prosilec - Direkcija RS za infrastrukturo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval Vlogo o spremembi kategorizacije občinskih cest, ki jo je organ od Mestne občine Ljubljana prejel dne 1. 3. 2022. Organ je zahtevi prosilca ugodil in mu posredoval Osnutek odloka o kategorizaciji občinskih cest. Prosilec se je pritožil zaradi zatrjevanih kršitev postopka in ker ni prejel zahtevanih dokumentov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, se prosilec pritožuje glede dokumentov, ki jih ni zahteval. Iz predložene dokumentacije namreč izhaja, da v pritožbi navedeni dokumenti niso sestavni del vloge z dne 1. 3. 2022. IP je dalje ugotovil, da je organ v delu, v katerem je prosilcu posredoval dokument, odločil pravilno in zakonito, zato je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil. IP je v postopku še ugotovil, da je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj ni odločil o dostopu do dveh dokumentov, ki sta sestavni del vloge z dne 1. 3. 2022, zato je IP v tem delu zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-146/2022/3

Datum: 13. 5. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 14. 4. 2022, zoper odločitev Direkcije RS za infrastrukturo, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-21/2022-3  z dne 8. 4. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 14. 4. 2022 zoper odločitev Direkcije RS za infrastrukturo št. 090-21/2022-3 (oz. pravilno 090-24/2022-3) z dne 8. 4. 2022, se v delu, ki se nanaša na dostop do Osnutka odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, ki ga je organ prejel dne 1. 3. 2022, zavrne.

2. Pritožbi prosilca zoper odločitev Direkcije RS za infrastrukturo št. 090-21/2022-3 (oz. pravilno 090-24/2022-3) z dne 8. 4. 2022, se v delu, ki se nanaša na dostop do elektronskega sporočila z dne 1. 3. 2022, s katerim je pooblaščenec MOL dne 1. 3. 2022 organu posredoval spremembo Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana in v delu, ki se nanaša na Prilogo 3: Topološko urejen digitalni sloj celotnega občinskega cestnega omrežja (SHP D96/TM), ugodi in se izpodbijana odločitev v tem delu odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 4. 4. 2022 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zaprosil za dostop do Vloge glede spremembe Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, z dne 1. 3. 2022, poslana s strani MOL, ki je podlaga za Mnenje, ki je bilo izdano dne 3. 3. 2022, št. 37162-3/2022/96. Dokumente je želel prejeti v elektronski obliki, brez osebnih podatkov.

Organ je dne 8. 4. 2022, z dokumentom številka 090-21/2022-3, prosilcu poslal zahtevane informacije. Ob posredovanju dokumentov je navedel, da v zvezi z zahtevano dokumentacijo Mestne občine Ljubljana, ki jo je prejel 1. 3. 2022, razpolaga zgolj z enim dokumentom, in sicer z Osnutkom odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, ki ga je organ prejel dne 1. 3. 2022. Organ je prosilcu v celoti ugodil in skladno s prvim odstavkom 22. člena ZDIJZ o tem ni izdal posebne odločbe. Ob odstopu dokumentacije je organ prosilcu še pojasnil, da je Mestna občina Ljubljana vlogo za izdajo mnenja k spremembam odloka o kategorizaciji podala dne 20. 9. 2021, in sicer je takrat vlogi priložila osnutek spremembe odloka, opis sprememb v primerjavi z veljavnim odlokom, medobčinske uskladitve mejnih odsekov, izjavo o urejenem lastništvu, pooblastilo ter sloj digitalne osi cest (ceste in spremembe križišč) v shape formatu. Mnenje, ki ga je Direkcija izdala dne 3. 3. 2022, je bilo torej izdano na podlagi vloge občine z dne 20. 9. 2021 in vseh nadaljnjih dopolnitev. Eno izmed dopolnitev je organ prejel dne 1. 3. 2022, o kateri je odločil z navedenim dopisom.

Prosilec je zoper odločitev organa št. 090-21/2022-3 z dne 8. 4. 2022, dne 14. 4. 2022 vložil pritožbo. V tej je navedel, da je od Ministrstva za infrastrukturo zahteval predložitev javne listine Vloge glede spremembe Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana z dne 1. 3. 2022, poslano s strani MOL, ki je podlaga za Mnenje, ki je bilo izdano dne 3. 3. 2022, št. 37162-3/2022/96, ki obsega Opis sprememb v primerjavi z veljavnim odlokom, ki mu ni bil posredovan, Medobčinske uskladitve mejnih odsekov, ki mu prav tako niso bile posredovane, Overjeno izjavo o urejenem lastništvu občine, ki ni bila priložena in pooblastilo, ki mu tudi ni bilo posredovano. Dodaja tudi, da podpisnica dokumenta ni pooblaščenka prve stopnje po ZDIJZ s strani ministrstva. Ker je njegovo zahtevo obravnavala neprava oseba, ki ni pooblaščena za posredovanje informacij javnega značaja in to z listino, ki ni oblična (ni sklep ali odločba), obstaja verjetnost zlorabe postopka in zato vlaga tudi predlog za ugotovitev ničnosti.

Organ je pritožbo prosilca, skladno z 245. členom ZDIJZ, odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 090-24/2022-4 z dne 4. 5. 2022. Organ je ob odstopu navedel, da je na dopisu, zoper katerega je vložena pritožba, prišlo do pisne pomote pri navedbi številke, in sicer bi namesto št. 090-21/2022-3 morala biti navedena številka 090-24/2022-3. Organ je pojasnil, da vodi štiri postopke dostopa do informacij javnega značaja, vložene s strani istega prosilca, in sicer zadeve št. 090-21/2022, 090-24/2022, 090-27/2022 in 090-29/2022, pri čemer so se vse nanašale na posredovanje dokumentacije v zvezi s spremembo odloka o kategorizaciji cest v MOL. Predmetna pritožba se po navedbah organa nanaša na postopek št. 090-24/2022, čeprav je na dokumentu po pomoti navedena številka postopka 090-21/2022. Organ navaja, da je pritožba pravočasna, dovoljena in vložena s strani upravičene osebe. Organ je odstopu pritožbe priložil tudi vso relevantno dokumentacijo (kot tudi dokumentacijo iz ostalih citiranih postopkov). Organ je še dodal, da je o zahtevi za posredovanje izjave o lastništvu, kot prosilec navaja v pritožbi, odločil v zadevi št. 090-27/2022 in prosilcu poslal izjavo. Izjava ni overjena, kot to zahteva prosilec, saj z overjeno izjavo organ ne razpolaga.

Pritožba je delno utemeljena.

Kot organ druge stopnje je IP v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločitev organa v celoti in navaja, da ni prejel zahtevanih dokumentov in da je v postopku prišlo do kršitev.

Ob pregledu dokumentov iz pritožbenega postopka IP ugotavlja, da je prosilec od organa zahteval Vlogo, ki jo je dne 1. 3. 2022 na organ posredovala Mesta občina Ljubljana in na podlagi katere je bilo 3. 3. 2022 izdano mnenje št. 37162-3/2022/96. IP dalje ugotavlja, da je organ v postopku ugotovil, da je 1. 3. 2022 s strani MOL prejel vlogo, in sicer gre za Osnutek odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana. Organ je dokument v celoti poslal prosilcu. Ob posredovanju dokumenta je organ prosilca tudi dodatno seznanil, da je MOL podala vlogo že dne 20. 9. 2021, in sicer je takrat Vlogi priložila tudi Osnutek spremembe odloka, Opis sprememb v primerjavi z veljavnim odlokom, Medobčinske uskladitve mejnih odsekov, Izjavo o urejenem lastništvu, pooblastilo ter sloj digitalne osi cest (ceste in spremembe križišč) v shape formatu. Mnenje, ki ga je Direkcija izdala dne 3. 3. 2022, je bilo torej izdano na podlagi vloge občine z dne 20. 9. 2021 in vseh nadaljnjih dopolnitev. Eno izmed dopolnitev je organ prejel dne 1. 3. 2022.

IP ugotavlja, da se zahteva prosilca izrecno nanaša na vlogo z dne 1. 3. 2022, o kateri je organ odločil in prosilcu poslal dokumente, ki se po stališču organa nanašajo na vlogo MOL z dne 1. 3. 2022. Prosilec v pritožbi navaja, da ni prejel določenih dokumentov, ki bi morali biti sestavni del vloge. IP ugotavlja, da je organ prosilcu pojasnil, da ti dokumenti sicer obstajajo, vendar organ o njih ni odločil, saj se nanašajo na vlogo, prejeto s strani MOL dne 20. 9. 2021, prosilec pa je zahteval vlogo MOL z dne 1. 3. 2022. Glede na navedeno IP ugotavlja, da dokumenti, ki jih prosilec v pritožbi izpostavlja, ne predstavljajo dokumentov, ki bi bili sestavni del vloge z dne 1. 3. 2022, posledično pa ne gre za dokumente, ki bi jih prosilec zahteval z zahtevo z dne 4. 4. 2022. Prosilec se posledično pritožuje, da ni prejel dokumentov, ki so bili sestavni del vloge z dne 20. 9. 2021, ki pa je prosilec s svojo zahtevo z dne 4. 4. 2022 ni zahteval. Prosilec v pritožbenem postopku svoje pritožbe ne more razširiti na dostop do dokumentov, ki jih od organa ni zahteval. Ker je prosilec svojo zahtevo omejil na vlogo, ki jo je organ od MOL prejel dne 1. 3. 2022, dokumenti, glede katerih se pritožuje, pa so vezani na vlogo, ki jo je organ prejel od MOL dne 20. 9. 2021, je pritožba prosilca, v tem delu neutemeljena, saj ti dokumenti niso bili predmet njegove zahteve.

IP dalje ugotavlja, da je organ v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva oz. dejansko stanje, zato so v postopku na prvi stopnji nastale pomanjkljivosti. IP namreč ob pregledu dokumentacije ugotavlja, da je vloga, ki jo je organ od MOL prejel dne 1. 3. 2022, sestavljena iz naslednjih dokumentov:

- elektronsko sporočilo z dne 1. 3. 2022, s katerim je pooblaščenec MOL dne 1. 3. 2022 organu posredoval spremembo Odloka o kategorizaciji in osi cest,

- Priloga 1: Osnutek novega odloka o kategorizaciji občinskih javnih cest v MOL in

- Priloga 3: Topološko urejen digitalni sloj celotnega občinskega cestnega omrežja (SHP D96/TM).

Organ je pri odločanju na prvi stopnji štel, da Vlogo z dne 1. 3. 2022 predstavlja zgolj Osnutek odloka o kategorizaciji občinskih vest v Mestni občini Ljubljana (Priloga 1), ne pa tudi preostali deli vloge z dne 1. 3. 2022, tj. elektronsko sporočilo in Priloga 3. Organ je v pritožbenem postopku sicer pojasnil, da je priloga 3 digitalni sloj celotnega občinskega omrežja, ki se nahaja v shape formatu, ki ni običajno berljiva oblika in za odpiranje katerega je potreben poseben računalniški program.

Glede na navedeno je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni konkretno opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, saj o dostopu do vseh dokumentov na prvi stopnji organ sploh ni odločal. Izpodbijane odločitve se tako ne da preizkusiti, zaradi česar je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP, ki določa, da če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek, je IP odločil, da se odločitev organa v tem delu odpravi in da se zadeva vrne v ponovni postopek prvostopenjskemu organu. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela  ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente iz delovnega  področja organa in s katerimi razpolaga organ. Glede na to, da se dokumentacija nahaja v posebnem formatu, za odpiranje katerega je predvidena specifična računalniška oprema, je IP ocenil, da bo presojo dostopa do navedenih dokumentov, najhitreje in najbolj ekonomično opravil organ prve stopnje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. Organ je v ponovnem postopku dolžan odločiti o zahtevi prosilca v celoti, torej tudi o preostalih delih vloge, ki jo je od MOL prejel dne 1. 3. 2022, tj. o elektronskem dopisu z dne 1. 3. 2022 in o dostopu do priloge 3 (Topološko urejen digitalni sloj celotnega občinskega cestnega omrežja). Organ se je dolžan do navedenih dokumentov opredeliti in ugotoviti ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. ali so podane izjeme od prostega dostopa po 5.a oz. prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. V primeru, da bo organ ugotovil obstoj izjem od prostega dostopa je dolžan dokumente presojati tudi z vidika 7. člena ZDIJZ (institut delnega dostopa).

Glede na navedbe organa, da se del dokumentacije nahaja v računalniškem formatu, ki ni običajno berljiva oblika in za odpiranje katerega je potreben poseben računalniški program, je organ dolžan preveriti, ali gre za informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko in sorodne pravice in ali je imetnik pravic tretja oseba in v tem primeru upoštevati način seznanitve, kot ga določa drugi odstavek 25. člena ZDIJZ. Glede na specifično obliko, v kateri se nahaja zahtevana dokumentacije, se more organ opredeliti tudi do vprašanja, ali razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo oz. izvedbo morebitnega delnega dostopa do dokumentacije, ki se nahaja v shape formatu. Prosilec je namreč v zahtevi navedel, da se želi z dokumentacijo seznaniti v pdf obliki, torej v elektronski obliki, četrti odstavek 16. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja pa določa, da organ informacijo posreduje glede na tehnične pripomočke, s katerimi razpolaga. IP na tem mestu še opozarja, da lahko zaradi specifičnosti dostopa do navedene dokumentacije, skladno z drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, uradna oseba iz 9. člena ZDIJZ prosilcu nudi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve.

Glede pritožbene navedbe, da je organ o zahtevi odločil z neobličnim dokumentom, ki ne predstavlja odločbe ali sklepa, IP pojasnjuje, da je pritožbena navedba neutemeljena, saj je organ v konkretni zadevi postopal skladno z ZDIJZ. Ta v prvem odstavku 22. člena namreč določa, da če organ zahtevi za dostop ugodi, ne izda posebne odločbe, temveč o tem napravi uradni zaznamek. Glede na to, da je organ menil, da je zahtevi prosilca v celoti ugodil, ni bil dolžan o zahtevi odločiti s sklepom ali odločbo, temveč zadostuje uradni zaznamek oziroma spremni dopis, s katerim organ prosilcu posreduje zahtevano dokumentacijo (tj. dopis št. 090-21/2022-3 z dne 8. 4. 2022). IP je v pritožbenem postopku prejel pojasnila organa, da je pravilna številka dokumenta 090-24/2022-3, vendar glede na to, da je na dokumentu navedena napačna številka in da je prosilec vložil pritožbo, pri čemer se je izrecno skliceval na napačno številko, je IP v tej odločbi dokument prav tako označeval s številko 090-21/2022-3 z dne 8. 4. 2022, saj je ta številka navedena na samem dokumentu, ki ga prosilec izpodbija. IP pri tem navaja, da iz predložene dokumentacije sicer jasno izhaja, da je dokument zaveden v zadevi št. 090-24/2022 in ne 090-21/2022 in da je pravilna označba dokumenta po navedbah organa št. 090-24/2022-3. IP hkrati ugotavlja, da slednje ni vplivalo na vsebinsko odločitev v konkretnem postopku, saj gre zgolj za očitno pomoto v številki, ki ne vpliva na vsebino samega dokumenta.

IP še ugotavlja, da je neutemeljena tudi pritožbena navedba prosilca, da je o zahtevi odločila oseba, ki ni pristojna za posredovanje informacij po ZDIJZ. Iz dokumenta št. 090-21/2022-3 z dne 8. 3. 2022 izhaja, da je dokument podpisala direktorica ... Iz spletne strani Direkcije RS za infrastrukturo (Katalog informacij javnega značaja[1]) izhaja, da ima organ določenih več oseb, pristojnih za posredovanje informacij javnega značaja, med njimi je navedena tudi direktorica ... Iz slednjega izhaja, da so pritožbene navedbe prosilca v tem delu neutemeljene.

Iz pritožbene dokumentacije sicer izhaja, da je prosilec zahtevo poslal na elektronski naslov Ministrstva za infrastrukturo, zahteva pa je bila naslovljena na Direkcijo RS za infrastrukturo, ki je organ v sestavi navedenega Ministrstva. Iz postopka je razvidno, da je Ministrstvo za infrastrukturo, skladno z 20. členom ZDIJZ, zahtevo prosilca z dne 4. 4. 2022 še isti dan odstopilo v reševanje Direkciji RS za infrastrukturo, o čemer je bil prosilec obveščen po elektronski pošti. 20. člen ZDIJZ določa, da če organ, ki je prejel zahtevo, ne razpolaga z zahtevano informacijo, mora nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve, odstopiti zahtevo organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje, in o tem obvestiti prosilca. Dejstvo, da je prosilec zahtevo vložil pri Ministrstvu za infrastrukturo, ne pomeni, da je o zahtevi odločila napačna oseba, saj je iz postopka razvidno, da Ministrstvo za infrastrukturo o zahtevi ni odločalo, saj je zahtevo, skladno z 20. členom ZDIJZ, odstopilo Direkciji za infrastrukturo in to isti dan, kot je zahtevo prejelo. O odstopu zahteve je ministrstvo obvestilo tudi prosilca. Navedeno pomeni, da je bil organ, ki je bil o zahtevi dolžan odločiti, Direkcija RS za infrastrukturo, na katero je bila zahteva tudi naslovljena in to po uradni osebi, ki je, kot že navedeno, pooblaščena za posredovanje informacij javnega značaja pri Direkciji RS za infrastrukturo, kot izhaja tudi iz javno objavljenega Kataloga informacij javnega značaja organa.

Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je odločitev organa glede dostopa do Osnutka odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, ki ga je organ prejel dne 1. 3. 2022, pravilna in zakonita, pritožba prosilca pa neutemeljena, zato jo je treba zavrniti, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZDIJZ, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V delu, ki se nanaša na dostop do elektronskega dopisa z dne 1. 3. 2022 in do priloge 3 (Topološko urejen digitalni sloj celotnega občinskega cestnega omrežja) je IP ugotovil, da je organ bistveno kršil pravila postopka, saj izpodbijane odločitve ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločitev organa v tem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper 1. in 3. tč. izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Zoper 2. tč. izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] https://www.gov.si/zbirke/katalogi-informacij-javnega-znacaja/?org=51