Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Mnenja - VOP

+ -
Datum: 16.02.2015
Naslov: Uporaba brezpilotnih letalnikov pri opravljanju policijskih nalog
Številka: 0712-1/2015/435
Vsebina: Moderne tehnologije, Policijski postopki
Pravni akt: Mnenje

prejeli smo vaš zaprosilo za mnenje glede ureditve področja uporabe brezpilotnih letalnikov pri opravljanju policijskih nalog. 

 

V zvezi z vašimi vprašanji vam na podlagi informacij, ki ste nam jih posredovali, v nadaljevanju na podlagi 7. točke prvega odstavka 49. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 - UPB; ZVOP-1) ter 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; ZInfP) posredujemo naše neobvezujoče mnenje.

 

Pri sistemih brezpilotnih letalnikov (Unmanned Aircraft Systems – UAS) gre za sistem, ki sestoji iz treh podsistemov:

-      nosilec (zračno plovilo),

-      sistem za delovanje in upravljanje,

-      sistem za opravljanje nalog.

 

Informacijski pooblaščenec meni, da je treba vprašanja dopustnosti uporabe brezpilotnih letalnikov reševati predvsem skozi ocenjevanje dopustnosti uporabe sistemov za opravljanje nalog in ne brezpilotnih letalnikov kot takih.

 

Ključna nevarnost za nesorazmerne posege v človekove pravice je, da se celoten sistem enači samo s podsistemom nosilca (brezpilotnega letalnika), medtem ko najpomembnejša tveganja v povezavi z varovanjem človekovih pravic izvirajo predvsem iz naslova sistemov za opravljanje nalog.

 

Pooblaščenec je mnenja, da lahko policija uporablja tiste sisteme za opravljanje nalog, nameščene na brezpilotnih letalnikih, za katere že ima pravno podlago v zakonodaji. Če za uporabo določenih sistemov za opravljanje nalog, ki vključujejo zajem in obdelavo osebnih podatkov, kot so npr. stalni videonadzor iz zraka ali biometrijska prepoznava obrazov, policija nima pravnih podlag, potem tudi nima podlage, da bi uporabljala takšne sisteme, ki bi bili nameščeni na brezpilotnih letalnikih.

 

Pooblaščenec meni, da je zaradi širokega spektra tveganj glede uporabe brezpilotnih letalnikov, zlasti v povezavi s sistemi za opravljanje nalog, problematiko primarno potrebno urediti v temeljnem zakon o letalstvu oziroma v zakonodaji, ki ureja naloge in pooblastila policije.

 

Pri spremembah zakonodaje je smiselno uporabiti metodološki pristop iz smernic Presoje vplivov na zasebnost glede uvajanja novih policijskih pooblastil in sicer mora predlagatelj:

 

•      natančno definirati primere uporabe, predvsem pa:

     -   sisteme za zajem in obdelavo podatkov, ki bodo uporabljeni v določeni situaciji,

     -   konkretne okoliščine, ko bo uporabljeno določeno pooblastilo;

•      identificirati tveganja;

•      analizirati tveganja;

•      opredeliti varovalke.

 

Šele na podlagi takšne analize bo mogoče opraviti test sorazmernosti.

 

Pooblaščenec je pri ureditvi področja uporabe brezpilotnih letalnikov v civilne namene pripravljen ponuditi vso strokovno pomoč, ki se nanaša na vprašanja varstva osebnih podatkov.

 

 

Uvodoma bi želeli poudariti, da cenimo trud, ki ste ga vložili v obrazložitev stanja, kot je predstavljana v zaprosilu za mnenje, saj ste zelo korektno in natančno opisali dejansko stanje, zmožnosti brezpilotnih letalnikov in njihovo uporabnost za opravljanje nalog policije ter analizirali relevantne določbe zakonodaje.

 

Menimo, da je omenjeni dokument dobra podlaga za izvedbo presoje vplivov na zasebnost in varstvo osebnih podatkov. Kot smo izpostavili v smernicah Presoje vplivov na zasebnost glede uvajanja novih policijskih pooblastil[1] (v nadaljevanju: Smernice), k uporabi katerih so se javno zavezali visoki predstavniki službe generalnega direktorja policije, je uporaba smernic tudi v interesu policije, saj lahko  z uporabo metodološkega pristopa iz smernic policija predloge za spremembe ali nova pooblastila podpre z izvedenimi analizami in izkazano nujnostjo, primernostjo in učinkovitostjo ter sorazmernostjo pooblastil in tako doseže legitimnost predlaganih ukrepov v smeri ciljev, ki jih zasleduje ter večjo transparentnost sprejemanja ukrepov, ki imajo učinek na varstvo človekovih pravic.

 

Smernice predstavljajo metodološki okvir za preudarno, smiselno in legitimno uvajanje novih policijskih pooblastil, zlasti tistih s tehnološkim značajem, in uporaba brezpilotnih letalnikov je izrecno omenjena kot primer uporabe zadevnih smernic (str. 9).

 

Zaprosilo za mnenje je odlična osnova, ki pa vendarle še ne izpolnjuje vseh potrebnih pogojev, da bi ga lahko šteli za celovito presojo vplivov na zasebnost in osebne podatke, zato upamo, da boste lahko dokument na podlagi naših pripomb ustrezno dopolnili in s tem zagotovili upoštevanje Smernic. V dokumentu je kot rečeno zelo dobro predstavljena ocena stanja, zmožnosti brezpilotnih letalnikov in njihova uporabnost za opravljanje nalog policije ter relevantne določbe zakonodaje, kar vendarle  pogrešamo, je temeljita identifikacija in analiza tveganj. Analiza tveganj je nujni sestavni del vsake presoje vplivov na zasebnost in je ključna za oceno nujnosti, primernosti in učinkovitost ter sorazmernosti uvajanja novih pooblastil.

 

V poglavju z naslovom Analiza tveganj (str. 4) namreč niso predstavljena tveganja, temveč je sprejet zaključek, da naj pri uporabi daljinsko vodenih zrakoplovov ne bi šlo za novo policijsko pooblastilo, temveč, podobno kot pri uporabi helikopterjev, za tehnična sredstva s pomočjo katerih bi policisti v določenih situacijah lahko varneje in lažje izvajali policijska pooblastila. Za navedenim se namreč le deloma strinjamo saj - kot opisujemo v nadaljevanju – uporaba brezpilotnih letalnikov vsekakor prinaša številna tveganja, ki v dokumentu niso bila obravnavana. Vsa tveganja je zato treba najprej podrobno identificirati, nato analizirati in na koncu z njimi upravljati.

 

Kot sami povsem pravilno ugotavljate, gre pri sistemih brezpilotnih letalnikov (Unmanned Aircraft Systems – UAV) za sistem, ki sestoji iz treh podsistemov:

 

-       nosilec - zračno plovilo,

-       sistem delovanja in upravljanja,

-       sistem za opravljanje nalog.

 

Ključna nevarnost in s tem povezano tveganje je, da se celoten sistem enači samo s podsistemom nosilca (brezpilotnega letalnika), saj najpomembnejša tveganja v povezavi z varovanjem človekovih pravic izvirajo predvsem iz naslova sistema za opravljanje nalog (angl. payload), ki (lahko) vključuje:

 

-       oborožitvene sisteme (plinska sredstva, oborožitev…),

-       sisteme za transport in dostavo (dostava paketov, dostava zdravil, opraševanje rastlin, škropljenje polj…),

-       sisteme za nadzor in zajem podatkov (sredstva za fotografiranje, video snemanje, naprave za nočno opazovanje, toplotne kamere…), podatki pa se lahko shranjujejo v zrakoplovu ali pa se prenašajo neposredno v bazno postajo.

 

Pooblaščenec se ne strinja z ugotovitvijo policije, da cit. »da pri uporabi daljinsko vodenih zrakoplovov ne gre za novo policijsko pooblastilo temveč, podobno kot pri uporabi helikopterjev, za tehnična sredstva s pomočjo katerih bi policisti v določenih situacijah lahko varneje in lažje izvajali policijska pooblastila. Ključno je, da tveganja analiziramo glede na sisteme za opravljanje nalog, pri čemer so z vidika posegov v varstvo osebnih podatkov ključni sistemi za nadzor in zajem podatkov (in ne sistemi za oborožitev ali transport, ki pa imajo lahko posledice na druge pravice).

 

Brezpilotni letalnik kot tak, brez sistemov za opravljanje nalog, v osnovi ne predstavlja posega v temeljne človekovega pravice – podobno kot ga ne predstavlja sam helikopter kot tak[2]. Če govorimo o pravici do zasebnosti in konkretneje o pravici do informacijske zasebnosti, je treba poudariti, da imajo lahko določeni sistemi za opravljanje nalog, nameščeni na brezpilotne letalnike (ali na druga tehnična sredstva), kot so biometrijska prepoznava obrazov, zajem slika in videa, infrardeče, termo in UV kamere, imsi lovilci, radarji, sistemi avtomatske prepoznave registrskih tablic in merjenja hitrosti vozil, da ne govorimo o sistemih za oborožitev in pasivizacijo (solzilec ipd.), pomembne posledice na cel spekter ustavno varovanih človekovih pravic.

 

Mednje sodijo pravica do svobode gibanja (32. člen Ustave RS) splošna pravica do zasebnosti (35. člen Ustave), pravica do nedotakljivosti stanovanja (36. člen Ustave RS), pravica do komunikacijske zasebnosti (37. člen Ustave RS), pravica do informacijske zasebnosti (varstvo osebnih podatkov, 38. člen Ustave), pravica do svobode izražanja (39. člen Ustave RS), pravica do zbiranja in združevanja (42. člen Ustave RS)… Sistem brezpilotnih letalnikov, ki bi bil opremljen z naštetimi podsistemi za opravljanje nalog, nadzor in zajem podatkov, bi lahko posegal v vse omenjene pravice. 

 

Obseg in intenzivnost posega v človekove pravice (s poudarkom na pravico do zasebnosti) podrobno analizira študija »Study on privacy, data protection and ethical risks in civil Remotely Piloted Aircraft Systems operations[3]«, ki jo naročila Evropska komisija. Študija jasno izpostavlja, da so tveganja pri uporabi brezpilotnih letalnikov glede s strani organov odkrivanja in pregona kaznivih dejanj glede posegov v zasebnost visoka (»high risk«), zlasti v primerjavi z uporabo na nekaterih drugih področjih.

 

V študiji so dalje izpostavljena tudi etična tveganja uporabe brezpilotnih letalnikov in sicer gre za možnost:

-       diskriminacije,

-       učinka zastraševanja glede svobodnega uveljavljanja človekovih pravic (angl. chilling effect),

-       dehumanizacije nadzorovanih,

-       javnega nezadovoljstva in odpora proti nadzoru,

-       pojava zlorabe za druge namene (angl function creep).

 

Čeprav se v trenutnem času zdi naslednji primer distopičen, gre vendarle za tehnološko povsem realno možnost stalnega, vseprisotnega in popolnega nadzora: roj medsebojno povezanih in težko vidnih brezpilotnih letalnikov, ki so stalno v zraku, težko zaznavni, opremljeni z visoko-zmogljivimi senzorji, ki omogočajo zajem in posredovanje širokega nabora podatkov (npr. senzorji za biometrijsko prepoznavo obrazov, zajem slike in zvoka, imsi lovilci, radarji, sistemi avtomatske prepoznave registrskih tablic in merjenja hitrosti vozil, sistemi za obvladovanje množic). In čeprav verjamemo, da takšne prihodnosti iz finančnih ali drugih vzrokov še dolgo ne bomo dočakali, je tehnološka realnost temu čedalje bližje, kot jasno kažejo primeri:

-       opremljanja brezpilotnikov z elektrošokerji[4],

-       sistema stalnega nadzora iz zraka (primer Dayton, Ohio[5]),

-       delujočih brezpilotnih letalnikov, ki oponašajo videz živali[6] (t.i. bio-memetični brezpilotniki).

 

Sistemi za zajem in obdelavo podatkov, ki se lahko namestijo (tudi) na brezpilotne letalnike omogočajo stalnost in vse-prisotnost nadzora, ki lahko zaradi nesorazmernosti povzroči tudi ogorčene odzive javnosti. Verjetno se vsi zelo živo spomnimo poskusa merjenja hitrosti vozil v Mariboru s sistemom stalnega nadzora s strani velikega števila stacionarnih radarjev. Uvajanje sistemov za zajem in obdelavo podatkov mora zato nujno potekati dovolj transparentno, preudarno in po izvedenih analizah tveganj ter testih sorazmernosti.

 

Če želimo izvesti analizo tveganja ter oceno sorazmernosti, moramo najprej definirati obseg analize – o kakšnih sistemih za opravljanje nalog se pogovarjamo in v kakšnih okoliščinah naj bi bili uporabljeni? Nemogoče je analizirati tveganja in izvesti oceno sorazmernosti, če ne definiramo natančno, kateri (vse) sistemi naj bi se uporabljali (ter v katerih okoliščnah oz. za katere namene) in kateri ne.

 

Iz vašega zaprosila sklepamo, da gre za zasledujete naslednje namene oz. da bi bila uporaba brezpilotnih letalnikov smiselna pri naslednjih nalogah:

 

·         urejanje in nadzor cestnega prometa,

·         preprečevanje in odkrivanje nezakonitih prehodov čez državno mejo in preprečevanje vseh vrst čezmejne kriminalitete,

·         varovanje javnih zbiranje (kot so npr. protestnih shodi) in spremljanje zakonitosti izvajanja policijskih pooblastil,

·         dokumentiranje (fotografiranje in snemanje) krajev kaznivih dejanj in prekrškov,

·         uporaba plinskih sredstev (npr. solzilec),

·         dokumentiranje kršitev javnega redu,

·         izvajanj posameznih prikritih preiskovalnih ukrepov,

·         varovanje oseb in objektov,

·         uporaba termovizije in videonadzora iz zraka  v primeru prijetja storilcev najhujših kaznivih dejanj,

 

Navedeni nameni so po mnenju pooblaščenca preširoko opredeljeni in ne omogočajo izvedbe testa sorazmernosti. Iz navedenih namenov ni natančno razvidno, kateri sistemi za opravljaje nalog oziroma bi bili uporabljeni in v kakšnih okoliščinah.

 

Informacijski pooblaščenec je mnenja, da lahko policija uporablja tiste sisteme za opravljanje nalog, nameščene na brezpilotnih letalnikih, za katere že ima pravno podlago v zakonodaji. Če za uporabo določenih sistemov za opravljanje nalog, ki vključujejo zajem in obdelavo osebnih podatkov, kot so npr. stalni videonadzor iz zraka ali biometrijska prepoznava obrazov, policija nima pravnih podlag, potem tudi nima podlage, da bi uporabljala takšne sisteme, ki bi bili nameščeni na brezpilotnih letalnikih.

 

 

Informacijski pooblaščenec tako meni, da lahko policija uporablja tiste sisteme za zajem in obdelavo podatkov, za katere že razpolaga z izrecno pravno podlaga, tudi če so ti sistemi nameščeni na brezpilotne letalnike. Takšni primeri so:

 

-       uporaba sredstev za fotografiranja ter avdio in video snemanje, nameščenih na brezpilotnih letalnikih, pri spremljanju javnih zbiranja pod pogoji iz 2. odstavka 114. člena Zakona o nalogah in pooblastilih policije;

-       uporaba fotografskih in snemalnih naprav pri izvajanju nalog nadzora državne meje pod pogoji iz Zakona o nadzoru državne meje;

-       tajno opazovanje s pomočjo sistemov za ugotavljanje položaja in gibanja ter tehničnih naprav za prenos in snemanje glasu, fotografiranje in videosnemanje, nameščenih na brezpilotnih letalnikih, pod pogoji iz 1. odstavka 149.a člena Zakona o kazenskem postopku.

 

Glede na to, da ima uporaba brezpilotnih letalnikov tudi druge implikacije (npr. varnostne), menimo, da bi bilo - če primerjamo pogoje za uporabo plinskih in drugih sredstev za pasivizacijo – pogoje za uporabo brezpilotnih letalnikov za določene namene, z uporabo določnih sistemov za opravljanje nalog, podrobneje urediti v zakonodaji. Da bi lahko omogočili legitimnost teh pooblastil, je kot izpostavljeno, smiselno uporabiti metodološki pristop iz Smernic in sicer glede na navedeno menimo, da morate v nadaljevanju;

 

·         natančno definirati konkretne primere uporabe[7], predvsem pa:

o    sisteme za zajem podatkov, ki bodo uporabljeni v določeni situaciji,

o    konkretne okoliščine, ko bo uporabljeno določeno pooblastilo;

·         identificirati tveganja;

·         analizirati tveganja;

·         opredeliti varovalke.

 

Nabor možnih tveganj je podan v Smernicah.

 

Šele na podlagi zgoraj navedenih točk je namreč možno ugotavljati, ali je podana sorazmernost za uporabo določenega ukrepa in kakšne varovalke so potrebne (v katerih situacijah je npr. primerna in potrebna sodna odredba).

 

Posebej nas prosite še za mnenje glede pravnih podlag, če bi policisti uporabiti tehnična sredstva za fotografiranje ter video in avdio snemanje pri iskanju pogrešanih oseb ter pri načrtovanju in taktiki delovanja za varno izvedbo prijetja nevarnih storilcev kaznivih dejanj v talskih in drugih podobnih situacijah (hišna preiskava zaradi prijetja oborožene osebe, prijetje oborožene osebe, ki se je zatekla na določeno območje ipd.). Kot smo že poudarili, je ključno vprašanje, ali oziroma pod katerimi pogoji sme policija uporabiti določene sisteme za zajem in obdelavo podatkov in ne, kje so nameščeni ti sistemi (npr. vozilih ali na brezpilotnih letalnikih). Če uporaba teh sistemov v določnih situacijah (še) ni predvidena, potem je treba zagotoviti ustrezne pravne podlage – k pripravi teh pa je treba pristopiti z upoštevanjem Smernic, saj lahko tako zagotovimo legitimnost ter sorazmernost predlaganih ukrepov.

 

Zaključno se strinjamo z vašo ugotovitvijo, da bo treba uporabi brezpilotnih letalnikov prilagoditi temeljni zakon o letalstvu; menimo, da odlašanje z regulacijo ni primerno, saj neregulirana raba brezpilotnih letalnikov povečuje tveganja za storitev kaznivih dejanj in posege v temeljne človekove pravice, obenem pa ovira razvoj novih storitev in delovnih mest ter povečuje varnostna tveganja. Pooblaščenec je podobno kot policija že pozval resorno ministrstvo in Javno agencijo za civilno letalstvo k pripravi potrebnih pravnih podlag, pri čemer jima je ponudil vso strokovno pomoč, ki se nanaša na vprašanja varstva osebnih podatkov[8], prav tako smo vsekakor tudi policiji pripravljeni nuditi vso pomoč pri pripravi ustreznih pravnih podlag.

 

 

S spoštovanjem,

 

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka


[1] https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/smernice/Presoje_vplivov_na_zasebnost_pri_uvajanju_novih_policijskih_pooblastil_Smernice_IP.pdf

[2] Pri tem zanemarimo druge vplive, ki lahko izvirajo iz hrupa, ki ga povzroča ipd.

[3] Dostopno na: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/aerospace/uas/

[4] http://mashable.com/2014/03/09/flying-taser-drone/

[5] https://www.aclu.org/blog/technology-and-liberty-national-security/ohio-aerial-surveillance-system-moving-forward-without

[6] http://www.avinc.com/nano

[7] Npr. uporaba sistema za ugotavljanje prisotnosti oseb v stavbi v primeru talskih situacij ali pa uporaba sistema za videosnemanje v primeru iskanja pogrešanih v gorah.

[8] https://www.ip-rs.si/novice/detajl/kdaj-pravila-glede-uporabe-brezpilotnih-letalnikov-dronov/?cHash=f59466a5bdf1f3745fb3c596caeda22a