prosilec - Vrhovno državno tožilstvo

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilki dostop do zahtevanih podatkov o plačah zaposlenih za pretekli mesec, in sicer iz razloga, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja. Med drugim je pojasnil, da so podatki o plačah in finančnem poslovanju sicer v informacijskem sistemu, a z običajno uporabo slednjega, brez dodatnega dela in ustvarjanja podatkov izven običajne uporabe sistema, do zahtevane informacije ni mogoče priti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se zahtevani podatki nahajajo v bazi MFERAC, kar pomeni, da ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga. Baza podatkov MFERAC namreč omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov. IP se je namreč že večkrat postavil na stališče, temu pa je sledila tudi sodna praksa, da ni mogoče govoriti o »ustvarjanju dokumenta« takrat, ko se informacije nahajajo v elektronski bazi in se hitro ter z enostavnimi koraki dajo priklicati iz baze oziroma pridobiti le tiste informacije, ki so predmet presoje. Povedano drugače, IP je ugotovil, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Ugotovil pa je tudi, da so predmet zahteve podatki, ki so povezani tako z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zaradi česar v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke, poleg tega pa je za njihovo posredovanje javnosti podana tudi neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS. Upoštevaje navedeno je IP pritožbi prosilke ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-200/2021/8

Datum: 9. 7. 2021

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 1. 6. 2021, zoper odgovor VRHOVNEGA DRŽAVNEGA TOŽILSTVA REPUBLIKE SLOVENIJE, Vilharjeva cesta 23, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. VDT- Tu-9-5/9/2021 z dne 17. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilke z dne 1. 6. 2021 se ugodi in se odgovor VRHOVNEGA DRŽAVNEGA TOŽILSTVA REPUBLIKE SLOVENIJE, št. VDT- Tu-9-5/9/2021 z dne 17. 5. 2021, odpravi ter se odloči.

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati prosilki v elektronski obliki podatke o plačah zaposlenih za mesec marec 2021, na način, da obsegajo podatke o imenu in priimku posameznega funkcionarja in javnega uslužbenca, funkciji oziroma delovnem mestu, prejeti bruto plači in morebitnem bruto znesku t.i. COVID dodatka.«.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z dne 28. 4. 2021 zahtevala, skladno z ZDIJZ, podatke o plačah zaposlenih za pretekli mesec, in sicer ime in priimek zaposlenega, delovno mesto, plačo in ločeno COVID dodatke. Podatke je zahtevala v elektronski obliki na naveden e-naslov.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odgovorom št. VDT- Tu-9-5/9/2021 z dne 17. 5. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijani odgovor). Najprej se je v odgovoru opredelil do informacije javnega značaja po določbah 4. člena ZDIJZ, in upoštevaje pojem informacije javnega značaja ugotovil, da zahtevani dokument pri organu ne obstaja. Povedano drugače, organ nima dokumenta, kjer bi bil vsebovan poimenski seznam plač zaposlenih, vključno z delovnimi mesti, plačo in COVID dodatki. Pojasnil je, da so podatki o plačah in finančnem poslovanju sicer v informacijskem sistemu, a z običajno uporabo slednjega, brez dodatnega dela in ustvarjanja podatkov izven običajne uporabe sistema, do zahtevane informacije ni mogoče priti. Skladno s sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018 mora organ prosilcu podati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke, ki jo uporablja organ, pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del običajne uporabe. V zvezi z zahtevo je tako ugotovil, da ne razpolaga z ustreznimi orodji, sistemom ali z drugimi dokumenti v materializirani obliki, iz katerih bi bilo ob rednem načinu uporabe pridobiti zahtevane podatke. Glede na navedeno tako z zahtevano informacijo javnega značaj ne razpolaga, zato je zahtevo zavrnil na podlagi 4. člena ZDIJZ. Ob navedenem je ugotovil še, da bi tovrstno poimensko posredovanje plač javnih uslužbencev lahko povzročilo motnje pri delovanju organa oziroma organov – posameznih državnih tožilstev, zato podatkov ne more posredovati tudi iz tega razloga. Prav tako bi javno izpostavljanje posameznih zaposlenih z najnižjimi plačami (oziroma tudi ostalih, katerih plače se gibljejo pod slovenskim povprečjem) lahko pomenilo nevarnost poskusov podkupovanja ali drugega vplivanja z namenom pridobitve podatkov, s katerimi razpolagajo oziroma do katerih imajo dostop. Z javno objavo njihovih imen in priimkov bi namreč zaposleni lahko postali tarča kriminalcev ali združb, ki imajo v predkazenskih postopkih interes, da pridejo do podatkov, s katerimi razpolagajo tožilstva ter do katerih imajo dostop tudi zaposleni. V tej zvezi je kot primer takšnega možnega vplivanja na zaposlene s strani kriminalnih združb izpostavil nedavno v medijih objavljen primer, ko zoper osebo, ki je kot strojepisec zaposlena na Okrožnem sodišču v Celju, obstaja sum, da je »kriminalnemu podzemlju« izdajala zaupne podatke v zameno za plačilo. Posledično lahko takšni primeri privedejo tudi do ogrozitve kriminalističnih preiskav v zadevah, kjer se preiskujejo različna (huda) kazniva dejanje. Zahtevo prosilca je tako zavrnil tudi iz tega razloga. Ob tem je prosilca obvestil, da so podatki o izplačanih plačah in dodatkih vseh zaposlenih javnih uslužbencev (ter tudi funkcionarjev), javno dostopni na spletnem portalu www.pportal.gov.si, v katerem je mogoče preveriti izplačane plače zaposlenim za vsakega posameznega proračunskega uporabnika. Pri tem je navedel tudi številke posameznih proračunskih uporabnikov. Glede zahtevanih podatkov o izplačanem COVID dodatku pa je pojasnil, da tega dodatka funkcionarji, torej državni tožilci, ne prejemajo, ker do njega niso upravičeni. Na predhodno navedenem portalu pa je razvidno, koliko so COVID dodatka prejeli posamezni javni uslužbenci, zato je ta podatek prosilcu posredoval v prilogi odgovora. V priloženem seznamu je navedeno državno tožilstvo, oznaka delovnih mest in bruto znesek izplačanega COVID dodatka posamezniku za marec 2021. Javni uslužbenci ta dodatek prejmejo le, če delajo na sedežu organa, v času, ko delajo doma, jim ta dodatek ne pripada. Za orientacijo je tako pojasnil še, da je večina delovnih mest na državnem tožilstvu administrativno tehničnih, uradniška so predvsem delovna mesta t. i. strokovnih sodelavcev (pravniki s pravniškim državnim izpitom, ki nudijo državnim tožilcem podporo pri opravljanju njihove funkcije).

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 1. 6. 2021, ker se s stališčem organa ne strinja, saj jo je Ministrstvo za pravosodje v dopisu z dne 12. 3. 2021 napotilo, naj se za podatke o plačah državnih tožilcev obrne na organ. Zapisali so, da celoto centralno kadrovsko evidenco za tožilce vodi organ. Ob tem je opozorila, da ZDIJZ jasno določa, da informacije javnega značaja niso le dokumenti, kot to trdi organ. Prav tako se ne strinja z obrazložitvijo, da plač organ ne more posredovati, ker bi to lahko povzročilo motnje pri delovanju tega organa. Ministrstvo za notranje zadeve namreč seznam plač vseh zaposlenih v Policiji objavlja že od januarja letos, in sicer tako, da na svojih spletnih straneh vsak mesec objavi poimenski seznam vseh zaposlenih, tudi za najbolj občutljiva delovna mesta. Če torej za zaposlene v Policiji ne velja, da so zaradi objave njihovih plač življenjsko ogroženi, ali zaradi tega nastajajo motnje v policijskem delovanju, potem ti ne more veljati tudi za tožilce. Povedano drugače, če so plače javne za vse zaposlene v Policiji, tožilci pri tem ne morejo biti izjema. In ne nazadnje je IP 12. 1. 2021 na svojih spletnih straneh zavzel stališče, da pri objavi plač v Policiji ne gre za nobene kršitve varstva osebnih podatkov. Pa tudi, da so podatki o imenu in priimku ter bruto plačah prosto dostopna informacija javnega značaja, javnosti pa so dostopni tudi podatki o delovnem mestu, nazivu in funkciji. Zaradi navedenega tako od tožilstva pričakuje poimenski seznam plač, z nazivom delovnega mesta oziroma funkcijo uslužbenca in izplačilom bruto plače, posebej s COVID dodatkom.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijanega odgovora ni nadomestil z novim ter je pritožbo prosilke, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. VDT-Tu-9-5/9/2021 z dne 7. 6. 2021, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente zadeve. Ob tem je pojasnil še svojo odločitev o odstopu predmetne pritožbe. Navedel je, da je od 11. 3. 2021 v veljavi Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadevah, izdanem na podlagi 306.a člena ZUP, ki v prvem odstavku 3. člena določa, da se lahko vloge vložijo po elektronski poti tudi brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom. V nasprotnem primeru bi v skladu z do sedaj uveljavljeno prakso organ namreč štel, da je bila zahteva, posredovana na e-naslov organa 28. 4. 2021, neformalna zahteva, saj je bila poslana v elektronski obliki brez podpisa z varnim elektronskim potrdilom, ki se v skladu z določbo 12. člena ZDIJZ v zvezi z drugim odstavkom 63. člena ZUP ne šteje za vlogo v upravnem postopku (četrti odstavek 14. člena ZDIJZ) in ji posledično ne bi bila priznana pravica do pravnega varstva. Navedeno je skladno tudi s stališčem IP št. 0900-152/2017/2 z dne 14. 12. 2017, iz katerega izhaja, da za tožilstva Uredba o upravnem poslovanju ne velja, in zato »prosilka na podlagi zadeve, vložene po elektronski pošti, nima pravnega varstva«.

Na poziv IP je organ posredoval še pojasnilo, da uporablja za plačno-kadrovsko področje sistem MFERAC in da v tem sistemu vsako posamezno državno tožilstvo obračunava plače zaposlenih na tem tožilstvu.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

IP uvodoma ugotavlja, da je organ podal prosilki odgovor in ni izdal odločbe, ker je štel njeno vlogo, vloženo po elektronski poti brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom, kot neformalno zahtevo, ob odstopu pritožbe pa je nato upošteval Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanja širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadevah. Kot že navedeno, le-ta v prvem odstavku 3. člena določa, da se lahko vloge vložijo po elektronski poti tudi brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom. Ker iz izpodbijanega odgovora izhajajo sestavine odločbe (upoštevaje 210. člen ZUP), torej podatki o organu, prosilcu, odločitev organa in obrazložitev odločitve z navedbo pravne podlage ter podpis pristojne osebe, je IP štel izpodbijani odgovor kot odločbo. Izpodbijani odgovor sicer nima pouka o pravnem sredstvu, vendar že ZUP v petem odstavku 215. člena določa, da se stranka lahko ravna po veljavnih predpisih, če odločba nima pouka ali če je pouk nepopoln, lahko pa zahteva v osmih dneh od organa, ki je odločbo izdal, naj jo dopolni. Neobstoječ pouk o pravnem sredstvu tako ne pomeni bistvene kršitve pravil postopka Če odločba nima pravnega pouka oziroma je ta nepopoln (ne vsebuje napotila o roku za pritožbo), zaradi tega odločba ni nezakonita. Navedeno izhaja tudi iz sodne prakse.[1] V obravnavanem primeru je tako ugotoviti, da je prosilka vložila pritožbo zoper odgovor organa pravočasno, organ pa jo je preizkusil ter odstopil v pristojno reševanje IP v skladu z 245. členom ZUP.

Povedano drugače, IP je ocenil, da je izpodbijani odgovor zrel za presojo v tem pritožbenem postopku.

IP ugotavlja tudi, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru primarno je, ali organ z zahtevanimi podatki razpolaga v materializirani obliki, podredno pa organ navaja še, da predstavljajo zahtevani podatki informacije o notranjem delovanju organa. IP se tako najprej opredeljuje do pojma informacije javnega značaja

Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno (hkrati), in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike« in ga navaja že organ v izpodbijani odločbi. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo. Pojasnila, odgovori na konkretno zastavljena vprašanja, razne obrazložitve, komentarji in podobno tako ne predstavljajo informacij javnega značaja, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno. Dolžnost posredovanja informacij se tako nanaša le na t.i. »surove« informacije.[2] Izjema od napisanega so v določenem obsegu le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa.

Upoštevaje navedeno in prakso IP (npr. odločbe št. 090-125/2016, št. 090-130/2016, št. 090-212/2016, št. 090-106/2017, št. 090-301/2017, št. 090-54/2018, št. 090-71/2018, št. 090-168/2018,.št. 090-29/2019, št. 090-138/2019, št. 090-19/2020) je potreben pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, kot v obravnavanem primeru, relativiziran pristop. To pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:

• zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, in če je ta pogoj izpolnjen še
• razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.

V obravnavanem primeru je organ navedel, da se podatki nahajajo v bazi MFERAC, kar pomeni, da ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga. Ugotoviti je namreč, da baza podatkov MFERAC omogoča enostaven izvoz podatkov in enostavno filtriranje posameznih podatkov. To bazo za plačno-kadrovsko področje uporablja tudi IP. Ob tem pa IP poudarja, da se je že večkrat postavil na stališče, temu pa je sledila tudi sodna praksa, da ni mogoče govoriti o »ustvarjanju dokumenta« takrat, ko se informacije nahajajo v elektronski bazi in se hitro ter z enostavnimi koraki dajo priklicati iz baze oziroma pridobiti le tiste informacije, ki so predmet presoje.[3] Tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča, ki jo je v odgovoru izpostavil organ, št. X Ips 338/2016 z dne 7. 2. 2018, izhaja, citirano »Organ mora prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe, lahko pa tudi omogoči, da prosilec sam uporabi navedena računalniška orodja za dostop do podatkovne zbirke.«. Glede na to, da tudi IP uporablja isti sistem za obračunavanje plač, ni dvoma, da lahko tisti, ki ta sistem uporablja za obračunavanje plač, z enostavnimi koraki prikliče podatke, ki so predmet zahteve prosilke. Povedano drugače, IP ne more slediti navedbam organa, da ne razpolaga z ustreznimi orodji, sistemom ali z drugimi dokumenti v materializirani obliki, iz katerih bi bilo ob rednem načinu uporabe pridobiti zahtevane podatke.

Poleg navedenega pa IP poudarja še, da morajo zahtevane podatke, s katerimi se želi seznaniti prosilka, organi javnega sektorja nedvomno voditi že na podlagi Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[4]  in tudi na podlagi Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti (v nadaljevanju: ZEPDSV)[5]. V skladu s slednjim morajo, med drugim, voditi evidenco o  zaposlenih delavcih (13. člen), ki obsega med drugimi podatki tudi osebno ime ter naziv delovnega mesta oziroma podatke o vrsti dela, za katerega je delavec sklenil pogodbo o zaposlitvi, pa tudi evidenco o stroških dela (16. člen), kamor sodijo podatki o plači. Zahtevani podatki tako ne bi bili pripravljeni zgolj na zahtevo prosilke.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da organ v obravnavanem primeru z zahtevanim dokumentom, ki obsega podatke o plačah zaposlenih za mesec marec 2021, in sicer ime in priimek zaposlenega, delovno mesto/funkcija, plačo in ločeno COVID dodatek, nedvomno razpolaga, prav tako ti podatki sodijo v delovno področje organa, kar niti ni sporno. Navedeno pomeni, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

Ob tem IP ugotavlja še, da so za vodenje postopkov in za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja po ZDIJZ za organ, posamezna okrožna državna tožilstva in za Specializirano državno tožilstvo pristojne uradne osebe, zaposlene pri organu. Povedano drugače, organ je dolžan odločiti o dostopu do zahtevanih podatkov tudi za posamezna okrožna državna tožilstva in Specializirano državno tožilstvo, le-ti pa so dolžni zahtevane podatke zagotoviti oziroma posredovati organu.

Ker predstavljajo zahtevani podatki osebne podatke, se IP v nadaljevanju opredeljuje do izjeme od dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva osebnih podatkov

Organ na podlagi določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov[6]. Le-ta predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[7], v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu prve točke 4. člena Splošne uredba o varstvu podatkov pomeni osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

Upoštevaje definicijo osebnega podatka IP ugotavlja, da podatki o imenih in priimkih posameznih fizičnih oseb, njihovih delovnih mestih oziroma funkcijah ter bruto izplačilih po posameznih mesecih nedvomno predstavljajo osebne podatke.

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo zahtevanih dokumentov (posredovanje prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov (kadar ne gre za izvajanje javnih nalog);

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(c) obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

IP na podlagi navedenih določb Splošne uredbe o varstvu podatkov nadalje ugotavlja, da je v obravnavanem primeru podana zakonska podlaga, da organ prosilcu posreduje zahtevane podatke za mesec marec 2021, in sicer podatke o imenu in priimku, funkciji oziroma delovnem mestu, bruto zneskih plače in morebitnem COVID dodatku.

Odločitev IP sledi naslednjim ugotovitvam:

• Zakonito podlago za razkritje predmetnih osebnih podatkov državnih tožilcev kot funkcionarjev in javnih uslužbencev v skladu s točko (c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov predstavljata ZSPJS in ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena Splošna uredba o varstvu podatkov je namreč določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. To pomeni, da tudi po začetku uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov ostanejo v uporabi tudi določbe prvega, drugega in četrtega odstavka 9. člena ZVOP-1 (pravne podlage v javnem sektorju), in uporaba pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, ne vpliva na odločanje organa v postopku z zahtevo po ZDIJZ.
• Za obdelavo podatka o imenu in priimku funkcionarja oziroma javnega uslužbenca, skupaj s podatki o izplačanih bruto plačah, je podana neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS. ZSPJS namreč izrecno določa, citirano:

»(1) Plače v javnem sektorju so javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo.«;

»(6) Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena so javnosti po postopku, ki ga ureja Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03), dostopni individualni podatki o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.«.

Zakonodajalec je sprejel šesti odstavek 38. člena ZSPJS na predlog Vlade, ker po njenem mnenju veljavna ureditev ni bila jasna in nedvoumna glede vprašanja javnosti podatkov o plačah javnih uslužbencev in funkcionarjev. Predlagatelj je bil namreč mnenja, da morajo biti vsi podatki o plačah, vključno z individualnimi izplačili, dostopni javnosti, saj gre za plačila iz javnih sredstev. Iz obrazložitve predloga določbe izhaja, citirano: »Z dopolnitvijo 38. člena so javnosti dostopni vsi individualni podatki o znesku izplačane plače vsakega javnega uslužbenca in funkcionarja. Ti podatki predstavljajo informacijo javnega značaja in ne uživajo privilegija (izjeme) osebnih podatkov.«.[8] Upoštevaje mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora pa je bil nato predlagani odstavek amandmiran, na način, da se je beseda "izplačane" nadomestila z besedama "celotne bruto" in na koncu dodalo besedilo "brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti". Povedano drugače, po sprejetju novele zakona ZSPJS se je uveljavila prosta dostopnost individualnih podatkov o znesku celotne bruto plače vsakega javnega uslužbenca in vsakega funkcionarja brez zmanjšanja za morebitne odbitke iz naslova izvršbe, kreditov ali drugih osebnih obveznosti.

• Da v obravnavani zadevi ni sporno, da imajo državni tožilci status funkcionarja, pri organu zaposleni uslužbenci pa status javnih uslužbencev ter da se njihove plače zagotavljajo iz javnih sredstev oziroma proračuna. Ker gre tako tudi za podatke v zvezi z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca in za podatke o porabi javnih sredstev, dodatno zakonsko podlago za posredovanje presojanih podatkov javnosti predstavlja tudi določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi te določbe se dostop do zahtevane informacije dovoli ne glede na izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (torej tudi izjemo varstva osebnih podatkov), če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače (ki pa v obravnavanem primeru niso podani).
• Da so plače v javnem sektorju javne, v smislu, da se lahko za vsakega funkcionarja in javnega uslužbenca ve, kakšno plačo ima, z izjemo omejitev, ki jih določa 38. člen ZSPJS, jasno izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016 in št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) je tako v sodbi št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011 med drugim navedlo, da »je po mnenju sodišča smiselnost javnosti plač v javnem sektorju ravno v tem, da je javnosti dostopno koliko ima posamezen poimensko naveden javni uslužbenec osnovne plače, dodatkov in dela plače za delovno uspešnost. V nasprotnem primeru bi se izničil pomen javnosti plač v javnem sektorju, saj če temu ne bi bilo tako, potem bi se javnosti lahko predstavili zgolj plačilni listi brez imen in priimkov ter ostalih osebnih podatkov in z izbrisanimi podatki za delovno dobo, to pa ne bi pomenilo javnosti plač v javnem sektorju.Sodišče nadalje meni, »da je bil namen zakonodajalca, da so plače v javnem sektorju javne v tem smislu, da se lahko za vsakega javnega uslužbenca poimensko ve, kakšno plačo ima, razen določenih omejitev, ki jih 38. člen ZSPJS določa«. Takšno stališče Upravnega sodišča je potrdilo tudi Vrhovno sodišče Republike Slovenije v sklepu št. X Ips 187/2011 z dne 1. 9. 2011, pred tem pa je Vrhovno sodišče o tem vprašanju že odločalo v odločbi št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009. V sodbi Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017 pa je sodišče celo poudarilo, citirano: »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, se mora dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen. Sodišče s tem v zvezi lahko pritrdi toženi stranki, da pri objavi informacij javnega značaja lahko pride tudi do kršitev (tudi človekovih pravic), vendar to ni stvar tega postopka, temveč je lahko stvar kakšnih drugih postopkov.« (točka 19). Povedano drugače, tej zadevi je sodišče pritrdilo IP, ki je odločil o prostem dostopu do plačilnih list določenega funkcionarja in javnih uslužbencev (upoštevaje 38. člen ZSPJS). V sodbi. št. I U 1410/2010-13 z dne 25. 5. 2011 pa je Upravno sodišče odločalo o vprašanju, ali so javni podatki o bruto plačah zaposlenih v javnem zdravstvenem zavodu (ZD Vrhnika) in v sodbi pod odločilo, da ne gre za varovane osebne podatke, ker je za njihovo posredovanje javnosti podana neposredna zakonska podlaga.
• Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tudi iz prakse IP, npr. odločbe IP št. 090-106/2010 (ZD Vrhnika), št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5 in št. 090-78/2019/9. IP je tudi sicer že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

Presojo posega v pravice funkcionarjev in javnih uslužbencev (tudi v pravico do varstva osebnih podatkov) je v tem delu, v okviru 38. člena ZSPJS in 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, opravil že zakonodajalec, ki je pretehtal, da ti osebni podatki, zaradi varstva javnega interesa in nadzora nad porabo javnih sredstev, niso varovani. Ti podatki torej že po odločitvi zakonodajalca v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja. Na ta način pravica dostopa do informacij javnega značaja državljanom, medijem in civilni družbi omogoča nadzor nad delom javne uprave in nadzor nad porabo javnih sredstev.

Na podlagi vsega zgoraj navedenega IP zaključuje, da so predmet zahteve podatki, ki so povezani tako z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca kot s porabo javnih sredstev, zaradi česar v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ne sodijo med varovane osebne podatke, poleg tega pa je za njihovo posredovanje javnosti podana tudi neposredna zakonska podlaga v 38. členu ZSPJS.

Ker gre v obravnavani zadevi za primer, ko javnost podatkov izrecno določa zakon (38. člen ZSPJS in 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), IP v postopek kot stranskih udeležencev ni pritegnil državnih tožilcev in javnih uslužbencev, na katere se nanaša zahteva prosilke. Z novelo ZDIJZ-F, ki se uporablja od leta 2018 dalje, je bila v ZDIJZ umeščena določba a26.a člena, s katero je bila stranska udeležba v postopku po ZDIJZ omejena. V postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja je stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Upoštevaje predhodno opredeljeni status zahtevanih podatkov po oceni IP zahtevanih informacij ni mogoče šteti kot podatkov, ki predstavljajo notranje delovanje organa, kot je to organ dodatno izpostavil v izpodbijanem odgovoru. Ker gre pri zahtevanih podatkih ob tem za absolutno javne podatke, se IP posebej do te izjeme podrobneje ne opredeljuje. Iz določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izhaja, da se ta uporabi tudi v primerih obstoja izjeme notranjega delovanja oz. ne glede na to, ali je navedena izjema podana. Ob tem IP poudarja, da se s to izjemo varuje »notranji proces razmišljanja organa«, varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Izjema notranjega delovanja se torej nanaša za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je tako preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Podatkov o plačah in delovnih mestih funkcionarjev oziroma javnih uslužbencev organa po mnenju IP ni mogoče šteti kot podatkov, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Poleg tega pa IP izpostavlja, da so navedbe organa pavšalne in ne izkazujejo pogojev, ki morata biti izpolnjena kumulativno, da je ta izjema od dostopa podana. Ob tem IP pripominja, da vedno obstaja možnost vplivanja na zaposlene s strani kriminalnih združb, tudi v primeru, da podatki o imenih in priimkih ter plačah zaposlenih v pravosodju ne bi bili javno dostopni. Splošno znano dejstvo namreč je, da plače v javnem sektorju niso visoke, sploh za administrativno tehnična delovna mesta. V prvi vrsti je možnost morebitnega vplivanja na javne uslužbence in funkcionarje vedno odvisna od osebne integritete vsakega posameznika, in obstaja tudi pri tistih z višjimi plačami, pri čemer je organ dolžan spremljati delo svojih zaposlenih in morebitna tovrstna tveganja prepoznati (tudi v okviru načrta integritete, ki ga je dolžan sprejeti).

Sklepno

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da je podana pravna podlaga za dostop do zahtevanih informacij o imenu in priimku posameznega zaposlenega v povezavi s podatki o njegovem delovnem mestu oziroma funkciji ter zahtevanih podatkih o bruto plači in bruto znesku t.i. COVID dodatka za mesec marec 2021, kar pomeni, da je organ napačno uporabil materialno pravo. Izhajajoč iz navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijani odgovor organa odpravil in sam odločil o zadevi, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[9] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodba Upravnega sodišča št. U 737/2003 z dne 10. 11. 2003, sklep Vrhovnega sodišča I Up 1507/2005 z dne 12. 9. 2007.

[2] Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti.

[3]  Sodbe Upravnega sodišča: št. I U 2052/2014 z dne 6. 1. 2016, št. I U 1878/2015 z dne 9. 11. 2016, št. III U 113/2017 z dne 25. 8. 2017 - »priklic obstoječih podatkov iz računalniške baze ne pomeni ustvarjanja novega dokumenta, če je to mogoče opraviti enostavno in hitro«. Npr. odločba IP št. 090-168/2018 z dne 10. 10. 2018.

[4] Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 - ORZSPJS49a, 27/12 - odl. US, 40/12 - ZUJF,  46/13, 25/14 - ZFU, 50/14, 95/14 - ZUPPJS15, 82/15, 23/17 - ZDOdv, 67/17 in 84/18.

[5] Uradni list RS, št. 40/06.

[6] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[7] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.

[8] Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije na 22. redni seji 28. 4. 2005. Postopek sprejemanja novele zakone je prosto dostopen na spletnih straneh Državnega zbora.

[9] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.