prosilec - Državni zbor RS

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugodil pritožbi prosilca glede dostopa do kopij neveljavnih glasovnic tajnega glasovanja o predlogu z izvolitev novega predsednika Vlade Republike Slovenije. Državni zbor RS kot prvostopenjski organ namreč ni pravilno zaključil, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo informacije javnega značaja. Prav tako pa mu v postopku ni uspelo izkazati, da je podana katera izmed zakonskih izjem, zaradi obstoja katerih se dostop do informacije javnega značaja lahko zavrne.

ODLOČBA:

Številka: 090-108/2021/6

Datum: 25. 5. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 19. 3. 2021, zoper odločbo Državnega zbora Republike Slovenije, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 010-01/21-16/3 z dne 16. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 19. 3. 2021 zoper odločbo Državnega zbora RS, št. 010-01/21-16/3 z dne 16. 3. 2021 se ugodi in se izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na zahtevo prosilca za dostop do neveljavnih glasovnic, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati kopije neveljavnih glasovnic tajnega glasovanja o predlogu za izvolitev novega predsednika Vlade Republike Slovenije z dne 15. 2. 2021 (skupaj 6 glasovnic).

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 16. 2. 2021 na organ naslovil elektronski dopis, v katerem ga je zanimalo, zakaj je bilo na včerajšnjem (dne 15. 2. 2021, op. IP) glasovanju za novega mandatarja šest glasovnic neveljavnih, kaj je na njih pisalo, bilo narisano in podobno. Zaprosil je tudi, da mu jih organ posreduje v elektronski obliki. Smiselno podobno zahtevo za dostop do vseh glasovnic je vložil še en prosilec.

Organ je postopka obeh prosilcev s sklepom združil in izdal odločbo, s katero je zahtevi za dostop do šestih neveljavnih glasovnic, oz. vseh glasovnic tajnega glasovanja o konstruktivni nezaupnici vladi z dne 15. 2. 2021, zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da zahtevani podatki niso informacije javnega značaja in zato zahtevi nista utemeljeni. Postopek odločanja o nezaupnici ureja Poslovnik Državnega zbora v 254. do 256. členu. Volitve predsednika Vlade, ki je končno dejanje v postopku vložene nezaupnice, pa ureja Ustava RS v 111. členu, kjer je v drugem odstavku določeno, da predsednika Vlade voli Državni zbor z večino vseh poslancev ter da je glasovanje o tem tajno. Ustava ne določa, da postopek volitev oz. glasovanje podrobneje ureja zakon ali drug predpis, zato se ta ustavna določba izvršuje neposredno. Namen določbe je zagotoviti svobodno opredelitev poslancev ter preprečiti možnost od posameznih poslancev zahtevati pojasnila, kako so glasovali, saj pri izvrševanju svojega mandata niso vezani na kakršnakoli navodila (82. čl. Ustave). Načelo tajnosti glasovanja varuje svobodo odločanja poslancev v razmerju do vsakogar. Tej pravici se lahko odpove le vsak posamezni poslanec, če sam javno razkrije ali je in kako je glasovali, ali tako, da sam javno pokaže glasovnico, oziroma sam dovoli vpogled vanjo. Namen tajnosti je, da se zavaruje reprezentativni mandat poslanca. Namen tajnosti je tudi v pravni in dejanski gotovosti, da glasovnice ne bodo razkrite. Glasovnice predstavljajo nedeljiv in sestavni del dokumentov, ki nastanejo v postopku glasovanja. Tajnost glasovanja se zagotavlja s tem, da se izvede kot tajno in da tajno tudi ostane, oziroma da tajnost ni zagotovljena le do določenega trenutka. Če bi bile glasovnice informacije javnega značaja, bi to pomenilo, da tudi glasovanje ni tajno. Razkritje glasovnic ali vseh neveljavnih, bi pomenilo nedopusten pritisk na izvrševanje poslanskega mandata. Če bi DZ dovolil vpogled v glasovnice, bi kršil določbo 82. člena Ustave in določbo drugega odstavka 111. člena Ustave.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 19. 3. 2021 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se z utemeljitvijo organa ne strinja in da prosi, da o zadevi odloči IP.

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, z dopisom št. 010-01/21-16/5 z dne 2. 4. 2021, odstopil v reševanje IP.

Z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja, je IP dne 11. 5. 2021 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Na predmetnem ogledu je organ pojasnil, da se vse glasovnice nahajajo v skupni zapečateni kuverti, v kateri so tri kuverte, ena od teh je zapečatena kuverta z neveljavnimi glasovnicami. IP je nato vpogledal v zapečateno kuverto s 6 neveljavnimi glasovnicami. Iz glasovnic ni izhajalo, da bi bile te označene ali da bi bilo mogoče iz njih ugotoviti identiteto glasujočega.

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) v delu, v katerem se ta nanaša na dostop do šestih neveljavnih glasovnic. IP na tej točki dodaja, da drug prosilec, ki je zahteval dostop do vseh glasovnic, pritožbe ni vložil, zato je IP presojal izpodbijano odločbo zgolj v obsegu, ki se nanaša na odločanje o zahtevi konkretnega prosilca, tj. na tisti del odločbe, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do šestih neveljavnih glasovnic, ki so bile oddane ob tajnem glasovanju ob konstruktivni nezaupnici vladi.

Organ v konkretnem primeru v osnovi oporeka dejstvu, da predstavljajo zahtevani dokumenti informacijo javnega značaja. Pri opredelitvi, ali določen dokument predstavlja informacijo javnega značaja, je treba najprej ugotoviti, ali izpolnjuje vse kriterije, ki jih za opredelitev informacije javnega značaja določa 4. člen ZDIJZ. Skladno z navedenim členom je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

• informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
• organ mora z njo razpolagati in
• nahajati se mora v materializirani obliki.

Pri presoji, ali gre za informacijo javnega značaja, IP uvodoma izpostavlja, da se je do tega vprašanja opredelilo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 76/2019-13 z dne 21. 4. 2021 presojalo istovrstno vprašanje, in sicer dostop do glasovnic volitev predsednika vlade dne 17. 8. 2018. V citirani sodbi je izrecno zapisalo, da glasovnice, kot dokument, ki so enake velikosti, oblike in barve, overjene s pečatom državnega zbora, z zapisnim predlogom, o katerem se odloča, ter opredelitvijo »za« in »proti«, predstavljajo informacijo javnega značaja (tč. 27 citirane sodbe).

Enako ugotavlja tudi IP v konkretnem postopku. Nesporno je, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami in da se te nahajajo v materializirani obliki. Gre namreč za glasovnice, ki jih organ hrani v fizični (papirnati) obliki. Da organ z njimi razpolaga, je ugotovil tudi IP, ki je v navedene glasovnice vpogledal na ogledu in camera. Po mnenju IP je tudi nesporno, da zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa in posledično izpolnjujejo tudi tretji kriterij za opredelitev informacije javnega značaja, kar bo IP pojasnil v nadaljevanju.

Pri presoji, ali gre za delovno področje organa, IP izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča[1], po katerem je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo. Iz sodne prakse torej izhaja nujnost konkretne povezave med zahtevanimi informacijami in opravljanjem javnih nalog in pooblastil. Takšna interpretacija ZDIJZ je tudi skladna z namenom omogočanja dostopa do informacij javnega značaja, ki je v nadzoru javnosti nad organi oblasti, izvajalci javne službe in drugimi nosilci javnih funkcij glede njihovega izvrševanja javnih nalog oziroma glede njihovega izvrševanja javnih funkcij.

Postopek odločanja v primeru nezaupnice vladi ureja Poslovnik Državnega zbora v 254. do 256. členu, volitve pa se izvedejo neposredno na podlagi 111. člena Ustave RS, ki v drugem odstavku določa, da predsednika Vlade voli državni zbor z večino glasov vseh poslancev ter da je glasovanje tajno. Ena od temeljnih nalog organa, kot najvišjega predstavniškega in zakonodajnega organa, je torej tudi njegova volilna funkcija. V delovno področje organa tako poleg zakonodajne funkcije sodijo tudi volitve in imenovanja na najpomembnejše funkcije v državni (kot npr. volitve predsednika Vlade). Gre za eno temeljnih funkcij organa, nalogo, ki je urejena z zakonom in obvezuje organ glede izvajanja te naloge v okviru njegove javne funkcije. Enako je ugotovilo tudi Upravno sodišče v zgoraj citirani sodbi, in sicer »da v delovno področje organa sodijo tudi volitve in imenovanja na najpomembnejše funkcije v državi, poleg volitev predsednika vlade, št. npr. ministre, sodnike Ustavnega sodišča, sodnike mednarodnih sodišč, sodnike rednih sodišč, posamezne člane Sodnega sveta, predsednika in podpredsednika Vrhovnega sodišča, Varuha človekovih pravic in namestnika Varuha, predsednika in dva podpredsednika Računskega sodišča, Informacijskega pooblaščenca itd. Gre torej za eno izmed temeljnih funkcij organa, ki se izvaja v okviru njegove javne funkcije« (tč. 24 citirane sodbe). Organ je kot organ zakonodajne veje oblasti, v celotni sferi svojega delovanja zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja (v skladu s 1. členom ZDIJZ).

Glede na navedeno so izpolnjeni vsi kriteriji, da glasovnice poslancev, ki so nastale v postopku volitev predsednika Vlade Republike Slovenije, predstavljajo informacijo javnega značaja.

IP dalje ugotavlja, da organ glede zahtevanih informacij ni izkazal nobene od izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja (taksativno naštetih v prvem odstavku 6. člena in v 5.a členu ZDIJZ), na podlagi katerih lahko organ prosilcu zavrne dostop.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z obrazložitvijo, da je glasovanje o predsedniku Vlade tajno, namen tajnega glasovanja pa je zagotoviti svobodno opredelitev poslancev ter preprečiti možnost zahtevati od posameznih poslancev pojasnila o tem, kako so glasovali, saj pri izvrševanju svojega mandata niso vezani na kakršnakoli navodila (82. člen Ustave). Razkrivanje glasovnic bi po mnenju organa pomenilo nedopusten pritisk na izvrševanje poslanskega mandata.

Takšnemu zaključku organa IP ne more slediti. Organ je namreč spregledal dejstvo, da je tudi pravica dostopa do informacij javnega značaja temeljna človekova pravica, zagotovljena v drugem odstavku 39. člena Ustave. Iz prvega odstavka 15. člena Ustave RS ob tem izhaja, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi ustave. Zakonu je dopuščeno, da uredi le način uresničevanja temeljnih pravic, če to določa Ustava ali je nujno zaradi same narave posamezne pravice (drugi odstavek 15. člena). Posegi v temeljne pravice (omejitve) so dovoljeni le z zakonom, zaradi varstva drugih ali/in v primerih, ki jih določa ustava.[2] Povedano drugače, tudi pravico dostopa do informacij javnega značaja, kot temeljno človekovo pravico, zagotovljeno z Ustavo, je mogoče omejiti le z zakonom in v obsegu, ki je nujno potreben zaradi varstva pravic drugih. Razloge, zaradi katerih je pravico dostopa do informacij javnega značaja dovoljeno omejiti, določa ZDIJZ. Izhaja iz načela prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), ki pomeni, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, razen če je podana katera izmed zakonskih izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena in 5. a  členu.

Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na svobodno in neodvisno opravljanje poslanskega mandata oz. na nevezanost poslancev na kakršna koli navodila (82. člen Ustave) RS, IP pa je ugotovil, da gre pri zahtevi prosilca za uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave, se je moral IP v tem postopku najprej opredeliti do vprašanja, ali gre za dve nasprotujoči si ustavni pravici, ki se medsebojno izključujeta.

Tajnost glasovanja za predsednika Vlade po mnenju IP ne izključuje niti ne omejuje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ko je glasovanje enkrat zaključeno. Namen tajnosti glasovanja je v zavarovanju reprezentativnega mandata oz. svobodni opredelitvi poslancev, ki niso vezani na kakršnakoli navodila (prvi odstavek 82. člena Ustave), pritisk na svobodno opredelitev poslancev po tem, ko so ti že glasovali, pa ni več mogoč. Glede na ustavno določbo o tajnosti glasovanja bi bila nedopustna odločitev politične stranke, da so kljub določbi o tajnosti glasovanja poslanci, ki so bili izvoljeni iz njenih list, dolžni pokazati izpolnjeno glasovnico drugim poslancem iste poslanske skupine ali komurkoli drugemu. Načelo tajnosti varuje svobodo glasovanja poslanca pred posegi političnih strank, interesnih skupin ali kogarkoli drugega. Ni pa mogoče načela tajnosti glasovanja jemati kot obveznosti poslanca oziroma prepovedi javnega izjavljanja volje, vključno z dopustitvijo vpogleda v glasovnico. Povedano drugače, tajnost glasovanja se nanaša na proces izjavljanja volje v postopku volitev predsednika Vlade. Ko so volitve enkrat zaključene, pa tajnost glasovanja ne more biti več ogrožena.

Kot izhaja iz 91. člena Poslovnika Državnega zbora, se tajno glasovanje izvede z glasovnicami. Za vsako glasovanje se natisne 90 glasovnic. Glasovnice so enake velikosti, oblike in barve in so overjene s pečatom državnega zbora. Glasovnica vsebuje predlog, o katerem se odloča, ter opredelitev »za« ali »proti«. Neizpolnjena glasovnica in glasovnica, iz katere volja poslanca ni jasno razvidna, sta neveljavni. Prosilec želi vpogledati izključno v neveljavne glasovnice. Kot izhaja iz zapisnika o ugotovitvi izida glasovanja o predlogu za izvolitev … za novega predsednika Vlade Republike Slovenije, št. 020-12/21-11/8 z dne 15. 2. 2021, je neveljavnih glasovnic 6.

Glede na navedeno ni mogoče slediti trditvam organa, da bi z objavo neveljavnih glasovnic posegli v tajnost glasovanja. IP je namreč na ogledu in camera dne 11. 5. 2021 vpogledal v glasovnice, ki so predmet presoje v tem postopku in ugotovil, da nobena od glasovnic ni imensko podpisana, kakorkoli označena oz. iz njih ni mogoče ugotoviti identitete glasujočega. Glasovnic, ki »pripadajo« posameznemu poslancu, tako ni mogoče identificirati na način, da bi bilo razvidno, kateri od poslancev oz. poslank je glasoval neveljavno. Z razkritjem navedenih glasovnic torej ne bo poseženo v pravico do svobodne opredelitve poslancev na glasovanju, ki je že končano. Prav tako ne bo za nazaj razkrito, kako so posamezni poslanci glasovali, saj iz zahtevanih dokumentov ne izhaja, kako je glasoval posamezen poslanec. Pri presoji je torej bistvenega pomena dejstvo, da je glasovanje zaključeno in da iz zahtevanih glasovnic ni razvidno, kateremu poslancu glasovnica pripada. V konkretnem primeru zahteva prosilca v ničemer ne poseže v tajnost glasovanja, v svobodno opredelitev poslancev in v njihovo nevezanost na kakršna koli navodila. Ker se z razkritjem glasovnic ne razkrije glasovanje konkretnega poslanca, ni mogoče trditi, da je tajnost glasovanja ogrožena. Tajnost glasovanja konkretnega poslanca namreč ostaja ohranjena, saj iz glasovnic njegovega glasu ni mogoče razbrati. Ob upoštevanju navedenega ni mogoče trditi, da varstvo tajnosti glasovanja na splošno, brez presojanja konkretnih okoliščin, pretehta nad pravico dostopa do informacije javnega značaja. IP namreč meni, da v primerih, kadar iz konkretnih dokumentov ni mogoče razbrati informacij, ki se varujejo s tajnostjo glasovanja, ni mogoče omejiti dostopa do informacije javnega značaja, saj bi bila taka omejitev druge človekove pravice (dostopa do informacije javnega značaja) nesorazmerna.

IP nenazadnje še izpostavlja, da so javne tudi glasovnice ostalih volitev v Sloveniji (kjer prav tako velja načelo tajnosti glasovanja, glej npr. 80. člen Ustave, 103. člen Ustave), in sicer je IP o dostopu do glasovnic volitev že odločal, npr. v zadevi pod opr. št. 021-97/2006/3 z dne 15. 1. 2007 in št. 090-30/2011/5 z dne 29. 3. 2011. Enako je IP odločil tudi glede dostopa do glasovnic glede volitev predsednika vlade (odločba št. 090-222/2018/5 z dne 12. 12. 2018), odločitev IP pa je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v že citirani sodbi št. I U 76/2019-13 z dne 21. 4. 2021.

Ker se organ v izpodbijani odločbi ni skliceval na nobeno izmed zakonskih izjem, ki omejujejo prost dostop do informacij javnega značaja, IP pa obstoja teh izjem tudi po uradni dolžnosti ni ugotovil, je treba pritožbi prosilca ugoditi.

Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je IP, zaradi napačne uporabe materialnega prava, izpodbijano odločbo (v delu, ki se nanaša na dostop do neveljavnih glasovnic) odpravil in odločil, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 31 (enaintrideset) dni od prejema te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] Sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 (točka 12).

[2] Tako Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske in evropske študije, 2002, str. 798, tč. 4.