prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala predlog za imenovanje častnega konzula in kopijo utemeljitve njegovega imenovanja na to funkcijo. Organ je njeni zahtevi delno ugodil, v posredovanih dokumentih pa je, zaradi varstva osebnih podatkov, prekril vse podatke v življenjepisu imenovanega. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je del prekritih podatkov v zvezi z opravljanjem javne funkcije, zato je pritožbi prosilke delno ugodil. Ker na imenovanje konzularnega funkcionarja med drugim vplivajo podatki o njegovi izobrazbi ter poklicni in drugi dejavnosti, ki jih organ pred imenovanjem preveri z namenom ugotovitve, ali kandidat uživa ugled ter zaupanje in ali je njegova poklicna in druga dejavnost združljiva s položajem konzularnega funkcionarja, gre pri teh podatkih za podatke v zvezi z opravljanjem javne funkcije, ki v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ niso varovani.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-368/2022/5

Datum: 26. 1. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega ter drugega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ………………(v nadaljevanju: prosilka), z dne 28. 12. 2022, zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 0902-22/2022/4 z dne 30. 11. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilke z dne 28. 12. 2022 zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za zunanje zadeve, št. 0902-22/2022/4 z dne 30. 11. 2022, se delno ugodi in se odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati kopije naslednjih dokumentov:

1.1 Dokument št. DKP-9/11-65 z dne 29.8. 2011, EVA 2011-1811-0106 -…., pri čemer mora:

- na str. 5, pod tč. 14, lastnoročni podpis,

- na str. 6, v obrazložitvi, v drugem odstavku, prekriti datum rojstva imenovanega, datum diplomiranja, datum nadaljevanja študija ter vse datume zaposlitev in članstev v organizacijah,

- na str. 7, v življenjepisu, prekriti datum rojstva, naslov (skupaj s številkami telefonov in e – pošte), datume pod strokovni razvoj, datume pod strokovne izkušnje, vse podatke pri »ostale delovne izkušnje«.

1.2 Dokument št. ZAM-113/11 z dne 4. julij 2011 -……, pri čemer mora na zadnji strani dokumenta, pod tč. 7 (Življenjepis kandidata) prekriti datum rojstva, datume pridobitve izobrazbe ter vse datume zaposlitev in članstev v organizacijah.

2.     Pritožba prosilke se zavrne v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ dolžan prekriti skladno s 1. točko izreka te odločbe.

3.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilka je od organa dne 23. 11. 2022 med drugim zahtevala kopijo predloga za imenovanje ……ter kopijo utemeljitve njegovega imenovanja na to funkcijo.

O zahtevi prosilke je organ dne 30. 11. 2022 izdal odločbo št. 0902-22/2022/4, s katero je zahtevo delno zavrnil tako, da je v posredovanem dokumentu zavrnil dostop do varovanih osebnih podatkov, to je do celotnega življenjepisa …..ter drugih podatkov, na podlagi katerih je mogoče sklepati na identiteto. V obrazložitvi organ pojasnjuje, da je v postopku ugotovil, da razpolaga s predlogom o imenovanju častnega konzula z obrazložitvijo in ga posredoval prosilki na elektronski naslov, ki ga je navedla v dopolnitvi zahteve, pri čemer pa je prekril vse varovane osebne podatke kot izjeme od dostopa do informacij javnega značaja na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V dokumentu je prekril lastnoročni podpis ter celoten drugi in tretji odstavek v obrazložitvi predloga, ker

vsebuje osebne podatke in druge podatke, na podlagi katerih je mogoče sklepati na identiteto posameznika. Prav tako je organ v celoti zavrnil dostop do življenjepisa……….., ker vključuje preveč osebnih podatkov. Razkritje varovanih osebnih podatkov v dokumentu bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1). Organ je še odločil, da stroški v postopku niso nastali.

Zoper odločbo organa št. 0902-22/2022/4 (dalje izpodbijana odločba) je prosilka dne 28. 12. 2022 vložila pritožbo. V pritožbi najprej navaja, da se s prekritjem podpisa strinja, da pa je organ zelo skopo obrazložil svojo odločitev in pomanjkljivo izvedel test interesa javnosti, zato je težko pripraviti konkretno pritožbo. V predlogu o imenovanju častnega konzula so običajno navedene vse relevantne okoliščine, ki so vplivale na imenovanje, te pa v konkretnem primeru ostajajo javnosti skrite. Po mnenju prosilke je to v konkretni zadevi še toliko bolj sporno. Navodila MZZ za častne konzularne funkcionarje določajo, da morajo častni konzuli delovati tako, da ne škodijo interesom Republike Slovenije. Pred imenovanjem jih pristojni uslužbenci temeljito varnostno preverijo, nakar naj bi pregled izvajali na pet let, kar se do leta 2018 ni zares dogajalo, kot je Oštro poročal novembra letos v okviru mednarodne preiskave častnih konzulov. Pogosto so vpleteni v korupcijo, pranje denarja in druga družbeno zavržna dejanja. Prosilka dalje pojasnjuje, zakaj in kako je sporno delovanje častnega konzula v konkretnem primeru in navaja okoliščine v zvezi z njegovim delovanjem v okviru…... Meni, da bi organ v okviru varnostnega preverjanja kandidata moral….. In zato je po njenem mnenju v toliko večjem javnem interesu, da se slovenski javnosti predoči vse podrobnosti imenovanja…….. Slovenska javnost ima pravico vedeti,…... Prosilka še dodaja, da zato IP prosi, da ne samo, naj o tej pritožbi odloči v skladu s svojimi pristojnostmi, temveč tudi, da na ministrstvu opravi ogled in camera in preveri, da je predmetni dokument edini, povezan s postopkom imenovanja, s katerim organ razpolaga. Uvodoma je namreč prosila za posredovanje kopije predloga za imenovanje in utemeljitve imenovanja. Najbrž gre za isti dokument, ni pa nujno, da gre.

Pritožbo prosilke je organ dne 30. 12. 2022, kot pravočasno in upravičeno, posredoval IP v reševanje.

IP je pri organu dne 10. 1. 2023 opravil t.i. ogled in camera, na podlagi 11. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu, o katerem je nastal zapisnik št. 090-368/2022/3.

Organ je IP na ogledu kratko pojasnil postopek imenovanja častnik konzulov. V konkretnem primeru se je ta postopek začel že poleti 2011, zaključen pa je bil v letu 2013. Na predlog pristojnega sektorja pri organu, ……………., je bila izražena potreba, da se odpre konzulat pristojen za to državo, ki ga vodi častni konzul. Postopek imenovanja častnih konzulov poleg Dunajske konvencije o konzularnih odnosih, ureja Zakon o zunanjih zadevah, bolj podrobno pa (skupaj s pogoji) Navodilo za častne konzularne funkcionarje, ki velja od leta 2007, večkrat pa je bilo spremenjeno. Postopek imenovanja konkretnega častnega konzula je bil izveden na predlog pristojnega sektorja, ki je podal utemeljitev. Ob tem organ pojasni, da je v zvezi s tem pri temeljitem pregledu arhivske dokumentacije našel še dokument št. ZAM-113/11 z dne 4. 7. 2011 –…... Relevantni dokumenti za imenovanje …..so bili njegov življenjepis in utemeljitev pristojnega sektorja na MZZ. Na podlagi takšne ocene je bilo predlagano gradivo za Vlado RS, ki je tudi sprejela sklep o imenovanju častnega konzula. V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilke, da naj bi organ o kandidatu opravil tudi varnostno preverjanje, je organ pojasnil, da je bilo varnostno preverjanje s spremembo navodila uvedeno šele leta 2012 in za konkretnega kandidata ni bilo izvedeno. Kandidat je bil s strani pristojnega sektorja ocenjen kot primeren, navsezadnje pa je soglasje k njegovemu imenovanju podala tudi država sprejemnica. Organ ob tem tudi ni seznanjen z nobenimi okoliščinami, iz katerih bi izhajalo, da imenovani ne bi bil več primeren za častnega konzula.

Pritožba je delno utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP na podlagi pregleda dokumentacije konkretne zadeve ugotavlja, da prosilka odločbo izpodbija v zavrnilnem delu, pri čemer držijo njene navedbe, da se je organ zelo skopo, to je pomanjkljivo, opredelil do dokumentov, ki so bili predmet njegove presoje. Izrek izpodbijane odločbe tako ne vsebuje točne navedbe (z opravilno številko in nazivom) dokumentov, o katerih je organ odločal, prav tako pa iz njega ne izhaja, katere podatke je organ v teh dokumentih štel kot varovane osebne podatke ter v katerem delu je posledično zahtevo prosilke delno zavrnil.

IP tako ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj je izrek izpodbijane odločbe presplošen in ne vsebuje podatkov o tem, glede katerih dokumentov je organ prosilki delno zavrnil dostop. Izrek izpodbijane odločbe posledično ni skladen z 213. členom ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. V pritožbenem postopku je IP tako ugotovljene pomanjkljivosti odpravil sam in odločil o zahtevi prosilke, kot bo pojasnjeno v nadaljevanju.

Primarno je IP presojal vprašanje, s katerimi dokumenti organ tozadevno sploh razpolaga. K odstopu pritožbe (dopis organa št. 0902-22/2022/7 z dne 28. 12. 2022) je organ priložil dokument št. DKP-9/11-65 z dne 29.8. 2011, EVA 2011-1811-0106 -…, o katerem je odločil z izpodbijano odločbo. Nadalje je organ na ogledu in camera IP predložil še dokument št. ZAM-113/11 z dne 4. 7. 2011,…...

Informacija javnega značaja je skladno z določbo 4. člena ZDIJZ vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

V obravnavani zadevi ni sporno, da oba zgoraj navedena dokumenta izpolnjujeta kriterije za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, čemur organ ni nasprotoval. V zvezi z navedbami prosilke, da bi organ pred imenovanjem konzularnega funkcionarja moral izvesti varnostno preverjanje in da naj bi v zvezi s tem obstajali še drugi dokumenti, je IP na ogledu in camera, na podlagi pojasnila organa in z vpogledom v spis zadeve imenovanja konkretnega funkcionarja, ugotovil, da varnostni pregled pred imenovanjem ni bil izvedel, posledično pa organ z drugimi dokumenti s tem v zvezi ne razpolaga.

IP je tako dalje presojal, ali gre pri teh dokumentih za prosto dostopne informacije, ali pa je podana katera izmed zakonskih izjem, ko se dostop do zahtevane informacije lahko zavrne. Oran se je v izpodbijani odločbi ob tem skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov, zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ pravilno uporabil 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s tem, ko je zahtevo prosilke delno zavrnil.

Določba 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V času izdaje izpodbijane odločbe, to je na dan 30. 11. 2022, je bila to Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki ureja varstvo osebnih podatkov in se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno ter takrat veljavni Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1).

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Po vpogledu v dokumente, ki so predmet presoje v tem postopku, IP ugotavlja, da ti nedvomno vsebujejo osebne podatke, in sicer življenjepis imenovanega (datum rojstva, izobrazbo, poklicno pot, kontaktne podatke, strokovni razvoj), pa tudi osebne podatke pri organu zaposlenih.

Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna), med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Tako zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov v postopku z zahtevo po ZDIJZ, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se, ne glede na določbe prvega odstavka, dostop do zahtevane informacije, med drugim dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

V obravnavanem primeru je organ prosilki zavrnil dostop do celotnega življenjepisa imenovanega, ker naj bi ta vključeval preveč osebnih podatkov. Ob tem se organ ni opredelil do uporabe zgoraj citiranega tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in ni presojal, ali in kateri podatki o imenovanem so v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Iz razlogov, ki bodo pojasnjeni v nadaljevanju, takšno stališče organa ni pravilno.

Organ pri izdaji izpodbijane odločbe namreč ni upošteval, da se zahtevani podatki nanašajo na imenovanje posameznika na mesto častnega konzula Republike Slovenije. Imenovanje in položaj častnih konzulov ureja Zakon o zunanjih zadevah[1], ki v 23. členu določa, da konzulat vodi poklicni ali častni konzularni funkcionar. Vodjo konzulata imenuje in razrešuje vlada na predlog ministra za zunanje zadeve, imenovanje in razrešitev vodje konzulata pa se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. 28. člen ZZZ-1 dalje pravi, da lahko minister za zunanje zadeve častnega konzularnega funkcionarja predlaga izmed oseb, ki živijo v sprejemni državi in uživajo ugled ter zaupanje, da bodo lahko primerno opravljale konzularne naloge. Imenovanje in razrešitev častnih konzularnih funkcionarjev podrobneje ureja Navodilo za častne konzularne funkcionarje[2], ki v 49. členu določa, da je za častnega konzula lahko imenovana oseba, ki živi v sprejemni državi in uživa ugled ter zaupanje. Zaradi ugotavljanja primernosti kandidata, nadzorno predstavništvo od kandidata zahteva dokazilo o izobrazbi, nekaznovanosti in o tem, da ni v kazenskem postopku ter preveri podatke o premoženjskem stanju in ostalih okoliščinah, na podlagi katerih ministrstvo ugotavlja, ali je kandidatova poklicna in druga dejavnost združljiva s položajem konzularnega funkcionarja.

Ker na imenovanje konzularnega funkcionarja med drugim vplivajo podatki o njegovi izobrazbi ter poklicni in drugi dejavnosti, ki jih organ pred imenovanjem preveri z namenom ugotovitve, ali kandidat uživa ugled ter zaupanje in ali je njegova poklicna in druga dejavnost združljiva s položajem konzularnega funkcionarja, gre pri teh podatkih za podatke v zvezi z opravljanjem javne funkcije, ki v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ niso varovani. Posledično je IP odločil, da mora organ te podatke prosilki posredovati, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ob tem mora organ, v skladu s 7. členom ZDIJZ, v presojanih dokumentih prekriti podatke, ki niso v zvezi z opravljanjem javne funkcije (lastnoročni podpis, datum rojstva, datum diplomiranja, datum nadaljevanja študija ter vse datume zaposlitev in članstev v organizacijah, naslov (skupaj s številkami telefonov in e – pošte), datume strokovnega razvoja, datume pridobljenih strokovnih izkušenj, vse podatke pri »ostale delovne izkušnje«, vse datume zaposlitev in članstev v organizacijah).

Kot nevarovane osebne podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oz. v zvezi z opravljanjem javne funkcije, je IP štel tudi osebne podatke pri organu zaposlenih, ki se v dokumentih pojavljajo v zvezi z opravljanjem njihovega dela. Tudi ti podatki so, na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko dostopni javnosti in gre za t.i. nevarovane osebne podatke.

Ker posredovanje osebnih podatkov javnosti v konkretni zadevi določa zakon (3. odstavek 6. člena ZDIJZ) IP v postopek, v skladu s prvim odstavkom a26.a členom ZDIJZ, ni pritegnil posameznikov, na katere se ti osebni podatki nanašajo. Ta določba namreč pravi, da je v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Upoštevaje vse navedeno IP zaključuje, da je pritožbi prosilke treba delno ugoditi in izpodbijano odločbo, na podlagi 1. odst. 251. čl. ZUP, v zavrnilnem delu delno odpraviti. Organ je dolžan prosilki posredovati zahtevane informacije na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je IP pritožbo prosilke, na podlagi prvega in drugega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil (kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah^[3] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 113/03, s spremembami in dopolnitvami, dalje ZZZ-1.

[2] https://www.gov.si/assets/ministrstva/MZZ/Dokumenti/javne-objave/notranji-akti/Navodilo_za_castne_konzularne_funkcionarje_RS.pdf,

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.