prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilec je, na podlagi ZDIJZ, zahteval dostop do dokumentov, ki se nanašajo na točno določeno osebo. Organ je zahtevo v celoti zavrnil, zaradi varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v konkretnem primeru ne bi bilo mogoče uporabiti instituta delnega dostopa, ker je prosilec zahteval dokumente o točno določeni osebi, pri čemer je že v zahtevi navedel ime in priimek posameznika na katerega se njegova zahteva nanaša, zato tudi s prekritjem osebnih podatkov ne bi mogli prekriti njegove prepoznavnosti. Na podlagi navedenega je IP pritožbo prosilca v celoti zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-109/2021/2

Datum: 7. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …(v nadaljevanju prosilec), z dne 24. 3. 2021, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-20/2021-2 z dne 8. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 24. 3. 2021 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 090-20/2021-2 z dne 8. 3. 2021, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 5. 3. 2021 na organ naslovil zahtevo za dostop do dokumentov, ki se nanašajo na zadevo …, ki se vodi pod številko …, v pisarni organa v Novi Gorici.

Zahtevo prosilca je organ v celoti zavrnil z odločbo št: 090-20/2021-2 z dne 8. 3. 2021, zaradi varstva osebnih podatkov. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in pojasnil, da prosilec v zahtevi navaja osebne podatke fizične osebe (ime, priimek in dva naslova), na katero se nanašajo zahtevane informacije, zato osebnih podatkov v tem postopku ne bi bilo mogoče varovati. Organ je pojasnil, da tudi z delnim dostopom do informacij javnega značaja, to je s posredovanjem zahtevanih dokumentov z zakritimi osebnimi podatki, ne bi bilo zagotovljeno varstvo osebnih podatkov fizične osebe, saj je ta določljiva že v zahtevi in tako prosilcu poznana. Glede na navedeno je organ skladno s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, zahtevo prosilca v celoti zavrnil.

Dne 24. 3. 2021 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-20/2021-2 z dne 8. 3. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedel, da je na organ v Novi Gorici podal pobudo za inšpekcijski nadzor, ki se nanaša na pozicijo novozgrajenega dimnika, v neposredni bližini svojega dela stanovanjske hiše, in sicer zato, ker je na osnovi pregleda zakonodaje in predpisov s področja dimnikarstva podvomil, ali je vse v skladu s predpisi. Navedel je, da se zadeva vodi od 29. 1. 2019, pod številko …, postopek naj bi bil končan, vendar kljub zaprosilu ni dobil obvestila o ugotovitvah nadzora, čeprav je to v prijavi, v skladu s proceduro, tudi zahteval. Na podlagi navedenega je dne 5. 3. 2021 zaprosil za tisti del dokumentacije o predmetni zadevi, ki mu je lahko dostopna na podlagi ZDIJZ. Z namenom, da ne bi prišlo do nepotrebnega komunikacijskega šuma, je dne 22. 3. 2021, preko elektronske pošte, ponovno zaprosil le za zelo specifično informacijo, ki ga neposredno zadeva, vendar odgovora še ni dobil. Prosilec prosi še za poduk, ali je upravičen do vpogleda do tistega dela zapisnika pooblaščene dimnikarske službe o prvem pregledu, ki se nanaša le na eno od 45. postavk, ki jih je pooblaščena dimnikarska služba dolžna preveriti, in sicer, ali je lega ustja dimovodne naprave glede na okna, konfiguracijo strehe in druge ovire, skladna s predpisi. Zanima ga tudi, če ga je pristojni organ dolžan pisno obvestiti o zaključkih inšpekcijskega nadzora, in če, kako podrobno. Kot neposredno prizadeti državljan bi namreč rad imel možnost do pravnega varstva v primeru, da je pooblaščena dimnikarska služba opravila svoje delo v nasprotju s pravili stroke.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 090-20/2021-8 z dne 2. 4. 2021, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Pritožba ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP najprej pojasnjuje, da lahko kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku odloča le v mejah zahtevka, o katerem je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Odločanje IP preko zahteve z dne 5. 3. 2021, bi pomenilo odločanje preko zahtevka. Tako prvostopenjski organ, kot tudi IP sta namreč vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja zahtevka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015. Navedeno pomeni, da vsebina zahteve, ki ni bila predmet izpodbijane odločbe, ne more biti predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku.

Prosilec v pritožbi zahteve namreč ne more razširiti ali vsebinsko spremeniti, kar izhaja iz 133. člena ZUP, ki določa, da, ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in če je organ pristojen za njegovo reševanje. Povedano drugače, prosilec se v pritožbi ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi z dne 5. 3. 2021, ni zahteval. Tudi v tem primeru je IP kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilca, saj lahko kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP preizkusi izpodbijano odločitev le v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Glede na navedeno se IP ni opredelil do na novo zahtevanih dokumentov, ki jih je prosilec zahteval z zahtevo z dne 22. 3. 2021, saj navedeno ni bilo predmet odločanja v tem postopku. Ob tem IP še pojasnjuje, da v kolikor organ še ni odločil o zahtevi prosilca z dne 22. 3. 2021, lahko ta na IP vloži pritožbo zoper molk organa.[1]

Ker se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval na varstvo osebnih podatkov, je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov).

Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov)^[2]. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je torej pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več.

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Navedba imena in priimka posameznika, ki je zavezanec v določenem inšpekcijskem postopku nedvoumno pomeni osebni podatek po definiciji prve točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov.

Kot obdelavo osebnih podatkov predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Skladno z definicijo obdelave osebnih podatkov iz druge točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov razkritje s posredovanjem osebnih podatkov izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov.

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, npr. podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).

Glede na navedeno, IP ugotavlja, da za razkritje osebnih podatkov ne obstaja nobena od podlag, na podlagi katerih bi bilo razkritje zakonito, zato je glede zahtevane dokumentacije podana izjema varstva osebnih podatkov. Ne glede na obstoj izjeme od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. IP je ugotovil, da v konkretnem primeru ni podanih nikakršnih dejstev in okoliščin, ki bi utemeljevale sklicevanje na test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Na to »izjemo od izjeme« se tudi prosilec in organ nista sklicevala.

Določbo o varstvu osebnih podatkov je sicer nujno treba povezati z določbo 7. člena ZDIJZ[3], ki ureja t. i. institut delnega dostopa, vendar pa v konkretnem primeru ta ne bi bil mogoč brez škode za zaupnost varovanih osebnih podatkov, saj glede na zahtevo prosilca, iz dokumentacije ne bi bilo mogoče izločiti varovanih podatkov. Dejstvo je namreč, da je prosilec že v zahtevi navedel podatke poimensko določenega posameznika, na katerega se njegova zahteva nanaša, , zato se tudi s prekritjem osebnih podatkov ne bi moglo prekriti njegove prepoznavnosti. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1391/2013-27 z dne 11. 12. 2013, sodbi Upravnega sodišča, opr. št. I U 1588/2012-20 z dne 19. 2. 2014, ali sodbi Upravnega sodišča, opr. št. I U 684/2014-24 z dne 27. 8. 2014, v katerih je sodišče zavzelo stališče, da varovanih osebnih podatkov ni mogoče izločiti iz zahtevanega dokumenta brez ogrozitve njihove zaupnosti, zato je treba dostop do takšnega dokumenta zavrniti v celoti, ne glede na to, da dokument vsebuje tudi morebitne nevarovane osebne podatke.

Nadalje IP še pojasnjuje, da kljub temu, da so prosilcu znani osebni podatki, se v postopku po ZDIJZ upravičenosti dostopa nikoli ne presoja z vidika posebnih okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine informacij, ki so zahtevane. Pri tem se presoja, ali gre za dokumente, ki so prosto dostopni vsakomur. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ pa mora biti enaka za vse. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

IP ob tem še pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa v inšpekcijskih  postopkih. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali organ dejansko razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. Posledično se IP do ostalih pritožbenih navedb prosilca ni opredelil in jih ni podrobneje povzel, saj so za postopek po ZDIJZ brezpredmetne in niso v pristojnost IP.

Na konci IP še pojasnjuje, da je IP v konkretnem primeru presojal dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi ZDIJZ, na kar se je prosilec tudi skliceval v svoji zahtevi in na podlagi katere je organ izdal izpodbijano odločbo. V zvezi z vprašanjem prosilca, ali je upravičen do vpogleda v zapisnik pooblaščene dimnikarske službe in, ali ga je organ dolžan pisno obvestiti o zaključkih inšpekcijskega nadzora (kot neposredno prizadeti državljan), IP pojasnjuje da sam prijavitelj po določbah Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07, uradno prečiščeno besedilo, s sprem.; v nadaljevanju ZIN) nima avtomatične pravice do pregleda dokumentov v postopkih inšpekcijskega nadzora, saj v tem postopku ni stranka. Posebno pravico do pregledovanja in prepisovanja dokumentov namreč daje 82. člen ZUP, ki v drugem odstavku določa, da ima tudi vsakdo drug, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist, pravico pregledovati dokumente zadeve in jih na svoje stroške prepisati ali preslikati. Ob tem pa IP pojasnjuje, da se v skladu z načelom zakonitosti, ne sme in ne more opredeljevati do zahtev, vloženih na podlagi določb ZUP, za katere so pristojni drugi organi in se v njih vmešavati.

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] https://www.ip-rs.si/obrazci/obrazci-s-podro%C4%8Dja-dostopa-do-informacij-javnega-zna%C4%8Daja/

[2] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[3] Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.