prosilec - Direkcija RS za infrastrukturo

POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil prošnjo za dostavo podatkov, v kateri je izkazoval svoj pravni interes in se med drugim skliceval na določila Zakona o odvetništvu. Organ je vlogo obravnaval v skladu z določili ZDIJZ in izdal odločbo, zoper katero se je prosilec pritožil. V pritožbi na več mestih izpostavlja dejstvo, da ni mogoče sklepati, da je zahteval informacijo, ki ustreza pojmu informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ, temveč, da je želel pregledovati in prepisovati dokumente določene upravne zadevenavaja, IP je tako ugotovil, da organ ni razpolagal z zahtevo za postopek po določbah ZDIJZ, kar pomeni razlog za ničnost odločbe (4. točka prvega odstavka 279. člena ZUP). 

ODLOČBA:

Številka: 090-161/2021/2

Datum: 20. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter 249. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……….. (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa odvetnik Matija Premrl, Ferrarska ulica 30, 6000 Koper, z dne 4. 5. 2021, zoper odločbo Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-12/2021-2 z dne 14. 4. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Odločba Direkcije Republike Slovenije za infrastrukturo, št. 090-12/2021-2 z dne 14. 4. 2021, je nična.

2. Organ je dolžan prosilcu povrniti stroške v višini 186, 66 EUR, v roku 8 dni po pravnomočnosti te odločbe, po poteku roka pa z vštetimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Dne 16. 3. 2021 je prosilec po pooblaščencu na organ naslovil prošnjo za dostavo podatkov. V slednji je navedel, da je ………. smučarsko rekreativnega centra Kalič ter da je ugotovil, da je na regionalni cesti št. 409, na relaciji Postojna – Planina, prišlo do spremembe prometne signalizacije. Na mesto obvestilne table, ki je zajemala tudi turistično signalizacijo, in sicer je označevala odcep za Kalič, je postavljena obvestilna tabla, ki navedenega odcepa ne označuje več. Prosilec je organ, kot upravljavca zbirke podatkov, skladno z Zakonom o odvetništvu (10. člen),  zaprosil za posredovanje vloge predlagatelja za izdajo naloga za spremembo zgoraj navedene turistične in druge obvestilne signalizacije ter ustrezni delovni nalog, ki je bil podlaga za spremembo prometne signalizacije. Na podlagi zaprošenih dokumentov bo prosilec preveril, ali je s spremembo signalizacije prišlo do posega v njegove pravice. Prosilec navaja, da je z navedenim izkazal pravni interes za pridobitev zaprošenih podatkov.

O vlogi prosilca je organ, na podlagi določil ZDIJZ, odločil z odločbo št. 090-12/2021-2 z dne 14. 4. 2021 (nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je odločil:

• da se mu posreduje določena dokumentacija, pri čemer je organ ob posredovanju dolžan prekriti varovane osebne podatke ter
• da se mu zaradi varovanja avtorskega dela omogoči vpogled v določeno dokumentacijo, pri čemer je organ ob vpogledu dolžan prekriti varovane osebne podatke.

Dne 4. 5. 2021 je prosilec zoper odločitev organa podal pritožbo zaradi zahteve za pregledovanje in prepisovanje spisa. Pritožbo podaja zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe iz vseh razlogov po prvem odstavku 237. člena ZUP ter predlaga, da se njegovi pritožbi ugodi ter izpodbijano odločbo v 2. točki izreka spremeni tako, da se zahtevi ugodi oziroma podrejeno, da z izpodbijano odločbo v izpodbijanem delu odpravi in vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, z natančnimi navodili glede nadaljnjega postopanja, v vsakem primeru pa odloči, da se prosilcu povrnejo vsi stroški. Nadalje navaja, da je iz obrazložitve, kot tudi samega uvoda izpodbijane odločbe, razvidno, da je organ zahtevo prosilca z dne 16. 3. 2021 zmotno obravnaval kot zahtevo za pridobitev informacij javnega značaja. Navaja, da je v zahtevi pojasnil, da je ………. smučarsko – rekreativnega centra Kalič ter da ima za pridobitev zaprošenih podatkov, in sicer fotokopije vloge in delovnega naloga za spremembo obravnavane prometne signalizacije, pravni interes in da zaprošene podatke potrebuje zaradi sprožitve ustreznih postopkov za zavarovanje svojih pravnih koristi. Iz vsega navedenega ni mogoče sklepati, da je zahteval informacijo, ki ustreza pojmu informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ, temveč, da je želel pregledovati in prepisovati dokumente določene upravne zadeve. Organ ne bi smel njegove zahteve obravnavati kot zahteve za pridobitev informacij javnega značaja po ZDIJZ, pač pa po določbah 82. člena ZUP, kar pomeni, da je njegovo zahtevo napačno pravno kvalificiral. Ker jo ni obravnaval takšno, kot je bila vložena, je kršil pravila postopka. Prosilec zatrjuje, da določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ v konkretnem primeru, ko je podlaga za zahtevani vpogled in fotokopije iz spisa 82. člen ZUP, ni uporabljiva, zato tudi niso upoštevne na tem mestu določene omejitve. Ponovno poudari, da gre za zahtevo po prvem odstavku v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUP. Navedeni člen predstavlja samostojno pravno podlago za pridobitev podatkov in fotokopij listin iz spisa. Namen pravice iz drugega odstavka 82. člena ZUP je, da lahko vsakdo z vpogledom in prepisovanjem listin iz upravnega spisa pride do podatkov in dokazil, za katere verjetno izkaže, da bodo v drugem pravnem postopku pomembni za varstvo njegovega pravnega položaja. Ker so nameni, ki jih ZDIJZ in ZUP glede pravice do pregledovanja in prepisovanja spisov zasledujeta, drugačna, so drugačne tudi omejitve, ki jih vsak od navedenih zakonov pri uresničevanju  te pravice določa. Doda tudi, da 82. člen ZUP zagotavlja pravno podlago za posredovanje osebnih podatkov na zaprošenih dokumentih, kar pomeni, da bi moral organ prosilcu omogočiti dostop do vseh podatkov, brez prekrivanja osebnih podatkov. Podredno še dodaja, da bi bila odločitev organa nepravilna in nezakonita celo, če bi bilo pravilno stališče slednjega, da je potrebno v konkretnem primeru zahtevo za vpogled in prepisovanje spisa obravnavati kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Izpostavi 2. točko prvega odstavka 9. člena ZASP, ki določa, da avtorskopravno niso varovana uradna besedila z zakonodajnega, upravnega in sodnega področja. Pri tem gre za besedila, ki jih izdajajo institucije z zakonodajnimi, sodnimi ali upravnimi pristojnostmi ter oblastvenimi upravičenji in s katerimi se uravnavajo pravni položaj državljana ali druge družbene zadeve. Med taka besedila je treba šteti tudi odločbe in odredbe in to skupaj s prilogami, kot so npr. dela urbanizma, elaborati ali kartografije, čeprav ne gre za besedilo v ožjem pomenu besede. V konkretnem primeru je organ odredil spremembo prometne signalizacije z delovnim nalogom, in sicer s Pogodbo št. 2431-20-001317/0 z dne 26. 10. 2020, ki v 1. členu določa, da se pogodbena dela izvedejo na podlagi elaborata, ki je skladno s 17. členom citirane pogodbe njen sestavni del. Upoštevaje navedeno ne more biti dvoma, da vloga predlagatelja, ki jo sestavljajo elaborat in priloge, na katere se nanaša zahteva prosilca, sicer predstavljajo avtorsko delo, vendar so postali del delovnega naloga in torej uradnega besedila, kar pomeni, da jim glede na določbo 9. člena ZASP ne gre avtorskopravno varstvo. Omenjena omejitev glede oblike dostopa do informacij javnega značaja, ki se nanaša na avtorsko varovana dela, zato v tem primeru ne velja (primerjaj UPRS sodba I U 141/2015).

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP. Ob odstopu je pojasnil, da v okviru pristojnosti izvaja naloge upravljanja, vodenja in nadzora prometa. Skladno s 76. členom veljavnega Zakona o cestah odredi prometno ureditev ali njeno spremembo na državni cesti oziroma njenem delu, in sicer z delovnim nalogom. Pri zahtevnejših prometnih ureditvah je sestavni del delovnega naloga elaborat prometne ureditve, ki mora biti označena s predpisano prometno signalizacijo. Nadalje skladno s 77. členom veljavnega Zakona o cestah organ odredi postavitev, zamenjavo, dopolnitev ali odstranitev prometne signalizacije in prometne opreme na državnih cestah. V istem členu je še določeno, da se na državni cesti sme postavljati turistična in druga obvestilna prometna signalizacija samo v skladu s predpisi, ki urejajo prometno signalizacijo. Postavitev in odstranitev turistične in druge obvestilne prometne signalizacije odreja organ, ki ima pravico do povrnitve stroškov za postavitev, vzdrževanje in odstranitev. Iz vsega navedenega izhaja, da organ v postopkih odreditve prometne ureditve ali njene spremembe oziroma v postopku postavitve, zamenjave, dopolnitve ali odstranitve prometne signalizacije in prometne opreme na državnih cestah, ne odloča v upravnih postopkih, ampak tovrstne aktivnosti odreja z delovnimi nalogi. V veljavnem zakonu ni določene pravice posameznika, s katero bi ta lahko zahteval izdajo odločitve o npr. postavitvi prometne signalizacije. Za kaj takega ni predpisano odločanje v upravnem postopku ter tudi ni omogočena pravica do pritožbe. Zaradi navedenega se postopke v zvezi s prometno signalizacijo ne vodi po določilih ZUP oziroma kot upravni postopek. Ker se upravni postopek ne vodi, posameznik tudi ne more imeti niti statusa stranke niti statusa stranskega udeleženca. Posledično pa tudi ne more imeti pravice do vpogleda v upravni spis v smislu določil 82. člena ZUP, saj upravni spis ne obstaja, ker upravna zadeva ne obstaja. Iz navedenega razloga ter skladno z načelom varstva pravic strank je zato organ prosilčevo zahtevo obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ, ki se je izkazal za ugodnejšega, saj je prosilcu omogočil dostop do zaprošene dokumentacije.

Izpodbijana odločba je nična.

IP uvodoma pojasnjuje, da je organ druge stopnje skladno z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo organa preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa je tudi dolžan preizkusiti, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

Ne da bi se spuščal v materialno pravilnost odločitve organa, predvsem v  vprašanje, ali in v kolikšni meri zahtevana dokumentacija predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, IP najprej opozarja na 128. člen ZUP, ki določa, da je organ v zadevah, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojen začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana.

ZDIJZ v drugem odstavku 5. člena določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, ureditvi postopka z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pa je namenjeno celotno četrto poglavje v zakonu z naslovom »Postopek z zahtevo za dostop ali za ponovno uporabo« (členi 12 – 27.a ZDIJZ). ZDIJZ tako na več mestih jasno opredeljuje, da postopka za dostop do informacij javnega značaja ni mogoče voditi brez zahteve prosilca. Povedano drugače, postopek po ZDIJZ se lahko začne in vodi samo na zahtevo stranke (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ). V kolikor organ izda odločbo brez zahteve stranke, je takšno odločbo na podlagi 249. člena ZUP potrebno izreči za nično.

Ker se postopek za dostop do informacij javnega značaja lahko vodi zgolj in izključno na zahtevo prosilca, je v konkretnem primeru treba najprej ugotoviti, ali je zahtevo prosilca z dne 16. 3. 2021, o kateri je organ odločil z izpodbijano odločbo, treba šteti za zahtevo, ki je bila vložena po ZDIJZ. V nasprotnem primeru je treba namreč zaključiti, da je organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe zagrešil nepravilnost, ki ima za posledico ničnost izpodbijane odločbe. Po 249. členu ZUP se namreč za nično izreče odločba, če organ druge stopnje ugotovi, da se je zgodila v postopku na prvi stopnji taka nepravilnost, ki ima za posledico ničnost odločbe (279. člen ZUP). Po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se med drugim izreče za nično odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.

Čeprav po določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ prosilcu ni treba izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, pa jo mora organ vseeno obravnavati po ZDIJZ, če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. To pa nikakor ne velja tudi v obratni smeri – organ zahteve, ki je bila vložena po drugem predpisu (npr. ZUP, Zakon o odvetništvu), nikakor ne more obravnavati po tem zakonu. Podobno izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišče RS, npr. iz sodbe pod opr. št. IU 388/2014-32 z dne 23. 6. 2014, v kateri je sodišče zavzelo stališče, da organ ne more samoiniciativno prvotnega zahtevka stranke spremeniti v zahtevek za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, ker se v takem primeru bistveno spremenijo tudi pravila in postopki odločanja pred pristojnimi organi, lahko pa stranko v skladu z načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP, opozori na različne podlage za uveljavitev določene pravice.

IP je ugotovil, da iz vloge prosilca z dne 16. 3. 2021 ne izhaja, da je bila vložena na podlagi ZDIJZ. Prosilec je namreč vlogo naslovil kot »prošnjo za dostavo podatkov«, v kateri navaja, da je ………. smučarsko rekreativnega centra Kalič ter da je ugotovil, da je na regionalni cesti št. 409 na relaciji Postojna – Planina prišlo do spremembe prometne signalizacije. Organ je, kot upravljavca zbirke podatkov, skladno z Zakonom o odvetništvu (10. člen),  zaprosil za posredovanje vloge predlagatelja za izdajo naloga za spremembo zgoraj navedene turistične in druge obvestilne signalizacije ter ustrezni delovni nalog, ki je bil podlaga za spremembo prometne signalizacije.

Ker je bil organ v obravnavani zadevi nedvomno seznanjen, da prosilec ne zahteva dostopa do informacij javnega značaja, ni imel zakonske podlage, da njegovo vlogo obravnava po ZDIJZ. Organ bi v konkretnem primeru moral skrbeti, da nevednost in neukost stranke v postopku ni v škodo pravic, ki ji gredo po zakonu, kot to izhaja iz četrtega odstavka 7. člena ZUP, ki določa zavezanost upravnih organov k načelu varstva pravic strank. Organ bi moral v primeru, če glede na podano dejansko stanje izve ali presodi, da ima prosilec v postopku podlago za uveljavitev kakšne druge pravice, na to prosilca opozoriti. Pri tej dolžnosti organa, ki izhaja iz načela varstva pomoči prava neuki stranki, gre za dolžnost opozorila na uveljavljanje druge materialne pravice, in sicer namesto ali poleg tiste, ki jo prosilec uveljavlja z vlogo. Ko namreč organ ugotovi dejansko stanje, na katero bo uporabil materialno pravo in posledično prosilčevo vlogo zavrne ali ji ugodil, se lahko pokaže, da prosilec izpolnjuje pogoje še za kakšno pravico ali pa da sicer ne izpolnjuje pogojev za uveljavitev pravice, ki jo uveljavlja z vlogo, izpolnjuje pa pogoje za katero drugo pravico. Naloga upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil pri odločanju o upravnih zadevah ni samo izvrševanje oblasti, temveč tudi nudenje ustreznih možnosti in pomoči strankam, da lahko uveljavijo svoje na zakon in druge predpise oprte pravice[1].

Upoštevajoč navedeno dejansko stanje je IP zaključil, da je organ v konkretni zadevi izdal izpodbijano odločbo brez zahteve prosilca (vloga ni bila vložena kot vloga za dostop do informacij javnega značaja). Prosilec tudi pozneje ni izrecno ali molče v to privolil, saj je v pritožbi izrecno navedel, da je organ zmotno obravnaval njegovo zahtevo kot pridobitev informacij javnega značaja, pri čemer se vsebina pritožbe (v večini) nanaša predvsem na 82. člen ZUP, na podlagi katerega bi moral organ, po mnenju prosilca, odločiti o njegovi zahtevi z dne 16. 3. 2021.

IP sklepno ugotavlja, da organ ni imel podlage za izdajo odločbe po ZDIJZ, zato je na podlagi 249. člena ZUP v povezavi s 4. točko prvega odstavka 279. člena ZUP, odločbo organa št. 090-12/2021-2 z dne 14. 4. 2021 izrekel za nično. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti ponovno, kot da izpodbijana odločba sploh ni bila izdana, pri čemer lahko stranko v skladu z načelom varstva pravic strank iz 7. člena ZUP, opozori na različne podlage za uveljavitev določene pravice. Ker je nadaljnji pritožbeni postopek brezpredmeten, IP skladno s 14. členom ZUP (načelo ekonomičnosti) ni ugotavljal morebitnih drugih kršitev v postopku oz. ugotavljal ali je izpodbijana odločba materialno zakonita, saj ugotovitev drugih kršitev ne bi spremenila odločitve oz. sploh ne bi vplivala na odločitev, da se izpodbijano odločbo izreče za nično.

Prosilec je v pritožbi IP predlagal, da organu naloži povrnitev stroškov pritožbenega postopka v naslednji specifikaciji:

1. Količniki po Tarifi :

• št. 28/5: pritožba..........250 točk

1. Izdatki:

• člen OdvT: Pavšalni znesek za materialne stroške……….2 %
• člen OdvT: Davek na dodano vrednost..........22% od zneskov pod točko a) in b).

Skladno s prvim odstavkom 213. členom ZUP je dolžan IP v izreku odločiti o vseh zahtevkih strank, skladno s petim odstavkom tako odločbi tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. Postopek odločanja o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja se lahko začne le na zahtevo prosilca. Glede na to, da v konkretnem primeru zahteva ni bila podana, je mogoče navedeno dejansko stanje interpretirati le tako, da je organ pričel s postopkom odločanja o zahtevi prosilca po uradni dolžnosti. Drugi odstavek 113. člena ZUP določa, da če se je postopek začel po uradni dolžnosti in se je končal za stranko ugodno, gredo stroški v breme organa, razen osebnih stroškov stranke (stroški za prihod, izgubo časa in zaslužka). Nadalje prvi odstavek 118. člena ZUP določa, da organ v odločbi odloči o stroških postopka, kdo trpi stroške postopka, koliko znašajo ter komu in v katerem roku jih je treba plačati. Podrobnejši način vrednotenja, obračunavanje in plačilo odvetniških storitev in izdatkov, ki so jih stranke oziroma naročniki storitev dolžni plačati odvetnikom oziroma odvetniškim družbam za izvršene pravne storitve določa Odvetniška tarifa (Uradni list RS, št. 2/15 in 28/18; v nadaljevanju OdvT). S Sklepom o spremembi vrednosti točke (Uradni list RS, št. 22/2019) je Upravni odbor Odvetniške zbornice Slovenije sprejel sklep, da vrednost točke po OdvT znaša 0,60 EUR. Skladno s prvim odstavkom 12. člena OdvT je cena storitve vsota točk za vsako posamezno storitev, pomnožena z vrednostjo točke, pri čemer je skladno z drugim odstavkom istega člena stranka dolžna plačati odvetniku storitev po tarifi, veljavni v času, ko je odvetnik delo opravil, pomnoženi z vrednostjo točke v času plačila, povečano za DDV, če je odvetnik zavezanec za plačilo v Republiki Sloveniji.

Kot že zgoraj navedeno, je prosilec priglasil naslednje stroške:

1. Količniki po Tarifi :

• št. 28/5: pritožba..........250 točk (250 x 0,60 EUR = 150 EUR)

1. Izdatki:

• člen OdvT: Pavšalni znesek za materialne stroške……….2 % (150 EUR x 0,02 = 3 EUR)
• člen OdvT: Davek na dodano vrednost..........22% od zneskov pod točko a) in b) = 153 EUR x 0.22 = 33, 66 EUR.

IP ugotavlja, da je prosilec upravičen do povračila stroškov v višini 186, 66 EUR, ki jih mora poravnati organ, in sicer v roku 8 dni po pravnomočnosti te odločbe, sicer se obračunajo tudi zakonite zamudne obresti.

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Glej komentar 7. člena v Kerševan, E. in Kovač, P. (ur). (2020). Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Ljubljana. Uradni list RS: Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani.