prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilec je od Inšpektorata za okolje in prostor želel prejeti fotokopije sklepov v končanih inšpekcijskih postopkih, ki so se končali z rušitvijo po drugi osebi in so se nanašali na zadnje tri rušitve gradenj, starejših od 50 let na območju Triglavskega narodnega parka, zadnje tri rušitve gradenj, starejših od 50 let na območju centra mesta Ljubljane, zadnje tri rušitve gradenj, starejših od 50 let na območju Slovenije, ter zadnjo rušitev gradnje nevarnih objektov v lasti romske družine. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, ker iz elektronske evidence, ki jo uporablja za evidentiranje dokumentarnega gradiva, ni mogoče pridobiti dokumentov, ki jih želi prejeti prosilec. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zbirka dokumentov pri organu ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi zadeve, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zahtevi postavil prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Ker organ s konkretno zbirko sklepov ne razpolaga, je IP pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno.

ODLOČBA:

Številka: 090-188/2021/3

Datum: 6. 7. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 10. 5. 2021, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-1/2021-146 z dne 4. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 10. 5. 2021 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-1/2021-146 z dne 4. 5. 2021, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 1. 4. 2021 po elektronski poti na organ naslovil zahtevo za fotokopije sklepov organa v končanih inšpekcijskih postopkih, ki so se končali z rušitvijo po drugi osebi, in sicer (1) za zadnje tri tovrstne rušitve iz množice več kot 400 nelegalnih gradenj Triglavskega narodnega parka, od katerih so najstarejše tovrstne nelegalne gradnje krepko starejše od 50 let; (2) za zadnje tri tovrstne rušitve iz množice več tisoč nelegalnih gradenj v neposredni okolici Centra mesta Ljubljana (Tomačevo, Rakova Jelša, Zadobrova ipd.), od katerih so najstarejše tovrstne nelegalne gradnje krepko starejše od 50 let; (3) za zadnje tri rušitve iz množice več tisoč nelegalnih gradenj širom RS, od katerih so najstarejše nelegalne gradnje krepko starejše od 50 let, ter (4) za zadnjo tovrstno rušitev katerega od tovrstnih nevarnih objektov iz množice več stotih nelegalnih objektov, ki je bil v lasti kakšne od romskih družin (npr. na Dolenjskem). Prosilec je še dodal, da predmetne dokumente potrebuje kot dokaz v sodnem postopku zaradi evidentne diskriminatorne oz. arbitrarne obravnave inšpekcijskih zavezancev.

Organ je z odločbo, št. 090-1/2021-146 z dne 4. 5. 2021, zahtevo prosilca zavrnil, ker iz elektronske evidence, ki jo uporablja organ za evidentiranje dokumentarnega gradiva (tj. INSPIS), ni mogoče pridobiti dokumentov, ki jih želi prejeti prosilec. Organ namreč ne vodi evidence dokumentarnega gradiva na način, ki bi omogočil pridobivanje dokumentov – sklepov o dovolitvi izvršbe, kjer so se postopki končali z rušitvijo po drugi osebi – glede na posamezne kriterije: nacionalna pripadnost zavezancev, starost objektov (npr. starejši od 50 let), področja, kjer se objekt nahaja (npr. Triglavski narodni park, Tomačevo, Rakova Jelša, Zadobrova, Dolenjska), končani postopki z izvršbo po drugi osebi ipd. Organ je še navedel, da za posamezno zadevo odpre spis na določenega inšpekcijskega zavezanca.

Prosilec se je 10. 5. 2021 zoper odločbo organa, št. 090-1/2021-146 z dne 4. 5. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), pritožil in navedel, da od pritožbenega organa pričakuje, da bo v kontekstu zaupanih pooblastil preveril neverjetno resničnost navedb pristranskega organa, vse tako, da jih bo ovrgel oz. potrdil in prosilca posledično opremil z razpoložljivimi oz. iskanimi dokumenti, ki mu bodo v pomoč pri sodnem dokazovanju pristranskosti organa. Prosilec je zapisal tudi svoje mnenje in videnje delovanja samega organa skozi prizmo zgodovine, kar je za obravnavani postopek dostopa do informacij javnega značaja irelevantno, zato tega dela zapisa IP ne povzema in se do njega tudi ne opredeljuje.

Ker je prosilec pritožbo poslal neposredno IP, jo je ta na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP odstopil organu z dopisom, št. 092-81/2021/2 z dne 24. 5. 2021. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-1/2021-193 z dne 25. 5. 2021, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu je ponovno poudaril, da zahtevanih dokumentov iz uradne evidence INSPIS ni možno pridobiti na način, kot to želi prosilec, saj inšpekcijskih postopkov ne vodi glede na nacionalno pripadnost zavezancev, starost objektov, področja, kjer se objekt nahaja, ipd.

Pritožba ni utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Predmet tega pritožbenega postopka je vprašanje, ali zahtevane informacije predstavljajo informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ. Po navedeni določbi je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po navedeni določbi morajo biti torej izpolnjeni trije osnovni pogoji, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer (1) informacija izvira iz delovnega področja organa, (2) organ z njo razpolaga ter (3) informacija se nahaja v materializirani obliki. Informacijo javnega značaja tako predstavlja samo dokument, ki že obstaja, torej ki je že bil ustvarjen v okviru delovnega področja organa.

IP poudarja, da sta tako prvostopenjski organ kot tudi IP vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meje postavljenega zahtevka – navedeno stališče je podprto tudi z upravnosodno prakso, npr. sodbi I U 817/2015, I U 932/2015. To pomeni, da mora pristojni organ odločati v okviru postavljene zahteve prosilca in ugotavljati le, ali organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti po kriterijih, kot jih je navedel prosilec. V obravnavani zadevi so to sledeči kriteriji:

• glede dokumentov iz prve alineje zahteve so to: zadnji trije sklepi o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa odstranitve zgrajenega objekta po drugih osebah, območje Triglavskega narodnega parka in tovrstne nelegalne gradnje, ki so krepko starejše od 50 let;
• glede dokumentov iz druge alineje zahteve so to: zadnji trije sklepi o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa odstranitve zgrajenega objekta po drugih osebah, območje neposredne okolice centra mesta Ljubljana in tovrstne nelegalne gradnje, ki so krepko starejše od 50 let;
• glede dokumentov iz tretje alineje zahteve so to: zadnji trije sklepi o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa odstranitve zgrajenega objekta po drugih osebah, območje celotne Slovenije in tovrstne nelegalne gradnje, ki so krepko starejše od 50 let;
• glede dokumentov iz četrte alineje zahteve so to: zadnji sklep o dovolitvi izvršbe inšpekcijskega ukrepa odstranitve zgrajenega objekta po drugih osebah, nevarni objekt, lastnik objekta romska družina in območje Dolenjske.

Za razjasnitev dejanskega stanja je IP 1. 7. 2021 z organom opravil telefonski pogovor v zvezi z vodenjem elektronske evidence INSPIS.

IP je v pogovoru z organom z dne 1. 7. 2021 ugotovil, da elektronska evidenca INSPIS, ne omogoča iskanja po kriterij, kot je to zahteval prosilec. INSPIS lahko dá samo podatke o zadevah, kdo je inšpekcijski zavezanec, medtem ko podatka o tem, na katerem območju leži njegova nepremičnina, ali kdaj je bila zgrajena, ni mogoče pridobiti s pomočjo računalniško vodene evidence. Organ je poudaril, da nekateri od postavljenih kriterijev niso razvidni niti iz same vsebine dokumentov in se o njih lahko zgolj sklepa oz. špekulira (npr. kriterij, katere narodne pripadnosti je inšpekcijski zavezanec). Uradna oseba je pojasnila, da je vprašanje, ali je po evidencah organa mogoče iskati dokumentacijo glede na izbrane kriterije prosilca, naslovila tudi na direktorico gradbene inšpekcije, ki je zatrdila, da dokumentov ni mogoče pridobiti na način in po kriteriji, kot to želi prosilec, oz. da iskanje dokumentov po zahtevanih kriterijih ni mogoče, saj zadev ne vodijo na takšen način. Po mnenju organa bi bilo treba v obravnavani zadevi z vsebinsko presojo in analizo posamezne zadeve oz. dokumenta ugotoviti, ali ti ustrezajo zahtevi prosilca ali ne. Vsebina zahtevanih dokumentov je praviloma razvidna le tako, da se odpre vsak posamezni dokument. Prav tako bi bilo treba pri posameznem dokumentu pregledati, ali najstarejše tovrstne nelegalne gradnje ustrezajo časovnemu okvirju »krepko starejše od 50 let«, kot je to izpostavil prosilec v zahtevi. Elektronske evidence, ki jih vodi organ namreč ne omogočajo filtriranja dokumentov glede na čas izgradnje nepremičnine.

IP je preveril področno zakonodajo (predpise in splošne akte s področja graditve objektov, inšpekcijskega nadzora, upravnega poslovanja) in glede vodenja inšpekcijskih zadev ugotovil, da le-ta ne zahteva vodenja zadev po merilih, ki bi izkazovali, kje leži nepremičnina, kdaj je bila zgrajena ali kakšne narodne pripadnosti je inšpekcijski zavezanec. Vse to so merila, ki bi jih naj izpolnjevali dokumenti glede na prosilčevo zahtevo. Kot je izpostavil organ v izpodbijani odločbi, organ v računalniškem programu INSPIS zadev, vezanih na inšpekcijske prijave oz. inšpekcijske odločitve glede na območje, nacionalno poreklo inšpekcijskega zavezanca, leto gradnje sporne nepremičnine, tj. glede na kriterije, kot jih je v zahtevi z dne 1. 4. 2021 postavil prosilec, ne vodi na način, da bi konkretno zahtevane sklepe po točno določenih merilih same zahteve lahko tudi priklical iz računalniškega sistema oz. iz svojih že obstoječih evidenc. Tudi po pregledu letnih poročil o delu organa IP ni ugotovil, da bi organ vodil tovrstno statistiko, kaj šele, da bi vodil seznam tovrstnih zadev in bi na tak način lahko izluščil zahtevane dokumente. Da bi organ zadeve vodil po naštetih merilih ni moč zaslediti niti v njegovih dokumentih o strateških usmeritvah in prioritetah po posameznih letih niti v letnih načrtih dela.

V konkretnem primeru bi bil tako potreben fizični pregled vseh izdanih sklepov organa v končanih inšpekcijskih postopkih, pri čemer bi moral organ po pregledu dokumentov, ali so se postopki končali z izvršbo po drugi osebi, te sklepe tudi vsebinsko pregledati ter analizirati in izbrati zgolj tiste (zadnje tri), ki ustrezajo še vsem preostalim izbranim kriterijem prosilca. Navedeno pomeni, da bi moral organ, da bi pridobil podatke/informacije, ki so predmet zahteve prosilca, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti novo zbirko/seznam, po kriterijih prosilca, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.

Ker pritožbeni postopek po ZDIJZ ni namenjen prisili ustvarjanja informacij, kar je npr. izpostavilo tudi Upravno sodišče v sodbi II U 79/2009, IP nima pravne podlage, da bi odločal o obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oz. zbirko dokumentov/podatkov, ki ustrezajo konkretni zahtevi prosilca. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja je zavzela tudi upravnosodna praksa, npr. sodba II U 79/2009. V navedeni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov/podatkov, ki so predmet zahteve prosilca, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.

Kot je organ pojasnil v izpodbijani odločbi, po zahtevanih kriterijih iskanje dokumentov ni možno, prosilec pa tem ugotovitvam organa v pritožbi tudi z ničemer ni izrecno oporekal. IP ne dvomi, da iskanje zahtevanih dokumentov v računalniškem sistemu INSPIS ne omogoča enostavnega in hitrega priklica dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca. Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilca vložiti nesorazmeren vložek časa in truda, da analizira dokumente in pripravi zbirko po kriterijih, kot jih je zahteval prosilec. Gre namreč zato, da bi organ moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je določil prosilec, šele presoditi, ali dokumenti v zbirko sodijo, kar pa, kot že povedano, predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Izpodbijana odločitev torej ne pomeni, da sklepi v končanih inšpekcijskih postopkih, ne obstajajo, temveč le, da organ v konkretnem primeru ne razpolaga s konkretno zbirko sklepov.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, saj jih ne more relativno hitro in enostavno priklicati iz sistema, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ. Manjka pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

IP je zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka