prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zaprosila za mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki ga je inšpektorat na organ naslovil po e-pošti dne 7. 10. 2011, s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokument ne predstavlja izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za dokument, iz katerega bi izhajal način notranjega razmišljanja organa oz. oblikovanje notranje politike organa, prav tako iz njega ne izhaja metoda dela organa na področju zastopanja stranke v konkretnem primeru. Gre namreč za dokument, ki ga je pripravil inšpektorat, ki organ, kot svojega zastopnika, zaproša za mnenje. Prav tako je IP ugotovil, da je inšpektorat prosilcu predmetni dokument v postopku po ZDIJZ že razkril, zato ni razloga, da bi se ta varoval oz. da ne bi predstavljal prosto dostopne informacije tudi s strani organa. Ker se v zahtevanem dokumentu nahajajo t.i. varovani osebni podatki je IP pritožbi prosilca delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-269/2021/2

Datum: 8. 9. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nad. ZDIJZ) ter 1. odstavka 252. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad.: prosilec), z dne 5. 8. 2021, zoper odločbo Državnega odvetništva RS, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana (v nad.: organ), št. DODV-1 VSRU-91/2021-2 z dne 29. 7. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 5. 8. 2021 se delno ugodi in se odločba Državnega odvetništva, št. DODV-1 VSRU-91/2021-2 z dne 29. 7. 2021, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu posredovati fotokopijo:

• zaprosila za mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priloga elektronskega sporočila, pri organu zavedenega pod št. DP-A01-318/11-1 z dne 7. 10. 2011, na katerem je dolžan prekriti ime in priimek zavezanca inšpekcijske zadeve.

1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 3. 7. 2021 na organ vložil zahtevo za posredovanje dopisa – obsežne obrazložitve, ki jo je Srečko Valič, direktor Inšpektorata RS za okolje in prostor, dne 7. 10. 2011 naslovil na Boštjana Tratarja, generalnega državnega pravobranilca.

Organ je z odločbo št. DODV-1 VSRU-91/2021-2 z dne 29. 7. 2021 zahtevo prosilca v celoti zavrnil, in sicer je zavrnil dostop do zaprosila za mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priloga elektronskega sporočila takratnega direktorja inšpekcije za prostor Srečka Valiča, ki ga je dne 7. 10. 2011 naslovil na takratnega generalnega državnega pravobranilstva dr. Boštjana Tratarja (navedeni dokument se pri organu nahaja v spisu št. DP-A01-318/2011), s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja organa (11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da je ena od temeljnih nalog organa varstvo premoženjskih in drugih interesov RS, ki se izvaja z opravljanjem strokovnih nalog prek pravnega zastopanja in pravnega svetovanja. V skladu z določbo 1. odstavka 12. člena Zakon o državnem odvetništvu (Ur. l. RS, št. 23/2017, v nad.: ZDOdv) organ zastopa državo in državne organe pred sodišči v RS. Organ v okviru zastopanja upošteva interese stranke, ki jo zastopa, v skladu z načelom medsebojnega zaupanja. V času nastanka dokumenta, ki je predmet zahteve prosilca, je veljal Zakon o državnem pravobranilstvu, ki je podobno kot sedanji ZDOdv določal, da takratno Državno pravobranilstvo, na podlagi usmeritvenih navodil zastopanega, pred sodišči zastopa državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe, ter opravlja tudi druge naloge, določene z zakonom. Zaprosilo za mnenje z dne 28. 9. 2011, ki je priloga elektronskega sporočila direktorja inšpekcije za prostor z dne 7. 10. 2011, vsebuje opredelitev stališč zastopanega organa (Inšpektorata RS za okolje in prostor) do konkretnega primera. Glede na navedeno gre nedvomno za dokument, ki predstavlja in torej sodi v okvir usmeritvenih navodil in s tem na področje notranjega delovanja organa, hkrati pa bi razkritje dokumenta povzročilo tudi motnje pri delovanju zastopanega državnega organa in organa samega, saj z razkritjem usmeritvenih navodil in s tem pogajalskih izhodišč ne bi več moglo učinkovito zastopati interesov RS v sodnih postopkih. Dokumenti zastopanih subjektov, torej državnih organov (tudi pravosodnih organov), in komunikacija med nosilci istovrstnih spisov znotraj takratnega Državnega pravobranilstva oz. sedaj Državnega odvetništva, izpolnjujejo prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, torej korespondenci, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisniki, smernice ali podobni interni dokumenti, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa oz. dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Tudi dokument, ki ga v konkretnem primeru zahteva prosilec, je nastal zaradi notranjih potreb oz. oblikovanja stališč takratnega Državnega pravobranilstva. To pomeni, da se zaradi vodenja predhodnega postopka oz. zastopanja v pravdnem ali izvršilnem postopku vselej vzpostavi razmerje med dvema organoma, katerega bistvo je v zaupnem odnosu med mandatarjem in mandantom, skladno s 3. členom ZDOdv (načelo medsebojnega zaupanja). Če je zaupanje porušeno, lahko pride do situacije, ko je tudi samo zastopanje oteženo ali celo onemogočeno. Stališča državnih organov so bila torej pripravljena za potrebe konkretnega postopka in ne kot stališča namenjena javnosti na splošno. Glede izpolnjevanja drugega pogoja je organ izvedel škodni test. Zaradi medsebojne vsebinske povezave predhodnega postopka, ki je hkrati predpogoj za začetek pravdnega postopka, ter pravdnega in izvršilnega postopka, bi razkritje zahtevanih dokumentov v tej fazi postopka lahko povzročilo takšno škodo za nadaljnji pravdni postopek, da le-ta pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja. V nadaljevanju je organ ugotovil, da v konkretnem primeru ne obstaja možnost izvedbe delnega dostopa do zahtevanega dokumenta.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 5. 8. 2021 vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organa.

IP je dne 24. 8. 2021 prejel dopis organa št. DODV-1 VSRU-91/2021-5 z dne 20. 8. 2021, s katerim mu je ta, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Dopisu je organ priložil tudi zahtevani dokument: zaprosilo za mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 0612-109/20211-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priloga elektronskega sporočila takratnega direktorja inšpekcije za prostor Srečka Valiča, ki ga je dne 7. 10. 2011 naslovil na takratnega generalnega državnega pravobranilca dr. Boštjana Tratarja. Zahtevani dokument se pri organu nahaja pod št. DP-A01-318/2011-1.

Pritožba je delno utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Predmet pritožbenega postopka je vprašanje, ali je organ prosilcu upravičeno zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta (zaprosilo za mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 0612-109/20211-1 z dne 28. 9. 2011, ki je priloga elektronskega sporočila takratnega direktorja inšpekcije za prostor Srečka Valiča, ki ga je dne 7. 10. 2011 naslovil na takratnega generalnega državnega pravobranilca dr. Boštjana Tratarja, pri organu zavedenega pod št. DP-A01-318/11-1 z dne 7. 10. 2011), s sklicevanjem na izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa).

V tem delu IP dodaja, da je v okviru pritožbenega postopka št. 090-106/2013, ki ga je vodil zoper Inšpektorat RS za okolje in prostor, ugotovil, da je Inšpektorat RS za okolje in prostor prosilcu, na podlagi njegove zahteve za dostop do informacij javnega značaja z dne 27. 2. 2013, že posredoval oz. osebno vročil fotokopijo dokumenta št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, torej dokumenta, ki je tudi predmet konkretnega pritožbenega postopka, kar izhaja iz odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 090-18/2011-849 z dne 25. 3. 2013.

Izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa)

Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na notranje delovanje organa - izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, bo IP v nadaljevanju najprej ugotavljal, ali je ta izjema v konkretnem primeru podana.

11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oz. proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokument ne predstavlja izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za dokument, iz katerega bi izhajal način notranjega razmišljanja organa oz. oblikovanje notranje politike organa, prav tako iz njega ne izhaja metoda dela organa na področju zastopanja stranke v konkretnem primeru. Gre namreč za dokument, ki ga je pripravil Inšpektorat RS za okolje in prostor, ki organ, kot svojega zastopnika, zaproša za mnenje, kako postopati v določeni zadevi oz. ali vložiti pravno sredstvo ali ne in iz katerega izhaja stališče in mnenje Inšpektorata RS za okolje in prostor in ne stališče organa samega. Predmetni dokument tako v nobenem delu ne razkriva niti načina dela organa, niti njegove strategije postopanja v konkretnem ali podobnih primerih. Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme je potrebno opraviti tudi test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. V tem delu IP pojasnjuje, da organ, ki nosi dokazno breme, ni izkazal, da bi razkritje takšnega dokumenta oz. informacije povzročilo konkretne motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa ali škodilo izvedbi konkretnega postopka. IP poudarja, da je, kot že zgoraj navedeno, v pritožbenem postopku, ki ga je vodil zoper Inšpektorat RS za okolje pod št. 090-106/2013, ugotovil, da je inšpektorat prosilcu dne 4. 3. 2013, na podlagi njegove zahteve po določbah ZDIJZ z dne 27. 2. 2013, brez kakšnih koli oklevanj posredoval zaprosilo za mnenje št. 0612-109/2011-1 z dne 28. 9. 2011, torej zaprosilo oz. dokument, ki je tudi predmet tega pritožbenega postopka. Glede na to, da je predmetni dokument Inšpektorat RS za okolje in prostor, v postopku dostopa do informacij javnega značaja, prosilcu že razkril oz. da je bil ta s strani inšpektorata že prepoznan kot informacija javnega značaja, IP ne vidi razloga, da bi se predmetni dokument varoval oz. da ne bi predstavljal prosto dostopne informacije tudi s strani organa. Glede sklicevanja organa na zaupnost med zastopancem in zastopanim pa IP pojasnjuje, da organ ne more varovati dokumenta z namenom varovanja zaupnosti med zastopanim in zastopancem, v kolikor je zastopani predmetni dokument predhodno prosilcu že sam razkril.

Na podlagi navedenega je IP zaključil, da izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa) v konkretnem primeru ni podana.

Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek)

IP je v nadaljevanju, po uradni dolžnosti, presojal, ali je v zahtevanem dokumentu podana izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek).

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu člena 4(1) Splošne uredba o varstvu podatkov pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

IP pojasnjuje, da je obdelava osebnih podatkov zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

IP je pri pregledu zahtevanega dokumenta ugotovil, da ta vsebuje ime in priimek zavezanca zadeve, v sklopu katere Inšpektorat RS za okolje in prostor organ prosi za mnenje, za razkritje katerega ne obstaja zakonska podlaga in posledično gre za t.i. varovan osebni podatek oz. za podatek, ki ni prosto dostopen javnosti.

IP je v nadaljevanju presojal, ali so glede dostopa do zahtevanega dokumenta podane še katere druge izjeme po 5.a in 6. členu ZDIJZ, poleg izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatek), pri čemer IP drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ ni ugotovil.

Institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ)

Glede na ugotovljen obstoj izjeme varstva osebnih podatkov (3. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ) oz. na obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevanem dokumentu, je IP presojal tudi, ali je v obravnavanem primeru mogoče uporabiti t.i. institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in ugotovil, da je v obravnavanem primeru izvedba delnega dostopa mogoča.

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako pritožbi prosilca delno ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s 1. odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil v skladu s 1. odstavkom 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka