prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve-Policija

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilki dostop do zahtevanega Poročila na podlagi izjem od dostopa po 1. in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da izjemi varstva tajnih podatkov in kazenskega pregona nista podani, po uradni dolžnosti pa je ugotovil, da je podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej izjema varstva osebnih podatkov. Ker pa je prosilka v pritožbi navedla, naj IP presodi, ali obstaja v tej zadevi prevladujoči interes javnosti, se je IP opredelil še do le-tega. IP je ob tehtanju vseh argumentov zaključil, da javni interes za razkritje Poročila ne prevlada nad interesom javnosti, da ti podatki ostanejo varovani kot osebni podatki. 

ODLOČBA:

Številka: 090-206/2021/6

Datum:  9. 9. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 - ZIUOPDVE; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 10. 6. 2021, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, POLICIJA, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-70/2021/9 (20-05) z dne 17. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilke z dne 10. 6. 2021 zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, POLICIJA, št. 090-70/2021/9 (20-05) z dne 17. 5. 2021, se zavrne.

2. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 29. 4. 2021 zahtevala, skladno z ZDIJZ, uradni dokument Policijske uprave Ljubljana (v nadaljevanju: PU Ljubljana), in sicer Spremni dopis, s katerim je marca 2021 PU Ljubljana obvestila Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani o zaključku preiskave – glede domnevno spornega ravnanja nekdanjega podpredsednika KNOVS-a pri obisku na GPU in NPU maja 2020 (ovadbo je podala nekdanja generalna direktorica Policije) – in jim s tem primer odstopila v nadaljnje reševanje. Predlagala je, da v dokumentu zakrije vse varovane osebne podatke, pa tudi vso morebitno vsebino, ki je v predkazenskem postopku po ZDIJZ in ZTP varovana.

Organ je v dopisu št. 090-70/2021/6 (20-05) z dne 10. 5. 2021, v prilogi katerega je prosilki posredoval kopijo zahtevane pisne ocene možnih škodljivih posledic, prosilko obvestil, da obravnava tudi zahtevo za posredovanje zahtevanega spremnega dopisa. V zvezi s tem dokumentom je navedel še, da je predkazenski postopek na policiji zaključen in da je celotna zadeva odstopljena v obravnavo na Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani (v nadaljevanju: ODT v Ljubljani), katerega je zaprosil za mnenje glede razkritja, odgovor pa še čaka.

Prosilka je nato v elektronskem odgovoru 1. 6. 2021 organu navedla, da še vedno čaka na odločitev o zahtevi, in ker so vsi roki po ZDIJZ že minili, je zahtevala, da ji organ pošlje zahtevani dokument ali odločbo še isti dan, v nasprotnem primeru bo vložila pritožbo zaradi molka organa. Navedla je tudi, da je nesprejemljivo, da je organ zaprosil za mnenje ODT v Ljubljani, ki pa se v isti zadevi sklicuje ravno na organ, da je ta tisti, ki je celotno zadevo označil z oznako zaupno. Torej je bila odločitev organa in ne ODT v Ljubljani, zato se sprašuje, zakaj bi organ zdaj spraševal ODT v Ljubljani.

Organ je z dopisom št. 090-70/2021/4 (20-05) z dne 4. 5. 2021 glede razkritja zahtevanega dokumenta zaprosil ODT v Ljubljani za mnenje.

ODT v Ljubljani je v odgovoru št. LJ-Ktpp-z/5/2021/KB/bp navedlo, da je v obravnavanem primeru glede na določilo 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana izjema, da se dostop zavrne, saj se zaproša za podatek, ki je na podlagi zakona ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Prav tako meni, da je podana tudi izjema iz 6. točke prvega odst. 6. člena ZDIJZ, saj so bili vsi navedeni podatki pridobljeni in sestavljeni v fazi predkazenskega postopka izključno zaradi potreb kazenskega pregona oziroma v zvezi z njim. Čeprav je v predmetni zadevi predkazenski postopek na tožilstvu končan, pa sklep o zavrženju še ne pomeni pravnomočnega končanja zadeve, zato se tudi tožilski spisi, v katerih tožilec s sklepom zavrže kazensko ovadbo, hranijo trajno. Vse do zastaranja kazenskega pregona pa je, kadar je to utemeljeno, zlasti ob naknadni najdbi novih dejstev in dokazov, mogoče nadaljevati s kazenskim pregonom, ne glede na predhodno zavrženje. To pomeni, da bi javno razkritje vsebine dokumentov škodovalo morebitni kasnejši izvedbi kazenskega postopka, saj tožilska odločitev o zavrženju sama po sebi ne povzroči učinka pravnomočnosti oziroma stanja že razsojene zadeve. Glede na navedeno meni, da so podane izjeme iz 1. in 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki utemeljujejo zavrnitev do dostopa do zahtevanih informacij oziroma dokumenta.

Organ je zahtevo prosilke z odločbo št. 090-70/2021/9 (20-05) z dne 17 5. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil v celoti. Najprej se je v utemeljitvi svoje odločitve opredelil do pojma informacije javnega značaja po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnostjo organa. Organ mora informacijo izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti. Naloge Policije so določene v 4. členu Zakona o nalogah in pooblastilih policije (v nadaljevanju: ZNPPol)[1], pristojnosti pa v različnih materialnih predpisih. Dokumenti iz postopkov policije načeloma so informacije javnega značaja. Informacija, ki zanima prosilca spada v delovno področje Policije in je tudi v materializirani obliki. Kumulativno so izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja. V nadaljevanju je ugotavljal, ali je zahtevan dokument prosto dostopen ali obstajajo izjeme od prostega dostopa, in ugotovil, da obstajajo zadržki po 1. in 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je namreč, da je dokument, ki je predmet zahteve, označen s stopnjo tajnosti INTERNO. Konkretno gre za dokument »Poročilo v dopolnitev kazenske ovadbe z dne 15. 3. 2021, ki je označen s stopnjo tajnosti INTERNO, saj vsebinsko zajema prilogo, označeno s stopnjo tajnosti INTERNO. Glede na to, da je označen s stopnjo tajnosti, bi razkritje podatkov pomenilo kršitev določil Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[2]. Tajni podatek je dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom določeno in označeno za tajno (prva točka 2. člena ZTP). V skladu z določili drugega odstavka 1. člena ZTP se morajo ravnati vsi državni organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil ter drugi organi, gospodarske družbe in organizacije, ki pri izvajanju zakonsko določenih nalog pridobijo ali razpolagajo s podatki iz prejšnjega odstavka ter posamezniki v teh organih. Določa tudi, da je dostop do tajnih podatkov omejen in je mogoč na način in ob pogojih, določenih s tem zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi ter na način in ob pogojih,  določenimi z drugimi sistemskimi postopkovnimi zakoni ali mednarodnimi pogodbami, ki jih je sklenila Republika Slovenija. Pravico dostopa do tajnih podatkov imajo samo tiste osebe, ki imajo dovoljenje in se morajo s temi podatki seznaniti zaradi opravljanja funkcije ali delovnih nalog. Dostop imajo samo do tajnih podatkov stopnje tajnosti, določene v dovoljenju. Uradna oseba je pri vpogledu v zahtevane podatke oziroma dokumente, ki so predmet odločanja v konkretnem primeru, ugotovila, da je predmetni dokument s prilogo označen s stopnjo tajnosti INTERNO. Glede na to, da gre za podatke, ki so na podlagi ZTP opredeljeni kot tajni, je tako ugotovil, da bi razkritje teh podatkov nepoklicanim osebam lahko povzročilo škodljive posledice za kazenski postopek, saj so bili vsi podatki in dokumenti sestavljeni v fazi predkazenskega postopka, izključno zaradi potreb kazenskega pregona oziroma v zvezi z njim. Na podlagi navedenega organ ni našel zakonske podlage za razkritje in posredovanje navedenih podatkov oziroma dokumentov. Opredelil se je tudi do izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za obstoj katere morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:

• da je podatek pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali postopka s prekrški, ali v zvezi z njim, in
• da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.

Prvi pogoj je izpolnjen, saj se zahteva nanaša na dokument, ki je bil pridobljen oziroma  sestavljen v zvezi s kazenskim pregonom. Pri škodnem testu pa je organ upošteval, da je treba izkazati, da bi s samim razkritjem bila prizadeta varovana dobrina oziroma da bi nastala določena škoda, konkretno pri izvedbi kazenskega pregona. Ogrozitev pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako lahko dostop zavrne le, če bi razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami. Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Upoštevati pa je treba tudi 13. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[3], na podlagi katere mora organ, če prejme zahtevo, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek in v tem postopku odloča drug pristojni organ, odločiti o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku. Pri izvajanju škodnega testa je tako potrebno upoštevati mnenje organa, ki obravnava zadevo v okviru kazenskega pregona. Za konkretni primer je tako zaprosil za mnenje Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani (dopis št. LJ-Ktpp-z/5/2021/KB/bp z dne 13. 5. 2021), ki mu je sledil v celoti.

Prosilka je vložila pritožbo z dne 10. 6. 2021. Najprej je navedla, da so o konkretni kriminalistični preiskavi spraševali že vse od začetka novembra lani in so vedno prejeli odgovor, da preiskava še ni končana, nikoli pa se organ ni skliceval na to, da je zadeva označena s stopnjo tajnosti in zato o rezultatih te preiskave javnosti ne bodo mogli obvestiti ali razkriti do kakšnih policijskih ugotovitev so prišli - torej da ne bodo sporočili, ali bodo podali kazensko ovadbo, ali na pristojno tožilstvo poslali samo poročilo. Da so vsi dokumenti v tej zadevi označeni s stopnjo tajnosti, je organ sporočil šele po končani preiskavi, ko so zadevo že odstopili v reševanje ODT Ljubljana. V elektronskem sporočilu 29. 4. 2021 so zapisali: »O naših ugotovitvah je bilo dne 15. 3. 2021 obveščeno pristojno državno tožilstvo v Ljubljani, katero je usmerjalo predkazenski postopek. Ostali podatki v zadevi so varovani skladno z Zakonom o tajnih podatkih, zato vam več podatkov na moremo razkriti.«. Dan pred tem je organ sicer v odgovorih na novinarska vprašanja na Policiji ta podatek - o tajnosti celotnega postopka - celo zamolčal, saj je napisal samo: »Za vsa vprašanja v povezavi s tem, se prosimo obrnite na omenjeno pristojno tožilstvo«, kar je po oceni prosilke zelo nenavadno. Z vprašanji so se sicer res še isti dan, 29. 4. 2021, obrnili tudi na ODT Ljubljana, kjer so 30. 4. 2021, odgovorili: »V zvezi s kazensko ovadbo nekdanje generalne direktorice policije vam sporočamo, da tožilska odločitev v zadevi še ni bila sprejeta. Ker zaključni akt policije nosi oznako tajnosti, vam več podatkov ne moremo posredovati.«. Je pa  sicer ODT Ljubljana že pred tem, v odgovorih na novinarska vprašanja, z dne 15. 3. 2021 in 16. 4. 2021, odgovorilo: »Navedeni zadevi sta specifični, saj oznako tajnosti niso nosili le posamezni dokumenti. Ker gre za posebno situacijo smo pristojen organ zaprosili za podajo mnenja, katere so tiste informacije, ki jih tožilstvo v konkretnih zadevah lahko posreduje brez kršitve ZTP. Po prejemu mnenja, vas bomo v skladu z njim odgovorili na vaša vprašanja« (ODT Ljubljana v tem odgovoru navaja obe preiskavi v zadevah KNOVS - tudi o drugi, ki se skupaj nanaša na nekdanjega predsednika in podpredsednika KNOVS-a). Iz tega odgovora tožilstva je torej zaključiti, da se je tudi tožilstvu zdelo nenavadno, da so vsi dokumenti označeni s stopnjo tajnosti, zato so se očitno obrnili na organ za pojasnila. Vendar pa prosilke nato v nadaljnjih odgovorih na novinarska vprašanja nikoli niso obvestili o tem, kakšno stališče je zavzela PU Ljubljana, oziroma ali so sploh prejeli kakšno njihovo pojasnilo, zakaj so vsi dokumenti označeni s stopnjo tajnosti. Tudi sicer še nikoli do sedaj, ne od Policije, ne od tožilstva, prosilka ni prejela takšnih odgovorov na novinarska vprašanja, čeprav so že velikokrat spraševali o predkazenskih postopkih, ki so prav tako vsebovali številne zaupne dokumente in informacije. Namreč v vseh teh zadevah ne sprašujejo o konkretni vsebini, ki je zaupne narave (tudi v tej zadevi niso), ampak zgolj to, v kakšni fazi je predkazenski postopek, oziroma kasneje - kaj so na PU Ljubljana  ugotovili v teh preiskav. Zato je po njenem mnenju sklicevanje na tajnost podatkov, ki so varovani tako po ZTP, kot po ZDIJZ, neupravičena. Poudarila je, da še nikoli doslej - ne policija ne tožilstvo - nista odgovarjali na način, da če je nek predkazenski postopek vseboval tudi zaupne podatke, da ne morejo odgovoriti na vprašanje, ali so neko zadevo zaključili s kazensko ovadbo ali zgolj poročilom – oziroma, ali so potrdili sume kaznivih dejanj ali ne, pa tudi to ne, za katera kazniva dejanja gre. Ne sprašujejo namreč po nobeni vsebini, ampak samo po policijskem postopku – torej ne prosijo za nobene zaupne vsebine dokumentov, zato je popolnoma nerazumljivo, da je novinarsko vprašanje, ali so podali kazensko ovadbo ali ne, tajno. Opozorila je tudi, da je v tej svoji zahtevi po ZDIJZ jasno zapisala, citirano: » Predlagamo, da v dokumentu zakrijete vse osebne podatke, ki so skladno z ZDIJZ varovani. Prav tako predlagamo, da zakrijete vso morebitno vsebino, ki je v predkazenske postopku po ZDIJZ in ZTP varovana.«. Ob vsem navedenem je izpostavila še, da za vse ostale osumljence kaznivih dejanj lahko sprašujejo bodisi Policijo ali tožilstvo, kako so se končali predkazenski postopki, kaj so ugotovili in za katera kazniva dejanja so podali kazenske ovadbe, medtem ko za državnega sekretarja v kabinetu predsednika Vlade oziroma bivšega poslanca in podpredsednika KNOVS-a pa tega ne morejo vprašati. To med drugim pomeni tudi, da Policija osumljencev kaznivih dejanj ne obravnava enako, lahko bi celo rekli, da nosilce javnih funkcij oziroma predstavnike oblasti na tak način ščiti, da o njihovih predkazenskih postopkih ne morejo niti poročati. Glede na to, da gre za sume kaznivih dejanj, ki so nanašajo prav na opravljanje njegovih javnih funkcij v državnih organih (med katerimi je tudi KNOVS), je še toliko bolj neprimerno. Poudarila je tudi, da je nenavadno, da če tako policija kot tožilstvo ves čas zastopata stališče, da so vsi dokumenti označeni s stopnjo tajnosti, zakaj to potem ne velja za sklep o zavrženju kazenske ovadbe zoper nekdanjega podpredsednika KNOVS-a. Po njihovih neuradnih informacijah namreč ta dokument ni označen s stopnjo tajnosti. Na podlagi vseh argumentov želi, da Policija ponovno preveri, ali je upravičeno, da celotna zadeva nosi oznako stopnje tajnosti. Oziroma, da IP v obravnavi pritožbe odloča, ali je Policija pravilno označila dokumentacijo s stopnjo tajnosti, in ali obstaja v tej zadevi prevladujoči interes javnosti in stopnjo tajnosti v zahtevani dokumentaciji umakne.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-70/2021/14 (20-05) z dne 14. 6. 2021, poslal v pristojno odločanje IP. Organ je pritožbi priložil spis zadeve št. 090-70/2021.

Na poziv IP št. 090-206/2021/2 z dne 6. 7. 2021 je organ posredoval IP dokument, ki je predmet zahteve. Na dodaten poziv IP pa je 20. 8. 2021 posredoval še odgovor Generalne policijske uprave, Uprave kriminalistične policije št. 090-135/2021/2 (22-11) z dne 17. 8. 2021, iz katerega izhaja, da je Policijska uprava Ljubljana določila predmetnemu dokumentu stopnjo tajnosti INTERNO na podlagi drugega odstavka 14. člena ZTP, saj gre za dokument, ki je sestavljen iz podatkov, ki so bili določeni za tajne, in da nove ocene možnih škodljivih posledic ni izdelala.

Pritožba ni utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa, s katero ji je bil zavrnjen dostop do zahtevanega dokumenta Poročilo v dopolnitev kazenske ovadbe št. 2300/3588182/2004558/10490047/2021 (1966924) z dne 15. 3. 2021 (v nadaljevanju: Poročilo), označenega s stopnjo tajnosti INTERNO, v celoti.

IP ugotavlja tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da organ razpolaga z zahtevanim dokumentom v materializirani obliki, saj ga je tudi posredoval IP. Pogoji za obstoj informacije javnega značaja so tako izpolnjeni. Sporno je, ali je Poročilo javno dostopno (v celoti ali delno). Ker je organ prosilki zavrnil dostop do zahtevanih podatkov na podlagi 1. in 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju presojal najprej obstoj izjeme varstva tajnih podatkov.

Podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen.

V obravnavanem primeru je Poročilo označeno s stopnjo tajnosti INTERNO. S stopnjo tajnosti se označijo podatki, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa (prvi odstavek 13. člena ZTP). Kot tajni podatki z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije se določijo podatki, ki se nanašajo na varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države. Podatki se torej določijo kot tajni, ko gre za varstvo temeljnih interesov države in s tem tudi za občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Za obstoj tajnega podatka morata biti tako kumulativno izpolnjena materialni in formalni kriterij.

Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka. Kateri podatki se lahko določijo za tajne, določa ZTP v 5. členu. Po tej določbi se lahko za tajnega določi podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, in se nanaša na eno od interesnih področjih, ki jih taksativno navaja. Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastale oziroma očitno lahko nastale določene škodljive posledice za varnost države ali za njene politične oziroma gospodarske koristi, drugi pa je v povezavi škodljivih posledic s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Izpolnjevanje materialnega kriterija za določitev tajnega podatka po ZTP je vezano tudi na vsebino podatka, ki je označen kot tajen na podlagi določb 5. člena ZTP.

Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).

Upoštevaje navedeno IP v obravnavanem primeru ugotavlja, da nedvomno ni izpolnjen eden od treh zahtevanih formalnih kriterijev za določitev podatka kot tajnega. Za predmetno poročilo namreč ni bila izdelana pisna ocena možnih škodljivih posledic, kot je IP navedel že predhodno, pa bi morala biti. Sama ugotovitev, da je Poročilo sestavljeno iz tajnih podatkov, namreč ne zadosti. IP se tako posebej ne opredeljuje do materialnega kriterija in drugih formalnih kriterijev za določitev podatka kot tajnega, saj morajo biti vsi podani kumulativno.

IP torej zaključuje, da v obravnavanem primeru niso kumulativno izpolnjeni vsi elementi za klasifikacijo Poročila kot tajni podatek s stopnjo tajnosti INTERNO, kar pomeni, da izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.

Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov tudi na podlagi izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP  nadaljevanju opredeljuje še do te izjeme.

Izjema varstva kazenskega pregona

Namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona, ki zajema vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po Zakonu o kazenskem postopku (v nadaljevanju: ZKP)[4]. Za uveljavitev te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

• da je postopek še v teku,
• da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi.

Kazenski pregon v slovenskem pravnem redu ni jasno definiran. Iz določb ZKP posredno izhaja, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega IP ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ s tem, ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varujejo vsi podatki iz vseh faz postopka kazenskega pregona. Namen opisane izjeme je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona. Upoštevaje navedeno je IP upošteval tudi predmetno ovadbo oziroma zahtevani sklep. Ovadba je namreč sporočilo državnemu tožilcu ali policiji, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, in če je popolno, je podlaga državnemu tožilcu, da začne kazenski pregon, oziroma podlaga policiji za začetek njene kriminalistične preiskave.[5]

Prvi pogoj je izpolnjen, saj se zahteva nanaša na dokument v zvezi z določeno kazensko ovadbo zoper fizično osebo zaradi suma storitve kaznivega dejanja. Nedvomno gre torej za dokument v zvezi s kazenskim pregonom. 

Drugi pogoj pa najprej zahteva, da je postopek še v teku (v katerikoli fazi), in če je v teku, ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi kazenskega postopka, t.i. škodni test. IP ugotavlja, da predmetni predkazenski postopek nedvomno ni več v teku, kar izhaja iz odgovora ODT v Ljubljani št. LJ-Ktpp-z/5/2021/KB/bp, pa tudi sicer je IP seznanjen, da je bil postopek zaključen s sklepom o zavrženju kazenske ovadbe, saj je dostop do tega sklepa obravnaval v drugi pritožbeni zadevi. Navedbe pristojnega tožilstva, ki jih je upošteval pri svoji odločitvi tudi organ, torej da sam postopek ni zastaral in bi bilo tako mogoče ob naknadni najdbi novih dejstev in dokazov nadaljevati s kazenskim pregonom ter tudi, da bi razkritje podatkov pred zaključkom postopka škodovalo njegovi izvedbi, so irelevantne. Nesporno dejstvo je, da je predmetni kazenski pregon, katerega del dokumentacije je zahtevano Poročilo, zaključen.

Ker v obravnavanem primeru nista izpolnjena oba pogoja, ki morata biti prav tako podana kumulativno, IP ugotavlja, da izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. IP je po uradni dolžnosti presojal še, ali je podana katera druga izjema od dostopa po ZDIJZ. Glede na to, da Poročilo vsebuje osebne podatke fizičnih oseb, je IP presojal dostop do tega dokumenta še z vidika določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Pravilo ZDIJZ je, da so informacije javnega značaja prosto dostopne, pravico prosilcev po ZDIJZ pa je mogoče omejiti le v izjemnih primerih, ko to terja varstvo pravic tretjih in varstvo javnega interesa. Tudi v zvezi z uporabo izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba slediti namenu in cilju zakona iz 2. člena in izjemo tolmačiti restriktivno.

V skladu z določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na varovane osebne podatke. ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme napotuje na določbe veljavnega zakona o varstvu osebnih podatkov.

Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov).[6] Splošna uredba o varstvu podatkov tako predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1. V določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

Po določilu člena 4(1) navedene uredbe pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

IP z vpogledom v Poročilo ugotavlja, da ta nedvomno obsega vrsto osebnih podatkov (imena in priimke fizičnih oseb, opise njihovih ravnanj, ipd.).

Kot obdelavo osebnih podatkov Splošna uredba o varstvu podatkov v drugi točki 4. člena opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje. Skladno z definicijo obdelave osebnih podatkov iz druge točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov razkritje s posredovanjem osebnih podatkov izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov. Zato je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov ne obstaja. Ker pa je prosilka v pritožbi navedla, naj IP presodi, ali obstaja v tej zadevi prevladujoči interes javnosti, se IP v nadaljevanju opredeljuje še do le-tega.

Test javnega interesa

V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pa v obravnavanem primeru niso podani.

V obravnavanem primeru se tako presoja IP osredotoča na tehtanje, ali je javni interes glede razkritja zahtevanih podatkov iz Poročila močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do podatkov, ki predstavljajo varovane osebne podatke.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[7] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

IP ob tehtanju vseh argumentov zaključuje, da javni interes za razkritje Poročila ne prevlada nad interesom javnosti, da ti podatki ostanejo varovani kot osebni podatki. Po oceni IP v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje Poročila. Po vpogledu v dokument, ki je predmet presoje v tem postopku, IP ugotavlja, da ta po vsebini ni takšne narave, da bi se splošna javnost z njegovo pomočjo lahko seznanila s pomembno družbeno temo ali da bi njegovo razkritje lahko pripomoglo k javni razpravi o pomembni temi, ki je relevantna za širši krog ljudi. Pri vsebini teh dokumentov tudi ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti. Ob tem IP dodaja, da je po njegovi oceni interesu javnosti zadoščeno že z delnim dostopom do sklepa o zavrženju kazenske ovadbe, o dostopu do katerega je IP odločil v zadevi št. 090-216/2021/3 z dne 12. 8. 2021.

Poudariti je treba tudi, da test interesa javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije tisto, kar je »v interesu javnosti«. Podatki, ki jih zahteva prosilka, so morebiti interesantni za javnost, pretehta pa javni interes, da so konkretni podatki nedostopni javnosti. IP se ob tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, v kateri je sodišče navedlo, da se ne more strinjati s tem, da bi zaradi medijske odmevnosti lahko bil javni interes glede razkritja močnejši od varovanja poslovne skrivnosti podjetja. Po mnenju sodišča je torej mogoče uporabiti določilo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ le v izjemnih primerih in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje informacij, ki so bile predmet presoje IP in predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot zakonska izjema. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje presojanega dokumenta na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da pritožba prosilke ni utemeljena. IP je tako pritožbo prosilke, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (zaradi varstva osebnih podatkov in ne zaradi izjeme varstva tajnih podatkov in kazenskega pregona), zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[8] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 15/13, 23/15 – popr., 10/17, 46/19 – odl. US in 47/19.

[2] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo,, 47/13, 87/14, 8/16 – odl. US, 64/16 – odl. US, 65/16 – odl. US, 66/17 – ORZKP153,154, 22/19, 55/20 – odl. US, 89/20 – odl. US, 191/20 – odl. US, 200/20 in 105/21 – odl. US.

[5] Zakon o kazenskem postopku s komentarjem, mag. Štefan Horvat, 2004.

[6] Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2016.

[7] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

[8] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.