prosilec - Ministrstvo RS za obrambo

POVZETEK:

Prosilec je želel prejeti podatke o zaposleni osebi pri organu. Organ je dostop do zahtevanih podatkov zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je bila obrazložitev izjeme preskopa, zaradi česar se odločbe ni dalo preizkusiti. Zato je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-135/2021/2

Datum: 14. 6. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13 in 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec), z dne 9. 4. 2021, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana, (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-18/2021-7 z dne 31. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 4. 2021 se ugodi in se odločba Ministrstva za obrambo, št. 090-18/2021-7 z dne 31. 3. 2021, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 19. 1. 2021 na podlagi ZDIJZ od organ zahteval informacije in dokumente za osebo …, nekdanjega in sedaj zaposlenega na Ministrstvu za obrambo, in sicer:

1. podatki o služenju vojaškega roka v JLA, ocene,
2. podatki oz. dokumenti o razporedu v rezervni sestavi JLA in TO,
3. kopijo dokazila o izobrazbi,
4. vso dokumentacijo v zvezi z izobraževanjem doma in v tujini, vse dopise tujih izobraževalnih ustanov v času zaposlitve v TO in MORS,
5. dokumentacijo o potovanjih v tujino,
6. dokumentacijo o disciplinskih in predkazenskih postopkih, ovadbah ter postopkih in drugih zabeležkah odstopanja od zakona o obrambi, vojaški zakonodaji in pravilih v SV, zapisnik o zaslišanjih v zvezi z Depalo vasjo,
7. službene ocene.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo, št. 090-18/2021-7 z dne 31. 3. 2021, še prej pa 25. 1. 2021 izdal sklep o podaljšanju roka za odločanje, št. 090-18/2021-3. Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil zaradi varstva podatkov v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je pojasnil, da je oseba, za katero je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, še vedno zaposlena v organu in ima na podlagi nalog, ki jih opravlja, dostop do tajnih podatkov, kar po mnenju organa predstavlja tveganje, kot izhaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot je zapisal organ, grožnje varnosti obrambnemu sistemu postajajo vse bolj povezane, globalne in večdimenzionalne, zato je treba pri razkrivanju podatkov o delavcih Obveščevalno varnostne službe pristopati z veliko mero previdnosti, še posebej, ker gre pri delovanju te službe običajno za podatke, ki so nastali z izmenjavo občutljivih podatkov in so praviloma označeni s stopnjo tajnosti. Z razkritjem zahtevanih podatkov bi ogrožali posameznika in organizacijo kot celoto s strani tujih obveščevalnih služb in kriminalnih združb. S »targetiranjem« izpostavljenih delovnih mest, s ciljem navezovanja stikov ter izkoriščanja posameznikov za namene pridobivanja informacij in materialnih sredstev, bi ogrožali posameznike in organizacijo, kar bi predstavljalo tudi grožnjo za obrambni sistem Republike Slovenije ter širše za NATO in EU. V zvezi s posredovanjem podatkov delavca zaposlenega v Obveščevalno varnostni službi je organ napotil na določbo šestega odstavka 13. člena ZSPJS, na podlagi katerega se delovna mesta in nazivi v obveščevalnih in varnostnih službah, ki niso uvrščeni v plačne razrede s kolektivno pogodbo dejavnosti, uvrščajo v plačne razrede s splošnim aktom organa, h kateremu da soglasje vlada, akt pa se ne objavi. V povezavi z navedenim je organ dostop zavrnil tudi na podlagi navedene določbe.

Prosilec se je 9. 4. 2021 zoper odločbo organa, št. 090-18/2021-7 z dne 31. 3. 2021 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba) pritožil in navedel, da je zavrnitev zahteve na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nezakonita in predstavlja grobo kršitev ZDIJZ. Noben od zahtevanih dokumentov ni bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, v katerem je bil … zaposlen v obdobju 1993 – 2005, kasneje pa je bil zaposlen v … in v … . Prosilec je v pritožbi navedel več dejstev o zaposlitvi konkretnega posameznika in oporekal zapisu organa, da bi bil ta posameznik kakršenkoli dejavnik varnosti za državo. Ker je po 24. členu ZDIJZ možno samo podaljšati čas za posredovanje zahtevanih informacij, ne pa za odločanje o zavrnitvi, je prosilec zahteval, da se uradni osebi organa izreče odgovornost za prekršek po 39. členu ZDIJZ.

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-18/2021-13 z dne 23. 4. 2021, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu je še navedel, da vztraja pri odločitvi iz izpodbijane odločbe.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP je ugotovil, da je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe ne dá preizkusiti. Razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni splošno, ni pa razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v celoti zavrniti.

Organ je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil s sklicevanjem na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar je izjemo zatrjeval zgolj z splošnim sklicevanjem na zakonsko določilo in zatrjevanjem o obstoju »grožnje za obrambni sistem Republike Slovenije ter širše za NATO in EU«. Zgolj z navedbo predpisa, ki opravičuje izjemo, brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev ni popolna in odločba zato ne more biti preizkušena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ.

Po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa) lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti izpolnjena oba pogoja hkrati, in sicer (1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in (2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test). Organ se v izpodbijani odločbi do prvega pogoja sploh ni opredelil, glede drugega pa zatrjeval zgolj, da podatkov o delavcih Obveščevalno varnostne službe ne more razkrivati, ker bi to ogrozilo tako posameznike kot organizacijo, kar bi predstavljalo tudi »grožnjo za obrambni sistem Republike Slovenije ter širše za NATO in EU«, brez konkretnega izkaza, kateri so ti dokumenti oz. kateri deli dokumentov in zakaj (npr. glede dokumenta o službenih ocenah). Ob sklicevanju na posamezne izjeme je treba upoštevati, da zahtevanih informacij organ ne more odtegniti javnosti, če gre za podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) in hkrati ne gre za primere iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter primere, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Dokumenti v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca ter podatki, ki izkazujejo izpolnjevanje pogojev za zasedbo delovnega mesta, so po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ absolutno javni, in nikakor ne morejo v celoti biti dokumenti, ki so istovrstni primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem. IP je že večkrat ugotovil, kdaj se osebni podatki štejejo za podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca in da so ti podatki prosto dostopni, npr. odločbe, št. 090-211/2016/9 z dne 18. 11. 2016, št. 090-73/2012/2 z dne 10. 4. 2012, št. 090-120/2017/33 z dne 19. 2. 2020, št. 090-265/2020/2 z dne 18. 11. 2020, čemur je sledila tudi upravno-sodna praksa, npr. sodbe I U 1816/2016, III U 103/2012. Sklicevanje organa na izjemo notranjega delovanja pri dostopu do informacij, ki so povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, je neresno ob dejstvu, da za nobenega od podatkov, ki jih je prosilec želel prejeti, organ ni izrecno navedel, da je označen kot tajen po ZTP in je prestal presojo, da bi njegovo razkritje pomenilo »grožnjo za obrambni sistem Republike Slovenije ter širše za NATO in EU«. Prav tako organ v izpodbijani odločbi ni navedel, kje v zahtevanih dokumentih se nahajajo varovani podatki, kar tudi vodi v odločitev, da se izpodbijane odločbe ne dá preizkusiti. Organ v ničemer ni pojasnil svoje odločitve, zakaj je zavzel stališče, da zahtevani dokumenti niso podatki v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, niti ni pojasnil obstoja izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tajni podatki). Zgolj navedba, da je posameznik zaposlen v Obveščevalno varnostni službi in ima dostop do tajnih podatkov, pa ni dovolj za izkaz nobene izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Prav tako se odločbe ne da preizkusiti v delu, ko organ napotuje na 13. člen ZSPJS, saj je sklicevanje organa na navedeno določbo popolnoma nekonkretizirano in posplošeno. Če zakon izključuje objavo določenega akta, še ne pomeni, da je izključena tudi javnost podatkov po ZDIJZ. Poleg tega tudi sicer iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga izjem v konkretnem primeru pomeni, da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Kot je v sodbi, št. I U 1176/2010 z dne 30. 11. 2011, izrecno izpostavilo sodišče, potrebnost restriktivne razlage predmetnega določila v materialno-pravnem smislu zahteva, da se pojem »podatek iz dokumenta« navezuje na princip delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ, po katerem, če dokument ali del dokumenta le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino.

Ker pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, je IP na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki je del dokumentacije organa.

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem mora za vsak konkretno zahtevani dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ in v katerih delih. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. Če organ meni, da je delovanje posameznikov, zaposlenih pri njemu, konspirativno, potem ZDIJZ omogoča zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Do navedene izjeme se organ ni opredelil, je pa sam razkril podatek, da je dotična oseba delavec, zaposlen v Obveščevalno varnostni službi. Za tajne podatke morajo biti po ZTP kumulativno izpolnjeni formalni materialni pogoji iz 5. in 11. do 17. člena navedenega zakona. Tudi pri izjemi varstva osebnih podatkov morata biti izpolnjena oba pogoja hkrati, in sicer (1) podatek mora ustrezati definiciji osebnega podatka, (2) za razkritje osebnega podatka ne obstaja pravna podlaga (tj. da gre za varovan osebni podatek). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. rojstni datum, EMŠO, naslov ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. na dopisu, stran, odstavek ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

IP ni sledil zahtevi prosilca o kaznovanju uradne osebe po 39. členu ZDIJZ, saj se lahko prekršek po navedeni določbi izvrši le z naklepom, česar IP v okviru pritožbenega postopka ni zaznal.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je organ storil bistveno kršitev pravil postopka. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka