prosilec - Družba za razvoj infrastrukture d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je zahteval določeno dokumentacijo v zvezi z izvedeno gradnjo na podlagi javnega naročila preplastitve voziščne konstrukcije na določenem delu avtoceste. Organ je njegovo zahtevo zavrnil. V pritožbenem postopku je IP pritrdil odločitvi organa, ker je organ v obravnavni zadevi izkazal, da predmet zahteve ni dokumentacija s področja železniške infrastrukture, na katerem se šteje za »drugo osebo javnega prava«, ampak s področja avtocestne infrastrukture, na katerem organ izvaja tržno dejavnost, zato ne gre za informacije iz delovnega področja organa, in tako za informacije v smislu 4. člena ZDIJZ. Zahtevane informacije pa se tudi ne nanašajo na informacije, ki jih taksativno določa 4. a člen, ker ne gre za informacije iz sklenjenega pravnega posla za izdatke ali za informacije v zvezi z upravljanjem stvarnega premoženja. Prav tako pa tudi ne gre za informacije iz druge alineje prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ v zvezi s prejemki članov poslovodnega ali nadzornega organa, niti za podatke v zvezi z imenovanjem teh oseb.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-8/2023/2

Datum: 24. 1. 2023

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe …. (v nadaljevanju prosilec), z dne 20. 12. 2022, zoper odločbo št. 114-4/22-šg z dne 28. 11. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), DRI upravljanje investicij, Družba za razvoj infrastrukture, d. o. o., Kotnikova 40, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilca z dne 20. 1. 2023 zoper odločbo št. 114-4/22-šg z dne 28. 11. 2022 DRI upravljanje investicij, Družba za razvoj infrastrukture, d. o. o., se zavrne.

2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 27. 10. 2022 po pooblaščenki podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje Izjave EU o skladnosti in vso ostalo tehnično dokumentacijo o ojačitvenih letvah oz. o celotnem sistemu navezav - Izjavo o lastnostih za navezavo, ki jih pri naročilu »PREPLASTITEV VOZIŠČNE KONSTRUKCUE NA AC A2 0026/0626 KRONOVO - DOBRUŠKA VAS, 0027/0627 DOBRUŠKA VAS - DRNOVO IN 0416 PRIKLJUČEK DOBRUŠKA VAS« uporabljata/proizvajata družbi LOS CO d. o. o. in DELTABLOC d. o. o.

Z izpodbijano odločbo je organ dne 28. 11. 2022 zahtevo prosilca zavrnil. Iz obrazložitve organa izhaja, da je bil organ na projektu »Preplastitev voziščne konstrukcije na AC A2 0026/0626 Kronovo-Dobruška vas od km 1+022 do km 6+040, 0027/0627 Dobruška vas-Drnovo od km 0+000 do km 1+600 in 0416 priključek Dobruška vas od km 0+000 do km 0+558« (v nadaljevanju: projekt) s strani družbe DARS d. d_. na podlagi Splošnih pogojev pogodbe, imenovan za inženirja in v okviru predmetne pogodbe ne izvršuje javnih funkcij, temveč strokovne svetovalne in inženirske naloge, zato dokumenti in informacije, s katerimi razpolaga na njeni osnovi, ne spadajo med informacije javnega značaja v okviru 1. odstavka 4. člena ZDIJZ. Prav tako organ meni, da k posredovanju zahtevanih informacij ni zavezan na podlagi 4. a člena ZDIJZ, saj ga razlaga na način, da je v skladu s prvo alinejo navedenega člena poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava zavezan posredovati informacijo javnega značaja iz sklenjenega pravnega posla, če ima v pravnem poslu položaj naročnika. Zakonska dikcija namreč govori o »posredovanju informacij iz pravnega posla poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev« in ne o izvedbi le-teh. Organ nima položaja naročnika na projektu, niti ni v pogodbenem razmerju z družbama LOS CO d. o. o in DELTABLOC d. o. o., zato z zahtevano informacijo v okviru 4. a člena ZDIJZ ne razpolaga. Po mnenju organa zahtevana informacija (tudi, če organ z njo razpolaga) ne predstavlja informacije javnega značaja, oziroma organ ni zavezan za njeno posredovanje, zato se zahteva za dostop do informacije javnega značaja zavrne.

Zoper izpodbijano odločitev je prosilec dne 20. 12. 2022 vložil pritožbo zaradi kršitve pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava ter nepopolne in napačne ugotovitve dejanskega stanja. Meni, da je stališče organa zmotno, saj je vpisan v Register zavezancev za informacije javnega značaja (eRZIJZ) pri AJPESu, zato velja domneva, da je zavezanec za informacije javnega značaja in lahko v postopku z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ dostop zavrne le, če izkaže, da ne izpolnjuje pogojev za zavezanca po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja ali da so zahtevane informacije javnega značaja nastale v času, ko poslovni subjekt ni bil pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Prosilec ugotavlja, da organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ne zatrjuje obstoja zgoraj navedenih razlogov za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, pač pa svoje poslanstvo/dejavnosti kot družba v državni lasti deli na dela, ki imajo značaj izvrševanja javnih funkcij in na dela, ki imajo značaj izvrševanja splošnih pogojev pogodb. Zavezan je kot gospodarska družba v neposredni ali posredni večinski lasti oseb javnega prava (družbenik družbe je Republika Slovenija v 100% deležu), dolžan ravnati po ZDIJZ in prosilcem brez omejitev (razen če so podane izjeme po 6. členu ZDIJZ) kot zavezanec za informacije javnega značaja, nuditi prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga. Priglaša stroške postopka.

Pritožba ni utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

V skladu s prakso IP[1] je družba DRI upravljanje investicij, Družba za razvoj infrastrukture d.o.o. zavezana tako po 1. kakor tudi po 1. a členu ZDIJZ. Navedeno stališče IP sloni na sodni praksi, natančneje na sodbi Upravnega sodišča RS opr. št. IU 1503/2015-16 z dne 12. 10. 2017, s katero je sodišče sledilo odločitvi IP v odločbi št. 0902-23/2014/19 z dne 23. 9. 2015, da je Družbo za razvoj infrastrukture d.o.o. mogoče uvrstiti med »druge osebe javnega prava«, nosilce javnih pooblastil ali izvajalce javnih služb v smislu 1. člena ZDIJZ. Sodišče je v sodbi zapisalo: »Že zgolj iz zakonske opredelitve ustanovitve tožnika (DRI upravljanje investicij op. IP), njegovih statusnih značilnosti, njegovih dejavnosti, financiranja in povezave z državnimi organi pri izvrševanju njihovih zakonskih pristojnosti, po presoji sodišča izhaja taka koncentracija javnopravnih značilnosti, da je tožnika v okviru opravljanja teh dejavnosti treba šteti za »drugo osebo javnega prava« v smislu 1. člena ZDIJZ. Na tak tožnikov status ne morejo vplivati nekatere značilnosti tožnikovega delovanja, ki (vsaj po obliki) spominjajo na tržne subjekte; tipičen primer za to je pogodba med tožnikom in Republiko Slovenijo, do katere se je sodišče v tej obrazložitvi že opredelilo. Prav tako na tožnikov status v zvezi z obravnavanimi informacijami javnega značaja ne morejo vplivati njegove morebitne druge, tržne dejavnosti, saj predmetne informacije ne izvirajo iz njih oziroma tožnik tega niti ne zatrjuje«.

V obravnavani zadevi je sodišče sprejelo stališče, da v zvezi z vodenjem železniške infrastrukture organ ne pridobiva dohodka na trgu, kot je značilno za gospodarske družbe, temveč po odločitvi vlade, »v imenu in za račun« države oziroma ga država pri tem šteje za »notranjega izvajalca«. Sodišče je pri tem navedlo, da za odločitev v obravnavani zadevi (op. IP kjer je šlo za dostop do dokumentov v zvezi z železniško infrastrukturo) ni pomembno, ali tožnik poleg te dejavnosti opravlja še kakšno, s katero nastopa na trgu, saj se obravnavana zahteva za dostop do informacij javnega značaja ne nanaša na to (tržno) dejavnost. V 20. točki pa je sodišče navedlo, da tožnik teh sredstev ne pridobiva na trgu, temveč kot »notranji izvajalec« države, po odločitvi vlade. V kontekstu vodenja investicij v javno železniško infrastrukturo torej tožnik pridobiva javna sredstva, ne da bi moral za to nastopati na trgu, temveč na podlagi zakonske ureditve in pogodbe, ki jo sklene s svojim ustanoviteljem in edinim lastnikom, kar po presoji sodišča pomeni pomemben razlog, da je tožnika treba šteti za javnopraven subjekt.

IP tako izhaja iz stališča, da je organ zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ na področju železniške infrastrukture. Zahteva za dostop do informacije javnega značaja v obravnavanem postopku pa se ne nanaša na železniško infrastrukturo, ampak na avtocestno infrastrukturo. Predmet zahteve je izjava EU o skladnosti in ostala tehnična dokumentacija o ojačitvenih letvah oziroma o celotnem sistemu navezav - Izjavo o lastnostih za navezavo, ki jih pri projektu »Preplastitev voziščne konstrukcije na AC A2 0026/0626 Kronovo-Dobruška vas od km 1+022 do km 6+040, 0027/0627 Dobruška vas-Drnovo od km 0+000 do km 1+600 in 0416 priključek Dobruška vas od km 0+000 do km 0+558« uporabljata/proizvajata družbi LOS CO d. o. o. in DELTABLOC d. o. o. Organ je v izpodbijani odločbi pojasnil, da je bil na navedenem projektu na podlagi sklenjene pogodbe z družbo DARS d. d. imenovan za inženirja na podlagi Splošnih pogojev pogodbe. V okviru predmetne pogodbe ne izvršuje javnih funkcij, temveč strokovne svetovalne in inženirske naloge, zato dokumenti in informacije, s katerimi razpolaga na njeni osnovi, ne spadajo med informacije javnega značaja v okviru 1. odstavka 4. člena ZDIJZ.

Definicija informacije javnega značaja izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Pri presoji, ali gre za delovno področje organa, IP izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča[2], po katerem je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo. Zakonitost poslovanja in delovanja, odločitve organa, zakonske dolžnosti organa, dolžnosti, ki jih ima organ kot delodajalec, ukrepi oz. odločitve, ki jih drugi organi sprejmejo vezano na delovanje organa, finančne posledice, varnost in zdravje pri delu, posamezni postopki, ki jih vodi organ, notranje delovanje ipd. vsekakor so informacije, ki nastanejo pri izvajanju javnopravnih nalog organa, oz. nalog, ki so javnopravno regulirane, zato so nedvomno informacije javnega značaja.

Glede na uveljavljeno prakso Upravnega sodišča in IP je treba šteti, da je delovno področje organa kot »druge osebe javnega prava« ugotovljeno za področje železniške infrastrukture, ne pa tudi na področju avtocestne infrastrukture. Iz Zakona o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Ur. l. RS, št. 97/10 in 40/12 – ZUJF) in Zakona o cestah (Ur. l. RS, št. 132/22 in 140/22 – ZSDH-1A) ter Akta o ustanovitvi organa z dne 8. 11. 2012 prav tako ne izhaja, da bi na njihovi podlagi organ izvajal določene javne funkcije na področju avtocestne infrastrukture. Organ ob tem zatrjuje, da je bil pri projektu »Preplastitev voziščne konstrukcije na AC A2 0026/0626 Kronovo-Dobruška vas od km 1+022 do km 6+040, 0027/0627 Dobruška vas-Drnovo od km 0+000 do km 1+600 in 0416 priključek Dobruška vas od km 0+000 do km 0+558« imenovan kot inženir na podlagi Splošnih pogojev pogodbe z DARS d.d. Iz Portala javnih naročil^[3] izhaja, da je družba DARS d. d. kot javni naročnik objavila naročilo št. JN001267/2020-B01 za svetovalne in inženirske storitve na področju investicij na obstoječih avtocestah in hitrih cestah, s katerimi upravlja. Javno naročilo je potekalo na podlagi 40. člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-3) v obliki »Odprtega postopka«, na katerega so bili vabljeni vsi ponudniki. Iz odločitve o oddaji javnega naročila št. 313/20-000030/20-1 z dne 29. 5. 2020 izhaja, da je bil na podlagi navedenega javnega naročila izbran organ kot najugodnejši ponudnik. Z družbo DARS d. d. je bila sklenjena Pogodba za Svetovalne in inženirske storitve na področju investicij na obstoječih avtocestah in hitrih cestah. Zahtevana informacija se tako ne nanaša na delovno področje organa, ampak na tržno dejavnost in tako ne izpolnjuje pogoja iz 4. člena ZDIJZ. Takšna razlaga je v skladu s prakso Upravnega sodišča RS, ki jo je sprejelo na primer v sodbi št. I U 815/2020-25 z dne 27. 9. 2021. V navedeni zadevi je sodišče za javno podjetje Uradni list RS odločilo, da je v delu dejavnosti, ko izvaja javno službo zavezanec po 1. členu ZDIJZ, kljub temu pa je priznalo, da za dokumente, ki ne sodijo na področje izvajanja javne službe, ampak na področje, kjer javno podjetje izvaja tržno dejavnost, da ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ.

Ker je organ v obravnavni zadevi izkazal, da predmet zahteve ni dokumentacija s področja železniške infrastrukture, na katerem se šteje za »drugo osebo javnega prava«, ampak s področja avtocestne infrastrukture, na katerem organ izvaja tržno dejavnost, ne gre za informacije iz delovnega področja organa, in tako za informacije v smislu 4. člena ZDIJZ.

V nadaljevanju bo IP še presodil, ali zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje za dostop na podlagi 4. a člena ZDIJZ, saj je organ zavezanec tudi kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

Ob tem IP pojasnjuje, da je za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, kamor spada tudi organ oziroma zavezanec v konkretnem primeru, definicija javnega značaja določena ožje, kot to velja za zavezance iz 1. člena – organe javnega sektorja, ki so podvrženi določilom ZDIJZ v celoti.

Pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava so informacije javnega značaja le tiste informacije, ki jih ZDIJZ taksativno navaja v 4a. členu:

1) informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na (prva alineja prvega odstavka 4. a člena)

- pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali

- izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ali sponzorske, donatorske ali avtorske pogodbe ali druge pravne posle, s katerimi se dosega učinek, enak učinkom pravnih poslov iz prejšnjih alinej;

2) informacija o vrsti zastopnika oz. članstvu v poslovnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora,

- informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitet člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in

- informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje (druga alineja prvega odstavka 4a. člena).

Prosilec je zahteval določeno tehnično dokumentacijo, ki se uporablja pri preplastitvi voziščne konstrukcije določenega avtocestnega odseka. Kot je razvidno iz Portala javnih naročil[4] je družba DARS, d. d. naročila gradnjo javnega naročila JN 003435/2022-B01 z nazivom »Preplastitev voziščne konstrukcije na AC A2 0026/0626 Kronovo-Dobruška vas, 0027/0627 Dobruška vas-Drnovo in 0416 priključek Dobruška vas«, in zanjo z družbo CGP, d. d. dne 30. 8. 2022 kot naročnik sklenila pogodbo.

IP je, upoštevaje zgoraj navedeno definicijo informacije javnega značaja iz 4. a člena ZDIJZ, ugotovil, da očitno ne gre za informacije javnega značaja. Določba 4. člena ZDIJZ določa »informacije javnega značaja« na splošno (pri subjektih, ki so zavezanci po 1. členu ZDIJZ), določba 4. a člena ZDIJZ pa definira ta pojem za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom, kamor sodi tudi zavezanec, precej ožje. Ker je določba 4. a člena ZDIJZ jasna in je ni mogoče razlagati ekstenzivno, IP ugotavlja, da prosilec ni zahteval informacij, ki pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava spadajo v okvir definicije informacije javnega značaja in posledično zapadejo pod domet ZDIJZ. Zahtevane informacije se posledično ne nanašajo na informacije, ki jih taksativno določa 4. a člen, ker ne gre za informacije iz sklenjenega pravnega posla za izdatke ali za informacije v zvezi z upravljanjem stvarnega premoženja. Prav tako pa tudi ne gre za informacije iz druge alineje prvega odstavka 4. a člena ZDIJZ v zvezi s prejemki članov poslovodnega ali nadzornega organa, niti za podatke v zvezi z imenovanjem teh oseb. Informacij, ki jih je zahteval prosilec, v skladu s 4. a členom ZDIJZ torej pri zavezancu že pojmovno ni mogoče šteti za informacije javnega značaja.

Družba DARS, d. d. je tista, ki mora zagotoviti, da bo s sklenjenimi pogodbami varovala javni interes in zasledovala cilj gospodarne porabe javnih sredstev. Način porabe javnih sredstev pa lahko prosilec preveri neposredno pri DARS – u. Nedvomno namreč velja, da je DARS pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v skladu s 1. členom ZDIJZ. Tako izhaja tudi iz dosedanje prakse IP (glej npr. odločbo št. 090-11/2020 z dne 25. 5. 2020).

IP je ugotovil, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja po 4. niti po 4. a členu ZDIJZ in je ugotovil, da je odločitev organa pravilna in zakonita, pritožba prosilca pa neutemeljena. Zato je pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Glej npr. odločbo IP št. 09021-3/2021 z dne 18. 10. 2021.

[2] Sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 (točka 12).

[3]https://www.enarocanje.si/Obrazci/?id_obrazec=345029.

[4]https://www.enarocanje.si.