prosilec - Državni zbor RS

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ med drugim zaradi izjeme notranjega delovanja organa zavrnil dostop do predlogov za presojo kršitev Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora RS (dalje kodeksa) in  dostopa do izrečenih opominov v primerih manjših kršitev kodeksa. V pritožbenem postopku je IP primarno ugotovil, da  izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, o katerih dokumentih je organ odločil, tako z vidika predlogov za presojo kršitev kodeksa kakor tudi glede izrečenih opominov v primerih manjših kršitev. Nadalje je nepojasnjeno, ali je organ navedel razloge za zavrnitev zahteve v prvi in tretji alineji, za vse dokumente, ki ustrezajo zahtevi. Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.  V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno ugotoviti, kateri dokumenti so predmet zahteve po ZDIJZ, na način, da jih konkretizira (npr. dokument št… z dne…, ipd.) ter nadalje preizkusi morebiten obstoj izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ . IP je v tej zvezi opozoril na pravilno razlago izjeme notranjega delovanja organa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je opozoril, da se pri odločanju o zahtevi prosilca ne sme izhajati iz pravic, ki jih določa kodeks, temveč je presoja materialno pravno vezana na ZDIJZ. Takšna je tudi sodna praksa v smiselno podobnih primerih. Prav tako določbe v kodeksu ne morejo veljati kot neka posebna izjema znotraj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, oziroma kot določba podzakonskega akta, ki niti nima statusa predpisa, ne more ožiti pogojev za dostop do informacij javnega značaja in pravice prosilcev, ki jih določa ZDIJZ. Organ bo moral v ponovljenem postopku dokazati povezavo med oškodovanim  ugledom poslancev in poslank z motnjo  v delovanju oziroma dejavnosti organa, česar organ do sedaj ni izkazal, saj je le to pravno priznana škoda, za obstoj zatrjevane izjem. Ker gre za informacije, ki so vezane na delo javnih funkcionarjev, ki so bili izvoljeni s strani ljudstva in so kot taki pričakovano vselej na očeh javnosti, pomeni, da se bo moral organ v ponovljenem postopku opredeliti tudi do določbe v prvi alineji tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki izrecno določa, da gre za informacije javnega značaja, ne glede na obstoj morebitne izjeme, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. IP je ob tem še dodal, da čeprav v postopku dostopa do informacij javnega značaja načeloma ni relevantno, kdo je postavil zahtevo in za kakšen namen prosilec zahteva informacije, pa ima prosilec prav, ko navaja, da bi moral organ upoštevati tudi vidik, da je prosilec nevladna, neprofitna organizacija, s statusom organizacije v javnem interesu, ki si prizadeva za izboljšanje stanja na področju politične integritete v Sloveniji in želi s pridobitvijo zahtevanih dokumentov prispevati k javni razpravi o politični integriteti v Sloveniji, kar samo po sebi govori v prid prostemu dostopu do zahtevanih informacij in bi torej moral organ v tej zvezi izvesti tudi test interesa javnosti.

ODLOČBA:

Številka: 090-250/2021/2

Datum: 9. 9. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14 – ZDIJZ-C in 50/14-ZDIJZ-D, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (dalje prosilec) z dne 22. 7. 2021, zoper odločbo z dne 2. 7. 2021, št. 010-01/21-26/2, Državnega zbora Republike Slovenije, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana (dalje organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 22. 7. 2021 se ugodi in se odločba Državnega zbora Republike Slovenije z dne 2. 7. 2021, št. 010-01/21-26/2, glede dostopa do predlogov za presojo kršitev kodeksa in glede dostopa do izrečenih opominov v primerih manjših kršitev kodeksa odpravi ter se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 3. 6. 2021 na organ vložil zahtevo po ZDIJZ za dostop do naslednjih informacij, ki so nastale na podlagi 10. čl. Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora RS (dalje tudi kodeksa), in sicer:

• predloge za presojo kršitve kodeksa,
• dokumente, ki beležijo statistiko o predlogih za presojo kršitve,
• izrečene opomine v primerih manjših kršitev,
• dokumente, ki beležijo statistiko izrečenih sankcij,
• druge dokumente, ki so povezani z implementacijo določil kodeksa (analiza, poročilo, ipd.).

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo z dne 2. 7. 2021, št. 010-01/21-26/2, s katero je odločil, da se zahtevi za dostop do dokumentov, ki so nastali na podlagi 10. člena Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora Republike Slovenije, in sicer:

- predloge za presojo kršitev kodeksa,

- dokumente, ki beležijo statistiko o predlogih za presojo kršitev kodeksa,

- izrečene opomine v primerih manjših kršitev,

- dokumente, ki beležijo statistiko izrečenih sankcij ter

- druge dokumente, ki so povezani z implementacijo določil kodeksa (analize, poročila, ipd),

delno ugodi tako, da se prosilcu posredujejo drugi dokumenti, ki so povezani z implementacijo določil kodeksa (zadnja alineja zahteve). V preostalem delu se zahteva zavrne.

V obrazložitvi odločbe je organ v postopku ocenjevanja upravičenosti zahteve ugotovil naslednje. Sprejem etičnega kodeksa za poslanke in poslance ni formalno predpisan kot pravni akt, ki določa obveznosti ravnanja oseb, na katere se nanaša. Gre za zbir etičnih načel, o katerih so se znotraj sebe poenotili poslanke in poslanci in po katerih naj bi se ravnali pri opravljanju svoje funkcije. V nobenem primeru Etični kodeks ne more posegati v položaj in pravice poslank in poslancev, ki jih določajo Ustava Republike Slovenije, Poslovnik Državnega zbora in zakoni. V 10. členu Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora, ki ga navaja tudi prosilka, je navedeno, da neetična ravnanja poslancev oziroma kršitve kodeksa obravnava Kolegij predsednika Državnega zbora na seji, zaprti za javnost ter da sta predlog in gradivo za odločanje interne narave in nista dostopna javnosti. Kolegij s sklepom ugotovi, ali je bil kodeks kršen in v primeru, ko ugotovi, da je bil kršen, lahko izreče naslednje sankcije: opomin poslancu brez javne objave, če je šlo za manjšo kršitev, opomin poslancu z objavo na spletnih straneh Državnega zbora, če je šlo za hujšo kršitev ali opomin poslancu z objavo na spletnih straneh Državnega zbora in razglasitvijo kršitve na naslednji seji Državnega zbora, če je poslanec hujšo kršitev ponavljal. Skladno z navedenim je v Etičnem kodeksu za poslanke in poslance Državnega zbora določeno, da gre v primeru obravnave kršitev kodeksa za notranji postopek, in sicer v okviru Kolegija predsednika Državnega zbora ter da je tudi gradivo interne narave in ni dostopno javnosti. Z določitvijo načina obravnave in načina posredovanja informacij javnosti je razvidno, da je šlo za oceno, da bi lahko drugačen oziroma v celoti javen način obravnave nesorazmerno (glede na očitano kršitev) negativno vplival na položaj in ugled posamezne poslanke ali poslanca v javnosti. Kolegi predsednika Državnega zbora je do sedaj enkrat obravnaval skupaj dva predloga v zvezi z Etičnim kodeksom, in sicer na seji 9. 6. 2021 (to je po prejemu predmetne zahteve za dostop do Informacij javnega značaja) ter o tem skladno s 101. členom Poslovnika Državnega zbora podal uradno obvestilo o seji. Obvestilo je javno dostopno na spletni strani Državnega zbora v zavihku Informacijsko središče/Sporočila za javnost. Organ skladno z 10. členom Kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora ocenjuje, da gre pri zahtevi za posredovanje informacij o predlogih za kršitev kodeksa in o izrečenih opominih v primerih manjših kršitev za izjemo od prostega dostopa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. S posredovanjem teh podatkov bi organ ravnal v nasprotju z določbami kodeksa. Zato je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v tem delu zavrnil (prva in tretja alineja zahteve). Glede druge in četrte alineje zahteve, je organ pojasnil, da dokumentov, ki beležijo statistiko o predlogih za presojo kršitev kodeksa in dokumentov, ki beležijo statistiko izrečenih sankcij, nima v svoji dokumentaciji. Prav tako vodenje teh dokumentov ni predvideno v določbah Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora. Za posredovanje informacije javnega značaja mora biti najprej izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, to je obstoj informacije. Ker ta pogoj v navedenih primerih ni izpolnjen, je bila zahteva prosilca za posredovanje informacij javnega značaja tudi v tem delu zavrnjena. Organ je v prilogi te odločbe posredoval prosilcu druge dokumente, ki so povezani z implementacijo določil kodeksa, in sicer dopis predsednika Državnega zbora z dokumenti: Postopek obravnave kršitev Etičnega kodeksa (delovni pripomoček, februar 2021), vzorec -Predlog za presojo kršitev Etičnega kodeksa ter vzorec - Pobuda za presojo kršitev Etičnega kodeksa.

Zoper zgoraj navedeno odločbo je prosilec vložil pritožbo z dne 22. 7. 2021, v kateri je navedel, da je organ zavrnil zahtevo v delu, ki se nanaša na predloge za presojo kršitev Etičnega kodeksa za poslanke in poslance Državnega zbora RS (v nadaljevanju: kodeks) in izrečene opomine v primerih manjših kršitev. Organ navaja, da »je v Etičnem kodeksu za poslanke in poslance Državnega zbora določeno, da gre v primeru obravnave kršitev kodeksa za notranji postopek, in sicer v okviru Kolegija predsednika Državnega zbora ter da je tudi gradivo za obravnavo interne narave in ni dostopno javnosti«. Kot je pojasnjeno v nadaljevanju, organ zmotno zatrjuje, da gre v obeh primerih (pri opominih v primerih manjših kršitev in predlogih za presojo kršitev kodeksa) za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec meni, da je organ napačno uporabil določbe kodeksa kot pravno podlago za presojo o upravičenosti dostopa do opominov v primerih manjših kršitev. Za te kodeks navaja zgolj, da je najmilejša sankcija za poslanko ali poslanca opomin poslancu brez javne objave, če je šlo za manjšo kršitev. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, se v konkretnem primeru organ napačno sklicuje na to, da gre za interni dokument, saj gre za zaključen dokument, hkrati pa niti kodeks ne navaja, da bi bil interne narave. Kodeks navaja le, da opomin ni javno objavljen, ne pa, da ni javno dostopen ali zanj veljajo omejitve pri dostopu. Organ torej skladno s kodeksom proaktivno opominov za manjše kršitve ne objavlja, kodeks pa na nikakršen način ne omejuje dostopa na zahtevo npr. prek ZDIJZ. Organ bi torej moral skladno z določbami ZDIJZ morebitne opomine za manjše kršitve posredovati prosilcu, saj za zavrnitev dostopa nima ustrezne pravne podlage. Prosilec soglaša z organom, da kodeks v 10. členu navaja: »Predlog in gradivo za odločanje je interne narave in ni dostopno javnosti.« A obenem opozarja, da je delovanje Državnega zbora urejeno z Ustavo RS, poslovnikom Državnega zbora in zakoni, kar sicer organ uvodoma ugotavlja tudi sam. Ustava RS v 94. členu navaja, da ima Državni zbor poslovnik (to smiselno izhaja tudi iz 4. čl. Zakona o Državnem zboru), ki v 4. členu navaja, da se javnost dela zagotavlja na način, kot ga določa Poslovnik Državnega zbora (v nadaljevanju: Poslovnik). Ta v 5. členu navaja, da je delo Državnega zbora javno, razen če poslovnik ne določa drugače. Dalje Poslovnik v 21. členu glede kolegija predsednika Državnega zbora, ki je predmet zahteve prosilca, v prvem odstavku navaja, da so seje kolegija javne. Poslovnik ne predvideva izjem glede javnosti sej kolegija. 101. člen Poslovnika jasno navaja, da so seje Državnega zbora in delovnih teles javne, da pa lahko seja poteka brez navzočnosti javnosti le v primerih, ko telo obravnava gradivo, ki vsebuje tajne podatke ali z drugim predpisom varovane podatke. Vsebina zahtevka prosilca ni varovana s tajnostjo podatkov oziroma se ne nanaša na podatke, ki bi bili varovani z drugim predpisom, saj kodeks ni predpis, kar uvodoma v zavrnilni odločbi ugotavlja tudi organ sam. Prosilec posledično meni, da noben pravni akt ne določa, da bi bil predmet zahtevka tajen ali kako drugače varovan oz. ne bi bil dostopen javnosti. Se več, iz besedila poslovnika je jasno, da so zadeve, ki jih obravnava kolegij predsednika, po svoji naravi javne. Prosilec prav tako zavrača navedbe organa, da gre pri zavrnjenih dokumentih za »podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.« Skladno z Zakonom o državnem zboru, poslovnikom in običajno prakso Državnega zbora niti predlog za obravnavo kršitve, niti odločitev o predlogu (izrek opomina), ne moreta biti obravnavana, kot dokumenta povezana z notranjim delovanjem organa. Prosilec pri tem izhaja iz dejstva, da je delovanje Državnega zbora in s tem tudi delovanje poslank in poslancev javno, čemur pritrjuje tudi poslovnik. Obenem prosilec opozarja na izrazito nekonkretiziranost in nedorečenost pri izkazovanju domnevnih škodnih posledic, ki naj bi jih organ utrpel s posredovanjem navedenih informacij. Organ v tem delu izpodbijane odločbe le zatrjuje, da bi razkritje, kot citirano zgoraj, povzročilo motnje pri delovanju ali dejavnosti organa, ne pojasni pa, kako ali na kakšen način bi razkritje zaprošenih dokumentov povzročalo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti. Prosilec ob tem opozarja, da je javnost že bila seznanjena z eno od obravnavanih kršitev kodeksa prek več medijev, a ni mogoče zaznati poročil, da bi zaradi teh objav Državni zbor utrpel kakšne posledice v obliki motenj delovanja. Poslanke in poslanci so javne osebe, za katere se upravičeno pričakuje, da bodo s svojim ravnanjem in odprtostjo delovanja krepili ugled funkcije, ki jo zasedajo ter s tem krepili zaupanje v institucijo, ki jo predstavljajo. To je še posebej pomembno v Sloveniji, kjer je zaupanje v Državni zbor sodeč po raziskavi Eurobarometer med najnižjimi v Evropski uniji. Nezaupanje pa v zadnjih letih celo narašča (priložen graf, ki prikazuje podatke raziskave Eurobarometer). Informacije s področja politične integritete, ki se nanašajo na poslanke in poslance DZ, so posledično informacije, kjer obstaja močan javni interes po razkritju, ki je zagotovo močnejši od morebitnih ter nedefiniranih škodnih posledic organa. Prosilec posledično zatrjuje, da je pomembno, da se informacije o morebitnih kršitvah poslank in poslancev v zvezi z opravljanjem poslanske funkcije ter obravnavi teh kršitev primerno objavijo oziroma so, skladno z ZDIJZ, dostopne javnosti. Prosilec želi s pridobitvijo zahtevanih dokumentov prispevati k javni razpravi o politični integriteti v Sloveniji. Prosilec je nevladna, neprofitna organizacija, s statusom organizacije v Javnem interesu pri ministrstvu za javno upravo. Prosilec si že več let aktivno prizadeva za izboljšanje stanja na področju politične integritete v Sloveniji, tako se je na primer aktivno vključeval v razprave ob sprejemanju kodeksa in vodil več projektov s področja politične integritete. Iz navedenega izhaja, da želi pridobiti informacije kot t.i. watchdog organizacija (javni čuvaj), zaradi česar uživa posebno pravno varstvo. Evropsko sodišče za človekove pravice je namreč v dosedanji praksi že večkrat presodilo, da 10. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah, poleg svobode govora, varuje tudi pravico dostopa do informacij javnega značaja (npr. TASZ proti Madžarski (2009), Iniciativa mladih za ljudska prava proti Srbiji (2013), Magyar Helsinki Bizottsag proti Madžarski (2016), Tsentr demokratiyi ta verkhovenstva prava proti Ukrajini (2020)). V zadevi TASZ proti Madžarski je sodišče že aprila 2009 presodilo, da zavrnitev posredovanja informacij javnega značaja, ki jih poseduje državni organ in so »bistvenega pomena za to, da lahko civilna družba (in mediji) izvaja vlogo »družbenega psa čuvaja«, posega v pravico do svobode izražanja«. Opisano stališče pa smiselno izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča (opr. št. sodbe IU 1688/2016-17). Zaradi navedenega prosilec ocenjuje, da je zavrnitev neupravičena.

Organ je z dopisom z dne 6. 8. 2021, številka: 010-01/21-26/4, poslal pritožbo prosilca s prilogami v odločanje IP. Organ je opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je pritožba pravočasna, vložena po upravičeni osebi in dovoljena.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da se prosilec pritožuje zgolj glede zavrnitve dostopa do informacij, zahtevanih v prvi in tretji alineji zahteve (glede dostopa do predlogov za presojo kršitev kodeksa in glede dostopa do izrečenih opominov v primerih manjših kršitev), kar pomeni, da je v preostalem delu odločitev organa postala dokončna in pravnomočna.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj so predmet presoje informacije v zvezi z Etičnim kodeksom za poslanke in poslance Državnega zbora. Sporno pa je vprašanje, o konkretno katerih dokumentih je organ sploh odločal ter nadalje, ali je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

Prvi in bistveni korak organa, ki odloča o zahtevku za dostop do informacij javnega značaja, je ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali organ z njimi razpolaga. V obravnavanem primeru je organ sicer navedel, da je »kolegij predsednika Državnega zbora do sedaj enkrat obravnaval skupaj dva predloga v zvezi z Etičnim kodeksom, in sicer na seji 9. 6. 2021 (to je po prejemu predmetne zahteve za dostop do Informacij javnega značaja) ter o tem skladno s 101. členom Poslovnika Državnega zbora podal uradno obvestilo o seji«, kar sicer nakazuje na obstoj določenih dokumentov, ki bi lahko ustrezali zahtevi prosilca, vendar pa na podlagi navedenega ni jasno, konkretno katere dokumente je imel organ v mislih, oziroma na katere dokumente je organ apliciral zatrjevano izjemo.

ZUP v 213. členu med drugim določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek mora biti kratek in določen, če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk. 214. člen ZUP pa opredeljuje kaj obsega obrazložitev odločbe, in sicer ta obsega razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, o katerih dokumentih je organ odločil, tako z vidika predlogov za presojo kršitev kodeksa kakor tudi glede izrečenih opominov v primerih manjših kršitev. Nadalje je nepojasnjeno, ali je organ navedel razloge za zavrnitev zahteve v prvi in tretji alineji, za vse dokumente, ki ustrezajo zahtevi. Zaradi skoposti obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretni primer in obrazložitev razlogov, ki se ne nanašajo na konkretne dokumente, bi bilo po presoji IP opredeljevanje IP do materialnopravnega stališča organa o obstoju zatrjevanih izjem preuranjeno.

Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno ugotoviti, kateri dokumenti so predmet zahteve po ZDIJZ, na način, da jih konkretizira (npr. dokument št… z dne…, ipd.) ter nadalje preizkusi morebiten obstoj izjem iz 5. a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ . IP v tej zvezi opozarja na pravilno razlago izjeme notranjega delovanja organa iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Organ je pri zatrjevanju navedene izjeme zgolj na splošno navedel: »da gre za podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. S posredovanjem teh podatkov bi organ ravnal v nasprotju z določbami kodeksa« ter »z določitvijo načina obravnave in načina posredovanja informacij javnosti je razvidno, da je šlo za oceno, da bi lahko drugačen oziroma v celoti javen način obravnave nesorazmerno (glede na očitano kršitev) negativno vplival na položaj in ugled posamezne poslanke ali poslanca v javnosti«.

Ob dejstvu, da niti ni jasno, katere dokumente je imel organ v mislih, pa je po oceni IP ključno opozoriti, da se je mogoče na navedeno izjemo sklicevati le takrat, ko gre za dokumente, kot so npr. interna usmeritvena navodila, smernice, stališča, vprašanja, ipd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko organ čim bolje zavaruje svoje interese in da mora biti ob tem izveden škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa.

IP ugotavlja, da se je organ pri zavrnitvi dostopa do izrečenih opominih manjših kršitev kodeksa skliceval na dejstvo, da kodeks ne predvideva javne objave, kar je pravno zmotno, saj omenjena določba v kodeksu v ničemer ne vpliva na pravice prosilcev po ZDIJZ in torej ne omejuje dostopa do zahtevanih informacij na zahtevo po ZDIJZ. Povedano drugače, to pomeni, da se pri odločanju o zahtevi prosilca ne sme izhajati iz pravic, ki jih določa kodeks, temveč je presoja materialno pravno vezana na ZDIJZ. Takšna je tudi sodna praksa v smiselno podobnih primerih^[1]. Prav tako okoliščina, da etični kodeks določa, da sta predlog in gradivo interne narave in da nista dostopna javnosti, ne zadostuje za dokaz, da bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala motnja pri delovanju organa, kar zmotno zatrjuje organ v izpodbijani odločbi. Navedena določba v kodeksu ne more veljati kot neka posebna izjema znotraj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, oziroma kot določba podzakonskega akta, ki niti nima statusa predpisa, ne more ožiti pogojev za dostop do informacij javnega značaja in pravice prosilcev, ki jih določa ZDIJZ, na kar pravilno opozarja prosilec v pritožbi.

Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi zlasti skliceval, da bi razkritje škodovalo ugledu oz. položaju posameznega poslanca oz. poslanke, je z vidika obstoja izjeme, dolžnost organa, da dokaže, da bi takšna škoda povzročilo motnje v delovanju oziroma dejavnosti organa, česar organ do sedaj ni izkazal, saj je le to pravno priznana škoda, za obstoj zatrjevane izjeme, seveda ob predpostavki, da predhodno izkaže obstoj prvega pogoja, da je bil dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, kar mora organ vse upoštevati pri odločanju v ponovljenem postopku. Pri čemer IP opozarja, da gre za informacije, ki so vezane na delo javnih funkcionarjev, ki so bili izvoljeni s strani ljudstva in so kot taki pričakovano vselej na očeh javnosti, kar pomeni, da se bo moral organ v ponovljenem postopku opredeliti tudi do določbe v prvi alineji tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki izrecno določa, da gre za informacije javnega značaja, ne glede na obstoj morebitne izjeme, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije.

IP ob tem še dodaja, da čeprav v postopku dostopa do informacij javnega značaja načeloma ni relevantno, kdo je postavil zahtevo in za kakšen namen prosilec zahteva informacije, pa ima prosilec prav, ko navaja, da bi moral organ upoštevati tudi vidik^[2], da je prosilec nevladna, neprofitna organizacija, s statusom organizacije v javnem interesu, ki si prizadeva za izboljšanje stanja na področju politične integritete v Sloveniji in želi s pridobitvijo zahtevanih dokumentov prispevati k javni razpravi o politični integriteti v Sloveniji, kar samo po sebi govori v prid prostemu dostopu do zahtevanih informacij in bi torej moral organ v tej zvezi izvesti tudi test interesa javnosti. Trditev, da bi se z razkritjem zahtevanih informacij poseglo v ugled poslank in poslancev, namreč ne more omajati javnega interesa, še zlasti, ker gre za vprašanje etičnosti ravnanja poslank in poslancev, ki so javne osebnosti in od katerih se, kot najava prosilec, upravičeno pričakuje, da bodo s svojim ravnanjem in odprtostjo delovanja krepili ugled funkcije, ki jo zasedajo in s tem krepili zaupanje v institucijo, ki jo predstavljajo. Z morebitnim kršenjem etičnih načel, se s svojim ravnanjem sami izpostavijo, zato že iz tega razloga ne morejo pričakovati varovanja informacij. Pri razkrivanju podatkov absolutnih in relativnih oseb javnega življenja, je predvsem dovoljeno razkrivati podatke, ki so pomembni za dejanja in mišljenja teh oseb, glede na njihovo javno udejstvovanje. Velja, da kdor javno deluje, je izpostavljen javni kritiki in če gre še za funkcionarje, kot v obravnavanem primeru, je celo nujna in upravičena javna kritika oziroma ocena njihovega ravnanja, ki je kakorkoli povezana z njihovim statusom.

IP nadalje še opozarja organ, da mora v ponovnem postopku skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. To pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. člen ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste osebe oz. subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj se zaradi pomanjkljive obrazložitve in nepopolno ugotovljenih dejstev, izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v delu, kot izhaja iz izreka te odločbe, odpravil ter zadevo v tem delu vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] npr. sodba Upravnega sodišča opr. št. IU 1647/2017-29, IU 1410/2009/9, IU 464/2019-51

[2] Sodbe Upravnega sodišča: IU 1520/2016 z dne 3.6. 2019, IU 1688/2016 z dne 17. 10. 2018, IU 599/2014 z dne 3. 11. 2015