prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

Organ je na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ kot šikanozne zavrnil prosilčevo zahetvo za dostop do informacij javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku potrdil odločitev organa, ker je presodil, da je bila zahteva šikanozna do mere, da pomeni zlorabo dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je v njej presegel meje dostojne kritike in primernega izražanja v upravnih postopkih.  V zahtevi šikanozne navedbe predstavljajo jedro same vloge, kar rezultira v tem, da se sicer zakonsko določene obvezne sestavine same zahteve za dostop do informacij javnega značaja med njimi izgubijo. S tem pa tudi sam namen ZDIJZ, ki je v zagotoviti javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja.

ODLOČBA:

Številka: 090-136/2021/2

Datum: 25. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 8. 4. 2021, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2021-83 z dne 15. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

8. Pritožba prosilca z dne 8. 4. 2021 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-1/2021-83 z dne 15. 3. 2021, se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 12. 2. 2021 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval fotokopije uradne dokumentacije, iz katere bo razvidna metoda/način, ki jo je tam navedeni uporabil za decidirano »ugotovitev, da z odstranitvijo (op.a porušitvijo) investitorjema ne bi nastala nepopravljiva škoda«.

Organ je z odločbo, št. 090-1/2021-83 z dne 15. 3. 2021 zahtevo zavrnil s sklicevanjem na določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Navajal je, da je vsebina predmetne zahteve šikanoznega značaja, ker prosilec v njej žali organ, uradno osebo in druge javne uslužbence, kar je organ izkazoval s citati dobesednih navedb prosilca in poudaril, da vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna,  že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Skliceval se je na sodbo Upravnega sodišča  RS v zadevi  II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 in odločbo IP, št. 090-32/2021/2 z dne 4. 3. 2021 ter na določbe prvega odstavka 17. člena Uredbe o upravnem poslovanju[1], iz katere izhaja, da organ na šikanozne dopise ne odgovarja.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 8. 4. 2021, v kateri je navajal, da jo kategorično prereka, utemeljevanje šikanoznosti njegove zahteve pa nima stične točke z materialnimi dejstvi. V nadaljevanju se sklicuje na revizijo Računskega sodišča RS, št. 320-9/2021/109 z dne 28. 5. 2015, ki je bila izdana v zvezi z organom in z obširnimi navedbami pojasnjuje razloge za svoja navajanja v zahtevi, povezana z njegovimi inšpekcijskimi postopki pri organu. Navaja, da je z njimi skušal le prikazati nezakonito ravnanje organa in mu s tem pomagati pri »postavitvi temelja« za zakonito delovanje. IP predlaga, da odpravi izpodbijano odločbo in organu naloži posredovanje zahtevanih dokumentov, ki dodatno razkrivajo nezakonito delovanje organa. Pritožbi, poleg izpodbijane odločbe, prilaga tudi članek, ki ga je napisala uradna oseba organa, z naslovom »Prekomerno obremenjevanje državnega organa in ogrožanje javnih uslužbencev Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor«.  

Ker je  prosilec predmetno pritožbo vložil neposredno pri IP, jo je za ta dopisom, št. 092-612021/5 z dne 21. 4. 2021, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.

Organ je po prejemu pritožbe ugotovil, da je ta dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe, in jo z dopisom, št. 090-1/2021-132 z dne 26. 4. 2021, odstopil v reševanje IP, skupaj z upravnim spisom zadeve. V dopisu je še navajal, da je v zvezi s predmetno zahtevo pred izdajo izpodbijane odločbe, izdal tudi sklep o denarni kazni zaradi žalitve z vlogo, št. 090-1/2021-79.

IP je prosilčevo pritožbo, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

K I. točki izreka:

Pritožba ni utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je pravilna in zakonita odločitev organa, da se kot šikanozna zavrne prosilčeva zahteva z dne 12. 2. 2021, ki kot taka predstavlja zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, kot jo določa peti odstavek 5. člena ZDIJZ.

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Citirano določbo je glede na njeno vsebino treba razlagati restriktivno, ob upoštevanju dejstev, ugotovljenih v vsakem primeru posebej, torej kot izjemo od sicer prostega dostopa do informacij javnega značaja iz citiranega 5. člena ZDIJZ^[2].

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel^[3] in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno[4]. O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi Upravno sodišče RS. V sodbi, št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017, je zapisalo, da je namen določbe petega odstavka 5. člena ZDIJZ prosilcu odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v konkretni sodbi izpostavilo še, da že iz besedila zakona izhaja, da predstavlja predmetna določba izjemo od splošnega dostopa, zato jo je treba razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec ter upoštevaje okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Previdnost pri razlagi je potrebna še zlasti zato, ker predstavlja pravica dobiti informacijo javnega značaja z ustavo zagotovljeno pravico vsakogar, ki ima v zakonu utemeljen interes (drugi odstavek 39. člena Ustave). Na obstoj zlorabe pravice se sklepa na podlagi ravnanj prosilca, med katere sodi po presoji sodišča tudi šikaniranje.

Na tem mestu IP najprej poudarja, da peti odstavek 5. člena ZDIJZ predvideva zavrnitev prosilčeve vloge v dveh primerih, in sicer, (1) če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij  javnega značaja po ZDIJZ ali  (2) če je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

Pri tem je treba vedeti, da ZDIJZ v zvezi s prvim razlogom (tj. zlorabo pravice) ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, zato se pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upoštevajo kriteriji, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi[5]. Presoja drugega razloga (torej šikanoznosti) zavrnitve zahteve oziroma zahteve pa pomeni pravni premislek organa, ki ga ta opravi upoštevajoč navedbe v konkretni zahtevi, ki jih primerja s osnovnimi standardni izražanja in ravnanja, ki se pričakujejo od povprečnega posameznika pri udeležbi v konkretnem (upravnem) postopku.

Organ je z izpodbijano odločbo zahtevo prosilca zavrnil iz drugega razloga, zato je IP v okviru materialno pravne presoje izpodbijane odločbe preverjal ta razlog zavrnitve.

Šikanozne so tiste zahteve, s katerimi želi prosilec škodovati organu na različne načine, npr. z žalitvami, vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij, ipd. Takšna ravnanja, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom pravice dostopa. O šikanoznih vlogah je IP obširno zavzel stališče v odločbi, št. 090-19/2016/26 z dne 12. 5. 2016, kjer je navedel, da je tisti dopis šikanoznega značaja, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti ali uporabljajo šikanozna sredstva, tj. s katerim se žali človekovo dostojanstvo oz. poslanstvo upravnega organa. Tudi po upravno sodni praksi (npr. sodba II U 214/2016, tč. 21 obrazložitve) so »šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja. Zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja to iz sodne prakse«.

Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP, izhaja pa tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Mnenje ZPS), ki je javno dostopno na spletni povezavi imss.dz-rs.si/imis/fdeb594834d7774cbe33.pdf.

Tudi v sodbi z opr. št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 je Upravno sodišče pojasnilo, da gre za zlorabo pravice v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da ogroža oziroma posega v pravico drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom tako, da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa, ki mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno v okviru ustave in zakonov, to pa ima vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.

Dalje iz sklepa Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009) izhaja, da vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic, pomeni zlorabo pravice. 

Po navedbah organa je predmetna zahteva šikanozna, ker je žaljiva.

Z vpogledom v vsebino predmetne prosilčeve zahteve, IP ugotavlja, da ta vsebuje številne negativne vrednostne sodbe glede uradne osebe organa in nekaterih konkretno navedenih posameznikov, in so kot take žaljive in nespoštljive. Gre za navedbe prosilca, ki se nanašajo na delo konkretnih tam imenovanih javnih uslužbencev in organa kot celote in  jih je (nekatere med njimi) citiral že organ v izpodbijani odločb, in sicer »maloumno nestrokovni, nevestni, malomarni pro/udbovsko skorumpirani ex gradbeni inšpektor …(pisano z malo začetnico, opomba IP); splošno pro/udbovske skorumpiranosti IRSOPa, zanikrni, zanikrno intelektualno podhranjen; udbo/fašistični način; nedelovanje v maniri »crknjenega osla«- zapisano poetično v narekovajih, kar pomeni v prenesenem pomenu – ki se ne premakne tudi, če bi ga brcnil v glavo!; »maloumno skorumpiranih aparatčikov« ter neposredno naslavljanje  uradne osebe s pomanjševalnico, groženje z ovadbami in predočitve retoričnih vprašanj, kot npr.: »Razumela!?«

Vse povzete navedbe so po oceni IP tako žaljive in nespoštljive, da ob dejstvu, da so v zahtevi večkrat ponovljene in predstavljajo bistvo predmetne zahteve,  pripeljejo do zaključka, da je zahtevo mogoče v celoti označiti kot šikanozno. Citirane navedbe predstavljajo jedro same vloge, kar rezultira v tem, da se sicer zakonsko določene obvezne sestavine same zahteve za dostop do informacij javnega značaja med njimi izgubijo. S tem pa tudi sam namen ZDIJZ, ki je v zagotoviti javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb glede konkretnih javnih uslužbencev in dela organa, žalitev in provokacij prosilca je zato mogoče označiti kot navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja.

Prosilec ima sicer nedvomno pravico zahtevati dostop do informacij javnega značaja, vendar pa IP opozarja, da mora pri tem ostati v mejah dostojnosti in pri argumentaciji, ki je objektivno usmerjena v kritiko vsebine dela organa, ne pa v subjektivna opažanja glede (ne)primernosti posameznih uradnih oseb. Tudi po mnenju IP so navedbe prosilca, ki uradno osebo in ostale zaposlene pri organu v zahtevah napada in žali z zgoraj povzetimi navedbami, objektivno žaljive, z njimi pa je prosilec posegel v dostojanstvo in ugled uradnih oseb in organa. Drži, da samo navajanje napak pri delu organa in opozarjanje na nepravilnosti ni žaljivo, vendar pa prosilec ni ostal v teh mejah (npr. pri strokovni kritiki dela), ampak je presegel meje dostojnosti. Izrazi, kot jih v svojih vlogah uporablja prosilec, ne sodijo v upravni postopek in nihče (niti javni uslužbenec) ni dolžan prenašati kritike, ki se »spusti« na osebno raven in je žaljive, nespoštljive in provokativne narave. Prosilec bi lahko svoje nestrinjanje z delom organa izrazil tudi na drugačen način, brez uporabe žaljivih in za upravni postopek neprimernih besed.

Upoštevajoč vse navedeno, je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita. Predmetna prosilčeva zahteva za dostop do informacij javnega značaja je šikanozna, zato je organ ravnal pravilno, ko jih je zavrnil, ne da bi se spustil v njihovo obravnavo po vsebini. Glede na vse navedeno so pritožbene navedbe v celoti neutemeljene.

Glede na vse navedeno je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita, prosilčeva pritožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ.

K II . točki izreka:

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 9/18, 14/20 in 167/20.

[2] Enako sodba Upravnega sodišča RS, I U 1816/2016 z dne 4. 10. 2017.

[3] Glej odločbe IP, št. 090-117/2012/3 z dne 20. 6. 2012, št. 090-254/2015/2 z dne 26. 11. 2015, št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016, dostopne na spletni strani https://www.ip-rs.si/ijz/.

[4] Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017.

[5] Npr.:

-ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,

- očitno nedovoljena ali neutemeljena zahteva (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),

- šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),

- prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),

- milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).