prosilec - Nacionalni inštitut za javno zdravje
+ -Številka: 090-237/2021
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval podatke o cepljenju proti covid-19, in sicer o številu cepljenih na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, prednostni skupini in cepilnem centru ter podatke o številu prijavljenih na cepljenje na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, prednostni skupini in cepilnem centru. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, ker z zahtevanimi podatki ne razpolaga, niti z njimi ne razpolaga v obliki kot je določeno v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je bilo ugotovljeno, da organ za zadevno obdobje, in sicer za prijave do konca aprila 2021, podatkov o prijavah na cepljenje ne vodi in tako z zahtevano informacijo ne razpolaga. Glede drugega sklopa informacij, in sicer glede podatkov o številu cepljenih proti covid-19 na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, izvajalcu cepljenja in razlogu za cepljenje, je bilo ugotovljeno, da se podatki v Elektronskem registru cepljenih oseb in neželenih učinkov po cepljenju (v nadaljevanju eRCO), nahajajo, tekom pritožbenega postopka pa je bilo ugotovljeno, da organ posebnega grafičnega vmesnika za prikaz zahtevanih podatkov nima. Z uporabo orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov organu na voljo in so sestavni del njegove običajne uporabe pa do zahtevanih podatkov ni mogoče priti oziroma organ z relativno enostavnim postopkom oziroma ukazom tega ne more izvesti. IP tako zaključuje, da ker obstoječa orodja, s katerimi organ razpolaga, ne omogočajo priklica podatkov iz baze eRCO po zahtevanih kriterijih prosilca, ustvarjanje nove skripte in priklic podatkov iz baze pa bi za organ predstavljal nesorazmeren napor izven preprostega postopka, pomeni, da bi moral organ dokument v smislu 4. člena ZDIJZ še ustvariti, česar pa tudi v skladu s upravnosodno prakso ni dolžan, zato je pritožbo tudi v tem delu zavrnil.
ODLOČBA:
Številka: 090-237/2021/10
Datum: 5. 10. 2021
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …., (v nadaljevanju prosilec), z dne 9. 7. 2021, zoper odločbo št. 090-63/2021-2 (610) z dne 22. 6. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Nacionalnega inštituta za javno zdravje, Trubarjeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožba prosilca z dne 9. 7. 2021 zoper odločbo Nacionalnega inštituta za javno zdravje št. 090-63/2021-2 (610) z dne 22. 6. 2021, se zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v :
Prosilec je dne 4. 5. 2021 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval podatke o cepljenju proti covid-19, in sicer o številu cepljenih na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, prednostni skupini in cepilnem centru ter podatke o številu prijavljenih na cepljenje na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, prednostni skupini in cepilnem centru. Pri čemer je v izogib nesporazumu in za bolj jasno predstavo, poslal vzorec podatkov v tabelaričnem prikazu. Pri tem je navedel, da če podatkov organ nima urejenih na način, ki bi dopuščal posredovanje v zahtevani obliki, lahko prosilec prošnjo prilagodi, tako da bo lažje izvedljiva. V elektronskem sporočilu z dne 5. 5. 2021 je organ prosilca napotil na interaktivni portal. Ker iz navedene spletne povezave niso bili razvidni vsi zahtevani podatki, ampak le podatki o starostni strukturi cepljenih, ne pa tudi o prednostni skupini in cepilnem centru ter o prijavah na cepljenje, se je prosilec ponovno obrnil na organ in prosil za usmeritev, kje lahko najde vse zahtevane podatke. V nasprotnem primeru je navedel, da prosi, da mu jih organ posreduje oziroma, v kolikor niso urejeni podatki na zahtevan način, da organ pojasni, na kakšen način, bi jih lahko dobil. Organ je nato prosilcu dne 8. 5. 2021 pojasnil, da podatke zbirajo in objavljajo na način, kot je razviden na interaktivnem portalu, na katerega ga je pred tem napotil. Podatki se avtomatsko zajemajo iz sistema eRCO. Ob tem je organ navedel, da mu jih v drugačni obliki zaradi prezasedenosti ne more pripraviti. Prosilec je nato na organ dne 11. 5. 2021 ponovno naslovil prošnjo s pojasnilom, da je prošnjo pripravljen prilagoditi. V svojem odgovoru z dne 11. 5. 2021 je organ pojasnil, da v 14 dneh težko določi konkreten časovni okvir. V zvezi s podatki prijav na cepljenje je navedel, da za enkrat nima možnosti prikazati teh podatkov. Ob tem je prosilcu sporočil skupno število prijav za cepljenje in ga usmeril na cepilne centre. Prosilec se je dne 10. 6. 2021 ponovno obrnil na organ z navedbo, da če zaradi prezasedenosti podatkov na način, kot je prosil, organ ne more pripraviti, ga prosi za anonimizirane surove podatke o cepljenjih, iz katerih bo mogoče dobiti podatke, za katere je prosil.
O vlogi prosilca z dne 10. 6. 2021 je organ odločil z izpodbijano odločbo. Iz nje izhaja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ker z zahtevanimi podatki ne razpolaga, niti z njimi ne razpolaga v obliki kot je določeno v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, in sicer da se informacija javnega značaja, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Iz pritožbe prosilca z dne 9. 7. 2021 izhaja, da mu še vedno ni znano, na kakšen način ima organ urejene podatke. Navaja, da je iz korespondence z organom razvidno, da ta ni nikoli zatrjeval, da s podatki ne razpolaga, temveč le, da jih zaradi prezasedenosti ne more pripraviti. Iz navedenega razloga je nenavadno, da v izpodbijani odločbi organ zatrjuje, da podatkov nima. Njegova zahteva se je nanašala na najbolj osnovne podatke o cepljenjih, in sicer na starostno skupino, prednostno skupino in cepilni center. Podatke o starostni skupini cepljenih organ očitno ima, saj te podatke objavlja na interaktivnem portalu. Prednostna skupina je po mnenju prosilca ključna kategorija, po kateri se je v skladu z nacionalno strategijo o cepljenju določal vrstni red cepljenja, zato bi bilo po mnenju prosilca skrajno nenavadno, da ta podatek ne bi bil zabeležen. Podatke o cepljenjih zavezancu sporočajo cepilni centri, zato ni verjetno, da ne bi imeli podatka o cepilnem centru. Po stališču prosilca je nenavadno, da organ kot edina institucija, ki na nacionalni ravni objavlja podatke o cepljenih proti covid-19, ne bi imel osnovnih podatkov o cepljenih osebah. Prosilec v odločitev organa, da podatkov nima, dvomi tudi zato, ker mu organ tega zadržka v njuni dotedanji korespondenci nikoli ni zatrjeval. Kljub temu prosilec dopušča možnost, da organ ne razpolaga s podatki o prijavljenih na cepljenje.
Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-63/2021-4 (272) z dne 16. 7. 2021, poslal IP. V odstopnem dopisu je organ pojasnil, da v skladu z veljavno zakonodajo organ upravlja z Elektronskim registrom cepljenih oseb – eRCO, v katerem naj bi se zbirali podatki o vseh opravljenih cepljenjih, med drugim tudi s cepivom proti covid-19. Podatke posredujejo izvajalci zdravstvene dejavnosti. Metodologija zbiranja podatkov v eRCO in kateri podatki se zbirajo je na voljo na spletni strani organa. Organ je prav tako pojasnil, da je na podlagi zbranih podatkov o opravljenih cepljenjih pripravil interaktivni prikaz podatkov. Ob tem je pojasnil, da je podatek o številu cepljenih na posamezen dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostnih skupinah na voljo na navedenem portalu. Ta dopolnitev je bila realizirana po 15. 5. 2021. V eRCO podatka o prednostnih skupinah, kot so opredeljene v nacionalni strategiji cepljenja, organ ne zbira, ker za to nima zakonske podlage. Prav tako organ v eRCO ne zbira podatkov o cepilnih centrih ampak oznako izvajalca, ki je cepljenje opravil. Oboje je razvidno iz dokumentacije na spletni strani organa. Podatkov o prijavljenih na cepljenje organ ne zbira v eRCO, prav tako pa tega podatka ne zbira v nobeni drugi zbirki podatkov pri organu.
IP je dne 25. 8. 2021 s pozivom št. 090-237/2021/2 organ pozval na pojasnila. Z odgovorom organa je IP seznanil prosilca dne 1. 9. 2021 in mu dal rok za podajo pripomb. Slednje je prosilec sporočil dne 7. 9. 2021. IP je dne 14. 9. 2021 opravil ogled in camera in o njem napravil zapisnik št. 090-237/2021/7 z dne 14. 9. 2021. Z zapisnikom je IP seznanil prosilca, ki do izdaje te odločbe nanj ni podal pripomb. Po opravljenem ogledu in camera je IP dne 23. 9. 2021 opravil telefonsko poizvedbo na organu z zaposlenima … in … in v zvezi s tem napravil uradni zaznamek št. 090-237/2021/9 z dne 23. 9. 2021.
Pritožba ni utemeljena.
IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Glede podatkov o prijavah na cepljenje za cepivo proti covid-19
Prvi del zahteve prosilca se nanaša na podatke organa o številu prijavljenih na cepljenje na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, prednostni skupini in cepilnem centru. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da organ podatkov o prijavah na cepljenje s tem v zvezi nima. V pritožbenem postopku drugačno dejansko stanje za zahtevano obdobje do konca aprila 2021 ni bilo ugotovljeno.
Ugotovljeno je bilo, da organ upravlja Nacionalni seznam naročil za cepljenje proti COVID-19. Vanj se posameznik lahko vpiše preko portala zVEM, ki ga prav tako upravlja organ. V zvezi s podatki o prijavah na cepljenje za cepiva proti covid-19 so na navedenem portalu organu dostopni podatki o prijavljenemu posamezniku na cepljenje; in sicer ime, priimek, številka zdravstvenega zavarovanja, EMŠO, mobilni telefon (če je oddan), e-pošta, osebni zdravnik prijavljenega, organizacija zdravnika, izbrani cepilni center, prednostni razred, datum naročila, termin cepljenja, izbrano cepivo, stalno prebivališče, kriteriji za razporeditev v čakalno vrsto. Organ je pojasnil, to pa je na ogledu in camera z dne 14. 9. 2021 na zapisnik potrdil tudi gospod …., iz Centra za informatiko v zdravstvu, da se je portal zVEM za cepljenje začel uporabljati testno sredi maja in v celoti junija. Prek portala zVEM se na cepljenje lahko prijavijo vsi zainteresirani prebivalci z veljavnim zdravstvenim zavarovanjem v Sloveniji in sistem jih razporedi v čakalno listo cepilnemu centru, kjer ima posameznik izbranega osebnega zdravnika oz. če tega nima glede na stalno prebivališče.
V zvezi z vprašanjem IP, kako dostopa organ do podatkov o prijavah na cepljenje za obdobje pred majem 2021, saj je to obdobje predmet obravnavanega postopka, je organ v pojasnilu, ki ga je pripravila zaposlena pri organu gospa …., pojasnil, da so bila ob začetku uporabe aplikacije zVEM za naročanje na cepljenje uvožena vsa oddana naročila na eUpravi. Do podatkov, ki so jih zbirali izvajalci cepljenja prek drugih portalov, organ ni imel dostopa. Poleg tega organ nima dostopa do naročil na cepljenje, ki so bila izvedena mimo portala, saj določeni cepilni centri za naročanje na cepljenje še naprej uporabljajo svoje rešitve in niso v celoti začeli uporabljati portala. Ker je iz Nacionalne strategije cepljenja[1] izhajalo, da cepilni centri vodijo seznam naročenih za cepljenje in na njegovi podlagi na portalu zVEM naročijo količino potrebnih odmerkov cepiva pri organu, iz česar bi se dalo sklepati, da bi imel lahko organ podatek o prijavah na cepljenje, je IP s tem v zvezi pri organu preverjal dejansko stanje. Pojasnjeno je bilo, da so posamezni cepilni centri lahko prek portala zVEM videli število vseh prijavljenih zainteresiranih prebivalcev in na podlagi razpoložljivega cepiva naročili število odmerkov za cepljenja. Cepivo se ni naročalo prek portala zVEM, ampak preko ločenega portala, ki je v upravljanju službe za naročanje cepiva. Torej organ podatkov o prijavah na cepljenje na tej podlagi ni pridobil. V zvezi s podatki o prednostnih skupinah prijavljenih na cepljenje, je bilo iz spletne strani organa v »Načrtu cepljenja«,[2] razvidno, katere osebe se je najprej povabilo k cepljenju. Prav tako je bilo iz Priloge 6 Nacionalne strategije cepljenja razvidno, katere prednostne skupine bodo najprej cepljene, zato je bilo sklepati, da obstaja določena evidenca prijavljenih na cepljenje, v kateri bi se lahko preverilo, ali so bile prioritete spoštovane in da ima država preko organa vzvod za njihov nadzor. Iz pojasnila organa izhaja, da nadzor nad izvajanjem strategije cepljenja ni v njegovi pristojnosti.
Glede na v tem delu ugotovljeno dejansko stanje je IP zaključil, da organ nima podatkov o prijavah za cepljenje za obdobje do konca aprila 2021, kolikor je bilo predmet obravnavane zahteve. Ob tem IP dodaja, da tudi v delu navedb organa glede prenosa podatkov iz portala eUprava, organu sledi, da podatkov o prijavah nima, saj se navedene »prijave« niso štele za prijave, ampak za »prijavo interesa za cepljenje«.[3] Ker je bilo ugotovljeno, da organ za zadevno obdobje, in sicer za prijave do konca aprila 2021, podatkov o prijavah na cepljenje ne vodi, v nadaljevanju tudi ni bilo predmet presoje, katere podatke in na kakšen način jih vodi za kasnejše obdobje.
Glede podatkov o cepljenjih s cepivom proti covid-19
V drugem delu zahteve je prosilec zahteval podatke o cepljenju proti covid-19, in sicer o številu cepljenih na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, prednostni skupini in cepilnem centru. V postopku na prvi stopnji ga je organ napotil na portal Interaktivni prikaz podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19,[4] iz katerega so med drugim in glede na zahtevo relevantni, razvidni podatki o številu cepljenih po starosti skupini na posamezni dan. Prosilec v pritožbenem postopku vztraja tudi pri ostalih zahtevanih podatkih v zvezi s cepljenji. V nadaljevanju se bo IP najprej opredelil do spremembe zahtev v pritožbenem postopku.
Sprememba zahteve v pritožbenem postopku
IP ugotavlja, da je prosilec v drugem delu zahteve, torej v delu, ki se nanaša na podatke o cepljenju, zahteval poleg podatkov o starosti tudi podatke o cepilnem centru in prednostni skupini. Šele tekom pritožbenega postopka, je organ pojasnil, da podatkov o cepilnem centru in prednostni skupini ne vodi, se pa v Elektronskem registru cepljenih oseb in neželenih učinkov po cepljenju (v nadaljevanju eRCO), ob vpisu cepljenja posameznika beleži podatek o izvajalcu zdravstvene storitve, ki je cepljenje opravil, tj. »Ustanova cepljenja«. Hkrati pa naj bi se ob vpisu cepljenja v eRCO zabeležil »Razlog za cepljenje«. Prosilec je navedel, da bo vesel, če mu organ posreduje namesto podatka o cepilnem centru, podatek o izvajalcu cepljenja, oziroma namesto prednostne skupine podatek o razlogu za cepljenje. IP tako ugotavlja, da je prosilec tekom pritožbenega postopka zahtevek spremenil. V nadaljevanju se bo IP opredelil, ali je bila navedena sprememba zahteve tekom pritožbenega postopka, dovoljena.
ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena, poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma na kakšen način se želi z vsebino zahtevane informacije seznaniti (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. Upoštevati je treba tudi dejstvo, da prosilec pogosto ne ve, koliko dokumentov določene vrste organ poseduje oz. na kakšen način so navedeni dokumenti urejeni. V tem primeru mu mora organ dati na razpolago vse dokumente, ki se na določeno vprašanje nanašajo oziroma prosilcu pomagati na način, da mu organ pojasni, s katerimi informacijami razpolaga in prosilcu aktivno pomagati pri oblikovanju zahteve. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja. Ravno zaradi omejenega poznavanja dela organa, ZDIJZ organom nalaga tudi obveznost, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudijo ustrezno pomoč. IP ugotavlja, da organ prosilcu pri opredelitvi zahtevka ni pomagal, ampak je le navajal, da zahtevanih podatkov nima, čeprav ga je prosilec večkrat pozval, da mu organ pojasni, s katerimi podatki razpolaga, da bo lahko prosilec ustrezno postavil svoj zahtevek. Šele v pojasnilu z dne 31. 8. 2021, ki ga je IP poslal prosilcu, je organ po zaposleni ga. Heleni Malnar, navedel, da v eRCO beleži podatek o izvajalcu cepljenja in ne o cepilnem centru ter predložil obrazec za pregled cepljenja za posameznika, iz katerega je razvidno, da se beleži »Razlog cepljenja«. Ob tem je pojasnil, da so cepilni centri mesta določena v nacionalni strategiji za cepljenje, ki izvajajo množično cepljenje proti covid-19. Poleg teh pa cepljenje proti covid-19 izvajajo tudi drugi izvajalci (npr.: zdravniki zasebniki s koncesijo v določenih DSO, bolnišnice za svoje zaposlene in nekatere paciente, ki jih v bolnišnicah vodijo specialisti, mobilne enote v katere so vključeni tudi zasebniki s koncesijo, …). Vsi ti so izvajalci cepljenja. Prav tako pa je navedel, da pravilo, po katerem bi določen izvajalec sodil pod območje, ki ga pokriva posamezni cepilni center, ki so sicer razvidni iz Priloge 3 k Nacionalni strategiji cepljenja, po vedenju organa nikoli ni bilo določeno in tudi ni bilo opredeljeno v nacionalni strategiji. Zato podatkov iz eRCO glede na cepilni center ni mogoče prikazati.
IP tako ugotavlja, da je pri organu v postopku na prvi stopnji izostala izpolnitev obveznosti, da prosilcu aktivno pomagati pri oblikovanju zahteve in je bila ta kršitev odpravljena šele v pritožbenem postopku, ko je bil prosilec seznanjen, da se v eRCO ob cepljenju posameznika zabeleži izvajalec cepljenja in razlog za cepljenje in ne cepilni center in prednostna skupina. Iz navedenega razloga je bila sprememba zahteve prosilca, ki se je v pritožbenem postopku tako glasila, da prosilec zahteva podatke o cepljenju proti covid-19, in sicer o številu cepljenih na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, izvajalcu cepljenja in razlogu za cepljenje, dovoljena.
Obstoj zahtevane informacije in obveznost organa ustvariti dokument, ki ustreza zahtevi prosilca
V obravnavani zadevi ni sporno, da informacija, ki jo zahteva prosilec, in sicer podatki o številu cepljenih proti covid-19 na posamezni dan od začetka cepljenja do konca aprila po starostni skupini, izvajalcu cepljenja in razlogu za cepljenje, spada v delovno področje organa, in da organ s temi podatki razpolaga. Sporno je, ali se te informacije nahajajo v materializirani obliki. Nosilni razlog organa prve stopnje je bil, da z dokumentom, ki ustreza zahtevi prosilca, ne razpolaga. Tekom pritožbenega postopka je bilo ugotovljeno, da organ upravlja z Elektronskim registrom cepljenih oseb in neželenih učinkov po cepljenju (v nadaljevanju eRCO), v katerega morajo izvajalci cepljenj ob cepljenju posameznika vnesti med drugim podatke o datumu rojstva, o izvajalcu cepljenja in o razlogu za cepljenje, organ pa vztraja, da računalniška evidenca ne omogoča dostopa do teh podatkov in da bi bilo treba za pripravo zbirke po kriterijih prosilca nesorazmeren vložek časa in truda, prav tako pa bi šlo za ustvarjanje novega dokumenta.
Ugotovljeno dejansko stanje
Kot izhaja iz spletne strani organa[5], je eRCO namenjen spremljanju izvajanja cepljenja v državi, ocenjevanju precepljenosti ter zagotavljanju podatkov o cepljenju in podatkov o neželenih učinkih po cepljenju. Zakon o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva (Ul RS, št. 65/00 in št. 47/15) v 14. členu določa, da so obvezni uporabniki eZdravja izvajalci. Minister, pristojen za zdravje, za obvezne uporabnike storitev eZdravja določi pogoje, roke, način vključitve in uporabe eZdravja. Po veljavni zakonodaji, ki ureja cepljenje (Zakon o nalezljivih boleznih, Program cepljenja in zaščite z zdravili, Pravilnik o potrdilih, vodenju evidenc in zagotavljanju podatkov o cepljenju, Zakon o zbirkah podatkov s področja zdravstvenega varstva), so izvajalci cepljenja dolžni voditi evidence o opravljenih cepljenjih in zaščiti s specifičnimi imunoglobulini in o njih poročati na NIJZ. Tudi vse neželene učinke po cepljenju je potrebno obvezno prijaviti na NIJZ. NIJZ pa je zadolžen za upravljanje Registra obveznikov za cepljenje in izvajanja cepljenja ter Registra neželenih učinkov po cepljenju. Vsi javni zavodi (in tudi nekateri večji koncesionarji) podatke v eRCO avtomatizirano prenašajo preko zdravstvenega omrežja zNET, ki zagotavlja varne in zanesljive povezave med izvajalci zdravstvenih dejavnosti, preostali koncesionarji pa morajo za posredovanje podatkov poskrbeti preko varnega omrežja. Izvajalci cepljenja se postopoma vključujejo v sistem, v glavnem so vključeni javni zavodi in le posamezni zasebniki. Podatki o vseh cepljenjih, ki so posredovani v eRCO (ne glede na to pri katerem izvajalcu so bila cepljenja opravljena in zabeležena), so dostopni pacientom v Povzetku podatkov o pacientu (PPoP), do katerega dostopajo z preko portala zVem, zdravnikom, ki sodelujejo pri zdravljenju pacienta in izbranim zdravnikom, ki v okviru konkretne obravnave dostopajo do podatkov za posameznega pacienta (podatki o cepljenju, podatki o neželenih učinkih) preko enotnega modula eRCO.
Na ogledu in camera z dne 14. 9. 2021 je g. …. s Centra za informatiko v zdravstvu, skrbnik eRCO, pojasnil, da eRCO, deluje kot relacijska baza podatkov na podlagi SQL Microsofta.[6] Posamezni izvajalec, ki opravi cepljenje, hkrati naredi tudi vnos v bazo eRCO. V bazo se vnaša zapis v XLM obliki. Z vpogledom IP v tak XML dokument, IP ugotavlja, da je iz njega razviden posamezen zapis o cepljenju. Iz njega je razvidno na kakšen način se vneseni podatki o cepljenju posameznika prikažejo v bazi eRCO. Vsi podatki, ki se vnašajo v bazo, se po vnosu »razbijejo« v 50 tabel vrste »dbo.«. Iz dejanskega vpogleda v shemo podatkovne baze eRCO je razvidno, da so podatki strukturirani po posameznih tabelah po nazivih npr. »dbo.Oseba«, »dbo.OsebaCovid«, »dbo.Posta«, »dbo.CepljenjeDvojnik«. V zvezi s podatkovno bazo eRCO je g. … pojasnil, da je treba za vsak priklic/izpis podatkov iz baze, napisati posebno poizvedbo, na podlagi katere se te tabele oziroma natančneje posamezni podatki iz teh tabel smiselno povežejo glede na to, kateri podatki bi se zahtevali. G. ….. je pojasnil, da na NIJZ sicer izvajajo določene kontrole vnosov, vendar CRPP ne zahteva vnosa določenih podatkov kot obveznih. Težava je v tem, da prihajajo podatki v eRCO iz dveh smeri, tj. iz ambulant in posebej iz NIJZ spletne aplikacije za vnos cepljenj. Prav tako pa je pomemben vidik programskih hiš, ki za izvajalce zdravstvenih storitev, ustanov, pripravljajo računalniške programe za cepljenje. NIJZ za nazaj odpravlja napake, vendar če ugotovi napako, mora izvajalce zdravstvenih storitev pozvati, da napako odpravijo sami. Ne more pa jim tega odrediti. Prav tako je g. …. komentiral, da sicer obveznost vnosa v eRCO obstaja že od prej, vendar so se izvajalci vanjo vključili šele s pričetkom cepljenja proti Covid-19, tj. 27. 12. 2020. Izvajalci cepljenja se vključujejo dnevno. Ustanov, ki poročajo, torej cepiteljev je 440, za Covid-19 jih je 262. G. .. je še povedal, da napake zazna sama avtomatika, to pomeni, da so bile vnaprej pripravljene določene kontrolne procedure, ki kasneje javljajo napake. V tem primeru ne gre za iskanje po bazi, ampak določena tehnična implementacija opravi preveritve. Odprava napak se izvaja dvo-nivojsko, pri čemer je javljanje napake prvi korak, drugega pa opravi analitični del na NIJZ. V zvezi z zahtevanimi dokumenti je g. … povedal, da poizvedba, ki bi iz baze priklicala podatke, kot jih zahteva prosilec, ne obstaja in bi kodo za priklic zahtevanih podatkov morali še sprogramirati. Med splošnimi poročili, ki so del eRCO, ni takšnega, ki bi ustrezal zahtevi prosilca, saj so vsa narejena na letni ravni in ne po dnevih, kot jih zahteva prosilec. G. … ob tem opozori na možnost dostopa do podatkov iz aplikacije »cepi.ezdrav.si«. Iz vpogleda v aplikacijo »cepi.ezdrav.si«, IP ugotavlja, da je razvidno, da izvajalci oziroma organ lahko dostopa do podatkov za posameznika na podlagi številke (ZZZS) zavarovanja. Iz navedenega zapisa je razviden zapis podatkov za posameznika (med drugim ZZZS številka, emšo, datum cepljenja). Iz aplikacije ni razvidno, da bi bilo mogoče pripraviti prikaz statističnih podatkov oziroma druge vrste analize.
V zvezi s slednjim je na ogledu in camera g. .. iz Centra za informatiko v zdravstvu, pojasnil, da podatkov, ki jih zahteva prosilec, iz baze eRCO ni mogoče uvoziti v excel tabelo, brez posebnega novega računalniškega orodja. Za to bi bilo po mnenju g. …. treba pripraviti, napisati novo skripto. Nov algoritem, na podlagi katerega bi se priklicali zahtevani podatki. Tak priklic iz baze eRCO ni enostaven, tega ni mogoče narediti na podlagi preprostega klika, ker ne obstaja grafični vmesnik za njegov priklic. SQL, kot programski jezik, v njem bi bilo treba pripraviti posebne ukaze za tak priklic podatkov. Takšno sprogramiranje je zahtevno. Po oceni vseh prisotnih na ogledu in camera bi organ potreboval en teden, da bi pripravil podatke, ki bi bili vsebinsko pravilni, točni, koherentni, metodološko, strokovno pravilni. Ob tem G. … pojasni, da to poteka v celem procesu. Metodološko je treba opredeliti, kaj se hoče, to je prva faza procesa. To naredi strokovna ekipa na Centru za nalezljive bolezni, ki se spozna na cepljenje. Potem se napiše skripta, ki jo napiše programer, nekdo, ki se spozna na baze. Potem se poizvedba izvede v bazi, prikliče se vse podatke. Potem se mora še preveriti, prečistiti vse podatke, jih anonimizirati. Zato takšen proces traja dalj časa, saj je več deležnikov. Posebnega grafičnega vmesnika za prikaz podatkov, kot jih zahteva prosilec, organ nima, ne obstaja, z drugimi besedami organ nima posebne programske kode za priklic zahtevanih podatkov.
Glede podatkov, ki jih organ iz baze podatkov eRCO prikazuje in objavlja na svoji spletni strani v obliki interaktivnega poročila s poimenovanjem »Interaktivni prikaz cepljenih«, je ga. … iz Centra za nalezljive bolezni pri NIJZ, navedla, da je bilo pred tem opravljenega veliko dela. Na tem je delala cela ekipa zaposlenih na NIJZ. Za pripravo interaktivnega poročila so porabili dva meseca časa dveh zaposlenih in nekaj ur tedensko še preostale ekipe (od štiri do pet oseb). Za to je bila pripravljena posebna skripta, poizvedba. Na pravilnosti vnesenih in objavljenih podatkov delata 2 osebi, ki sta zaposleni na Centru za nalezljive bolezni in dnevno dvakrat pregledata, ali podatki strižejo. Zajem se pripravi, torej podatke, ki so v določenem trenutku, osebi preverita za vsak dan, pregledata jih pred objavo. To spremljata ves čas. Prenos podatkov je avtomatiziran, treba je podatke preveriti, da ne pride do anomalij. V bazo eRCO vnaša 262 zdravstvenih ustanov, in številni zaposleni, zato prihaja do napačnih vnosov. Pred izvedbo analize je potrebno podatke najprej prečistiti. Preden so pripravili interaktivno poročilo, so izvedli analizo vseh podatkov, da so ugotovili, kateri podatki so uporabni oz. dovolj kakovostni, da jih lahko vključijo v analitiko, katere logične kontrole potrebujejo, da ne prikazujemo napačnih podatkov in podobno. Nabor logičnih kontrol se vsakodnevno dopolnjuje, ker pri vsaki osvežitvi podatkov (2x dnevno) izhajajo iz surovih podatkov, ki so jih do takrat vnesli/popravili izvajalci. Podatkov na NIJZ ne popravljajo, ampak jih obvladujejo z algoritmi in poizvedbami. Takšen proces vzame precej časa (več oseb in več dni) za izvedbo analize, ki še ni del interaktivnega prikaza. Potrebno je testirati vsako spremenljivko posebej in v odnosu do ostalih spremenljivk, pripraviti logične kontrole, jih kombinirati in na koncu še enkrat testirati. V zgoraj opisan analitično metodološki del se v proces vključuje še vsebinski del in njegova javnozdravstvena relevantnost za analizo. Iz vpogleda v XML dokument, ki prikazuje matematični algoritem podatkov zajema Interaktivnega prikaza podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19, je razvidno, da so ukazi namenjeni za podatke kot na primer »OsebaId«, »OsebaSpol«, »Cepljenje'Datum«, »SifraCepiva«, »CepivoIme«, »cepljenjeodmerek«, med njim pa ni razvidno ukaza oziroma vrednosti izvajalec ali razlog za cepljenje, kar je bilo, poleg podatka o starostni skupini cepljenih na posamezni dan, še predmet zahteve prosilca.
Pravna presoja dejstev
Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organi v postopku v skladu z ZDIJZ niso dolžni prosilcem dajati oz. pripravljati odgovorov na vprašanja, razen takrat, ko le-ti izhajajo iz že obstoječega dokumenta – v takem primeru organ prosilcu posreduje predmetni dokument. V tem delu IP opozarja, da iz definicije informacije javnega značaja izhaja logičen sklep, da odgovori na vprašanja oz. pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi zavezanci prosilcem, na podlagi ZDIJZ, niso dolžni odgovarjati na vprašanja ter dajati pojasnil oz. razlag v zvezi z delovnim področjem organa, da bi zadostili zahtevi prosilca po ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011. V kolikšnem obsegu organi prosilcem odgovarjajo na vprašanja, je predmet njihovih komunikacijskih strategij in ni del postopkov po ZDIJZ.
Hkrati IP opozarja, da podatki, ki se pri organu nahajajo v elektronski obliki, iz dostopa do informacij javnega značaja niso izključeni. Ob uporabi različnih računalniških orodij je mogoče navedene podatke povezovati oziroma združevati in oblikovati v nove podatke oziroma informacije, ki se v bazi prej niso nahajale. Prav slednje pa je lahko sestavni del uporabe določenih podatkovnih zbirk, ki jih tudi uporabljajo pri organu zaposlene oziroma za to pooblaščene osebe pri svoji vsakdanji rabi in ki je torej z razlogi za obstoj take zbirke podatkov neločljivo povezan. Pri dostopu do informacij javnega značaja s ciljem transparentnega delovanja organov pri opravljanju javnih nalog je ključno, da se posamezniku omogoči dostop do podatkov, ki se v taki zbirki nahajajo, če temu nasproti ne stojijo dejanske ovire oziroma zakonske omejitve ali prepovedi. Organ mora za ta namen prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 336/2018 z dne 7. 2. 2018). V primeru, da organ razpolaga z dokumentom in lahko že s samim vpogledom v informacije iz dokumenta ugodi zahtevi prosilca, je organ to dolžan storiti; vendar pa v primerih, kadar bi organ dokument moral šele sestaviti iz informacij, ki bi jih pridobil iz vpogleda v dokumente ali bi informacije iz dokumenta moral vsebinsko ovrednotiti oz. dokumente med seboj sešteti in pripraviti statistični pregled, pa slednje predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, tega pa organ na podlagi ZDIJZ ni dolžan storiti.
IP ugotavlja, da se v registru eRCO beležijo podatki o cepljenju za posameznika tudi v obsegu, ki ga zahteva prosilec, in sicer dan cepljenja, emšo (starostna skupina), razlog cepljenja in izvajalec cepljenja. Kot izhaja iz zgoraj navedene prakse Vrhovnega sodišča v zadevi X Ips 336/2018, je organ dolžan posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe. Organ je pojasnil, da do statističnih podatkov dostopa na podlagi algoritma za zajem podatkov, ki jih prikazuje v Interaktivnem prikazu podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19. V navedenem zajemu vsi podatki, ki jih zahteva prosilec, niso razvidni in do njih organ nima spisane skripte, algoritma za njihov prikaz. O tem se je prepričal tudi IP z vpogledom v prikaz XML datoteke podatkov, ki se na podlagi algoritma za Interaktivnega prikaza podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19, zajemajo in je med njimi, od zahtevanih le emšo, torej podatek za prikaz starostnega obdobja, ne pa tudi razlog za cepljenje in izvajalec cepljenja. Kot je v nedavni sodbi II U 58/2020-11 z dne 12. 8. 2021 Upravno sodišče v 11. in 12. točki svoje obrazložitve podalo stališče, je treba kriterij materializirane oblike tolmačiti kar najširše in v skladu z namenom ZDIJZ. Tako je treba sem šteti tudi t.i. potencialni dokument (ang. potential oz. floating document). To pomeni, da ni nujno, da je dokument, ki ga prosilec zahteva, že v neki obliki, ki ima svoj naziv, formo ali da je celo natisnjen in shranjen v papirnati obliki. V informacijskih sistemih namreč "plava" na tisoče dokumentov, ki jih lahko z ustreznim računalniškim ukazom prikličemo iz sistema. ZDIJZ od organov sicer ne zahteva, da ustvarijo nove dokumente, ampak zahteva, da se prosilcu posredujejo le tisti dokumenti, ki že obstajajo. Tako pri t.i. potencialnem dokumentu ni mogoče govoriti, da gre za dokument, ki ne obstaja, temveč ravno nasprotno - dokument nekje v informacijskem sistemu obstaja, saj je v sistem vnesenih dovolj podatkov, ki so opremljeni s t.i. metapodatki, kar pomeni, da ustrezen ukaz le strukturira podatke in izdela dokument s podatki, ki v sistemu že so. Na podlagi posameznega ukaza lahko organ iz računalniške baze izbere samo tiste podatke, ki se zahtevajo. Bistveno torej po stališču sodišča je, ali je iz računalniške baze podatkov mogoče priklicati podatke kot jih zahteva prosilec, ali organ lahko izvede z relativno enostavnim postopkom oziroma ukazom priklic zahtevanih podatkov.
Kot izhaja iz ugotovljenega dejanskega stanja, se podatki o cepljenju posameznika v računalniški bazi »razbijejo« na 50 tabel, za ponoven priklic pa je potrebno imeti algoritem. Kot je pojasnila ga. …, je organ za pripravo Interaktivnega prikaza podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19, potreboval delo dveh zaposlenih dva meseca in nekaj ur tedensko še preostanka ekipe (štiri do pet oseb), za iskanje podatkov, kot jih zahteva prosilec, pa bi po oceni vseh prisotnih na ogledu in camera organ potreboval vsaj en teden, pri čemer bi moral najprej pripraviti skripto, ki jo napiše programer oziroma nekdo, ki se spozna na baze. Sledila bi poizvedba v elektronski bazi za priklic vseh podatkov. Potem pa bi jih bilo treba še preveriti, prečistiti in anonimizirati. Po mnenju IP je organ prepričljivo pojasnil, da bi mu takšna priprava podatkov glede na zahtevo prosilca povzročila nesorazmeren napor izven preprostega postopka.[7] IP tako zaključuje, da ker obstoječa orodja, s katerimi organ razpolaga, ne omogočajo priklica podatkov iz baze eRCO po zahtevanih kriterijih prosilca, ustvarjanje nove skripte in priklic podatkov iz baze pa bi za organ predstavljal nesorazmeren napor izven preprostega postopka, pomeni, da bi moral organ dokument v smislu 4. člena ZDIJZ še ustvariti, česar pa tudi v skladu s upravnosodno prakso ni dolžan.
IP pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih prosilec navaja v pritožbi, na način kot jih prosilec želi pridobiti, niti ali bi organ z zahtevanimi informacijami moral razpolagati na način, kot jih želi pridobiti prosilec. IP pojasnjuje, da so organi, ki so zavezani po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga oziroma bi jo moral še ustvariti.
V obravnavani zadevi se IP ni pojavil noben dvom, da organ razpolaga z dokumentom oziroma obstoječimi orodji, na podlagi katerih bi zahtevane podatke lahko priklical iz baze podatkov, vendar jih prosilcu ne želi posredovati, saj je organ na ogledu in camera IP pojasnil delovanje registra eRCO, način priprave podatkov za Interaktivnega prikaza podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19, omogočil pa je tudi prikaz vpogleda v elektronsko bazo dokumentov in podal vsa potrebna pojasnila glede vseh zahtevanih dokumentov prosilca. Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da niso izpolnjeni kriteriji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, saj organ ne razpolaga z zahtevanim dokumentom. V delu, v katerem pa organ v Interaktivnem prikazu podatkov o cepivih in cepljenju proti covid-19 beleži zahtevane podatke o starostnem obdobju cepljenih na posamezen dan, pa je prosilca na podlagi petega odstavka 6. člena ZDIJZ[8] pravilno napotil na spletno stran organa. Organ je z izpodbijano odločbo tako odločil pravilno, zato je IP, na podlagi 248. člena ZUP, pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Manja Resman, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] https://www.gov.si/assets/ministrstva/MZ/DOKUMENTI/Novice/Nacionalna-strategija-cepljenja-VI.pdf#:~:text=Nacionalna%20strategija%20cepljenja%20proti%20COVID-19%20Namen%20Osnovni%20cilj,ter%20omogočiti%20ponoven%20zagon%20gospodarstva%20ter%20ponovno%20vzpostaviti
[2] https://nijz.si/sites/www.nijz.si/files/uploaded/nacrt_cepljenja_nijz.pd.
[3] V zvezi z navedenimi »prijavami« je bil pri IP voden inšpekcijski postopek zaradi kršitve pravice do varstva osebnih podatkov. Glej: htttps://www.ip-rs.si/novice/nijz-je-ugotovljene-nepravilnosti-odpravil-zato-bo-ip-inšpekcijski-postopek-ustavil.
[4]https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiYWQ3NGE1NTMtZWJkMi00NzZmLWFiNDItZDc5YjU5MGRkOGMyIiwidCI6ImFkMjQ1ZGFlLTQ0YTAtNGQ5NC04OTY3LTVjNjk5MGFmYTQ2MyIsImMiOjl.
[5] https://nijz.si/sl/elektronski-register-cepljenih-oseb-in-nezelenih-ucinkov-po-cepljenju-erco.
[6] Op. IP: SQL je skrajšano za Structured Query Language in je preprost jezik, ki nudi navodila za gradnjo in spreminjanje strukture podatkovnih baz in za spreminjanje podatkov, shranjenih v tabelah.
[7] Tako četrti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da: »Organ mora v čim večji meri zagotavljati informacije javnega značaja v elektronski obliki, vendar ni dolžan za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb.«
[8] »Organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja.«