Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

prosilec - Občina Miren Kostanjevica

+ -
Datum: 22.11.2021
Številka: 090-324/2021
Kategorije: Kršitev postopka

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal zavrnilno odločbo organa, s katero je ta prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih informacij iz razloga zlorabe pravice po 5. odstavku 5. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilec v konkretnem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker se organ še ni opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, je IP pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-324/2021/2

Datum: 22. 11. 2021

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 1. 10. 2021, zoper odločbo Občina Miren- Kostanjevica, Miren 137, 5291 Miren (v nadaljevanju organ), št. 090-7/2021-2 z dne 14. 9. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

 

O D L O Č B O:

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 1. 10. 2021 zoper odločbo Občina Miren- Kostanjevica št. 090-7/2021-2 z dne 14. 9. 2021, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je dne 17. 8. 2021 na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje skladnosti izvedbe cestnega priključka (katerega je sosed Uršič Samuel za potrebe podjetja Carmec d.o.o. izvedel rekonstrukcijo) od glavne ceste do hišne št. Miren s Pravilnikom o cestnih priključkih na javne ceste, predvsem pa skladnost z 8. členom (presoja prometne varnosti na obstoječih priključkih) in 12. členom (zavijalni loki).

 

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo št. 090-7/2021-2 z dne 14. 9. 2021. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca, navedel definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnil namen ZDIJZ. Organ je navedel, da je po presoji vsebine prejete zahteve ugotovil, da prosilec dejansko želi podatke oz. odgovore na vprašanja, ki pa jih organ, na podlagi določb ZDIJZ, prosilcu ni dolžan podati, saj ga zakonske določbe zavezujejo le k posredovanju obstoječih dokumentov, nikakor pa ne k ustvarjanju novih, kar bi v primeru podajanja pojasnil in obrazložitev na zastavljena vprašanja, zagotovo pomenilo. Organ je nadalje navedel, da je dne 17. 8. 2021 s strani prosilčeve partnerke prejel še eno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki se vsebinsko navezuje na prosilčevo zahtevo, zato je organ zadevo presojal tudi v smislu petega odstavka 5. člena ZDIJZ in ugotovil, da prosilčeva zahteva vsebuje tudi določene elemente, s katerimi se namerno povzroča neprijetnosti in nevšečnosti organu. Od organa se zahteva odgovore na vprašanja, za katera organ niti ni pristojen in enormno število podatkov, s katerimi organ niti ne razpolaga. Na koncu zahteve prosilec navaja tudi svarilni poziv: »pričakujem takojšnjo reakcijo občine. V primeru sprenevedanja, bom prisiljen zadevo predati pristojnim in prijaviti opuščanje obveznosti tako občine, kot tudi odgovornih oseb.« Iz navedenega je razvidno, da prosilčeva zahteva ne sledi namenu pravice do informacije javnega značaja, kot to določa ZDIJZ, temveč drugim namenom. Na podlagi navedenega je organ zahtevo zavrnil.

 

Dne 1. 10. 2021 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-7/2021-2 z dne 14. 9. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedel, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno, ali je organ zavrnil zahtevo zaradi neobstoja zahtevane dokumentacije ali zaradi navedbe organa, da prosilčeva zahteva ne sledi namenu pravice do dostopa do informacij javnega značaja, kot to določa ZDIJZ. Prosilec je navedel, da ne verjame, da organ ne razpolaga z nobenim od zahtevanih dokumentov, saj bi z večino zahtevane dokumentacije organ moral razpolagati, v skladu z obveznostmi in pooblastili, ki jih ima po zakonu. IP prosi, da zagotovi posredovanje zahtevane dokumentacije, v kolikor obstaja oz. da jasno definira, da določena zahtevana dokumentacija ne obstaja.

 

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-7/2021 z dne 15. 10. 2021, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

 

Pritožba je utemeljena.

 

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec prereka izpodbijano odločbo v celoti.

 

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Ker se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval tudi na peti odstavek 5. člena ZDIJZ in zatrjeval, da je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane.

 

Po petem odstavku 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

 

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

  • ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[1];
  • pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[2];
  • vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[3];
  • zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[4];
  • vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[5];
  • z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom[6];
  • zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[7];
  • za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[8].

 

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru prosilec organu ni podal »več funkcionalno povezanih zahtev«, ampak le eno samo zahtevo, ob tem pa tudi ta ni šikanoznega značaja. Okoliščine, da je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki se vsebinsko nanaša na prosilčevo zahtevo, podala tudi prosilčeva partnerka, pa pri presoji zlorabe po petem odstavku 5. člena ZDIJZ niso relevantne. Ta določba se namreč nanaša le na primere, ko isti prosilec od istega organa s funkcionalno povezanimi zahtevami zahteva dostop do več informacij, v konkretnem primeru pa je predmet presoje samo zahteva prosilca z dne 17. 8. 2021, o kateri je organ odločil v izreku izpodbijane odločbe. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«. Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec pri organu že pred to zahtevo vložil zahteve z identično ali podobno vsebino in v postopku po ZDIJZ že pridobil podatke, ki so predmet presojane zahteve.

 

Ob navedenem IP še pojasnjuje, da v postopku po ZDIJZ ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo, torej tudi prosilčeva partnerka, pri čemer pa ne gre za zlorabo dostopa do informacij javnega značaja. Takšna utemeljitev zlorabe pravice dostopa po ZDIJZ je povsem nekonkretizirana in pavšalna. Pavšalne navedbe tako ne morejo biti predmet presoje IP, saj je pravica dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica, ki sodi med temeljne človekove pravice, uresničuje pa se v skladu z ZDIJZ. Določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ pa tudi ne daje pravne podlage za združevanje zahtev različnih prosilcev.

 

Po oceni IP prav tako v obravnavanem primeru niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice, niti jih ni zatrjeval organ v izpodbijani odločbi. Ugotoviti je mogoče, da zahteva ni ne žaljiva in ne nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna, prav tako iz zahteve prosilca ne izhaja, da ima prosilec namen ovirati delo organa, medtem ko osebni interesi prosilca za samo pridobitev zahtevanih informacij, pri presoji upravičenosti dostopa do informacij javnega značaja, niso pravno relevantni, saj se v postopku po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status.

 

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo te pravice. IP torej zaključuje, da prosilec v konkretnem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja.

 

IP nadalje ugotavlja, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, katere vložitev bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Vsebina zahtevanih dokumentov se namreč nanaša na delovno področje organa, zato ima zahteva prosilca povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima tako takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh.

 

Nadalje IP pojasnjuje, da iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo. Navedeno pomeni, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011, vendar pa IP ugotavlja, da iz zahteve prosilca jasno izhaja, da prosilec želi prejeti dokumente in ne odgovorov na vprašanja.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal posameznih zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

 

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. Poleg navedenega se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve in se ni opredelil do zahtevanih informacij, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

 

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

 

V ponovljenem postopku je organ dolžan določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ je organ dolžan presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16 v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).

 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznika ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

 

Na podlagi vsega navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

 

 

 

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

 

 

 

[1] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[2] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[3] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[4] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[5] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[6] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[7] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[8] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.