prosilec - Srednja trgovska šola Ljubljana

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca s sklicevanjem na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, čemur IP v pritožbenem postopku ni sledil. Organ je prav tako navajal, da dokument ne sodi v njegovo delovno področje, čemur IP ni sledil, saj gre za vprašanje, ki je bilo že pravnomočno razrešeno v predhodnem postopku. IP je organu naložil, da prosilcu posreduje zahtevani dokument, na katerem je dolžan predhodno prekriti varovane osebne podatke.

ODLOČBA:

Številka: 090-159/2022/2

Datum: 25. 5. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …, Poljanska 28 a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 27. 4. 2022, zoper odločbo Srednje trgovske šole Ljubljana, Poljanska 28 a, 1000 Ljubljana, brez številke, z dne 11. 4. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 27. 4. 2022 se delno ugodi in se odločbo Srednje trgovske šole Ljubljana brez številke z dne 11. 4. 2022 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu posredovati fotokopijo priloge dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019 na način, da prekrije:

• naslov, naveden v prvi in drugi vrstici drugega odstavka na str. 1;
• celotno zadnjo poved na str. 4;
• na str. 5: celotno poved, ki se z veliko začetnico začne v 8. vrstici in s piko konča v 9. vrstici in celotno besedilo, ki se z veliko začetnico začne v 18. vrstici vse do konca strani;
• na str. 6: celotno besedilo prvega odstavka (prvih 30. vrstic);
• na str. 7: besedilo, ki se začne v 10. vrstici (z besedo »pri«) vse o konca besedila v 15. vrstici, ki se konča s piko in besedilo, ki se začne s prvo besedo v 20. vrstici in konča s piko na koncu stavka v 22. vrstici;
• na str. 8: celotno besedilo od vključno pete besede v 2. vrstici do zaključka 32. vrstice in zadnje 4 vrstice besedila ter 2 vrstici opomb pod črto;
• celotno str. 9;
• celotno str. 10;
• prvi odstavek na str. 11 (prvih 9 vrstic);
• na str. 12: besedilo navedeno med oklepajema v 3. vrstici in celotno besedilo od devete vrstice do konca strani (vključno z opombo pod črto).

2. Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko izreka te odločbe, se pritožba prosilca zavrne.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 11. 3. 2022 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, in sicer je zahteval dostop do:

(1) vseh dokumentov, skladno z odločbo IP št. 90-93/2020 z dne 3. 8. 2020 v povezavi s sodbo Upravnega sodišča št. I U 165/2020-32 z dne 9. 2. 2022,

(2) vseh prilog – dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019, dostop do katerih je IP z odločbo št. 90-93/2020 z dne 3. 8. 2020 odobril, vendar Upravno sodišče RS odločbi ni pritrdilo, ker prosilec dokumentov ni izrecno oz. posebej zahteval.

Prosilec je želel dokumente prejeti v obliki kopij. Želel je tudi, da se mu odločba vroči na elektronski naslov.

Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil z odločbo brez številke, izdano dne 11. 4. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Glede dokumentov pod 1. tč. zahteve prosilca je organ ugotovil, da zahteva smiselno ne predstavlja zahteve za dostop do informacije javnega značaja, temveč zahtevo za realizacije sodne odločbe na podlagi že izvedenega postopka. Organ zato o zahtevi prosilca iz 1. tč. ni odločil, temveč je prosilcu posredoval zahtevane dokumente. Dostop do dokumentov iz 2. tč. zahteve je organ zavrnil. Organ je navedel, da prosilec informacij ni označil določeno ali določljivo. Navedba informacije, s katero se želi prosilec seznaniti, je delno razumljiva iz same opredelitve pa ni povsem jasno in nedvomno razvidno, katere informacije prosilec želi. Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na zlorabo postopka, saj prosilec z dokumentom že razpolaga, zaradi česar zahteve očitno ni vložil skladno z namenom ZDIJZ, temveč gre za zlorabo pravice. Prav tako informacija ne izvira iz delovnega področja zavezanca, saj dokumenta ni izdal zavezanec in ne vsebuje nikakršne teme, ki bi bila lahko ali bi morala biti predmet obravnave v skladu s pristojnostmi organa. Prosilec torej zahteva informacije, ki ne predstavljajo informacije javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ. Organ je tudi mnenja, da je zahteva prosilca nepopolna, ker ni konkretiziral katere priloge točno zahteva.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 27. 4. 2022 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je nedvomno jasno, da zahteva priloge k dopisu z dne 21. 2. 2019, kar je upravno sodišče zavrnilo iz naslova, ker dokumentov ni zahteval, ne pa iz naslova, ker do njih ne bi bil upravičen. Do dokumentov je upravičen tudi na podlagi 113. b člena kolektivne pogodbe za dejavnost vzgoje in izobraževanja. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je temeljna človekova pravica. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov in omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Sindikatu to pravico zagotavlja že 113. b člen Kolektivne pogodbe, ki zahteva, da se sindikalnim zaupnikom omogoči sodelovanje na celotnih sejah Sveta zavoda in da se jim morajo vročati vsa gradiva, ki jih Svet obravnava. Prosilec je javno navedel, da želi vse priloge dopisa MIZŠ št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019, navedbe organa pa predstavljajo poskus izigravanja zakonodaje.

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 090-201/2020/12 z dne 18. 5. 2022. Organ je ob odstopu dodatno pojasnil, da dostop do dokumenta ni mogoč tudi na podlagi prvega odstavka 5. člena ZDIJZ, pri čemer gre za dokument, za dostop do katerega se uporabljajo pravila ZPP. Sklicevanje na 113.b člen Kolektivne pogodbe je neutemeljeno, saj to velja le za reprezentativne sindikate, kar prosilec ni. Organ je še pojasnil, da je prosilcu vročil vse dokumente, zahtevane v tč. 1, glede katerih se pritožbene trditve ne opredeljujejo, zato se do tega ni opredelil niti organ sam. Organ poudarja, da je dolžan pritožbeni organ presojati pritožbo v okviru pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa tudi pravilno uporabo materialnega prava in pravil postopka. Širitev pritožbenega odločanja bi predstavljala kršitev ZUP.

Pritožba je delno utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da se prosilec vsebinsko pritožuje na odločitev organa, s katero je ta odločil o dostopu do prilog dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019, ne pa tudi glede dokumentov, ki mu jih je organ dolžan posredovati skladno z odločbo IP št. 090-93/2020 z dne 3. 8. 2020, zato dostop do teh dokumentov ni predmet tega pritožbenega postopka. IP ob tem pritrjuje organu, ki je ugotovil, da gre v 1. tč. zahteve prosilca za zahtevo za izvršitev odločbe IP in ne za novo zahtevo po ZDIJZ. IP prav tako ugotavlja, da je prosilec vložil tudi zahtevo za izvršitev citirane odločbe IP, ko pa mu je organ dokumente poslal je zahtevo umaknil, zaradi česar je bil postopek izvršbe s sklepom št. 090-93/2020/28 z dne 25. 4. 2022 ustavljen.

IP dalje ugotavlja, da je v zadevi nesporno, s katerimi dokumenti se želi prosilec seznaniti, saj je prosilec v zahtevi napisal, da želi priloge dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019, dostop do katerih je IP z odločbo št. 90-93/2020 z dne 3. 8. 2020 odobril, vendar Upravno sodišče RS odločbi ni pritrdilo, ker prosilec dokumentov ni izrecno oz. posebej zahteval. Iz navedenega nedvomno izhaja, da prosilec želi priloge dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019. Dokument je izrecno določen tudi v odločbi IP št. 090-93/2020/2 z dne 3. 8. 2020, in sicer je IP v tč. 1.3. citirane odločbe odločil o prilogi dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019. Tudi iz konteksta zahteve je razumljivo in mogoče jasno razbrati, da prosilec zahteva navedeno prilogo, saj je to dokument, do katerega mu je IP z odločbo št. 090-93/2020/2 z dne 3. 8. 2020 dostop delno ugodil, Upravno sodišče pa je s sodbo št. I U 1365/2020-33 z dne 22. 2. 2022 odločbo IP v delu 1.3., ki se nanaša na »priloge dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019«, odpravilo, ker prosilec prilog dopisa ni izrecno navedel v svoji zahtevi. Iz zahteve je torej mogoče nedvoumno določiti, kateri dokument je predmet zahteve prosilca, slednje pa je kljub navedbam, da je opredelitev dokumenta nejasna, lahko storil tudi organ sam, saj se je v nadaljevanju odločbe opredelil prav do tega dokumenta. IP tako navedbe organa, da je zahteva prosilca nepopolna in nedoločljiva, ni upošteval, saj te ne držijo. Iz zahteve prosilca je mogoče nedvoumno ugotoviti, kateri dokument prosilec zahteva. IP je ob tem upošteval tudi dejstvo, da je prosilec laik, da je svojo zahtevo napisal v laičnem jeziku, vendar se ne glede na to zahteva nanaša na dokument, ki ga je nedvomno mogoče določiti. Ob tem velja izpostaviti, da je organ (če je dejansko štel, da je zahteva prosilca nedoločljiva oz. nepopolna), opustil svojo dolžnost nudenja ustrezne pomoči prosilcu pri dopolnitvi zahteve (drugi odstavek 18. člena ZDIJZ), prav tako pa organ tudi ni ustrezno postopal z vlogo, za katero je štel da je nepopolna in prosilca ni pozval, da zahtevo dopolni (prvi odstavek 18. člena ZDIJZ). Prosilec je tudi v pritožbi jasno navedel, kateri dokument zahteva. Glede na navedeno je IP štel, da zahteva prosilca ni bila nepopolna oz. da takšna, da je organ ni mogel obravnavati, saj je očitno, da organ prosilca ni pozval na dopolnitev zahteve, hkrati pa je zahtevo prosilca obravnaval in o njej tudi odločil.

Predmet pritožbenega postopka je tako dostop do prilog dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019. IP ugotavlja, da je o dostopu do navedenega dokumenta že odločil v odločbi št. 090-93/2020/2 z dne 3. 8. 2020, in sicer s tč. 1.3. izreka odločbe, ki je bila nato s sodbo št. I U 1365/2020-33 z dne 22. 2. 2022 odpravljena, in sicer iz razloga, da prosilec navedenega dokumenta ni izrecno zahteval. IP ugotavlja, da je prosilec dne 11. 3. 2022 pri organu vložil novo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in izrecno zahteval navedeni dokument.

IP je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, oz. ali so v dokumentu podane izjeme od prostega dostopa po 5.a oz. prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Glede na to, da se je organ v odločbi skliceval, da dokument ne sodi v delovno področje organa, je IP najprej presojal, ali dokument predstavlja informacijo javnega značaja.

1. Vprašanje delovnega področja organa

Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi, torej tudi v zvezi z vprašanji, ki jih naslavlja dopis št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019 (del katerega je predmetna priloga), ki je bil organu poslan v zvezi z njegovim delovanjem, saj vsebuje informacije, ki se nanašajo tako na organizacijska kot finančna vprašanja delovanja organa, kot tudi na njegovo upravljanje. Iz Komentarja ZDIJZ izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa (Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82). Termin delovnega področja organa se deloma naslanja na Uredbo o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom, iz katere izhaja, da gre pri informacijah iz delovnega področja organa za informacije, ki nastanejo pri delu organa (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). Podobno izhaja tudi iz Priporočila SE št. 2 (2002), ki pojem uradnega dokumenta razlaga kot vse informacije, ki so povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Široka opredelitev izhaja tudi iz Obrazložitvenega poročila Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, ki razlaga, da so uradni dokumenti vsi tisti, ki jih organi oziroma javni uslužbenci prejmejo (ali ustvarijo) v zvezi z opravljanjem svojih nalog. Opredelitve, ki se pojavljajo v teoriji, so torej zelo široke in ne izključujoče; opravljanje javnopravnih nalog oz. dejavnosti, delo organa, opravljanje nalog itd. so pojmi, ki jasno kažejo na to, da je delovno področje organa celokup (javnopravnih) aktivnosti, ki jih izvaja organ brez omejevanja zgolj na temeljna področja, zaradi katerih je bil ustanovljen, temveč z vključevanjem vseh področij, na katerih deluje.

Ministrstvo za javno upravo je v mnenju št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 interpretiralo informacije z delovnega področja organa tako, da je navedlo, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. MJU je v citiranem mnenju poudarilo, da se lahko informacija nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Informacije javnega značaja so torej vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd.

Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (glej npr. sodbo št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007) poudarja, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zakonitost poslovanja in delovanja, odločitve organa, zakonske dolžnosti organa, dolžnosti, ki jih ima organ kot delodajalec, ukrepi oz. odločitve, ki jih drugi organi sprejmejo vezano na delovanje organa, finančne posledice, varnost in zdravje pri delu, posamezni postopki, ki jih vodi organ, notranje delovanje ipd., vsekakor so informacije, ki nastanejo pri izvajanju javnopravnih nalog organa, oz. nalog, ki so javnopravno regulirane, zato so nedvomno informacije javnega značaja. V delovno področje organa sodi tudi izvrševanje drugih zakonskih pristojnosti organa, denimo na delovnopravnem področju, na področju varstva upravnih pravic posameznikov, avtorskopravnem področju, okoljevarstvenem področju, področju zagotavljanja splošne varnosti, finančnih in proračunskih obveznostih itd. Tudi urejanje potrebnih dokumentov v zvezi z varstvom in zdravjem pri delu ter zagotavljanje varnosti otrok in obiskovalcev šole je delovno področje organa, čeprav so tozadevne obveznosti organa opredeljene v drugih zakonih in ne v zakonih na področju šolstva. 

Organ v izpodbijani odločbi v ničemer ni utemeljil nasprotnega stališča. Zgolj dejstvo, da je dokument izdala druga inštitucija in ne organ sam, nikakor ne pomeni, da ne gre za informacijo, ki je nastala v zvezi z opravljanjem pristojnosti organa. Že sama definicija informacije javnega značaja namreč govori o tem, da gre za dokument, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.  IP je vpogledal v predmetni dokument in ugotavlja, da ne gre za dokument, ki bi ga organ prejel po pomoti in katerega vsebina se ne bi nanašala nanj ali na njegovo delovanje. Gre namreč na dokument, ki je naslovljen na organ in obravnava izključno vprašanja povezana z njegovim delovanjem. To, da ga ni izdelal organ sam, je za presojo, ali gre za informacijo javnega značaja, irelevantno, saj ni v skladu z zakonsko definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Stališča organa, da dokument ne sodi v njegovo delovno področje, posledično ni mogoče upoštevati, saj je v nasprotju tako z načelom odprtega delovanja organov zavezancev, kot tudi s samo opredelitvijo delovnega področja posameznega organa širšega javnega sektorja. Navedeno je potrjeno tako v pravni teoriji kot v upravni in sodni praksi, kar je IP pojasnil v predhodnih odstavkih. Za pojem informacije javnega značaja je odločilno, da zavezanec z informacijo dejansko razpolaga in da jo je pridobil v zvezi z izvajanjem nalog oz. dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi, ni pa odločilno vprašanje, kdo je »originator« oz. avtor zahtevane informacije.

V konkretnem primeru pa je pomembna tudi ugotovitev, da pri zahtevanih informacijah ne gre za informacije, ki bi bile zasebnopravne narave. Da so iz dometa informacij javnega značaja izvzete samo tiste informacije, ki se nahajajo v posesti organa, pa so zasebnopravne narave, izhaja tudi iz stališča pravne teorije: "Povedano drugače, informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije. Zavezanec lahko to domnevo izpodbija, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave." (za več glej: Prepeluh, str. 147). Tudi Obrazložitveno poročilo Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov navaja, da v pojem uradnih dokumentov ne sodijo le tisti dokumenti, ki jih prejmejo (ali ustvarijo) javni uslužbenci kot "zasebne osebe" in ki niso povezani z opravljanjem njihovih nalog. Zahtevanih dokumentov vsekakor organ ni ustvaril ali pridobil v zasebni kapaciteti, saj že iz zahteve izhaja, da gre za dokumente, ki jih je »uradna inštitucija poslala javnemu zavodu«, torej ti dokumenti vsekakor niso zasebnopravne narave.

Da gre za dokument, ki sodi v delovno področje organa, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča opr. št. I U 1365/2020-33 z dne 22. 2. 2022 (glej tč. 12), v katerem sodišče ugotavlja, da je IP v pritožbenem postopku (voden v zadevi 090-93/2020) pravilno ugotovil, da sodi dopis št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019 v okvir delovnega področja organa in da je neutemeljeno sklicevanje organa (tč. 13), da dokument ne izhaja iz njegovega delovnega področja. Dokument, ki je predmet konkretnega pritožbenega postopka, je priloga dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019, ki je sestavni del navedenega dopisa, dopis se na prilogo sklicuje in kot takšna priloga deli »usodo« osnovnega dopisa, torej če dopis sam sodi v delovno področje organa, je edini logičen sklep, da tudi priloga sodi v delovno področje organa, saj ne gre za dokument, ki bi bil osnovnemu dopisu priložen po pomoti, z njim ne bi imel nobene vsebinske povezave in se na osnovni dopis ne bi nanašal. Tudi iz vsebine dokumenta je tako povsem jasno razvidno, da se nanaša na delovno področje organa. Gre za prilogo, ki je bila del dopisa, ki ga je organ prejel, obravnaval na seji sveta zavoda in tudi pripravil odgovor na ta dopis. Kot je navedlo Upravno sodišče v citirani odločbi, če bi organ štel, da dokument ne spada v njegovo delovno področje, se nanj ne bi odzval.

IP na tej točki še dodaja, da se do dodatnih razlogov za zavrnitev, ki jih organ ni navedel v odločbi, s katero je odločil o zahtevi prosilca, ni podrobneje opredelil, saj je predmet pritožbenega postopka presoja izpodbijane odločbe. IP ob tem še pripominja, da je podlaga za presojo dostopa do dokumenta pri organu ZDIJZ in ne ZPP, saj je prosilec vložil zahtevo na podlagi ZDIJZ in to pri organu, ki o tovrstnih zahtevah odloča na podlagi določb ZDIJZ in ni pristojen odločati na podlagi odločb ZPP, saj gre za javni zavod. Navedbe organa, da bi bilo treba dostop do dokumenta presojati na podlagi določb ZPP, so zato neutemeljene, saj ZPP ni pravna podlaga, po kateri odloča organ, ko prejme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki sodijo v njegovo delovno področje.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da priloga dopisa št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019 nedvomno sodi v delovno področje organa.

2. Vprašanje zlorabe dostopa do informacije javnega značaja

Ker se je organ pri zavrnitvi dostopa skliceval na zlorabo dostopa do informacije javnega značaja, je IP v nadaljevanju presojal tudi to vprašanje.

Pravico posameznika, da pridobi dostop do informacij javnega značaja, opredeljuje 39. člen Ustave Republike Slovenije, ki določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja. ZDIJZ kot konkretizacija te ustavne določbe prispeva k zagotavljanju odprtosti (transparentnosti) delovanja države v najširšem smislu. Namen tega zakona je zagotoviti javnost in transparentnost delovanja organov ter omogočiti enako uresničevanje pravice vseh fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Pridobivanje informacij, s katerimi razpolagajo zavezanci, predstavlja način javnega nadzora nad njihovim delovanjem. To v slovenski prostor vnaša večjo odprtost, kar pripomore tudi k odkrivanju in zmanjševanju nepravilnosti pri porabi javnih sredstev in večji odgovornosti subjektov, ki morajo delovati v javnem interesu.

Javnost in odprtost delovanja sta predpisani tudi za javne zavode. ZDIJZ namreč vsem pravnim in fizičnim osebam daje zakonsko podlago, da se seznanijo z informacijami, ki se nahajajo v obliki dokumenta pri zavezancih za dostop (tudi pri javnih zavodih). Slednje pomeni, da lahko kdorkoli od organa  zahteva seznanitev z vsemi informacijami javnega značaja, s katerimi ta razpolaga. Za organe ZDIJZ določa, da je informacija javnega značaja vsak dokument, s katerim ta razpolaga. To velja za tiste dokumente, ki jih je organ izdelal sam, kot tiste, ki so nastali v sodelovanju z drugim organom ali jih je pridobil od drugih oseb. Lahko je  to dokument, zadeva, dosje, register, evidenca ali dokumentarno gradivo. Posledično so vsi dokumenti, ki jih organ prejme v okviru svojega javnopravnega delovanja, kot tudi vsi dokumenti, ki jih organi ustvari sam, informacije javnega značaja.

Skladno s 5. členom ZDIJZ so vse informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (v nadaljevanju: prosilcem). Organ lahko zahtevo prosilca delno ali v celoti zavrne le v tistih primerih, ko ugotovi, da zahtevane informacije predstavljajo eno od taksativno naštetih izjem v 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Vložitev zahteve s strani prosilca, posledično ne predstavlja takšne uporabe ZDIJZ, ki bi bila v nasprotju z navedenim zakonom. ZDIJZ namreč vsem fizičnim osebam, tudi prosilcu, daje pravico, da se seznanijo z vsemi dokumenti, s katerimi organ razpolag, razen s tistimi dokumenti, ki predstavljajo izjemo po 5.a členu oz. prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Vložitev zahteve, na podlagi zakona, ki takšno zahtevo utemeljuje in omogoča njeno uresničitev, posledično ne more predstavljati zlorabe pravice po ZDIJZ, temveč zgolj njeno uresničevanje.

Navedbe, da prosilec z dokumentom že razpolaga, organ z ničemer ni izkazal niti utemeljil. Pri tem velja poudariti, da je prosilec v konkretnem primeru sindikat in da iz predložene dokumentacije v pritožbenem postopku ne izhaja, da bi bil sindikat z navedenim dokumentom že seznanjen oz. da bi mu bil že vročen. Pri tem tudi izpostavlja, da predstavlja ZDIJZ posebno zakonsko podlago, po kateri lahko prosilci zahtevajo dokument, pri čemer organ ni izkazal, da bi prosilec navedeni dokument že prejel na podlagi te zakonske podlage. IP še dodaja, da je v postopku treba ločevati med prosilcem (tj. pravna oseba) in njegovim zakonitim zastopnikom. Vprašanja, ali je zakoniti zastopnik prosilca z dokumentom morebiti že seznanjen, IP ni presojal, saj zakoniti zastopnik ni prosilec, temveč prosilca zgolj zastopa. Kot rečeno, pa organ ni izkazal, da gre za dokument, s katerim prosilec na podlagi ZDIJZ že razpolaga. Iz tega razloga je neupravičena zavrnitev na podlagi izjeme zlorabe pravice dostopa do informacij, saj gre za izjemo, ki se jo uporablja le izjemoma in pod zelo strogimi kriteriji, saj gre za podlago, s katero se prosilcu zavrne uresničevanje njegove človekove pravice dostopa do informacij javnega značaja. Zgolj pavšalno sklicevanje na to izjemo, brez utemeljitve in izkazanosti upravičenosti uporabe te izjeme, IP tako v postopku ni mogel upoštevati, saj bi bil tak poseg v pravico prosilca, neutemeljen in nesorazmeren. Skladno s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ sme organ zgolj izjemoma zavrniti dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. Organ nobene od navedenih okoliščin v postopku ni izkazal.

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je bila zavrnitev dostopa neutemeljena. IP je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, oz. ali dokument vsebuje podatke, ki predstavljajo izjemo po 5.a oz. prvem odstavku 6. člena ZDIJZ

3. Vprašanje varstva osebnih podatkov

ZDIJZ pri ugotavljanju izjeme varstva osebnih podatkov napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVOP-1) oz. na Splošno uredbo o varstvu podatkov, na podlagi katerih nima vsak osebni podatek hkrati statusa t. i. varovanega osebnega podatka. Povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno. V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je bilo tako potrebno ugotoviti:

1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka, in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga.

Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov), ki bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka, v členu 4, pododstavek določa, da pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e).

IP je ob natančnem pregledu dokumentacije ugotovil, da dokument vsebuje tudi določene varovane osebne podatke.

Pri razkrivanju osebnih podatkov javnih uslužbencev ali oseb, ki opravljajo javne funkcije, je treba razlikovati med tistimi osebnimi podatki, ki so neposredno povezani z opravljanjem javnopravnih nalog in porabo javnih sredstev javnega uslužbenca in celoto vseh ostalih osebnih podatkov, ki jih organ kot upravljavec vodi o javnem uslužbencu kot zaposlenemu na podlagi 48. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/2013, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDR-1). Za potrebe uresničevanja delovnega razmerja organ kot delodajalec o zaposlenih namreč zbira in obdeluje številne osebne podatke. Tako vsi osebni podatki, ki jih o javnih uslužbencih vodi organ, predstavljajo osebne podatke, ki izvirajo iz delovnega razmerja, vendar pa glede na namen ZDIJZ, vsi ti podatki niso prosto dostopni javnosti.

Zakonsko podlago za razkritje teh osebnih podatkov daje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka tega člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V danem primeru ne gre za primere iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena, niti za primere, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

Ob pregledu priloge k dopisu št. 6036-31/2019/3 z dne 21. 2. 2019 IP ugotavlja, da priloga poleg osebnih podatkov javnih uslužbencev in funkcionarjev (ki jih je dopustno razkriti na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), vsebuje tudi osebne podatke javnih uslužbencev in funkcionarjev, za razkritje katerih ni zakonske podlage. Gre namreč za besedilo, ki ga je mogoče šteti za besedilo zasebne narave, saj izraža subjektivna stališča posameznikov in opis okoliščin, ki niso vezane na opravljanje javne službe. IP je že v svojih predhodnih odločbah zavzel stališče, da kadar oseba, četudi gre za javnega uslužbenca oz. funkcionarja, navaja svoja osebna stališča glede določene problematike, govori o svojem doživljanju dogodkov in subjektivnem dojemanju teh, gre za njene vrednostne sodbe, ki izhajajo izključno iz osebnega mnenja, ki ga je oblikoval avtor določenega stališča. Prav tako tudi, ko gre za opis dogodkov in dejanj, ki ne izvirajo iz pooblastil, ki jih ima posameznik kot javni uslužbenec ali funkcionar, temveč gre za opis okoliščin, ki segajo v njegovo zasebno sfero. Vsakdo, tudi javni uslužbenec ali funkcionar, ima namreč tudi na delovnem mestu pravico do zasebnosti. Takšnemu stališču pritrjuje tudi Evropsko sodišče za človekove pravice, ki je v svojih sodbah v primerih Hallford in Copland proti Združenemu kraljestvu obakrat poudarilo pravico do delavca do zasebnosti na delovnem mestu. IP je posledično dele priloge, ki se ne nanašajo na opravljanje javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, prekril, tako, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

IP še dodaja, so v konkretnem primeru irelevantne tudi pritožbene navedbe prosilca, da ima pravico dostopa do dokumentov kot predsednik sindikata, ter da mu to pravico daje Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja. Dejstvo, da ima posameznik na kakšni drugi podlagi pravico dostopa do dokumentov, je za postopke odločanja po ZDIJZ irelevantno, ker se v postopku po ZDIJZ presoja dostop do dokumenta z vidika javnosti (načelo erga omnes). Pri presoji po ZDIJZ se tako presoja, ali ima javnost (oz. kdorkoli) pravico dostopati do dokumenta, posebne okoliščine posameznega prosilca oz. druge zakonske podlage, ki konkretnemu prosilcu morebiti dajejo podlago za dostop do dokumenta, se v postopku po ZDIJZ ne presojajo in so za postopek pravno irelevantne. Če ima konkretni prosilec širšo pravico dostopati do določenega dokumenta, tega v postopku po ZDIJZ ne more uveljavljati, prav tako se tega v okviru pritožbenega postopka ne presoja. Povedano drugače, če daje Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja sindikatu več pravic, mora te pravice uveljavljati na podlagi te pogodbe in ne v pritožbenem postopku po ZDIJZ. V konkretnem postopku se torej odloča le o dostopu do dokumenta, kot bi ga bilo mogoče odobriti komurkoli, ne glede na specifične okoliščine konkretnega prosilca.

Prosilec je v postopku zahteval vročitev odločbe po elektronski poti. IP ugotavlja, da pogoji za to niso podani. ZUP namreč v četrtem odstavku 86. člena ZUP določa, da se dokument vroči v fizični obliki,če organ oceni, da je zaradi vsebine dokumenta ali kakšnega drugega razloga potrebno opraviti vročitev v fizični obliki. IP ugotavlja, da gre za upravno odločbo, ki predstavlja dokument, s katerim je bilo odločeno o pravicah prosilca v upravnem postopku. Prav tako gre za dokument, od vročitve katerega začne teči rok za izvršitev odločbe kot tudi vložitev morebitnega pravnega sredstva, zato se vroča po 87. členu ZUP, in sicer osebno. Ker je prosilec izrecno navedel, da njegov elektronski predal ne predstavlja varnega elektronskega predala, je IP odločil, da se odločba prosilcu pošlje z osebno vročitvijo po pošti. IP dalje še pojasnjuje, da se prosilec sklicuje na vodenje postopka ob izrednem dogodku, ki v 306.a členu ZUP določa, da ob naravnih ali drugih hujših nesrečah, ob epidemijah ali podobnih izrednih dogodkih, vlada z odlokom določi začasne ukrepe, med drugim tudi določitev vročanja z vložitvijo v elektronski predal, ki ni varen elektronski predal po 86. členu ZUP, če se naslovniku omogoči, da se z odločbo, sklepom ali drugim dokumentom lahko seznani. IP ugotavlja, da je navedeno sicer omogočal 7. člen Odloka o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in preprečevanje širjenja nalezljive bolezni COVID-19 v upravnih zadevah (Uradni list RS, št. 34/21), ki pa je prenehal veljati.

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca delno utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo in v tem delu sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje informacij na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu (glede varovanih osebnih podatkov, ki jih mora organ na posredovanem dokumentu prekriti) je IP pritožbo prosilca, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka