prosilec - Nacionalni inštitut za javno zdravje

POVZETEK:

Organ je zavrnil dostop do kopij vseh zapisnikov epidemiološkega kolegija NIJZ, ker ne gre za informacijo javnega značaja, pri čemer se je skliceval tudi na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.  IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva v zvezi z zatrjevano izjemo (organ ni navedel, katere konkretne dokumente je presojal, posledično ni za vsakega izmed presojanih dokumentov konkretno opredelil, niti ali je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa niti kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje posameznega zahtevanega dokumenta). Izpodbijane odločbe se ne da preizkusiti, zato jo je IP odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba dopolniti postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-198/2021/3

Datum: 5. 7. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 27. 5. 2021, zoper odločbo Nacionalnega inštituta za javno zdravje, Trubarjeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-48/2021-2 (272) z dne 13. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 27. 5. 2021 se ugodi. Odločba Nacionalnega inštituta za javno zdravje št. 090-48/2021-2 (272) z dne 13. 5. 2021, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 7. 5. 2021 na organ naslovila zahtevo za posredovanje kopij vseh zapisnikov epidemiološkega kolegija NIJZ, za obdobje od začetka delovanja kolegija oz. od marca 2020. Zahtevane informacije želi prejeti po elektronski pošti.

Organ je o zahtevi prosilke z dne 7. 5. 2021 odločil z odločbo št. 090-48/2021-2 (272) z dne 13. 5. 2021, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilke in definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnil, da zapisniki epidemiološkega kolegija niso informacije javnega značaja in so izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil, da epidemiološki kolegij ni organ zavoda, ampak delovno telo. Skladno s 15. členom Statuta organa so organi zavoda svet zavoda, strokovni svet zavoda in direktor zavoda. Epidemiološki zapisniki so interni dokumenti, saj so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Zaradi navedenega je organ zahtevo prosilke v celoti zavrnil.

Dne 27. 5. 2021 je prosilka vložila pritožbo zoper odločbo organa št. 090-48/2021-2 (272) z dne 13. 5. 2021(v nadaljevanju izpodbijana odločba), iz vseh pritožbenih razlogov. Prosilka je navedla, da je izpodbijana odločba v nasprotju sama s seboj in ne omogoča preizkusa, saj je nemogoč zaključek, da zahtevani dokumenti niso informacija javnega značaja in so (hkrati) izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Presoja izjem do dostopa do informacij javnega značaja, v skladu s 6. členom ZDIJZ, namreč nastopi šele v primeru, ko zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja in je potrebna presoja, ali zahtevane informacije morebiti predstavljajo katero od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, zaradi katere bi bilo treba zahtevo prosilca za dostop zavrniti. Iz izpodbijane odločbe tako ni jasno, kakšna je odločitev organa, ali zahtevani dokumenti sploh ne predstavljajo informacije javnega značaja, ali pa gre za informacije javnega značaja, vendar je podana ena od izjem do prostega dostopa iz 6. člena ZDIJZ. Organ v izpodbijani odločbi tudi ni navedel razlogov in dokazov, ki bi utemeljevali obstoj zatrjevane izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedbe organa, da epidemiološki kolegij ni organ zavoda, ampak delovno telo, po mnenju prosilke, ne vzdržijo resne pravne presoje, saj za obstoj informacije javnega značaja ni nujno, da je dokument izdelal oz. ustvaril organ sam, temveč ga lahko pridobi tudi od drugih oseb ali v sodelovanju z drugimi osebami ali organi. Posledično samo dejstvo, da epidemiološki kolegij ni organ zavoda, z ničemer ne vpliva na status oz. obstoj zahtevane informacije javnega značaja, saj iz izpodbijane odločbe nesporno izhaja, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, da jo hrani v materializirani obliki in, da izvira iz delovnega področja organa (proučevanje, varovanje, zviševanje ravni zdravja v RS s pomočjo ozaveščanja prebivalstva in drugih preventivnih ukrepov) in je nastala med delom oz. v zvezi z delom organa, očitno ob sodelovanju organa in njegovega delovnega telesa - epidemiološkega kolegija. Prosilka je navedla, da je tudi sicer odločitev organa o obstoju izjeme napačna in sprejeta ob nepravilni uporabi materialnega prava. V predmetni zadevi namreč že prvi kriterij za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen, saj zapisniki epidemiološkega kolegija NIJZ ne predstavljajo internega dokumenta organa, saj se ne nanašajo na način dela organa, njegovo notranjo politiko oz. notranje razmišljanje. Epidemiološki kolegij NIJZ oz. njegovi dokumenti so namreč po vsebini namenjeni delovanju organa navzven, z njimi so se seznanili predstavniki Vlade RS, na njihovi podlagi so bili sprejeti epidemiološki ukrepi za preprečitev širjenja virusa Covid-19, nekateri od ukrepov sprejetih na teh kolegijih, pa so bili s strani strokovnjakov tudi že predstavljeni javnosti. V skladu z njimi organ posameznikom in organizacijam tudi izdaja priporočila in navodila za izvajanje dejavnosti in preprečevanje širjenja okužbe s Covid-19. Zapisniki epidemiološkega kolegija tako ne predstavljajo podatka iz internega dokumenta, niti samega internega dokumenta, saj niso sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, temveč v zvezi z varovanjem javnega zdravja v RS. Takšni dokumenti in pa dokumenti, ki jih je organ pridobil od drugih oseb - v tem primeru organ namreč trdi, da ne gre za njegove dokumente, temveč dokumente epidemiološkega kolegija, ki ni organ zavoda, pa že po naravi stvari ne morejo izpolnjevati prvega kriterija za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob neizpolnjevanju prvega kriterija za obstoj predmetne izjeme pa se presoja drugega kriterija t.i. specifični škodni test izkaže za brezpredmetnega. Prosilka je še navedla, da je v izpodbijani odločbi poleg pomanjkljivih razlogov za obstoj zatrjevane izjeme izostala tudi presoja testa prevladujočega interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obstajajo namreč močni in konkretni argumenti, da gre za informacije, ki se nanašajo na področje javnega zdravja in zdravstvenega varstva, pa tudi javne varnosti, kar vse terja čim večjo in čim bolj kakovostno obveščenost javnosti, ki ima pravico do natančnega, celovitega in točnega informiranja o sprejetih ukrepih oz. strokovnih podlagah za tovrstne ukrepe za preprečevanje in obvladovanje širjenja virusa Covid-19, ki so posegli na vsa področja družbenega življenja oz. dogajanja. Zahtevane informacije so namreč predstavljale strokovno podlago za sprejetje omenjenih ukrepov s strani Vlade RS in odlokov za zajezitev širjenja okužb, ki so posegli na vsakodnevna opravila slehernega posameznika, izvajanje aktivnosti in opravljanje dejavnosti, posledično pa tudi v številne človekove pravice in temeljne svoboščine (npr. svoboda gibanja, pravica javnosti do obveščenosti, svoboda zbiranja in združevanja, ipd.), pri čemer so v luči številnih sodnih odločb (Ustavnega sodišča RS kot tudi ostalih slovenskih sodišč) tako odloki, kot ukrepi Vlade RS, nedvomno strokovno in pravno vprašljivi, zaradi česar imajo državljani pravico vedeti, kaj je bila podlaga za sprejetje tovrstnih odločitev in posegov v njihove temeljne pravice. Zahtevane informacije so nujno potrebne za tehtanje sorazmernosti sprejetih ukrepov in odlokov ter posegov v temeljne pravice in svoboščine, pa tudi za seznanjenost državljanov o tem, katere ukrepe strokovne skupine epidemiološkega kolegija NIJZ, je vlada dejansko upoštevala in katerih ne oz., ali je vlada pri omejitvah, v času epidemije Covid-19, mnenja strokovne skupine epidemiološkega kolegija sploh spoštovala, ali je strokovno skupino le »zlorabljala« za krinko svojih arbitrarnih posegov in omejitev vsakodnevnega življenja državljanov RS, na kar lahko kažejo določene izjave članov ali nekdanjih članov strokovne skupine v javnosti in dosedanja razkritja. Zahtevani dokumenti imajo tudi izjemen pomen oz. vlogo pri sprejemanju odločitev državljanov glede spoštovanja ukrepov za zajezitev širjenja virusa Covid-19, kot tudi pri sprejemanju njihovih odločitev glede predlaganega cepljenja proti Covid-19. Le celovita seznanitev s strokovno podlago za ukrepe, odloke, priporočila in navodila za zajezitev epidemije Covid-19, omogoča državljanom ustrezno razumevanje vseh sprejetih posegov in omejitev, prav tako pa lahko le ustrezna obveščenost ključno prispeva k spoštovanju tako sprejetih pravil in posledično pripomore k varovanju pomembnih dobrin. Le z razkritjem zahtevanih zapisnikov epidemiološkega kolegija NIJZ, pa se lahko zagotovi tudi transparentnost in odgovornost delovanja, tako epidemiološkega kolegija oz. organa, kot tudi Vlade RS, ki je pomembna tako za javno zdravje, zdravstveno varnost, javno varnost kot tudi demokracijo in izvrševanje oblasti Ijudstva. Seznanjenost z delom epidemiološkega kolegija NIJZ in njihovimi strokovnimi sklepi je nujna za preprečitev (nadaljnje) škode, ki bi nastala državljanom z ne razkritjem zahtevanih dokumentov, in sicer tudi pri učinkoviti obrambi njihovih pravic, v sodnih postopkih izpodbijanja prejetih odločb o prekrških, s katerimi so bili številni kaznovani zaradi domnevnega nespoštovanja ukrepov vlade, ki naj bi temeljili oz. bili v luči javnega zdravja utemeljeni med drugim ravno na strokovni podlagi epidemiološkega kolegija NIJZ, pa tudi pri uveljavljanju neustavnosti sprejetih vladnih odlokov in uveljavljanju civilnih zahtevkov zaradi nastale škode pri onemogočenem oz. omejenem izvajanju gospodarskih in zasebnih dejavnosti, v času epidemije Covid-19, v skladu z vladnimi odloki kot tudi priporočili in navodili organa. Z dostopom do zahtevanih dokumentov se bo javni interes glede javnega zdravja, zdravstvene varnosti in javne varnosti le okrepil in prispeval k višji stopnji varstva uporabnikov, seznanitev javnosti z zahtevanimi podatki pa bo omogočila tudi razpravo o pomembni družbeni temi, ki je z vidika varovanja javnega zdravja in ostalih navedenih dobrin nedvomno v interesu širšega kroga Ijudi oz. slehernega državljana. Glede na vse navedeno prosilka meni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zaradi česar je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, odločitev organa pa je sprejeta tudi ob napačni uporabi materialnega prava in nepravilni ugotovitvi dejanskega stanja po 1. in 2. točki prvega odstavka 237. člena ZUP. Tudi v primeru, da bi se odločitev organa o obstoju izjeme do prostega dostopa izkazala za pravilno (kar po mnenju prosilke ni), je dostop do zahtevanih informacij, upoštevaje test prevladujočega interesa javnosti, treba dopustiti.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-48/2021-4 (272) z dne 8. 6. 2021, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločbo organa v celoti.

IP nadalje ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oz. presojanih dokumentov in ni dovolj popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru. IP ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo prosilki zavrnil dostop do kopij vseh zapisnikov epidemiološkega kolegija NIJZ, za obdobje od začetka delovanja kolegija oz. od marca 2020, ker ne gre za informacijo javnega značaja in hkrati predstavljajo izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, brez da bi se organ uvodoma sploh opredelil do obstoja zahtevanih dokumentov oz. brez navedbe, kateri konkretni dokument oz. dokumenti so predmet presoje in po mnenju organa predstavljajo izjemo v zvezi z notranjim delovanjem. Organ se je v izpodbijani odločbi le pavšalno skliceval na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, brez izkazovanja izpolnjevanja kriterijev za obstoj zatrjevane izjeme. Iz izpodbijane odločbe tudi ne izhaja, kakšen ugotovitveni in dokazni postopek je organ sploh izvedel, da bi ugotovil, kateri konkretni dokumenti v zvezi z zahtevo prosilke z dne 7. 5. 2021 pri njem obstajajo. Posledično organ tudi ni ugotavljal obstoja izjem po vseh posameznih dokumentih. Organ je torej nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te odločbe. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidna odločitev organa glede dostopa do katerih konkretnih dokumentov je organ odločal, saj je organ v izreku le povzel zahtevo prosilke. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. člena ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Organ nedvomno najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi informacijami (npr. kateri konkretni dokumenti so predmet presoje, kakšne posledice bi imelo razkritje teh dokumentov …) in dokumenti ter tudi s podatki, ki so potrebni za pozivanje morebitnih stranskih udeležencev v postopek, poleg tega je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

1. Glede vprašanja, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo.

Organ je v izreku in v obrazložitvi izpodbijane odločbe le povzel zahtevo prosilke z dne 7. 5. 2021 in ni konkretno navedel dokumentov, o dostopu do katerih je odločal, na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati. V ponovljenem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne dokumente bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja.

IP poudarja, da ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega ZDIJZ, ki v prvem odstavku 4. člena določa, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop do že obstoječih dokumentov in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Pri tem pa tudi ni relevantno, ali je dokument ustvaril organ zavoda, ali delovno telo, temveč je relevantno le dejstvo, ali organ dejansko razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja.

2. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa.

Organ mora popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno že zgoraj, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, v zvezi s katero bo ugotovil, da predstavlja informacijo javnega značaja, za posamezne podatke v tej dokumentaciji, in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,  opredeliti do naslednjih vprašanj:

1. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
2. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

Kot že rečeno, je IP ugotovil pomanjkljivosti glede obrazložitve izpodbijane odločbe. Organ je namreč le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer je le povzel zakonsko določbo. Obrazložitev izpodbijane odločbe je zato ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,  kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje tako, da se tudi iz vidika izjem od prostega dostopa natančno opredeli glede vsakega izmed zahtevanih dokumentov posebej ter tudi glede posameznih podatkov v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pripominja, da morata biti za obstoj te izjeme kumulativno izpolnjena dva pogoja:

1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in
2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

IP poudarja, da gre za izjemo notranjega delovanja lahko le pri dokumentih, ki urejajo postopke, delovanje in ukrepe, ki so namenjeni interni rabi organa (npr. interna usmeritvena navodila, smernice, stališča, vprašanja, ipd.), ki so bila sestavljena z namenom, da lahko organ čim bolje zavaruje svoje interese, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa ter njegova notranja politika. S to izjemo se torej varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju notranje, interne politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Nikakor pa ni mogoče govoriti o notranjem delovanju organa pri dokumentih, ki niso nastali pri organu (kot to navaja organ, in sicer, da epidemiološki kolegij ni organ zavoda, ampak delovno telo, torej v kolikor organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti in jih ni ustvaril sam temveč jih je pridobil od zunaj), ali v primeru, ko je predmet presoje zaključen dokument organa, ki izraža, bodisi stališče oz. odločitev organa samega ali drugega organa nasproti tretjemu. V primeru, ko se vsebina komunikacije že realizira v dejanju organa nasproti tretjemu, delovanje namreč izgubi naravo internosti ter tako samo po sebi ne more več izpolnjevati pogoja notranjega delovanja, kar mora organ upoštevati pri odločanju v ponovljenem postopku. V skladu z utečeno prakso IP namreč dokumenti, iz katerih izhaja »zunanje« delovanje, ki je usmerjeno navzven in se nanaša na razmerje do zunanjih subjektov in do posameznikov, niso dokumenti, ki so namenjeni le internemu delu organa. Pri tem IP opozarja, da če prvi pogoj ni izpolnjen, potem se pod vprašaj postavlja tudi izpolnjevanje drugega pogoja, torej nastanka škode, saj gre za pogoja, ki morata biti podana kumulativno.

V kolikor pa zahtevani dokumenti predstavljajo izpolnitev prvega pogoja, torej da so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, pa morajo ti dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oz. motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oz. dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.

Iz navedenega tako izhaja, da v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa, saj ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se mora zato v ponovljenem postopku, za vsakega izmed presojanih dokumentov, konkretno opredeliti, ali je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in pojasniti, za katero delovanje oz. dejavnost gre. Nato pa mora tudi konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa bi povzročilo razkritje posameznega zahtevanega dokumenta, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oz. izkazanost.

Če bo organ ugotovil, da je izjema notranjega delovanja kljub vsemu podana, mora dalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo notranjega delovanja organa) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. To pomeni, da so podatki o porabi javnih sredstev absolutno javni in mora organ dostop prosilki do teh podatkov omogočiti.

3. Glede izvedbe testa javnega interesa.

Upoštevajoč pritožbene navedbe, s katerimi prosilka zatrjuje obstoj prevladujočega javnega interesa za razkritje zahtevanih dokumentov, IP ugotavlja, da mora organ v ponovljenem postopku po uradni dolžnosti ugotavljati tudi, ali je zahtevane informacije treba razkriti na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe izhaja, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonsko določenih primerih, med katerimi pa ni izjeme 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa javnega interesa je treba presoditi tudi, ali je javni interes za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Gre torej za izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre za tehtanje, s katerim mora organ pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oz. izjemo iz ZDIJZ (npr. varstvo notranjega delovanja organa). V ponovljenem postopku mora organ v obrazložitvi odločbe konkretno navesti vsa dejstva in okoliščine, na katera bo oprl svojo odločitev po izvedenem testu javnega interesa. Ob navedenem IP pripominja, da gre v obravnavani zadevi tudi za temo, ki je v zadnjem obdobju pogosto javno izpostavljena, saj gre za dokumente, ki se v javnosti pogosto omenjajo kot strokovna podlaga (ki je ali ni bila upoštevana) za sprejetje ukrepov za zajezitev širjenja okužb v času razglašene epidemije Covid-19, ki so posegli na vsakega posameznika. V zvezi s tem IP opozarja na sodbo št. IU 1688/2016-27 z dne 17. 10. 2018 (63. odstavek obrazložitve), v kateri je Upravno sodišče navedlo, da je za javni diskurz brez dvoma zaželeno, da v čim večji meri temelji na verodostojnih dejstvih in ne na pavšalnih, površnih oz. netočnih govoricah.

Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku pri izvedbi testa javnega interesa upoštevati tudi zgoraj izpostavljene okoliščine, v zvezi s katerimi prosilka zahteva dostop do dokumentov.

4. Glede pravila delnega dostopa.

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Zahteva prosilca pa je bila zavrnjena v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo.

5. Glede vsebine izreka odločbe.

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izpodbijani odločbi namreč izrek ni določno opredeljen, ker je organ v izreku le povzel zahtevo prosilke. Iz izreka izpodbijane odločbe tako ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal. Odločbe s takšnim izrekom (v povezavi z že opisanimi pomanjkljivostmi v obrazložitvi izpodbijane odločbe) se ne da preizkusiti, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka v skladu s 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP.

V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oz. v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Če bo organ prosilcu omogočil dostop do zahtevanih podatkov v celoti, o tem ne bo izdal odločbe, ampak bo napravil le uradni zaznamek (22. člen ZDIJZ).

6. Glede vključitve stranskih udeležencev.

IP ni znana podrobna vsebina konkretnih dokumentov, ki so predmet presoje, zato ne more ugotavljati, ali bi moral organ v konkretnem primeru pred izdajo izpodbijane odločbe v postopek vključiti kakšnega stranskega udeleženca. Zato le na splošno pojasnjuje, da mora organ v primeru, če ne gre za primer iz prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ, v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev. Za absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka se skladno z drugo točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena.

Ko bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, kateri konkretni dokumenti so predmet njegove presoje, bo moral natančno pregledati njihovo vsebino in oceniti, ali bi njihovo razkritje lahko vplivalo na pravice in koristi tretjih oseb. Vse te subjekte mora organ nato, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, pritegniti v postopek pred izdajo odločbe in jim omogočiti zaščito njihovih pravic in dati možnost, da se opredelijo glede informacij, ki jih je zahteval prosilec. Organ mora novo odločbo vročiti tudi stranskim udeležencem, ki bodo priglasili udeležbo v postopku, nato pa jim mora v seznanitev in izjasnitev posredovati tudi morebitno novo pritožbo prosilca.

Sklepno.

Glede na vse zgoraj navedeno je IP pritožbi prosilke ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil ter odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[1] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in189/20-ZFRO.