prosilec - Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo

POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za pojasnila in odgovore na vprašanja, ki se nanašajo na vodenje določenega postopka. Ker organ v postopku po ZDIJZ ni dolžan ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, analizirati podatkov, podajati pojasnil in odgovarjati na vprašanja, da bi zadostil zahtevi prosilca, je zahtevo zavrnil. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je organ ravnal pravilno, saj iz zahteve ni bilo moč razbrati, da je prosilec želel prejeti določen dokument v smislu 4. člena ZDIJZ, ampak je želel prejeti vsebinsko obrazložitev neke (v obravnavanem primeru predhodno že pridobljene) informacije javnega značaja. Svoj zahtevek je prosilec spremenil šele v pritožbi, torej po izdaji izpodbijane odločbe, česar pa pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe ni bilo mogoče upoštevati. Skladno s prvim odstavkom 133. člena ZUP lahko namreč prosilec zahtevek spremeni zgolj do odločitve oz. do izdaje odločbe na prvi stopnji. Zato je IP pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.

ODLOČBA:

Številka: 090-270/2021/5

Datum: 1. 10. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 12. 8. 2021, zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, Kotnikova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-24/2021-14 z dne 2. 8. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 12. 8. 2021 zoper odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, št. 090-24/2021-14 z dne 2. 8. 2021, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 13. 7. 2021 na organ naslovil vlogo, s katero se je organu zahvalil za predhodno posredovane informacije javnega značaja in zaprosil za dodatna pojasnila v zvezi z njimi. Po prejemu predhodne dokumentacije glede operacije »Poslovni center Vrelec« (OP20.03958), je prosilec od organa zahteval (povzeto, kot sledi):

• navedbo pravnega temelja, ki dovoljuje posredniškemu organu ugotavljanje upravičenosti izrečenih ukrepov in samovoljno/arbitrarno spreminjanje oz. razveljavljanje odločitev, sklepov, ugotovitev in priporočil revizijskega organa;
• pojasnilo, zakaj je MGRT izstavil zahtevek za vračilo sredstev šele štiri mesece po prejemu končnega revizijskega poročila;
• pojasnilo, kako namerava MGRT izterjati zahtevana sredstva in če lahko upnik proti dolžniku prične postopek izvršbe;
• jasno in nedvoumno izjavo, kdaj (oz. ali sploh) lahko kršitelj (Občina Rogaška Slatina) ponovno sodeluje na razpisih za sofinanciranje projektov iz javnih in/ali EU sredstev.

Organ je z odločbo, št. 090-24/2021-14 z dne 2. 8. 2021, zahtevo prosilca za posredovanje dodatnih pojasnil in odgovorov zavrnil. Pri tem se je skliceval na definicijo informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije. V obrazložitvi je zapisal, da je prosilec 12. 5. 2021 zahteval dokumente, ki se nanašajo na opravljene nadzore v zvezi z domnevnimi nepravilnostmi glede upravičenosti pridobitve evropskih sredstev za Poslovni center Vrelec, Občina Rogaška Slatina. Organ je v tem že zaključenem postopku prosilcu posredoval Končno poročilo UNP, zahtevek za vračilo sredstev in Odgovor MGRT na končno poročilo UNP. Prosilec je 13. 7. 2021 zahteval podajo pojasnil in odgovore o poteku postopka. Organ je ugotovil, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja ne obstaja, saj organ z dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori in pojasnila, ki jih zahteva prosilec, ne razpolaga. Da bi zadostil zahtevi prosilca, bi organ moral »ustvariti« novo informacijo javnega značaja, česar pa organi, zavezanci po ZDIJZ, niso dolžni. Prosilec ni zahteval dokumentov, ki obstajajo v materializirani obliki, temveč je zahteval pojasnila in odgovore na vprašanja, ki se nanašajo na vodenje določenega postopka. ZDIJZ ne omogoča oz. ne predvideva pravice do odgovorov in pojasnil, kar izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011. Organ je dodal, da prosilec nima po tem zakonu nikakršnega vzvoda, s katerim bi prisilil organ, da posebej na zahtevo prosilca ustvari določen dokument (npr. pripravi pojasnilo in odgovor na vprašanje). Ker se na pojasnila in razlage načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza, je organ zahtevo zavrnil.

Prosilec je 12. 8. 2021 zoper odločbo organa, št. 090-24/2021-14 z dne 2. 8. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložil pritožbo in navedel, da odločbe ni izdal organ, na katerega je naslovil vprašanja oz. zahtevo po dodatnih pojasnilih. Vprašanja je namreč naslovil na Direktorat za regionalni razvoj in isti organ bi tudi moral nanje odgovoriti oz. izdati zavrnilno odločbo. Prosilec je oporekal, da je svoja vprašanja naslovil kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, zato je posledično v zadevi treba uporabiti drug pravni temelj in ne ZDIJZ. Pri naslavljanju svojih vprašanj je namreč sledil navodilom uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja, ki je sedaj podpisana pod zavrnilno odločbo. Prosilec je menil, da je iz vsebine in kronologije poslane dokumentacije mogoče ugotoviti, da obstaja sum na nepravilnosti v postopku, zato ima kot aktivni državljan in davkoplačevalec zakonsko pravico opozarjati na morebitne nepravilnosti in oškodovanje državnega proračuna. Če to ne drži, pa naj organ to jasno zapiše in utemelji. V pritožbi je zaprosil za navedbo nadzornega oz. inšpekcijskega organa, ki ima po uradi dolžnosti pravico pregleda pravilnosti poslovanja posredniškega organa v zadevi Poslovni center Vrelec. Ob zaključku pritožbe je svoj zahtevek po pojasnilih in odgovorih preoblikoval in podal zahtevek za posredovanje naslednjih dokumentov:

• zakon ali predpis, na podlagi katerega je posredniški organ arbitrarno spremenil oz. razveljavil sklepe, ugotovitve in priporočila revizijskega organa,
• zakon ali predpis, ki določa roke za izdajo zahtevka za vračilo sredstev,
• pogodbo o sofinanciranju, št. 2130-19/333001, katere 5. in 9. člen sta bila napačno uporabljena pri izstavitvi zahtevka za vračilo,
• zakon ali predpis, ki je oz. bo pravni temelj za sodno izterjavo zahtevanih sredstev,
• zakon ali predpis, ki opredeljuje sankcije za kršitelje oz. pravice kršiteljev do ponovnega sodelovanja na razpisih za sofinanciranje projektov iz javnih in/ali EU sredstev.

Po prejemu pritožbe organ svoje odločitve ni spremenil, zato jo je, skladno z ZUP, z dopisom, št. 090-24/2021-23 z dne 19. 8. 2021, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Glede pritožbene navedbe prosilca, da o njegovi zahtevi ni odločala pristojna uradna oseba za posredovanje informacij javnega značaja, je IP ugotovil, da je neutemeljena. Zahtevo z dne 13. 7. 2021 je prosilec naslovil po elektronski pošti na naslov gp.mgrt@gov.si, ki je naveden tudi v Katalogu informacij javnega značaja organa[1] kot elektronski naslov Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo. Prosilec je v pritožbi sicer zatrjeval, da je svoj zahtevek naslovil na Direktorat za regionalni razvoj, vendar navedeni direktorat kot tak ni samostojni zavezanec po ZDIJZ, saj gre za notranje organizacijsko enoto samega organa, tj. Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, ki pa je zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, kot to določa 1. člen ZDIJZ.[2]  Skladno z 21. členom v povezavi z 9. členom ZDIJZ je o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja pristojna voditi postopek in odločiti uradna oseba, ki jo določi organ, v konkretnem primeru torej Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. Iz Kataloga informacij javnega značaja organa izhaja, da je kot odgovorna uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja (med drugimi osebami) določena oziroma pooblaščena tudi gospa .... Tako je IP ugotovil, da je o zahtevi prosilca odločila za to pristojna oseba.

IP ni sledil pritožbenim navedbam prosilca, da svojih vprašanj ni naslovil kot zahtevo po dostopu do informacij javnega značaja, zato bi bilo treba pri odločanju uporabiti drug pravni temelj. Prosilcu je bilo pojasnjeno, da organ po ZDIJZ ni dolžan sestavljati odgovorov na vprašanja, ustvariti ali pridobiti novega dokumenta, obnoviti ali nadomestiti dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, temveč samo posredovati dokumente, s katerimi razpolaga, skladno z zakonom (tako dopis organa, št. 090-24/2021-13 z dne 19. 7. 2021). Torej ni dvoma, da je bil prosilec tekom postopka na prvi stopnji seznanjen s tem, da organ njegov zahtevek z dne 13. 7. 2021 obravnava po ZDIJZ. Kar ni sporno niti z vidika samega zakona, saj ZDIJZ v tretjem odstavku 17. člena določa, da prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Poleg tega če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po tem zakonu, organ obravnava zahtevo po tem zakonu. Glede na to, da se je vloga z dne 13. 7. 2021 nanašala na predhodno pridobljene informacije javnega značaja, je IP ugotovil, da je organ zahtevo prosilca pravilno obravnaval po določbah ZDIJZ. Ob prerekanju navedenega dejstva prosilec ni navedel, da bi bil do informacij upravičen še na kakšni drugi pravni podlagi kot je ZDIJZ, ki v 5. členu določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam. Poleg tega je v pritožbi svoj zahtevek z dne 13. 7. 2021 preoblikoval v zahtevo za dostop do določenih dokumentov, kar IP utrjuje v prepričanju, da želi prosilec dostop do informacij javnega značaja.

V izpodbijani odločbi je organ svojo odločitev oprl na dejstvo, da ima prosilec v postopku dostopa do informacij javnega značaja pravico zahtevati dokumente, s katerimi organ kot zavezanec po ZDIJZ že razpolaga, pri tem pa prosilec po tem zakonu nima nikakršnega vzvoda, s katerim bi prisilil organ, da posebej na njegovo zahtevo ustvari določen dokument (npr. pripravi pojasnilo in odgovor na vprašanje). ZDIJZ namreč določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim in fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena), v prvem odstavku 4. člena pa opredeljuje, kaj je informacija javnega značaja. To je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Informacija javnega značaja mora torej kumulativno izpolnjevati tri pogoje: (1) izvirati mora iz delovnega področja organa, (2) nahajati se mora v materializirani obliki in (3) organ mora z informacijo razpolagati. Če konkretna informacija zadosti vsem navedenim pogojem, se prosilcu omogoči dostop. Le v primeru kadar gre za izjeme določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (tajni podatki, osebni podatki, podatki v zvezi s kazenskim pregonom ali v postopku s prekrški, podatki v dokumentu, ki je v postopku izdelave, notranje delovanje organa ipd.), organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bilo prosilcu pojasnjeno, da organ po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju ZDIJZ) ni dolžan sestavljati odgovorov na vprašanja, ustvariti ali pridobiti novega dokumenta, obnoviti ali nadomestiti dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, temveč samo posreduje dokumente, s katerimi razpolaga, skladno z zakonom. Organ je tako ugotovil, da zahteva prosilca ne izpolnjuje kriterijev za obstoj informacij javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, s čimer se strinja tudi IP in zavrača pritožbo kot neutemeljeno. Na pojasnila in razlage se namreč načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi, zavezanci na podlagi ZDIJZ, niso dolžni prosilcem odgovarjati na vprašanja ter dajati pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa.

Da organ ni dolžan sestavljati odgovorov in podajati pojasnil prosilcu, potrjuje tudi upravno sodna praksa, npr. sodbe, št. I U 1351/2010 z dne 25. 5. 2011, št. III U 41/2012 z dne 10. 5. 2013, št. III U 339/2012 z dne 7. 11. 2013, , št. I U 1130/2012 z dne 30. 5. 2014. Tudi v sodbi, št. št. III U 297/2012 z dne 7. 11. 2013, sodišče izrecno izpostavi, da so po določbah ZDIJZ (1. in 4. člen) organi dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij, niso pa dolžni ustvariti novega dokumenta. Da dolžnost zavezanca ni v tem, da bi podajal odgovore na vprašanja, ampak to, da posreduje določen dokument, izhaja tudi iz novejše sodne prakse (sodba, št. I U 84/2017-15 z dne 20. 6. 2018). Ob tem pa je vendarle treba opozoriti, da mora organ v primeru, ko razpolaga z dokumenti, ki bi vsebovali odgovore na vprašanja, takšne dokumente posredovati. Vendar, kot že izpostavljeno, iz zahteve z dne 13. 7. 2021 ni moč razbrati, da želi prosilec določen dokument v smislu 4. člena ZDIJZ, ampak želi prejeti vsebinsko obrazložitev neke (v obravnavanem primeru predhodno že pridobljene) informacije javnega značaja.

Prosilec torej ni zahteval dokumentov, ki obstajajo v materializirani obliki, temveč pojasnila in odgovore na vprašanja, ki se nanašajo na vodenje določenega postopka. Svoj zahtevek je spremenil šele v pritožbi, torej po izdaji izpodbijane odločbe, česar pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe ni mogoče upoštevati. Skladno s 133. členom ZUP in z načelom dispozitivnosti^[3] lahko namreč stranka v okviru uvedenega upravnega postopka razpolaga s svojim zahtevkom (lahko ga npr. spremeni), zgolj do odločitve oz. do izdaje odločbe na prvi stopnji.^[4] Da je IP kot drugostopni organ na tak zahtevek stranke vezan pri odločanju o pritožbi v skladu z določilom prvega odstavka 133. člena ZUP v povezavi s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ, po katerem se postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP), je izpostavilo tudi sodišče v sodbi, št. I U 1915/2011 z dne 13. 3. 2013. Ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje (133. člen ZUP). To pomeni, da se prosilec ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi ni zahteval. Vsebina zahtevka, ki ni bila predmet izpodbijane odločbe in o kateri organ na prvi stopnji ni odločal, tako tudi ne more biti predmet presoje IP kot pritožbenega organa. Prosilec lahko s pritožbo zahtevek zoži, ne more pa ga razširiti oziroma vsebinsko spremeniti. Navedeno pomeni, da informacije, dostop do katerih je na novo zahteval prosilec šele v pritožbi, ne morejo biti predmet tega pritožbenega postopka. Posledično je pritožba v tem delu, ko je prosilec zahteval naštete dokumente, prav tako neutemeljena. Ob tem IP pripominja, da zgolj pisna zahteva za dostop do informacij javnega značaja, omogoča tudi pravno varstvo (formalna zahteva, 13. člen ZDIJZ). Poleg tega ZDIJZ prosilcu pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja nalaga izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZDIJZ mora formalna zahteva vsebovati podatke o organu (navedbo organa, kateremu se pošilja), podatke o vložniku (osebno ime ali naziv pravne osebe ter naslov) in podatke o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena nalaga prosilcu opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti, ter na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis).

IP je zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe). Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] https://www.gov.si/zbirke/katalogi-informacij-javnega-znacaja/?org=25

[2] 1. členu ZDIJZ določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (v nadaljnjem besedilu organi).

[3] V postopku dostopa do informacij javnega značaja velja načelo dispozitivnosti, kar pomeni, da se postopek začne in vodi po volji stranke in v okviru njenega materialnega zahtevka.

[4] Glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. U 1481/94-6, VS12074.