prosilec - Zavod RS za blagovne rezerve

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Organ je na podlagi izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil prosilki dostop do dokumenta »Vsebinsko in finančno poročilo o izvedenih aktivnostih in porabi sredstev za izvajanje programa dela za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019, št. 04-09/2020-1 z dne 14. 2. 2020, priloga 3/4 Razmestitev državnih blagovnih rezerv na dan 31. 12. 2019, ki ga je prepoznal kot predmet prosilkine zahteve, s katero je zahtevala podatke o količinah vseh blagovnih rezerv v Zavodu za blagovne rezerve z dne 1. januarja 2020 in za koliko dni preskrbe so zadostovale količine blagovnih rezerv z dne 1. januarja 2020. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v zvezi s predmetnim dokumentom ni izpolnjen materialni pogoj, ki ga zahteva ZTP za opredelitev podatka kot tajnega. IP je namreč ugotovil, da Sklep določa kot zaupne le podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, poleg tega pa obstajajo tudi drugi razlogi, ki kažejo na to, da vsi zahtevani podatki niso opravičeno opredeljeni kot tajni (istovrstni podatki so objavljeni na spletnih straneh organa pri objavi javnih naročil in v prosto objavljenih poročilih, na Portalu javnih naročil, …). Upoštevaje navedeno je IP pritožbi v celoti ugodil, organu naložil, naj iz tega dokumenta umakne stopnjo tajnosti in ga posreduje prosilki. 

ODLOČBA:

Številka: 090-264/2021/5

Datum: 7. 12. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 252. člena  Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi…, ki jo je vložila novinarka … (v nadaljevanju prosilka), z dne 21. 7. 2021, zoper odločbo Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve, Dunajska cesta 106, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-0005/2021-2 z dne 10. 6. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 21. 7. 2021 se ugodi, odločba Zavoda Republike Slovenije za blagovne rezerve, št. 090-0005/2021-2 z dne 10. 6. 2021, se odpravi in se odloči: »Organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe z dokumentov »Vsebinsko in finančno poročilo o izvedenih aktivnostih in porabi sredstev za izvajanje programa dela za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019, št. 04-09/2020-1 z dne 14. 2. 2020« in njegovi prilogi »Priloga 3/4: Razmestitev državnih blagovnih rezerv na dan 31. 12. 2019«, ki sta označena s stopnjo tajnosti INTERNO, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO, in ju, v elektronski obliki, posredovati prosilki.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 1. 6. 2021 na organ posredovala zahtevo, s katero je na podlagi ZDIJZ zahtevala, da ji organ posreduje podatke:

• o količinah vseh blagovnih rezerv v Zavodu za blagovne rezerve z dne 1. januarja 2020 in
• za koliko dni preskrbe so zadostovale količine blagovnih rezerv z dne 1. januarja 2020.

Organ je kot predmet prosilkine zahteve prepoznal dokument »Vsebinsko in finančno poročilo o izvedenih aktivnostih in porabi sredstev za izvajanje programa dela za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019, št. 04-09/2020-1 z dne 14. 2. 2020, priloga 3/4 Razmestitev državnih blagovnih rezerv na dan 31. 12. 2019« in z odločbo, št. 090-0005/2021-2 z dne 10. 6. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) dostop do njega v celoti zavrnil. Organ je ugotovil, da zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, vendar ni prosto dostopen, saj spada pod izjemo 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je označen s stopnjo tajnosti INTERNO. V zvezi s tem je navajal, da je, na podlagi 5. člena Zakona o blagovnih rezervah[1] (v nadaljevanju: ZBR) in 10. člena Zakona o tajnih podatkih[2] (v nadaljevanju: ZTP), minister za gospodarstvo sprejel sklep št. 304-3/2010-55 z dne 23. 4. 2010 (v nadaljevanju: Sklep), s katerim je določil zaupnost podatkov in način varovanja zaupnosti ter stopnjo tajnosti INTERNO za vsa zbirna poročila in druge podatke, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditev državnih blagovnih rezerv. Pristojno ministrstvo je tako ocenilo, da bi razkritje celovitih poročil in drugih podatkov, kjer so navedeni podatki o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, nepoklicani osebi imelo možne škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa. Na podlagi navedenega je predstojnik organa ocenil, da predmetni dokument vsebuje tajne podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, ki so tako pomembni, da bi z njihovim razkritjem nepoklicani osebi nastale škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa. Predstojnik organa je tako, na podlagi prvega odstavka 10. člena ZTP, drugega odstavka 14. člena ZTP in Sklepa, zahtevanemu dokumentu določil stopnjo tajnosti INTERNO. Prav tako je bila za predmetni dokument 14. 2. 2020 izdelana Ocena možnih škodljivih posledic, iz katere izhaja, da bi razkritje podatkov iz predmetnega dokumenta lahko imelo škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa. V nadaljevanju je organ ugotovil, da je prosilka nepoklicana oseba iz 13. člena ZTP. Organ je zaključil, da je v zvezi s predmetnim dokumentom, izpolnjen materialni kriterij, ker je dokument označen s stopnjo tajnosti INTERNO, prav tako pa tudi vsi trije elementi formalnega kriterija. Ker je, v skladu z drugim odstavkom 14. člena ZTP predmetnemu dokumentu, ki vsebuje tajne podatke določena stopnja tajnosti INTERNO, v tem primeru ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[3]. Na koncu je organ še navajal, da predmetni dokument sicer predstavlja podatek o porabi javnih sredstev, vendar zaradi ugotovljene izjeme iz 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, prost dostop do njega ni mogoč na podlagi določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je zahtevo prosilke zavrnil v celoti.

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 21. 7. 2021. Navajala je, da količine posameznih vrst blaga, ki morajo biti vedno na razpolago za potrebe preskrbe ob naravnih in drugih nesrečah večjega obsega in v vojni, in število dni preskrbe s temi količinami, v skladu s 6. členom ZBR ureja petletni program blagovnih rezerv. V 1. členu ZBR pa je določeno, da organ storitev oblikovanja in uporabe blagovnih rezerv izvaja kot gospodarsko javno službo. Poleg tega je, iz 17. člena ZBR, razvidno, da blago skladišči organ. Hrani ga tako pri predelovalcih oziroma proizvajalcih blaga v Sloveniji, pri večjih trgovcih po posameznih območjih države, na podlagi pogodb o nakupu, skladiščenju in sprotnem obnavljanju blaga, kot tudi v lastnih oziroma najetih skladiščih. Sklicuje se na 13. člen ZBR, ki določa, kateri podatki so označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO« in navaja, da zahteva podatke o količinah in številu dni preskrbe na dan 1. januarja 2020, od tega pa je minilo že več kot leto in pol, zato razkritje teh podatkov danes ne more škoditi delovanju in izvajanju nalog organa. Zatrjuje, da organ v obrazložitvi zavrnilne odločbe ni predvidel nobene posledice razkritja oziroma pojasnil, kako bi lahko razkritje dokumenta danes škodilo njihovemu delovanju ali izvajanju nalog. Zato je oznaka predmetnega dokumenta s stopno tajnosti »INTERNO« danes nesmiselna in v nasprotju z ZTP, saj njegovo razkritje ne škoduje izvajanju nalog organa. V nadaljevanju pa podaja navedbe, s katerimi utemeljuje, da je za razkritje predmetnega dokumenta podan tudi javni interes v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s tem navaja, da je epidemija covida -19 od marca leta 2020 za več mesecev ustavila javno življenje, ogroženo pa je bilo predvsem javno zdravje. Prebivalstvo je potrebovalo oskrbo z zaščitno opremo, kot so maske, zdravila in medicinskimi pripomočki, npr. ventilatorji za predihavanje pacientov. Prav tako bi lahko ustavitev javnega življenja ogrozila preskrbo prebivalstva z osnovnimi potrebščinami. V takšnih razmerah je javnost upravičena do poznavanja kakšne količine blagovnih rezerv je organ skladiščil. Znano je, da so bile na samem začetku epidemije, marca leta 2020, količine zaščitne opreme premajhne. Mediji so denimo poročali o praznih skladiščih organa in splošnem pomanjkanju zaščitne opreme za čas epidemije covida-19, zdravniška zbornica pa je 25. marca opozorila, da »ukrepi omejitve socialnih stikov in higiene ne bodo učinkoviti, če se bo epidemija zaradi neustrezne zaščitne opreme ponovno razširila preko nas« in pozvala Vlado, da pravočasno zagotovi zaščitno opremo za zdravstvene delavce, ki so se spopadali z razmerami epidemije covida-19. Opozorili so, da delavcem v zdravstvu primanjkuje zaščitnih mask, zaščitnih plaščev, zaščite za oči in ustreznih rokavic ter da obstaja velika verjetnost prenosa okužbe z novim koronavirusom med zdravstvenimi delavci in bolniki. Tudi v slovenskih domovih za starejše so bili v prvih mesecih epidemije v skrbeh zaradi pomanjkanja zaščitne opreme, o čemer so junija 2020 poročali tudi na medijskem portalu, kjer je zaposlena prosilka. Podaja podatke o številu okužb in smrti v prvem valu epidemije v domovih za starejše in navaja, da je javnost upravičena do vpogleda v dokument, na podlagi katerega lahko presodi, ali je država pred epidemijo zagotovila dovoljšnje količine zaščitne opreme in ali je stanje zalog pri organu vplivalo na izid prvega vala epidemije, med drugim na velik odstotek umrlih v domovih za starejše. Prosilka nadaljuje, da na dejstvo, da organ ni skladiščil ustrezne količine zalog, ki je bila potrebna v času epidemije, lahko sklepamo tudi iz revizijskega poročila Računskega sodišča in postopkov nujnega javnega naročanja zaščitne opreme. Navaja, da je Računsko sodišče 17. marca 2021 v reviziji ugotovilo, da je organ v obdobju od 14. 3. do 31. 5. 2020 na podlagi neustreznih in nepopolnih ocen stanja blagovnih zalog sklenil 64 pogodb za nabavo nujno potrebne zaščitne in medicinske opreme, v skupni vrednosti 183 milijonov evrov. Računsko sodišče je pri nujnih nabavah ugotovilo tudi več nepravilnosti. Pomanjkanje zalog pred začetkom epidemije je tako vodilo tudi v neracionalno porabo javnih sredstev, kar še dodatno utrjuje javni interes po razkritju zahtevanih dokumentov. lz navedenega je razvidno, da je bilo zalog na začetku epidemije covida-19 premalo, zato je bilo ogroženo predvsem javno zdravje. Zaradi pomanjkanja zalog pa je organ med drugim neustrezno upravljal z javnimi sredstvi. Javnost ima zato pravico vedeti, kako je bila država pripravljena za primer nesreče večjega obsega, kot je epidemija covida-19, in koliko katerih zalog smo imeli pred njenim začetkom, januarja 2020, na voljo. Na podlagi teh informacij bo lahko presodila, ali je organ ustrezno izvajal svoje naloge v skladu z ZBR in ali je dne 1. januarja 2020 blago skladiščil v skladu s petletnim programom blagovnih rezerv, ki ga prosilka prav tako želi pridobiti  od ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo, na podlagi ZDIJZ. Javni interes po razkritju podatkov o količinah blaga in številu dni preskrbe prevlada nad neobrazloženimi interesi organa za oznako podatkov s stopnjo tajnosti »interno«, saj je javnost v času prvega vala epidemije covida-19 iz več razlogov dvomila v transparentnost in učinkovitost organa pri izvajanju njegovih nalog. Ob razkritju količin in številu dni preskrbe s temi količinami blaga bo javnost lahko presodila, ali je zavod uspešno opravil svoje naloge in ali mu lahko zaupamo tudi danes, ko družbo ogrožajo nove različice virusa sars-cov-2 in je pred vrati četrti val epidemije. Predlaga umik oznake tajnosti »INTERNO« s predmetnega dokumenta in dostop do delov dokumenta, iz katerih bodo razvidne količine vseh blagovnih rezerv v organu z dne 1. 1. 2020 in število dni preskrbe s količinami z dne 1. 1. 2020.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, z dopisom, št. 161-0-7-090-0005/2021-4 z dne 2. 8. 2021, poslal v odločanje IP. Ob tem je navajal, da je pritožba dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba. Dopisu je priložil zahtevo prosilke, izpodbijano odločbo, pritožbo, dokument, ki je predmet zahteve ter spremljajočo dokumentacijo.

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

K I. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je predmet presoje IP dokument, o dostopu do katerega je organ odločil z izpodbijano odločbo in ga tudi posredoval IP, in sicer:

• Vsebinsko in finančno poročilo o izvedenih aktivnostih in porabi sredstev za izvajanje programa dela za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019, št. 04-03/2020-1 z dne 14. 2. 2020, s prilogo 3/4: Razmestitev državnih blagovnih rezerv na dan 31. 12.2019.

Organ je kot predmet prosilkine zahteve prepoznal celoten dokument, v obsegu, ki ga je posredoval IP (torej skupaj s prilogo 3/4), zato je bil dokument v tem obsegu tudi predmet pritožbene presoje.

Dalje ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da predmetni dokument izhaja iz njegovega delovnega področja ter da organ z njim razpolaga v materializirani obliki (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ).

Sporno pa je, ali predmetni dokument predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Ker je organ prosilki zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal obstoj izjeme varstva tajnih podatkov pri predmetnem dokumentu.

Izjema tajnih podatkov

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen, to je ZTP. IP ob tem pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti.

ZDIJZ torej kot izjemo od prostega dostopa po 1. točki prvega odstavka 6. člena dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Navedeno izhaja tako iz Predloga zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je 82. redni seji 11. 7. 2002 določila Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju: Vlada), kot tudi iz Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki ga je Vlada določila na 44. dopisni seji 30. 5. 2005. ZTP je namreč sistemski zakon na področju varovanja tajnih podatkov. Kot je pravilno opozorila prosilka, je dejstvo, da je bil ZTP sprejet po uveljavljenih določbah ZBR iz leta 1995. In ne samo, da je ZTP kasnejši zakon, ki enotno ureja področje tajnih podatkov, dejstvo tudi je, da je ZTP pravna podlaga, na kateri temelji izjema od dostopa po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Povedano drugače, IP je pri presoji dostopa do zahtevanih dokumentov v obravnavanem primeru izhajal iz določb ZTP. Tudi organ je upošteval določbe ZTP, saj je predstojnik organa za predmetni dokument podal oceno možnih škodljivih posledic, ki jih zahteva ZTP. Prav tako je ugotoviti, da so dokumenti označeni v skladu z določbami ZTP. Prav tako je ZTP ena od pravnih podlag Sklepa, ki se tudi v obrazložitvi sklicuje na ZTP.

Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalne in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (primerjaj 5. člen ZTP, opomba IP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.

Oba vidika materialnega kriterija pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (primerjaj 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (primerjaj 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (primerjaj 17. člen ZTP).

Pri ugotavljanju izpolnjevanja navedenih dveh kriterijev v zvezi s predmetnim dokumentom, je IP vpogledal v Sklep, št. 304-3/2010-55 z dne 23. 4. 2010, Oceno možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi, št. 04-03/2020-1/1 z dne 14. 2. 2020 in v sam dokument, ki je bil predmet zahteve.

Z vpogledom v zahtevani dokument, IP ugotavlja, da ga je izdal direktor organa in da obsega, za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019:

• program oblikovanja in vzdrževanja državnih blagovnih rezerv;
• program oblikovanja in vzdrževanja obveznih rezerv naftnih derivatov;
• program investicij, investicijskega in tekočega vzdrževanja ter nakupa osnovnih sredstev;
• program odprodaje nepremičnin in premičnin zavoda in

prilogo 3/4 »Razmestitev državnih blagovnih rezerv na dan 31. 12.2019«, ki v ločenih tabelah vsebuje teritorialno razmestitev živil in neživil.

Navedeni sklep z dne 23. 4. 2010 je izdal takratni minister za gospodarstvo in z njim določil zaupnost podatkov in način varovanja zaupnosti ter stopnjo tajnosti podatkov s stopnjo INTERNO za vsa zbirna poročila in druge podatke, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditev državnih blagovnih rezerv. Iz njegove obrazložitve izhaja, da bi imelo razkritje celovitih poročil in drugih podatkov, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditev državnih blagovnih rezerv možne škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa, ki bi utegnile nastati ob razkritju nepoklicani osebi, zato se jim določi stopnja tajnosti INTERNO v skladu s 13. členom ZTP, ter da tajnost preneha z njenim preklicem ali v skladu z zakonom, ki ureja arhivsko gradivo in arhive. V zvezi s posredovano oceno možnih škodljivih posledic za predmetni dokument, IP ugotavlja, da je to izdal direktor organa, ki je skladno z drugim odstavkom 10. člena ZTP po zakonu pooblaščena oseba za določanje tajnih podatkov. Z njo je, na podlagi ZTP in Sklepa ministrira z dne 23. 4. 2021, ocenil, da bi razkritje zbirnih podatkov iz vsebinskega in finančnega poročila o izvedenih aktivnostih in porabi sredstev za izvajanje programa dela za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2019 nepoklicani osebi, lahko imelo škodljive posledice za delovanje ali izvajanje nalog organa, zato je predmetnemu dokumentu določil stopnjo tajnosti INTERNO v skladu s 13. členom ZTP. Ob tem IP ugotavlja, da je pisno oceno možnih škodljivih posledic dokumentom določil direktor organa, ki je skladno z drugim odstavkom 10. člena ZTP po zakonu pooblaščena oseba za določanje tajnih podatkov. Nadalje IP ugotavlja, da je predmetni dokument v skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov[4] vidno označen z oznako tajnosti INTERNO, ki je navedena na vsaki strani posameznega dokumenta (v glavi in v nogi dokumenta). Ugotavlja pa tudi, da so ustrezno označene tudi posamezne strani dokumentov (zaporedna številka strani glede na skupno število strani dokumenta).

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da so elementi formalnega kriterija za obstoj tajnega podatka v zvezi s predmetnim dokumentom izpolnjeni, kar izhaja tudi iz izpodbijane odločbe:

• organ je posredoval IP oceno možnih škodljivih posledic, ki zahtevanemu dokumentu določa stopnjo tajnosti INTERNO,
• dokumentom je stopnjo tajnosti določil predstojnik organa, ki je za to po zakonu pooblaščena oseba (1. točke drugega odstavka 10. člena ZTP),
• predmetni dokument je v skladu z Uredbo o varovanju tajnih podatkov pravilno, torej vidno, označen z oznako tajnosti INTERNO.

Glede presoje ali v zvezi z zahtevanim dokumentom obstoji tudi materialni kriterij za obstoj tajnega podatka, pa se IP z oceno organa ne more strinjati. Kot prvo IP ponovno poudarja, da Sklep določa kot zaupne le podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, poleg tega pa IP ugotavlja še druge razloge, ki bodo predstavljeni v nadaljevanju in, ki kažejo, da zahtevani podatki niso opravičeno opredeljeni kot tajni. Kot drugo pa IP poudarja, da Sklep ne določa kot zaupna celotna poročila, ki vsebujejo te podatke, kot to zmotno ocenjuje organ. To izhaja iz njegove obrazložitve, citirano:« Ministrstvo za gospodarstvo je ocenilo, da bi razkritje celovitih poročil in drugih podatkov, kjer so navedene vrste, količine in prostorska razporeditvi državnih blagovnih rezerv imelo škodljive posledice …«. Nedvomno se torej Sklep navezuje le na določene podatke, sicer bi bilo izrecno določeno oziroma opredeljeno, da so posamezni dokumenti tajni v celoti. Poleg tega pa IP poudarja, da morajo podatki izpolnjevati določene pogoje, da jih je mogoče opredeliti kot tajne po ZTP, kar je IP izpostavil že predhodno. Določitev podatka za tajnega je namreč vezana na sam podatek in se avtomatično ne prenese na celotni dokument, ki takšen podatek vsebuje. Pri presoji materialnega kriterija obstoja tajnega podatka je ključno, da mora biti pri določanju stopnje tajnosti predmet presoje vselej konkreten podatek, s čimer se preprečuje možnost zlorabe instituta tajnih podatkov. Res je sicer, da prvi odstavek 12. člena ZTP omogoča, »da se kot tajen podatek določi tudi podatek, ki je nastal z združevanjem ali povezovanjem podatkov, ki sami po sebi sicer niso tajni, če tako združeni ali povezani pomenijo podatek oziroma dokument, ki ga je treba zavarovati iz razlogov, določenih s tem zakonom«, vendar pa bi moralo slednje izrecno izhajati iz ocene možnih škodljivih posledic, česar pa organ ni izkazal. Saj se predmetna ocena škodljivih posledic nanaša na zbirne podatke iz predmetnega dokumenta. IP ob tem opozarja tudi na drugi odstavek 12. člena ZTP, ki določa, »da kadar samo manjši del dokumenta ali posamezen dokument zadeve vsebuje tajne podatke, ga je treba izločiti ter obravnavati in varovati v skladu z oznakami stopnje tajnosti«, v podkrepitev argumentu, da določitev stopnje tajnosti »na splošno oz. ne konkretizirano«, ni dovoljena in je v nasprotju s pravno varnostjo. Povedano drugače, navedena določba nedvomno izkazuje namen zakonodajalca, da je označitev dokumentov oz. podatkov za tajne skrajno sredstvo in sme zajeti le tiste podatke, ki izpolnjujejo pogoje, kot jih opredeljuje ZTP.

Poleg navedb v zvezi z vsebino Sklepa in oceno možnih škodljivih posledic, ki se nanaša na predmetni dokument, pa presoja IP, da v obravnavanem primeru tudi v primeru vrste in količine ter razporeditve državnih blagovnih rezerv ne gre za tajne podatke, temelji tudi na razlogih in ugotovitvah, ki jih IP navaja v nadaljevanju.

Organ ima na svojih spletnih straneh objavljene podatke o trenutni vrsti blaga, citirano:

»Trenutne vrste blaga v Zavodu so:

živila

pšenica in proizvodi iz pšenice (moka, testenine), koruza, riž, rž , meso (žive živali), mleko in mlečni proizvodi (mleko v prahu, sir), sladkor, olje, voda, sol

neživila

proizvodi za potrebe humane medicine, proizvodi za potrebe veterinarske medicine, naftni derivati za potrebe slovenske policije, vojske in sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, maziva, utekočinjeni naftni plin, proizvodi za osebno in kolektivno zaščito, ostali proizvodi (petrolej in peči za ogrevanje, sveče…)[5].«

Dalje IP z vpogledom v predmetni dokument ugotavlja, da se ta v celoti nanaša na podatke iz leta  2019, kar pomeni, da se vsi podatki, tudi podatki o količini in vrsti blaga, nanašajo na leto 2019. Ob tem IP poudarja, da se nobeden od podatkov neposredno ne nanaša na podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv oziroma načrtovanih nalogah za naprej, in v tem pogledu ne gre za podatke, ki bi bili neposredno povezani s Petletnim programom oblikovanja državnih blagovnih rezerv za obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2023. Predmetni podatki o nabavi, vzdrževanju in oblikovanju blagovnih rezerv in derivatov se glede količine in vrste posameznega proizvoda nanašajo samo na leto 2019. Torej ne gre za aktualne in načrtovane količine in vrste blaga v času vložitve prosilkine zahteve, oziroma v času odločanja organa, zato po presoji IP v zvezi z razkritjem teh podatkov ne moremo govoriti o škodljivih posledicah za delovanje ali izvajanje nalog organa. Po drugi strani pa so podatki pri organu nastali v neposredni povezavi z izvajanjem gospodarske javne službe organa, ki se kot taka vselej izvaja v javnem interesu. V skladu z ZBR (1. člen) organ namreč opravlja dve gospodarski javni službi, in sicer: javno gospodarsko službo oblikovanja in uporabe državnih blagovnih rezerv ter javno gospodarsko službo oblikovanja obveznih rezerv nafte in njenih derivatov. Poleg tega pa IP v nadaljevanju podaja razloge, zakaj v zvezi s predmetnim dokumentom in prilogo ni izpolnjen materialni pogoj za določitev podatka kot tajnega po ZTP:

IP ugotavlja, da že iz samega dokumenta, konkretneje njegovega dela: »Program oblikovanja in vzdrževanja državnih blagovnih rezerv, izhaja, da je organ za posamezno vrsto proizvodov nabavo le teh opravil z javnim naročilom, ki ga je objavil na Portalu javnega naročanja[6], ki je javno dostopen. Predmetni program je namreč sestavljen tako, da so po mesecih leta 2019 predstavljene aktivnosti organa v zvezi z nabavo posamezne surovine (npr. kdaj je bila pripravljena razpisna dokumentacija, kdaj je bilo naročilo objavljeno na Portalu javnega naročanja, kdaj je bila sklenjena pogodba z izbranim ponudnikom, …).

O tem se je prepričal tudi IP in ugotovil, da organ na svoji spletni strani objavlja posamezne zahtevane podatke pri objavah javnih naročil[7], tako za pretekla javna naročila, kot tudi za aktualne in načrtovane količine in vrste blagovnih rezerv ter druge podatke v zvezi z javnimi naročili. IP izpostavlja le nekatere objave:

• Oddaja javnega naročila male vrednosti za prodajo, nabavo, skladiščenje in obnavljanje 44.580 litrov motornega olja[8], iz katerega izhajajo podatki o lokaciji uskladiščenega goriva, pa tudi količina predmeta prodaje in nakupa (motorno olje). Povabilo k oddaji ponudbe je z dne 22. 4. 2021. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da mora ponudnik zagotoviti tudi skladiščenje in obnavljanje motornih olj, pri čemer je objavljen tudi vzorec pogodbe. Ob tem IP ugotavlja tudi, da gre za povsem javen razpis, kar posledično pomeni tudi javno dostopno pogodbo,
• Pogodbe o delegiranju količin naftnih derivatov, iz katere so razvidni podatki o proizvodu, količini, skladišču, št. rezervoarja, obdobju, ….[9]
• Objavljene so tudi pogodbe in aneksi, v zvezi z deli v skladiščih, npr. Pogodba za izvedbo instalacijskih del v okviru projekta obnove in nadgradnje požarnega črpališča v SND Lendava,[10]
• Seznam vseh oddanih evidenčnih javnih naročil za leto 2019[11], ki vključuje tud lokacijo skladišč,
• seznam ostalih naročil v letu 2019, skupaj s pogodbami o delegiranju količin naftnih derivatov[12],
• Končni seznam statusa vseh naročil zaščitnih sredstev po posameznih naročilih[13] na dan 24. 7. 2020, ki vključuje tako vrste, kot tudi količine in druge podatke v zvezi s posameznim naročilom zaščitne opreme.

Dalje IP ugotavlja, da so posamezni zahtevani podatki javno dostopni tudi na Portalu javnih naročil. Pri tem je IP v iskalniku na Portalu javnih naročil opravil iskanje po datumu objave (leto 2019) in naročniku (organ). Seznam zadetkov vseh javnih naročil, kjer je bil v letu 2019 naročnik organ, je priloga Uradnega zaznamka, št. 090-264/2021/2. IP pa pri tem izpostavlja le nekatere objave, npr. :

• Javno naročilo, št. 004401/2019 (odprti postopek po ZJN-3): Nabava do 161.190 kg mesa - ohlajenih govejih polovic z obveznostjo dolgoročnega vzdrževanja in obnavljanja mladega pitanega goveda[14], skupaj z objavo vseh pogodb z izbranimi ponudniki,
• Javno naročilo, št. 004122/2019 (odprti postopek po ZJN-3): NABAVA, SKLADIŠČENJE IN OBNAVLJANJE 610 TON SLADKORJA, PAKIRANEGA V 25/1.
• Javno naročilo, št. 006477/2019 (odprti postopek po ZJN-3): Menjava naftnih derivatov Ortnek,
• Javno naročilo 007034/2018 (odprti postopek po ZJN-3): Nabava cepiv in esencialnih zdravil za uporabo v humani medicini, nadaljevanje postopka iz leta 2018[15].

Ob tem IP ugotavlja, da so javno dostopni tudi podatki o lokacijah skladišč organa, tako na Portalu javnih naročil, kar je razvidno iz zgoraj navedenega seznama zadetkov (priloga UZ, št. 090-264/2021/2), kot tudi iz spletne strani organa, kjer ima organ objavljene vzorčne pogodbe za najem skladiščnih prostorov organa, npr. Oddaja v najem skladiščni prostor v skladišču Ortnek[16], …

Dalje IP ugotavlja, da je organ v preteklosti istovrstne podatke objavljal na svojih spletnih straneh, npr. Letna poročila za leta 2015, 2016 in 2017[17]. Iz poročil so razvidni konkretni podatki o:

• vrsti blaga (živil), plan in realizacija (tabela) za posamezno leto;
• oblikovanju in vzdrževanju zalog neživilskih proizvodov, kjer so prav tako konkretni podatki o proizvodih za potrebe humane medicine, za potrebe veterine in za zaščito, pa tudi o energentih ter ostalih proizvodih;
• realizaciji programa državnih blagovnih rezerv;
• prihodkih in odhodkih oblikovanja, vzdrževanja in obnavljanja;
• zalogah po posameznih naftnih derivatih, državah in lastništvu na dan 31. 12. 2017;
• realizaciji programa obveznih rezerv v letu 2017;
• investicijah, investicijskem in tekočem vzdrževanju ter nakupu osnovnih sredstev v skladiščih v upravljanju organa v letu 2017;
• o izvajanju programa odprodaje nepremičnin in premičnin organa (podna skladišča, rezervoarji za naftne derivate in bencinske črpalke, hladilnice, rezervoarji za olje);
• računovodskih izkazih (izkazu denarnih tokov, izkazu gibanja kapitala,…);
• pojasnila k računovodskim izkazom (naložbene nepremičnine in opredmetena osnovna sredstva, poslovne terjatve, zaloge, denarna sredstva,…);
• struktura uskladiščenih zalog naftnih derivatov na dan 31. 12. 2016,…

Upoštevaje vse navedeno IP torej poudarja, da posamezni istovrstni podatki o vrsti, količini in prostorski razporeditvi blagovnih rezerv, ki so javno dostopni, niso bili označeni s stopnjo tajnosti po ZTP, čeprav je bil v tem času prav tako veljaven Sklep, ki ga je organ upošteval pri določitvi tajnosti zahtevanim podatkov v obravnavanem primeru.

Poleg tega IP ugotavlja, da predmetni dokument vsebuje tudi druge podatke, ki jih ni mogoče označiti kot podatke o vrsti, količini in prostorski razporeditvi blagovnih rezerv, na katere se nanaša Sklep, ki je bil podlaga za določitev tajnosti predmetnega dokumenta in za pripravo Ocene škodljivih posledic z dne 14. 2. 2020. Tako, po oceni IP, ne predstavljajo podatkov, ki jih je mogoče opredeliti kot zaupne po ZTP in Sklepu konkretni finančni podatki v obravnavanem primeru. Prav tako gre za istovrstne podatke, ki so že javno dostopni, predstavljajo pa tudi podatke o porabi javnih sredstev, kar sam priznava tudi organ. Predmetni podatki se ne nanašajo samo na vrsto in količino državnih blagovnih rezerv, ampak tudi na samo delovanje organa, investicije, …

Prav tako ni mogoče kot tajnih po ZTP oziroma po Sklepu opredeliti naslednjih podatkov:

• podatkov, ki kažejo na ravnanje zavoda pri javnih naročilih posameznih proizvodov (npr. kdaj je bil objavljen javni razpis, koliko in kdo je oddal ponudbe, kdaj in s kom so bile sklenjen pogodbe, …Poleg tega so ti podatki, kot navedeno zgoraj , javno objavljeni.
• program oblikovanja in vzdrževanja državnih blagovnih rezerv po posameznih skupinah proizvodov, kjer so zapisane naloge organa v zvezi s tem;
• program investicij, investicijskega in tekočega vzdrževanja ter nakupa osnovnih sredstev;
• program odprodaje nepremičnin in premičnin organa.

Večji del teh podatkov predstavlja splošne navedbe, konkretnejši podatki pa so razvidni že iz prosto dostopnih podatkov oziroma gre za istovrstne podatke, ki so navedeni v posameznih že javno dostopnih poročilih (kot že navedeno).

Ob tem IP še enkrat poudarja, da se navedeni razlogi nanašajo tudi na Prilogo 3/4 : Razmestitev državnih blagovnih rezerv po vrstah blaga na dan 31. 12. 2019, v kateri so, v obliki tabele, določene vrste blaga, naziv skladišča ter zaloga. Ob tem IP poudarja, da ne gre za aktualne ali načrtovane podatek o  vrsti, količini in prostorski razporeditvi državnih blagovnih rezerv, pač pa za podatke na dan 31. 12. 2019, ob tem, da so istovrstni podatki objavljeni tako na Portalu javnih naročil, kot na spletnih straneh organa, v obliki njegovih letnih poročil in v obliki drugih javnih objav organa.

Upoštevaje navedeno IP torej ocenjuje, da pri podatkih v predmetnem dokumentu in prilogi niso izpolnjeni pogoji za opredelitev teh podatkov kot tajnih z oznako stopnje INTERNO zaradi varnosti države oziroma za njene politične ali gospodarske koristi. Povedano drugače, IP ocenjuje, da pri zahtevanih podatkih ni izpolnjen materialni pogoj za določitev podatka kot tajnega po ZTP, zato je IP organu naložil, da iz predmetnega dokumenta in priloge umakne stopnjo tajnosti INTERNO (četrti odstavek 6. člena ZDIJZ) in ju v celoti posreduje prosilki, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Ker je IP presodil, da v vezi s celotnim dokumentom niso izpolnjenje predpostavke za obstoj izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, prav tako pa tudi ne druge izjeme, ki jih določa 5. a in 6. člena ZDIJZ, ni bilo potrebe, da IP opravi test interesa javnosti v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa IP zgolj ugotavlja, da so se prosilkine pritožbene navedbe v tej smeri nanašale na javni interes za dostop do podatkov o zaščitni opremi. IP sicer ugotavlja, da dokument vsebuje imena in priimke oseb, ki so pripravile oziroma podpisale zahtevane dokumente, vendar ti podatki, v skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ne sodijo med varovane osebne podatke, saj gre za podatke povezane z delovnim razmerjem javnih uslužbencev. Prav tako pa podatke pravnih oseb, ki se pojavljalo v dokumentu in prilogi ni mogoče obravnavati kot podatke o njihovih poslovnih skrivnostih, saj gre za podatke, ki so povezani s porabo javnih sredstev (prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) in so po večini tudi sicer javni dostopni na Portalu javnih naročil in na spletni strani organa, saj gre za pravne osebe, ki so z organom sklenile pogodbe v zvezi z nabavo posameznih proizvodov ali v zvezi z opravo storitev za organ.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je prosilkina pritožba utemeljena. IP je tako odločbo odpravil na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, in sam rešil zadevo, tako kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, tudi če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu naložil, da iz zahtevane dokumentacije, ki je označena s stopnjo tajnosti INTERNO, umakne stopnjo tajnosti in jo v celoti posreduje prosilki v elektronski obliki, ki jo je, po pozivu IP, izbrala prosilka.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[18] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 96/09 – uradno prečiščeno besedilo in 83/12.

[2] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 60/11 in 8/20.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Uradni list RS, št. 74/05, 7/11 in 24/11 – popr.

[5] https://www.dbr.si/dejavnost/drzavne-blagajne-rezerve/

[6] https://www.enarocanje.si/

[7] https://www.dbr.si/javne-objave/

[8] https://www.dbr.si/objava/menjava-skladiscenje-in-obnavljanje-44-580-litrov-motornega-olja-sprememba-3/

[9] https://www.dbr.si/wp-content/uploads/2020/02/NARO%C4%8CILA.pdf

[10] https://www.dbr.si/wp-content/uploads/2020/02/NARO%C4%8CILA.pdf

[11] https://www.dbr.si/objava/oddana-javna-narocila-2019-21-clen-zjn-3/

[12] https://www.dbr.si/wp-content/uploads/2020/02/NARO%C4%8CILA.pdf

[13] https://www.dbr.si/objava/status-narocil-zascitnih-sredstev-na-dan-8-12-in-19-4-ter-nadalje-vsak-delovni-dan/

[14] https://www.enarocanje.si/Obrazci/?id_obrazec=313503.

[15] https://www.enarocanje.si/Obrazci/?id_obrazec=294727

[16] https://www.dbr.si/objava/oddaja-v-najem-skladiscni-prostor-v-skladiscu-ortnek/, https://www.dbr.si/javne-objave/nepremicnine/.

[17] https://www.dbr.si/informacije-javnega-znacaja/.

[18] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami.