolnjeni in ponovno posredovani v pregled oziroma pridobitev mnenj pristojnim mnenjedajalcem. Ko bo Sektor za strateško presojo vplivov na okolje Ministrstva za okolje in prostor, izdal sklep o ustreznosti okoljskega poročila, bo organ okoljsko poročilo s prilogami tudi javno razgrnil, javna razgrnitev traja 30 dni. Na podlagi stališč do pripomb in ponovnih dopolnitev okoljskega poročila, bo organ moral pridobiti še sklep o sprejemljivosti vplivov plana na okolje, kar bo tudi pomenilo zaključitev in dokončanje vseh zahtevanih dokumentov. Organ je še pojasnil, da je vsebina okoljskega poročila predpisana z Uredbo o okoljskem poročilu in podrobnejšem postopku celovite presoje vplivov izvedbe planov na okolje[1] (v nadaljevanju: Uredba o okoljskem poročilu) in mora vsebovati informacije potrebne za celovito presojo vplivov prostorsko izvedbenega akta na okolje. Pri njegovi pripravi se praviloma uporablja obstoječe znanje in postopki vrednotenja ter upošteva vsebina in natančnost prostorsko izvedbenega akta, ki se ga pripravlja. V okoljskem poročilu so zajeti podatki o planu, o stanju okolja na območju izvajanja plana, o okoljskih ciljih plana ter merilih vrednotenja vplivov izvedbe plana, o ugotovljenih vplivih plana in njihova presoja. Predlagani so tudi predvideni načini spremljanja stanja v času izvedbe plana (t.i. monitoring).

Organ je v zvezi z zahtevo za posredovanje zahtevanih dokumentov opravil tudi specifični škodni test, skladno z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Glede na ugotovljeno dejansko stanje je organ presodil, da bi iz razloga, ker je vsebina okoljskega poročila oziroma vseh treh zahtevanih dokumentov še v fazi usklajevanj ter se posledično njihova vsebina glede na posamezna mnenja pristojnih mnenjedajalcev, spreminja oziroma dopolnjuje z ustreznimi omilitvenimi ukrepi, bi lahko razkritje nepopolne oziroma nedokončane vsebine pomenilo napačno razumevanje vsebine s strani javnosti in organu povzročilo škodo, saj bi lahko ogrozilo nemoten potek postopkov posvetovanj in odločanj znotraj organov in med organi v času priprave dokumentov.

 

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo neposredno pri IP. V njej je izrazil nestrinjanje s presojo organa glede obstoja izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in se ob tem skliceval na določbo 13. člena (načelo javnosti) Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1)[2], konkretneje na tretji in peti odstavek. Navajal je, da so bili omenjeni dokumenti poslani v presojo ustreznim institucijam v državi. Zaradi pomanjkljivosti in neskladnosti vsebine, so bili taki dokumenti vrnjeni v dopolnitev. Zanimajo ga prav ti dokumenti, ki so potrebni dopolnitve. Poudarja, da je skrb organa, da bi prišlo do napačnega razumevanja njihove vsebine, odveč. Prav tako iz opravljenega škodnega testa ni razbrati utemeljenega suma, da bi nedokončano vsebino prosilec napačno razumel, prav tako ne ve, na kakšen način bi lahko organu povzročil škodo.

 

IP je z dopisom, št. 092-1/2021/2 z dne 17. 8. 2021 prosilčevo pritožbo odstopil organu (drugi odstavek 239. člena ZUP).

 

Organ je po opravi predhodnega preizkusa z dopisom, št. 090-42/2021 z dne 31.- 8. 2021, pritožbo odstopil IP skladno z 245. členom ZUP.

 

IP je pritožbo prosilca, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

 

Ker organ IP ob odstopu pritožbe ni predložil dokumentov, ki so bili predmet zahteve, je IP, z dopisom, št. 090-280/2021/2 z dne 2. 9. 2021, na podlagi drugega odstavka 245. člena ZUP in prvega odstavka 10. člena ZInfP organ pozval, na predložitev dokumentov, ki so bili predmet prosilčeve zahteve in o katerih ste odločili z izpodbijano odločbo.

 

Organ je 17. 9. 2021 IP posredoval dopis, št. 090-42/2021, v katerem je navajal, da pošilja vse zaprošene dokumente, ki jih je v dopisu tudi določno naštel. Ob tem je organ še navajal, da okoljsko poročilo, skladno z Uredbo o okoljskem poročilu, vsebuje vse informacije, potrebne za celovito presojo vplivov prostorsko izvedbenega akta na okolje. Prosilec je med drugim zahteval tudi »Celovito presojo vplivov na okolje«, pri čemer organ pojasnjuje, da ne gre za dokument, ampak le za postopek, v okviru katerega sta izdelana naslednja dokumenta: okoljsko poročilo in dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na varovana območja. Organ je še navajal, da so vsi zahtevani dokumenti pri organu še v fazi izdelave (dopolnjevanja) na podlagi prejetih mnenj Ministrstva za kulturo, Direktorata za kulturno dediščino; Ministrstva za zdravje, Direktorata za javno zdravje; Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Direktorata za kmetijstvo, Direktorata za gozdarstvo in lovstvo ter ribištvo; Zavoda RS za varstvo narave ter Zavoda za gozdove. Na podlagi prejetih mnenj in usklajevalnih sestankov bodo dokumenti dopolnjeni in ponovno posredovani v pregled oz. pridobitev mnenj pristojnim mnenjedajalcem. Ko bo Sektor za strateško presojo vplivov na okolje Ministrstva za okolje in prostor, izdal sklep o ustreznosti okoljskega poročila, bo organ okoljsko poročilo s prilogami skupaj z dopolnjenim osnutkom občinskega prostorskega načrta tudi javno razgrnil. Skladno s 50. členom Zakona o prostorskem načrtovanju v nadaljevanju: ZPNačrt) in 112. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-2), javna razgrnitev traja najmanj 30 dni, pri čemer se javnosti na razgrnjeno gradivo omogoči dajanje predlogov in pripomb. Organ prosilcu ne oporeka pravice do seznanitve z vsebino zahtevanih dokumentov, vendar mu bo organ le-to omogočil skladno z veljavno področno zakonodajo v fazi vključitve javnosti v postopek sprejemanja prostorskih aktov, tj. v fazi javne razgrnitve. Na podlagi stališč do pripomb in ponovnih dopolnitev občinskega prostorskega načrta in okoljskega poročila, bo organ moral pridobiti še sklep o sprejemljivosti vplivov plana na okolje, kar bo tudi pomenilo zaključitev in dokončanje vseh zahtevanih dokumentov.

 

IP je ob pregledu prejete dokumentacije ugotovil, da mu organ ni posredoval nekaterih od naštetih dokumentov v dopisu z dne 17. 9. 2021. Zato je s pozivom, št. 090-280/2021/6 z dne 19. 11. 2021, organ pozval, naj mu posreduje še: Okoljsko poročilo za namen OPN (januar 2021), Analizo pravnih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021 in vlogo MOK (15. 1. 2021).

 

Organ je manjkajoče dokumente posredoval IP 30. 11. 2021.

 

K I.  in II. točki izreka:

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

Kot organ druge stopnje je IP skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

IP ugotavlja, da pritožnik izpodbija odločitev organa v celoti.

 

V obravnavni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja (1. člen ZDIJZ) in da zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse predpostavke definicije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ). Zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da se nahajajo v materializirani obliki, saj je organ dokumente posredoval IP v elektronski obliki.

 

Sporno pa je, ali so dokumenti, ki so predmet presoje, prosto dostopne informacije javnega značaja.

 

  1. Predmet presoje pritožbenega postopka

 

Prosilec je v svoji zahtevi navedel, da želi dostop do celovite presoje vplivov na okolje za namen OPN

okoljskega poročila za namen OPN in dodatka o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na varovana območja.

 

Organ v izpodbijani odločbi niti v izreku niti v obrazložitvi ni določno (z navedeno imena, številke oziroma druge  kvalifikacijske označbe dokumenta) navedel, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, temveč je v izpodbijani odločbi navajal, da se njegova odločitev nanaša na vse tri zahtevane dokumente. Vendar pa IP zaradi te kršitve postopka ni odpravil izpodbijane odločbe in zadeve vrnil organu prve stopnje, ampak je dopolnil ugotovitveni postopek in organ pozval k predložitvi dokumentov, ki jih je štel kot predmet zahteve in o katerih je odloči z izpodbijano odločbo.

 

Organ je IP posredoval naslednje dokumente, ki jih je v dopisu št. 090-42/201 z dne 17. 9. 2021 označil kot zahtevane dokumente:  

  1. Okoljsko poročilo za namen OPN (januar 2021),
  2. Analizo prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021,
  3. Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1: Izvleček iz PUN 2015-2020 za obravnavane vrste za Natura 2000 Območja, januar 2021,
  4. Vloga Mestne občine Koper za objavo gradiva na svetovnem spletu – oddaja okoljskega poročila in dopolnjenega osnutka OPN Mestne občine Koper, št. 3505-4/2019-114 z dne 15. 1. 2021,
  5. Dopis Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje, št. 35409-32/2021-2550-2 z dne 1. 2. 2021,
  6. Mnenje Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje, št. 35409-32/2021-2550-20 z dne 26. 8. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje za plan- Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper,
  7. Mnenje Zavoda za gozdove Slovenije, št. 350-7/2019-14 z dne 12. 2. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper,
  8. Mnenje Zavoda za ribištvo Slovenije, št. 4201-20/2020-4 z dne 17. 2. 2021, OPN Mestne občine Koper - mnenje o okoljskem poročilu in o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje,
  9. Mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 3401-75/2008/48 z dne 19. 2. 2021, s področja gozdarstva in lovstva o sprejemljivosti vplivov izvedbe OPN Mestne občine Koper in o ustreznosti okoljskega poročila,
  10. Mnenje Nacionalnega inštituta za javno zdravje, št. 354-23/2021-1 (256) z dne 22. 2. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje za segment zdravje in počutje ljudi v postopku celovite presoje vplivov na okolje za dopolnjeni osnutek plana Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper,
  11. Mnenje Ministrstva za zdravje, Direktorata za zdravje, št. 354-13/2021-4 z dne 26. 2. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila in sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje za dopolnjeni osnutek plana Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper,
  12. Mnenje Ministrstva za izobraževanje, znanost, kulturo in šport, št. 3501-26/2020/16 z dne 11. 3. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper,
  13. Mnenje Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, št. 7-III-18/3-O-21/TT z dne 22. 3. 2021 o ustreznosti okoljskega poročila in dodatka in o sprejemljivosti vplivov plana na naravo, s prilogama A) in B),
  14. Mnenje Ministrstva za okolje in prostor, Direkcije Republike Slovenije za vode, št. 35014-3/2021-4 z dne 10. 6. 2021, s področja upravljanja z vodami o ustreznosti okoljskega poročila za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper.

 

Ob dejstvu, da celovita presoja vplivov na okolje, kot je pojasnil že organ v dopisu, št. 090-42/2021 z dne 17. 9. 2021, predstavlja postopek in ne dokument, je IP kot predmet prosilčeve zahteve in s tem tudi predmet pritožbene presoje, štel vseh štirinajst zgoraj navedenih (14) dokumentov, v njihove celotnem obsegu.

 

  1. Izjema dokumenta v postopku izdelave

 

Organ je zahtevo prosilca do predmetnih dokumentov v celoti zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se zahteva lahko zavrne, če se nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zato se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije, do katerih je organ prosilcu zavrnil dostop in so predmet presoje IP, predstavljajo zatrjevano izjemo.

 

Opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:

- dokument mora biti še v postopku izdelave,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

 

Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[3] (nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

 

IP najprej poudarja, da so vsi dokumenti nastali v postopku celovite presoje v vplivov na okolje v zvezi z OPN Mestne občine Koper. Gre za poseben upravni postopek, ki ga vodi Ministrstvo za okolje in prostor in katerega namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive vplive načrtovanih dejavnosti na okolje in njihove posledice. Izvaja se v okviru priprave prostorskih aktov ter drugih planov in programov s področij upravljanja voda, gospodarjenja z gozdovi, kmetijstva, energetike, industrije, prometa, ravnanja z odpadki in odpadnimi vodami, oskrbe prebivalstva s pitno vodo, telekomunikacij in turizma, ki jih na podlagi zakona sprejmejo državni organi ali občine[4]. Ta postopek je podrobneje urejen v 3. poglavju ZVO-1 (40. člen in naslednji). Postopek se začne na podlagi vloge državnega organa ali občine (kot je bilo to v konkretnem primeru), ki pripravlja plan (v konkretnem primeru OPN Mestne občine Koper), program ali njegovo spremembo. Ministrstvo za okolje in prostor v postopku ugotovi, ali je za plan treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje ali ne, in o tem izda odločbo. Če je za plan treba izvesti celovito presojo vplivov na okolje, mora državni organ ali občina, ki plan pripravlja, zagotoviti izdelavo okoljskega poročila. V okoljskem poročilu so opisani in ovrednoteni vplivi plana na okolje. Podani so tudi omilitveni ukrepi, s katerimi preprečujemo ali zmanjšujemo škodljive vplive plana na okolje in njihove posledice. Ministrstvo za okolje in prostor v postopku preveri ustreznost okoljskega poročila. Državni organ ali občina, ki plan pripravlja, mora okoljsko poročilo skupaj s planom javno razgrniti za najmanj trideset dni. Ministrstvo za okolje in prostor na podlagi predloga plana, ki ga pripravi državni organ ali občina po javni razgrnitvi, odloči o sprejemljivosti njegovih vplivov na okolje.

 

Z vpogledom v zahtevane dokumente IP ugotavlja, da so vsi dokumenti zaokrožene celote, in sicer Okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021, vsebuje 218 strani teksta in slikovnih oz. grafičnih prilog, prav tako tudi Dokumenta Analiza prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021 in Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1: Izvleček, predstavljata obsežni zaokroženi celoti. Vse tri naštete dokumente je izdelalo podjetje …. IP v konkretnem postopku te družbe ni pozval v postopek kot stranskega udeleženca, saj je ugotovil, da dokument ne vsebuje informacij, ki so last navedene družbe, temveč gre za dokument, katerega naročnik je organ. Predmet zahteve prosilca je tudi osem mnenj različnih državnih organov oziroma javnih zavodov in organizacij (naštetih zgoraj), ki so, na podlagi drugega odstavka 42. člena ZVO-1, podali svoja mnenja o ustreznosti okoljskega poročila in mnenje o sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje za Občinski prostorski načrt Mestne občine Koper. Poleg tega je predmet zahteve tudi Mnenje Ministrstva za okolje in prostor, konkretneje Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje z dne 26. 8. 2021, o ustreznosti okoljskega poročila, izdano na podlagi tretjega odstavka 42. člena ZVO-1. V ta sklop dokumentov pa sodi še vloga organ za objavo gradiva na svetovnem spletu – oddaja okoljskega poročila in dopolnjenega osnutka OPN Mestne občine Koper z dne 15. 1. 2021 in dopis Sektorja za strateško presojo vplivov na okolje z dne 1. 2. 2021, naslovljen na zgoraj naštete državen organe in organizacije kot poziv k podaji mnenj na podlagi drugega odstavka 42. člena ZVO-1. IP ugotavlja, da so vsi ti dokumenti zaključeni, podpisani s strani odgovorih oseb in posredovani relevantnim naslovnikom. Organ je v konkretnem primeru svojo odločitev o zavrnitvi dostopa do predmetnih dokumentov utemeljil na dejstvu, da so dokumenti predmet usklajevanja in posvetovanja različnih varstvenih resorjev in da bi predčasno razkritje povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine.

 

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zahtevani pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi razlogov, ki jih navaja v nadaljevanju.

 

Zahtevani dokumenti so nastali v postopku celovite presoje vplivov na okolje v zvezi z izvedbo OPN Mestne občine Koper. Iz podatkov v spisu izhaja, da je Ministrstvo za okolje in prostor, Sektor za strateško presojo vplivov na okolje v postopku celovite presoje vplivov na okolje, po tem, ko je od organa prejel okoljsko poročilo, le to posredoval različnim deležnikom, ki so skladno z določbo drugega odstavka 42. člena ZVO-1 podali mnenja o ustreznosti tega poročila. Vsa ta mnenja so zaključeni dokumenti, podpisani in tudi kot celota posredovani Sektorju za strateško presojo vplivov na okolje. Ti dokumenti v ničemer niso več predmet posvetovanja ali usklajevanja, ne glede na to, da postopek kot tak še traja. Ti dokumenti so že pripravljeni in zaključeni in se ne bodo več spreminjali. IP ugotavlja, da je sam postopek celovite presoje vplivov na okolje sestavljen iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je potrditev OPN Mestne občine Koper. Dokumenti Okoljsko poročilo, januar 2021, Analiza prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021 in Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1: Izvleček, ki so predmet konkretne zahteve prosilca, so torej dokumenti, ki so bili že zaključeni, sedaj pa se v določenih delih spreminjajo in dopolnjujejo. Dokumenti, ki vsebujejo spremembe, so nastali pri organu oz. pri izvajalcu, ki je delal za organ, dokumenti z vsebovanimi (v določeni fazi zaključenimi) spremembami pa so bili posredovani MOP z namenom, da MOP dokumente pošlje vsem ministrstvom in drugim organom, ki so glede na vsebino plana pristojni za posamezne zadeve varstva okolja. Glede na pridobljena mnenja, lahko ministrstvo okoljsko poročilo oceni kot ustrezno ali pa zahteva dopolnitev okoljskega poročila z dodatnimi ali s podrobnejšimi informacijami (tretji odstavek 42. člena ZVO-1).  Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj verzijo končnega dokumenta, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave in posvetovanja. Dokumenti, ki so še v postopku izdelave, so dokumenti, ki jih organ šele pripravlja in oblikuje in ne verzije, ki so že pripravljene in oblikovane in posredovane v nadaljnje faze postopka. Postopek celovite presoje vplivov na okolje sestavlja več faz in dve izmed teh sta tudi faza priprave in izdelave okoljskega poročila. Ta faza je že zaključena, saj je bil predlog okoljskega poročila, ki ga zahteva prosilec, posredovan MOP in dalje pristojnim organom in organizacijam, ki so podali mnenja o njegovi ustreznosti. Kljub temu, da lahko nastajajo nove različice okoljskega poročila (če je npr. na podlagi ugotovitve MOP, le to posredovano v dopolnitev pripravljavcu), IP poudarja, da vsaka različica zase predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina dokumenta morebiti ne bo sprejeta kot končno besedilo dokumenta. Vsaka takšna različica predloga dokumenta namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Tolmačenje izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to v izpodbijani odločbi storil organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med večfaznimi postopki, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Ob analogni primerjavi z npr. zakonodajnim postopkom je mogoče ugotoviti, da informacijo javnega značaja ne predstavlja samo sprejet zakon, temveč tudi predlog zakona in vse kasnejše različice dokumenta, pri čemer je treba zagotoviti tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta (7. odstavek 10. člena Uredbe). Iz navedenega, zlasti iz dikcije 10. člena Uredbe, je jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo predloga dokumenta, pač pa tudi že vse predhodne zaključene verzije dokumenta. Obravnavani dokumenti brez dvoma predstavljajo eno izmed zaključenih verzij dokumenta, ki ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Mnenja različnih deležnikov v postopku celovite presoje vplivov na okolje o ustreznosti okoljskega poročila, pa nedvomno predstavljajo zaključene dokumente, ki niso ena izmed verzij tega dokumenta, temveč edina verzija tega dokumenta. Zahtevani dokumenti niso več v postopku izdelave, ampak so zaključeni in so bili že posredovani drugim subjektom v postopku. Po drugi strani zahtevana verzija okoljskega poročila, januar 2101 še ni zadnja in dokončna verzija, vsekakor pa gre za zaključeno celoto, ki je bila posredovana drugim organom in organizacijam, kar velja tudi za Dokument Analiza prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021 in Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1. Odločilno dejstvo v konkretnem primeru je, da zahtevani dokumenti niso več v fazi izdelave pri organu, saj za to ne izpolnjujejo pogojev iz Uredbe, ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Zahtevani dokumenti so zaključeni, saj so znotraj večfaznega upravnega postopka že posredovani v novo fazo izven organa. Pri izjemi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa mora iti tudi za identiteto med »organom« znotraj katerega še vedno poteka posvetovanje in znotraj katerega je dokument v postopku izdelave.[5]

 

V konkretnem primeru tako nista izpolnjena prvi in drugi pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave pri organu in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja. Dokumenti pa ne bi prestali niti škodnega testa (tretjega pogoja) iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre pri treh dokumentih za osnutek, ki ni pravno zavezujoč dokument, da so deli besedila še označeni in še vsebinsko odprti. Zato takšna dokumenta zagotovo ne moreta povzročiti napačnega razumevanja njune vsebine. IP na tem mestu še dodaja, da je smisel transparentnosti postopka tudi v tem, da se širša strokovna in nestrokovna javnost, torej vse zainteresirane skupine, vključijo v postopek sprejemanja dokumentov in na ta način izrazijo svoja mnenja in stališča o predlaganem dokumentu. Sodelovanje javnosti že v samem začetku postopka sprejemanja določenih dokumentov pripomore k temu, da so sprejeti predpisi dejansko implementirani tudi v praksi.

 

IP zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan noben izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj dokumenti, ki jih zahteva prosilec niso več v postopku izdelave in niso več predmet posvetovanja, poleg tega pa njuno razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njune vsebine v smislu, kot to določa 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

  1. Okoljski podatki

 

Ob navedenih zaključkih glede izpolnitve pogojev zatrjevane izjeme, pa IP ne more mimo ugotovitve, da je organ v obravnavnem primeru spregledal določbo 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ kot posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija določa, da je treba izjeme razlagati omejevalno ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ob upoštevanju, ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje. Aarhuška konvencija je rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem.

 

Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki med temeljnimi načeli določa načelo sodelovanja in načelo javnosti. Prvo načelo je opredeljeno v 6. členu ZVO-1, ki določa, da država in občina pri sprejemanju politik, strategij, programov, planov, načrtov in splošnih pravnih aktov, ki se nanašajo na varstvo okolja, omogočata sodelovanje povzročiteljev obremenitve, izvajalk ali izvajalcev javnih služb varstva okolja in drugih oseb, ki opravljajo dejavnosti varstva okolja, in javnosti. Država zagotavlja sodelovanje in solidarnost pri reševanju globalnih in meddržavnih vprašanj varstva okolja, zlasti s sklepanjem meddržavnih pogodb, sodelovanjem z drugimi državami v zvezi s plani, programi in posegi v okolje s čezmejnim vplivom, z obveščanjem drugih držav o okoljskih nesrečah in mednarodno izmenjavo okoljskih podatkov. Načelo javnost pa izhaja iz 13. člena ZVO-1, ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih, ki se nanašajo na plane, programe in posege v okolje v drugih državah, ki bi lahko vplivali na okolje v Republiki Sloveniji, skladno z ZVO-1. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih izdajanja konkretnih pravnih aktov, ki se nanašajo na posege v okolje, skladno z ZVO-1. Dostop do okoljskih podatkov ureja prvi odstavek 110. člena ZVO-1, na podlagi katerega morajo državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja. V tem delu ZVO-1 torej jasno napotuje na Aarhuško konvencijo in ZDIJZ. 110. člen ZVO-1 v drugem odstavku določa, da so okoljski podatki tudi dejavnosti, vključno s postopki državnih organov, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, torej tudi dokumenti in konkretno presojanega postopka.

 

Glede ena navedeno je IP v nadaljevanju presojal, ali zahtevani dokumenti predstavljajo okoljski podatek po ZVO-1. Kot že navedeno, organ v izpodbijani odločbi zahtevanih dokumentov ni presojal z vidika okoljskega podatka, zato je to storil IP v okviru materialnopravne presoje po uradni dolžnosti.  

 

ZVO-1 zelo široko opredeli, kaj je okoljski podatek. V 13. točki 3. člena okoljski podatek definira kot katero koli informacijo v pisni, vizualni, zvočni, elektronski ali drugi materialni obliki, ki se nanaša na okolje. V drugem odstavku 110. člena primeroma našteva, kaj se zlasti šteje za okoljski podatek, in pri tem med drugim določa, da je okoljski podatek zlasti podatek o:

  1. stanju okolja in njegovih delov,
  2. naravnih pojavih,
  3. naravnih dobrinah (naravnem javnem dobru, naravnih vrednotah in biološki raznovrstnosti, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, ter naravnih virih),
  4. emisijah, odpadkih in nevarnih snoveh, vključno z informacijami o obremenjevanju okolja, ki ga povzročajo, in okoljskih nesrečah,
  5. dejavnostih, vključno s postopki državnih organov, občinskih organov in drugih oseb javnega prava, izvajalcev javnih služb in nosilcev javnih pooblastil, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali sprejemanje strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc, vključno s temi akti, registri in evidencami,
  6. skupnih naložbah iz 140. člena tega zakona,
  7. ekonomskih analizah in ocenah, uporabljenih pri sprejemanju ukrepov iz prejšnje točke,
  8. zdravstvenem stanju, varnosti in življenjskih razmerah ljudi, vključno s podatki o onesnaženosti prehranjevalnih verig, ter stanju objektov kulturne dediščine, če nanje vpliva ali bi lahko vplivalo obremenjenost okolja, ali z njimi povezani dejavniki ali postopki in dejavnosti iz 4. točke tega odstavka, in
  9. varnostnih ukrepih za preprečevanje večje nesreče, ki jih mora izvesti upravljavec obrata.

 

Navedene določbe ZVO-1 sledijo določilom Aarhuške konvencije, ki jo je Slovenija ratificirala leta 2004. V skladu z 2. členom konvencije pomenijo "okoljske informacije" vse pisne, vizualne, zvočne in elektronske informacije ali informacije, v kakšni koli drugi materialni obliki:

  1. a) o stanju elementov okolja, kot so zrak in ozračje, voda, prst, zemljišča, krajina in naravna območja, biološka raznovrstnost in njene sestavine, vključno z gensko spremenjenimi organizmi, in o medsebojnem vplivu teh elementov;
  2. b) o dejavnikih, kot so snovi, energija, hrup in sevanje, ter o dejavnostih ali ukrepih skupaj z upravnimi ukrepi, okoljskimi sporazumi, politikami, zakonodajo, načrti in programi, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na elemente okolja iz pododstavka a), o analizah stroškov in koristi ter o drugih ekonomskih analizah in predpostavkah, ki se uporabljajo pri okoljskem odločanju;
  3. c) o zdravstvenem stanju in varnosti ljudi, življenjskih razmerah ljudi, stanju kulturnih znamenitosti in objektov, če nanje vpliva ali bi lahko vplivalo stanje elementov okolja ali s temi elementi povezani dejavniki, dejavnosti ali ukrepi iz pododstavka b)«.

 

Aarhuška konvencija v 2. členu, v točki 3, okoljske informacije definira precej širše, kot le podatke o emisijah v okolje in odpadkih. Med drugim kot okoljske informacije določa tudi informacije »o dejavnikih, kot so snovi, energija, hrup in sevanje, ter o dejavnostih ali ukrepih skupaj z upravnimi ukrepi, okoljskimi sporazumi, politikami, zakonodajo, načrti in programi, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na elemente okolja iz pododstavka a), o analizah stroškov in koristi ter o drugih ekonomskih analizah in predpostavkah, ki se uporabljajo pri okoljskem odločanju«.

 

Pri presoji, ali zahtevane informacije predstavljajo okoljske podatke, je IP izhajal iz svoje zgoraj navedene ugotovitve, da so vsi zahtevani dokumenti nastali v postopku celovite presoje vplivov na okolje, kot jo določa ZVO-1. Ta v prvem odstavku 101. člena določa, da je treba za vsak plan ali spremembo plana, ki ga na podlagi zakona sprejme pristojni državni organ ali pristojni organ samoupravne lokalne skupnosti za področje urejanja prostora, upravljanja voda, gospodarjenja z gozdovi, lova, ribištva, rudarstva, kmetijstva, energetike, industrije, transporta, ravnanja z odpadki in odpadnimi vodami, oskrbe prebivalstva s pitno vodo, telekomunikacij in turizma in bi lahko pomembno vplival na zavarovano območje, posebno varstveno območje ali potencialno posebno ohranitveno območje sam po sebi ali v povezavi z drugimi plani, izvesti presojo sprejemljivosti njegovih vplivov oziroma posledic glede na varstvene cilje teh območij. Oceno o sprejemljivosti vpliva oziroma posledicah plana na območja iz prejšnjega odstavka da ministrstvo za okolje in prostor v postopku celovite presoje vplivov na okolje.

 

Vsi zahtevi dokumenti predstavljajo dokumente, ki so nastali v postopku celovite presoje vplivov na okolje pri pripravi OPN Mestne občine Koper. Tako jih je že po naravi stvari mogoče šteti med okoljske podatke, ob dejstvu, da predstavljajo strokovna stališča, mnenja in vsebinske rešitev v zvezi z vplivom predmetnega plana na okolje. Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da predmetna mnenja predstavljajo stališča in mnenja pristojnih državnih organov in organizacij, ki se nanašajo na posege v okolje z vidika področji, za katera so ti mnenjedajalci strokovno usposobljeni, medtem ko okoljsko poročilo, Analiza prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021 in Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1: Izvleček, pomenijo dokumente, ki so neločljivo povezani s presojo konkretnega plana na okolje in tako, po presoji IP, vsi zahtevani dokumenti nedvomno predstavljajo okoljske podatke v okviru zgoraj navedenih definicij ZVO-1 in Aarhuške konvencije. Te vrste podatkov pa, na podlagi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne morejo biti izvzete iz prostega dostopa informacij javnega značaja, kar pomeni, da morajo biti ti dokument tudi iz tega vidika prosto dostopna informacija javnega značaja. Okoljski podatek je po določbah ZDIJZ absolutno javno dostopen podatek, glede katerega ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ je namreč z določbo 2. alineje tretjega odstavka 6. člena postavil zakonsko predpostavko, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje okoljskih podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na ta način je zakonodajalec razširil pravice, ki jih zagotavlja drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj izkazovanje in dokazovanje prevladujočega interesa javnosti v takšnih primerih ni potrebno.

 

č) Razmerje 43. člena ZVO-1 (sodelovanje javnosti) do ZDIJZ

 

Ker je organ svojo zavrnitev zahteve utemeljeval tudi z možnostjo, da se prosilec z delom zahtevanih dokumentov (okoljskim poročilom s prilogami) seznani tudi v okviru javne razgrnitev OPN Mestne občine Koper, se je moral IP opredeliti tudi do vprašanja, kako je treba razlagati določbo 43. člena ZVO-1 v razmerju do ZDIJZ, upoštevajoč pri tem Aarhurško konvencijo[6] ter Direktivo 2003/4/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28 januarja 2003 o dostopu javnosti do informacij o okolju in razveljavitvi Direktive Sveta 90/313/EGS.[7]

 

Po presoji IP so navedbe organa, da je treba v konkretnem postopku upoštevati določbe o zagotavljanju javnosti po ZVO-1 in ne po ZDIJZ, neutemeljene. ZDIJZ namreč na ZVO-1 napotuje zgolj v delu, ki se nanaša na vprašanje, kateri podatki predstavljajo okoljske podatke. ZVO-1 res določa, v kateri fazi mora organ javnosti predstaviti celovite presoje vplivov na okolje, vendar navedeno ne pomeni, da prosilec na podlagi določb ZDIJZ, ne more dostopati do posamičnih dokumentov, ki so bili ustvarjeni znotraj tega postopka, in to še preden bi se navedeni upravni postopek zaključil, saj teh dokumentov ne zahteva na podlagi ZVO-1, temveč na podlagi ZDIJZ.

 

Kot je bilo zgoraj ugotovljeno, zahtevani dokumenti predstavljajo podatke o okolju iz ZVO-1. Da gre za informacije o okolju, izhaja tudi iz določbe člena 2(c) Direktive 2003/4 in člena 2(3) Aarhurške konvencije. Določilo druge alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ pa določa, da ne glede na prvi odstavek tega člena, ki ureja primere, ko organ prosilcu lahko zavrne dostop do informacije javnega značaja, se dostop dovoli, če gre za podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Že zgolj ta določba, ki se sklicuje na zakon o varstvu okolja, pomeni, da stališče organa, ki s tem, ko navaja, da se bo prosilec lahko seznanil z dokumenti v času javne razgrnitve, dejansko pomeni, da je po presoji organa, ZVO-1 specialnejši predpis, in da določba druge alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ zaradi določila 43. člena ZVO-1 ne pride v poštev, ni pravilno. Nadalje ima sam ZVO-1 specialno določbo glede uporabe ZDIJZ, saj v določilu prvega odstavka 110. člena izrecno določa, da morajo osebe javnega prava in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določa zakon in predpis, ki ureja dostop javnosti do informacij javnega značaja. Zakonski določbi, ki to določata, sta prvi odstavek 13. člena ZVO-1, po katerem so okoljski podatki javni, ZDIJZ pa to določa v 2. alineji 3. odstavka 6. člena. Ker nacionalni predpis ne predvideva določene izjeme, ki jih pravo EU (Direktiva 2003/4, člen 4) in Aarhurška konvencija (člen 4(4)) prepuščata zakonodajalcu države članice EU oziroma podpisnice konvencije - na primer tudi glede gradiv v pripravi – takšno stališče IP ni v nasprotju s pravom EU oziroma Aarhuško konvencijo.

 

Iz tega sledi, da je določba 43. člena ZVO-1 specialnejša glede na ZDIJZ ne v tem smislu, da jemlje učinek določbi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ampak je specialnejša v tem smislu, da poleg dostopa do informacije javnega značaja za okoljske podatke po ZDIJZ, ki je v funkciji individualne ustavne pravice iz 2. odstavka 39. člena Ustave, ureja posebno obliko sodelovanja „javnosti“ v zvezi s posebnim pravnim institutom „celovite presoje vplivov na okolje“ (člen 40 ZVO-1) v zvezi z mnenjem ministrstev in drugih organizacij o okoljskem poročilu in sprejemljivosti vplivov izvedbe plana na okolje (42. člen ZVO-1). Slednja se izvaja preko javne razgrnitve, ki je določena s posebnim režimom iz 43. člena ZVO-1[8].

 

Ob tem IP pripominja, da dostop do informacije javnega značaja v tovrstnih primerih, četudi gre za ustavno pravico, ni sam sebi namen, ampak je lahko tudi v funkciji participacije javnosti pri upravljanju javnih zadev v zvezi z okoljem (44. člen Ustave), v funkciji pravice do svobode izražanja v okoljskih zadevah (1. odstavek 39. člena Ustave) tudi zaradi izboljšanja življenjskega okolja in varstva narave (72. in 70. člen Ustave). IP na tem mestu še poudarja, da tudi 6. člen Aarhuške konvencije v 4. točki določa, da mora država zagotoviti udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje. Slednje je odločil tudi Arhus Convention Compliance Committee, tj. mehanizem, ki zagotavlja, da države podpisnice konvencije skrbijo za skladnost delovanja z Aarhuško konvencijo. V zadevi Armenia ACCC/C/2004/8; ECE/MP.PP/C.1/2006/2/Add.1, 10. maj 2006, odstavek 42[9] je navedeno, da je zgodnja udeležba javnosti zagotovljena takrat, ko so še vse možnosti odločanja odprte. Smisel vseh teh postopkov sodelovanja javnosti pri okoljskih zadevah je ravno v tem, da se zainteresirana javnost lahko vključi v postopke in nanje vpliva, dokler odločitve niso sprejete, ne pa, da informacije prejmejo šele, ko je že vse sprejeto in zaključeno - tako nenazadnje povsem izzveni namen vključevanja zainteresirane javnosti v postopke OPN. Poleg tega IP še poudarja, da lahko organ s tem, ko pokaže pripravljenost k vključitvi javnosti v postopek in z ustreznim sodelovanjem z javnostjo, zgolj pridobi na zaupanju in to posledično pripomore k  tekočemu delu, tudi k uspešni izvedbi upravnega postopka. Zapiranje postopkov in skrivanje informacij do trenutka, ko je potrebno dokumente razkriti že na podlagi zakonskih določb, privede do špekulacij v javnosti, različna stališča in mnenja, ki niso oprta na ustreznih dokumentih, pa zmanjšujejo kredibilnost upravnih postopkov. Z zapiranjem informacij in brez jasnih odgovorov, tako ni mogoče pričakovati zaupanja javnosti, ki ga je v zadevah tako visokega pomena, kot je varstvo okolja, že tako težko pridobiti. Dejanja države morajo torej biti usmerjena v pridobivanje zaupanja javnosti, ne pa v vzbujanje vtisa netransparentnosti. Zgolj država, s svojim transparentnim ravnanjem in zaupanjem v kritično presojo javnosti, lahko vzbudi vtis, da je njenim dejanjem mogoče zaupati in s tem tudi zagotovi uspešno izvedbo svojih (upravnih) postopkov. Ob tem IP opozarja tudi na uvodno izjavo št. 1 ter v člen 1(b) Direktive 2003/4, kjer je izrecno poudarjena svobodna izmenjava mnenj, učinkovita udeležba javnosti pri postopku odločanja o okoljskih zadevah, „najširša“ in „sistematična razpoložljivost“ in razširjanje informacij o okolju, ter v določilih členov 6(3) in (4) Aarhurške konvencije, ki določata obveznost zagotoviti ustrezno časovno obdobje za posamezne faze pri udeležbi javnosti, da je na voljo dovolj časa za obveščanje javnosti in da se javnost lahko pripravi in učinkovito sodeluje pri okoljskem odločanju ter da države zagotovijo udeležbo že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.

 

Vse navedeno zadošča, da je IP zaključil, da je sklicevanje organa na določbe ZVO-1 in možnost seznanitve z dokumenti v okviru javne razgrnitve OPN Mestne občine Koper, neupoštevno za konkreten postopek dostopa do informacij javnega značaja. 

 

  1. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

 

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo tudi osebne podatke.

 

V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:

  1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in
  2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga..

 

Poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1) se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji neposredno uporablja Splošna uredba o varstvu podatkov[10]. Ker na nacionalnem nivoju zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov ter definicije osebnega podatka.

 

Po določilu člena 4, pododstavka (1), pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

 

Upoštevaje definicijo osebnega podatka, IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti vsebujejo naslednje osebne podatke:

- Okoljsko poročilo za namen OPN (januar 2021), Analiza prvih mnenj nosilcev urejanja prostora za okoljsko poročilo za OPN Mestne občine Koper, januar 2021 in Dodatek za presojo sprejemljivosti vplivov izvedbe planov na varovana območja za OPN Mestne občine Koper, s prilogo 1: Izvleček iz PUN 2015-2020 za obravnavane vrste za Natura 2000 Območja, januar 2021: imena, priimke, strokovne nazive oziroma podatke o končani izobrazbi ter podpise oseb zaposlenih v zasebnih družbah, ki so sodelovale oziroma pripravile predmetni dokument in priimke avtorjev posameznih uporabljenih virov pri sestavi teh dokumentov,

- vsi ostali dokumenti pa: imena, priimke, nazive delovnega mesta, izobrazbo, podpis ali elektronski podpis oseb, ki je pripravila oziroma podpisala dokument, ob tem pa dokument Mnenje Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, št. 7-III-18/3-O-21/TT z dne 22. 3. 2021 o ustreznosti okoljskega poročila in dodatka in o sprejemljivosti vplivov plana na naravo, s prilogama A) in B), vsebuje še elektronski naslov tam navedbe osebe.

 

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 navedene uredbe. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim dovoljena, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako lahko predstavlja tudi ZDIJZ ali pa kateri drug nacionalni zakon. V drugem odstavku člena 6 je določeno, da lahko države članice ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX.

 

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je podana pravna podlaga za razkritje imen, priimkov ter nazivov delovnih mest javnih uslužbencev in funkcionarjev organa, ki so navedeni v dokumentih, ki so predmet odločanja. Ti osebni podatki funkcionarjev in javnih uslužbencev namreč niso varovani na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero so absolutno javno dostopni podatki posameznikov, ki so v zvezi s porabo javnih sredstev ter opravljanjem javne funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker so ti podatki, ki jih je zahteval prosilec, torej absolutno javni, IP v postopek ni pozival teh oseb kot stranskih udeležencev, saj je skladno z a 26. a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

 

Nasprotno pa IP ni našel zakonite pravne podlage za posredovanje službenega elektronskega naslova javne uslužbenke v dokumentu Mnenje Zavoda Republike Slovenije za varstvo narave, št. 7-III-18/3-O-21/TT z dne 22. 3. 2021 o ustreznosti okoljskega poročila in dodatka in o sprejemljivosti vplivov plana na naravo, s prilogama A) in B). Ta podatek namreč, skladno s prakso IP (npr. odločbe IP 090-216/2018, 090-252/2018, 090-59/2009 in 090-179/2010/4), praviloma predstavlja varovan osebni podatek, saj ne gre za osebne podatke, ki bi bili neposredno v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, oziroma opravljanem funkcije funkcionarja, razen če jih organ ni posredoval javnosti in jih javno objavil, kot to določa drugi odstavek 106. člena ZVOP-1, torej v primeru, ko gre za osebe, ki so pri organu določene za komuniciranje z javnostjo.

 

Dalje je, v zvezi z osebnimi podatki zaposlenih v zasebnih družbah (razen za imena in priimke zakonitih zastopnikov teh družb), navedenih v treh zgoraj citiranih dokumentih, IP ugotovil, da ne obstaja zakonska podlaga, ki bi dopuščala njihovo javno razkritje, zaradi česar jih je treba, pred posredovanjem prosilcu, ustrezno anonimizirati. IP na tem mestu ugotavlja, da osebni podatki (imena in priimki) iz zahtevanega dokumenta, ki se nanašajo na zakonite zastopnike, niso varovani osebni podatki, saj gre za osebe, pooblaščene za zastopanje, katerih vpis v Poslovni register Slovenije[11] je obvezen. Prav tako ni zakonske podlage za to, da bi kot varovane ščitili priimke avtorjev posameznih uporabljenih virov, saj bi bilo to v nasprotju z avtorsko pravico, kot je določena v Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; ZASP).

 

ZDIJZ v 7. členu določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (delni dostop). Organ mora podatke izbrisati na način iz 21. člena Uredbe, ki določa, da se v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče med drugim fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki. Skladno z navedenim je IP organu naložil izvedbo delnega dostopa do zahtevanih dokumentov.

 

Sklepno

 

Na podlagi vsega navedena IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo (določbo 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), zato je IP pritožbi delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz I. točke izreka te odločbe. V delu, kjer je prekril varovane osebne podatke, je IP pritožbo zavrnil, kot izhaja iz II. točke izreka te odločbe.

 

K III. točki izreka:

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami), oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

[1] Uradni list RS, št. 73/05.

[2] Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Glej https://www.gov.si/teme/celovita-presoja-vplivov-na-okolje/.

[5] Enako Upravno sodišče RS v sodbi I U 98/2018-16 z dne 25. 8. 2021.

[6] Po določbi 8. člena Ustave morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo, pri čemer se ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe uporabljajo neposredno. Aarhurška konvencija je ratificirana in objavljena mednarodna pogodba.

[7] Uradni list EU, L 41/26 z dne 14. 2. 2003; v nadaljevanju: Direktive 2003/4.

[8] Enako Upravno sodišče v sodbi I U 929/2016-10 z dne 24. 9. 2018.

[9] Dostopno na: https://www.eufje.org/images/DocAarhus/Aarhus%20CC%20case-law.pdf

[10] Glej tudi Popravek Splošne uredbe o varstvu podatkov (UL L 127, 23. 5. 2018).

[11] https://www.ajpes.si/