Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
    SLO | ENG

Mnenja - VOP

+ -
Datum: 01.03.2010
Naslov: Zbiranje podatkov o romski manjšini
Številka: 0712-94/2010/2
Vsebina: Občutljivi OP
Pravni akt: Mnenje

Spoštovani,

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) je dne 15. 2. 2010 prejel vaš dopis, v katerem navajate, da ste v javni diskusiji Nacionalnega programa vlade za Rome za obdobje 2010-2015 podali predlog usmerjenega zbiranja podatkov o romski manjšini s ciljem poznavanja dejanskega stanja in možnosti spremljanja učinka pozitivnih ukrepov, ki jih je Vlada RS predvidela za romsko skupnost kot posebej zaščiteno skupino. Navajate, da obstaja več razlogov, da se, skupaj s pozitivno obravnavo, pravno omogoči zbiranje podatkov o Romih, seveda z vsemi ustreznimi varovalkami.
Predvsem vas v zvezi z navedenim zanima naslednje:
1. Ali bi imelo zbiranje (omejenega obsega) podatkov splošno pravno podlago že v pozitivni obravnavi (v uresničevanju zaščite narodnostne manjšine) ter v zgoraj navedenih argumentih mednarodnega prava in s tem povezane teleološke razlage pravnih pravil brez posebne spremembe (pozitivni ukrepi so sicer, kot navajate, vključeni v mednarodno pravo, Zakon o romski skupnosti, Nacionalni program ukrepov za Rome, Strategijo vzgoje in izobraževanja Romov,..)?
2. Če pozitivni ukrepi tovrstnega zbiranja podatkov ne bi opravičevali, ali bi bilo dopustno v tej smeri dopolniti zakonodajo za omogočanje tovrstnega zbiranja podatkov? Kakšne omejitve bi morale biti prisotne? Bi bilo  potrebno paziti na kak konkreten vidik varovanja pravic manjšin?


Ker lahko avtentično razlago posameznih določb zakona daje le Državni zbor, neobvezno pa predlagatelj zakona, vam na podlagi informacij, ki ste nam jih posredovali, v nadaljevanju na podlagi 7. točke prvega odstavka 49. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1) ter 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP) posredujemo naslednji odgovor:

Pooblaščenec pojasnjuje, da 4. odstavek 9. člena ZVOP-1 ni ustrezna pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov pripadnikov romske manjšine, saj po mnenju Pooblaščenca ne gre za podatke, ki bi bili nujni za izvrševanje zakonitih nalog, pristojnosti ali obveznosti javnega sektorja.  Pooblaščenec še dodaja, da tudi ni naklonjen morebitni spremembi zakonodaje v smislu zbiranja in obdelave osebnih podatkov o Romih, na način, kot ga opisujete v vašem dopisu, saj iz zapisanega ni razbrati cilja, ki bi ga z urejanjem zasledovali, posledično pa ne namena obdelave osebnih podatkov, ki bi kazal na to, da je ta primerna in sorazmerna.

V skladu z 38. členom Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava RS) je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov ter prepovedana uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. Zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti osebnih podatkov določa zakon, vsakdo pa se ima pravico seznaniti z zbranimi osebnimi podatki, ki se nanašajo nanj ter pravico do sodnega varstva ob njihovi zlorabi. To pomeni, da je v skladu z Ustavo RS dovoljena tista obdelava osebnih podatkov, ki je vnaprej predvidena in določno opredeljena v posameznem (področnem) zakonu.

Na podlagi citirane ustavne določbe je bil sprejet Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1, ki v 1. členu določa, da se s tem zakonom določajo pravice, obveznosti, načela in ukrepi, s katerimi se preprečujejo neustavni, nezakoniti in neupravičeni posegi v zasebnost in dostojanstvo posameznika pri obdelavi osebnih podatkov.

1. Aplikacija določbe 4. odstavka 9. člena ZVOP-1 in obdelava osebnih podatkov Romov na tej podlagi

Vaše prvo vprašanje se nanaša predvsem na izvajanje zakonitih pristojnosti javnega sektorja, zato Pooblaščenec v nadaljevanju navaja 9. člen ZVOP-1, ki določa pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju. 1. odstavek navedenega člena določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. 2. odstavek nadalje določa, da lahko nosilci javnih pooblastil obdelujejo osebne podatke tudi na podlagi osebne privolitve posameznika brez podlage v zakonu, kadar ne gre za izvrševanje njihovih nalog kot nosilcev javnih pooblastil. Zbirke osebnih podatkov, ki nastanejo na tej podlagi, morajo biti ločene od zbirk osebnih podatkov, ki nastanejo na podlagi izvrševanja nalog nosilca javnih pooblastil. Nadalje se lahko, kot določa 3. odstavek 9. člena ZVOP-1, v javnem sektorju obdelujejo osebni podatki posameznikov, ki so z javnim sektorjem sklenili pogodbo ali pa so na podlagi pobude posameznika z njim v fazi pogajanj za sklenitev pogodbe, če je obdelava osebnih podatkov potrebna in primerna za izvedbo pogajanj za sklenitev pogodbe ali za izpolnjevanje pogodbe. V izjemnih primerih pa za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju velja 4. odstavek 9. člena, ki določa, da se ne glede na prvi odstavek tega člena lahko v javnem sektorju izjemoma obdelujejo tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na  katerega se osebni podatki nanašajo.

Kot izhaja iz vašega dopisa, se vaše vprašanje nanaša prav na primernost in ustreznost aplikacije 4. odstavka 9. člena v konkretnem primeru. Menite namreč, da bi bilo potrebno pravni standard »zakonite pristojnosti« razlagati široko, tudi v smislu uresničevanja zahtev in priporočil mednarodnih teles, ki jih navajate v vašem dopisu (omenjate določbe Okvirne konvencije SE za varstvo narodnih manjšin, odločbo Ustavnega sodišča U-I-416/98-38, ugotovitve Odbora ZN za odpravo diskriminacije žensk, ugotovitve Odbora ZN za odpravo rasne diskriminacije, resolucijo ResCMN(2006)6 Odbora ministrov Sveta Evrope ter Zakon o romski skupnosti).

Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da aplikacija zgoraj citirane določbe 4. odstavka 9. člena v konkretnem primeru ne bi bila primerna. Tej pravni normi se namreč v celoti zadosti le, če je takšna obdelava nujno potrebna za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog in obveznosti in če se s tem ne poseže v upravičen interes posameznika. Gre za izjemne primere, pri katerih je treba tehtati med na zakonu utemeljeno pristojnostjo in upravičenim interesom posameznika, čigar osebni podatki naj bi se obdelovali. Na podlagi te določbe se osebni podatki lahko obdelujejo, če javni sektor za tako obdelavo podatkov nima podlage v drugem (področnem) zakonu. Obdelava osebnih podatkov je tako v skladu s citirano določbo zakonita le, če noben (področni) zakon ne določa obdelave osebnih podatkov, ki se obdelujejo, pa so v zakonu določene takšne obveznosti za predstavnike javnega sektorja, ki jih ne bi bilo mogoče izpolniti brez obdelave osebnih podatkov. Pri tem je treba v vsakem primeru posebej z vso skrbnostjo pretehtati, ali obdelava ne posega v upravičen interes posameznika.

Pooblaščenec dopušča aplikacijo izjeme iz 4. odstavka 9. člena ZVOP-1 samo ob strogem upoštevanju pravnega standarda nujnosti, ki je vgrajen v omenjeno določbo, ter ob upoštevanju načela sorazmernosti iz 3. člena ZVOP-1. Če pravnega standarda nujnosti ni mogoče izkazati in javni sektor zaradi pomanjkljive oz. neobstoječe zakonske ureditve obdelave osebnih podatkov ni »blokiran« pri izvrševanju svojih zakonitih pristojnosti, je obdelava osebnih podatkov brez izrecne podlage v zakonu nezakonita, uporaba določbe 4. odstavka 9. člena ZVOP-1 pa neprimerna.

Za vsak osebni podatek, ki bi se v tem okviru zbiral in nadalje obdeloval, mora biti namreč izpolnjen pogoj, da je tak podatek potreben in primeren za dosego namena obdelave, ki pa je, kot izhaja iz vašega dopisa, učinkovito omogočanje in uveljavljanje zaščite in pozitivnih ukrepov, ki jih država namenja Romom. Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da v konkretnem pogoju niso izpolnjeni pogoji za aplikacijo 4. odstavka 9. člena ZVOP-1, saj obdelava podatkov o Romih ne izpolnjuje kriterija nujnosti. Po mnenju Pooblaščenca namreč za dosego opisanega namena (torej učinkovito izvajanje pozitivnih ukrepov, ki jih predvideva naša zakonodaja) ni potrebe po zbiranju tovrstnih osebnih podatkov, pač pa je po mnenju Pooblaščenca učinkovito izvajanje pozitivnih ukrepov odvisno predvsem od volje in truda pristojnih organov in drugih zainteresiranih organizacij. Menimo, da ciljno zbiranje osebnih podatkov in ustvarjanje evidenc osebnih podatkov pripadnikov neke manjšine nikakor ne bo pripomoglo k večji zaščiti pripadnikov te manjšine oziroma bolj učinkovitem izvajanju ukrepov pozitivne diskriminacije, pač pa k temu lahko po mnenju Pooblaščenca pripomore zgolj v zadostni meri izkazan interes s strani pristojnih organov, predvsem pa sprememba splošnega ozračja v državi, kar se tiče romskega vprašanja.

Pooblaščenec tako v zvezi z vašim vprašanjem glede primernosti in ustreznosti aplikacije določbe 4. odstavka 9. člena ZVOP-1 pojasnjuje, da bi obdelava osebnih podatkov v tem trenutku, na način kot izhaja iz vašega dopisa (torej brez ustrezne zakonske podlage), nedvomno pomenila grobo kršitev določb o varstvu osebnih podatkov.

2. Sprememba zakonodaje

Pooblaščenec pojasnjuje, da obravnavani osebni podatki v skladu z 19. točko 6. člena ZVOP-1 spadajo med občutljive osebne podatke. Navedena točka namreč opredeljuje, da so občutljivi osebni podatki o rasnem, narodnem, ali narodnostnem poreklu, političnem, verskem ali filozofskem prepričanju, članstvu v sindikatu, zdravstvenem stanju, spolnem življenju, vpisu ali izbrisu v ali iz kazenske ali prekrškovne evidence, pa tudi biometrične značilnosti, če je z njihovo uporabo mogoče določiti posameznika v zvezi s kakšno od prej navedenih okoliščin.

Za obdelavo občutljivih osebnih podatkov je v ZVOP-1 predpisan še posebej strikten režim, ki je določen v 13. členu ZVOP-1. Občutljivi osebni podatki se namreč lahko obdelujejo le v naslednjih primerih:
1. če je posameznik za to podal izrecno osebno privolitev, ki je praviloma pisna, v javnem sektorju pa tudi določena z zakonom;
2. če je obdelava potrebna zaradi izpolnjevanja obveznosti in posebnih pravic upravljavca osebnih podatkov na področju zaposlovanja v skladu z zakonom, ki določa tudi ustrezna jamstva pravic posameznika;
3. če je obdelava nujno potrebna za varovanje življenja ali telesa posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo, ali druge osebe, kadar posameznik, na katerega se osebni podatki nanašajo, fizično ali poslovno ni sposoben dati svoje privolitve iz 1. točke tega člena;
4. če jih za namene zakonitih dejavnosti obdelujejo ustanove, združenja, društva, verske skupnosti, sindikati ali druge nepridobitne organizacije s političnim, filozofskim, verskim ali sindikalnim ciljem, vendar le, če se obdelava nanaša na njihove člane ali na posameznike, ki so v zvezi s temi cilji z njimi v rednem stiku, ter če se ti podatki ne posredujejo drugim posameznikom ali osebam javnega ali zasebnega sektorja brez pisne privolitve posameznika, na katerega se nanašajo;
5. če je posameznik, na katerega se nanašajo občutljivi osebni podatki, te javno objavil brez očitnega ali izrecnega namena, da omeji namen njihove uporabe;
6. če jih za namene zdravstvenega varstva prebivalstva in posameznikov ter vodenja ali opravljanja zdravstvenih služb obdelujejo zdravstveni delavci in zdravstveni sodelavci v skladu z zakonom;
7. če je to potrebno zaradi uveljavljanja ali nasprotovanja pravnemu zahtevku;
8. če tako določa drug zakon zaradi izvrševanja javnega interesa.

Na tem mestu Pooblaščenec opozarja še na 4. člen ZVOP-1, ki prepoveduje diskriminacijo v zvezi z varstvom osebnih podatkov. Varstvo osebnih podatkov je namreč zagotovljeno vsakemu posamezniku ne glede na narodnost, raso, barvo, veroizpoved, etnično pripadnost, spol, jezik, politično ali drugo prepričanje, spolno usmerjenost, premoženjsko stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, državljanstvo, kraj oziroma vrsto prebivališča ali katerokoli drugo osebno okoliščino.

Kolikor 4. odstavek 9. člena ne bi predstavljal ustrezne pravne podlage za obdelavo podatkov pripadnikov romske manjšine, v vašem dopisu nadalje predlagate spremembo zakonodaje, in sicer na način, da bo omogočeno zbiranje osebnih podatkov pripadnikov romske manjšine. Tovrstna obdelava osebnih podatkov naj bi se v skladu z vašim predlogom urejala bodisi v krovnem zakonu - z novelo Zakona o romski skupnosti v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 33/07, v nadaljevanju ZRomS-1) bodisi v več področnih zakonih, ki urejajo druga področja, kot je npr. šolstvo, zdravstvo, ipd. Pooblaščenec pojasnjuje, da bi s takšno spremembo zakonodaje načeloma zadostili pogojem, ki jih za obdelavo osebnih podatkov predvideva 1. točka 13. člena ZVOP-1 (ki je v konkretnem primeru edina relevantna), in ki kot pogoj za obdelavo občutljivih osebnih podatkov določa s strani posameznika izrecno podano osebno privolitev, ki je praviloma pisna, v javnem sektorju pa tudi določena z zakonom. Navedeno po mnenju Pooblaščenca pomeni, da bi moral novelirani (bodisi krovni bodisi področni) zakon vpis v takšno, na podlagi zakona vzpostavljeno evidenco, predvideti zgolj in samo na podlagi izrecne osebne privolitve posameznika - pripadnika romske manjšine. Pooblaščenec nadalje opozarja na dejstvo, da takšen vpis za pripadnike romske skupnosti nikakor ne bi smel biti obvezen ali celo podlaga za uveljavljanje pravic, ki izvirajo iz ukrepov pozitivne diskriminacije. Pooblaščenec pa na tem mestu še pojasnjuje, da se mu takšna sprememba zakonodaje zdi nepotrebna, celo sporna, iz razlogov navedenih v naslednjih odstavkih tega dopisa.

Kot izhaja iz dopisa Statističnega urada RS (SURS) z dne 26. 2. 2010, ki je bil posredovan v vednost tudi Pooblaščencu, so se v zadnjem popisu prebivalstva leta 2002 ti podatki zbirali za vse prebivalce na demokratičen način. Vsaki osebi je bilo omogočeno, da se o narodni pripadnosti bodisi opredeli bodisi da zavrne odgovor na to vprašanje. Za pripadnost romski narodnosti se je opredelilo 3.246 prebivalcev, SURS pa ocenjuje, da je bilo takšno število podcenjeno. SURS sicer navaja, da popis prebivalstva ni vir, v katerem je mogoče zbrati »točne podatke o sestavi te manjšine in o dejanskem stanju«, vendar Pooblaščenec meni, da je način, ki temelji na prostovoljni izjavi o narodni pripadnosti, edini demokratičen način zbiranja podatkov o pripadnikih narodne manjšine. Pooblaščenec si namreč ne more predstavljati pravne ureditve, ki bi temeljila na načelu prepovedi diskriminacije, in v kateri bi se moral posameznik obvezno opredeliti o svoji etnični pripadnosti.

Kot opisujete, ste na opisano idejo prišli zaradi trenutnega stanja, ki je na področju preverjanja izvajanih ukrepov pozitivne diskriminacije, slabo, saj se ne da izmeriti v kolikšni meri izvajani ukrepi dejansko pripomorejo k boljšemu stanju v romski skupnosti oziroma v kolikšni meri izvajani ukrepi pripomorejo k večji integraciji Romov. Po prepričanju Pooblaščenca to ni in ne more biti zadosten razlog za spremembo zakonske ureditve. Pri vsakem zakonskem urejanju se je namreč potrebno vprašati, kakšne cilje se s tem zasleduje, in ali bi jih morda lahko dosegli z manjšimi posegi države v posameznikovo zasebno sfero. V konkretnem primeru je Pooblaščenec popolnoma prepričan, da bi se cilje, ki jih zasledujete, dalo doseči z mnogo milejšimi sredstvi in da ni nikakršne potrebe za vzpostavitev evidence, ki bi temeljila na etnični pripadnosti (!) posameznikov, katerih osebni podatki bi se v predlagani evidenci zbirali.

Prav tako iz vašega dopisa ne izhaja, da bi pripadniki romska skupnosti z vzpostavitvijo predlagane evidence pridobili več pravic, oziroma da bi se izvajalo več ukrepov v smeri pozitivne diskriminacije, pač pa gre očitno zgolj za nadzorovanje že izvedenih ukrepov in raziskovanje splošnega stanja romske skupnosti na različnih področjih življenja, kot je šolstvo, zdravstvo, politika, zaposlovanje. Predlagana sprememba zakonodaje na področju zbiranja osebnih podatkov tako ne garantira niti doslednejšega izvajanja ukrepov pozitivne diskriminacije, hkrati pa Pooblaščenec ne more mimo dejstva, da je takšna evidenca sporna že zaradi splošnih načel demokratične države. Če so težave pri izvajanju veljavne zakonodaje posledica slabe organiziranosti in pomanjkanja motivacije, zgolj sprememba zakonodaje v smislu zbiranja in obdelave podatkov pripadnikov romske skupnosti, po mnenju Pooblaščenca teh pomanjkljivosti ne bo odpravila.

Pooblaščenec pojasnjuje, da obstaja mnogo drugih izvedljivih rešitev, ki morda res ne bi pripeljali do popolnoma razčiščenega dejanskega stanja, bi pa v določeni meri prispevali k doseganju zastavljenih ciljev. Raziskovanje in analiza dejanskega stanja se da npr. opraviti tudi z uporabo anonimiziranih podatkov, ki bi jih lahko pridobili na podlagi izvedbe anonimne ankete med romsko in neromsko populacijo. V primeru izvedbe anonimne ankete tako ne bi bilo ovir v smislu obdelave občutljivih osebnih podatkov, saj bi ti z anonimizacijo »izgubili tudi naravo svoje subtilnosti.«

Po mnenju Pooblaščenca tako ni nikakršne potrebe po spremembi zakonodaje v smeri zbiranja osebnih podatkov, v kolikor pa bi za spremembo zakonodaje obstajal širši konsenz (tako na strani pripravljavca zakona, zakonodajalca ter pripadnikov romske skupnosti), pa bi bili po mnenju Pooblaščenca najbolj sprejemljivi rešitvi bodisi sprememba krovnega zakona bodisi spremembe področnih zakonov, pri čemer bi moral biti vpis v takšno, na zakonu vzpostavljeno evidenco, povsem prostovoljne narave, torej bi se zbirali zgolj podatki posameznikov, ki bi se sami opredelili za Rome, in ki bi želeli biti obravnavani kot posebna etnična skupina. Pogoj osebne privolitve pa bi moral biti izrecno določen v zakonu. Hkrati pa Pooblaščenec posebej poudarja, da po njegovem mnenju takšna evidenca ne bi smela pomeniti, da se posameznikom, ki prav tako pripadajo isti etnični skupini, pa se iz kakršnegakoli razloga v evidenco ne bi želeli vpisati, ne bi priznale vse pravice, ki izvirajo iz ukrepov pozitivne diskriminacije.

Pooblaščenec zaključuje, da v veljavni zakonodaji pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov, kot jo opisujete, ne obstaja, nadalje pa Pooblaščenec še dodaja, da trenutno nismo naklonjeni morebitnemu zakonskemu urejanju obdelave osebnih podatkov, na način, kot jo opisujete.


S spoštovanjem,

Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka