Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

prosilec - Banka Slovenije

+ -
Datum: 01.03.2022
Številka: 090-328/2021
Kategorije: Test interesa javnosti, Pravo EU, Varstvo nadzornega postopka, Notranje delovanje organa

POVZETEK:

V navedeni zadevi je IP po sodbi I U 1171/2017-41 Upravnega sodišča RS odločal drugič. Predmet pritožbenega zahtevka je bil zavrnili del odločitve Banke Slovenije glede delnega dostopa do zapisnikov praktično vseh sej v letu 2013 Sveta Banke Slovenije. Pri odločitvi je IP sledil napotilom sodišča in najprej ugotavljal, ali se v obravnavani zadevi uporablja pravo EU. Ugotovil je, da ne gre za dokumente ECB, za obravnavani primer pa tudi niso relevantni EU predpisi, na katere se je skliceval organ. Glede na napotilo sodišča je IP ugotavljal, ali je podana izjema varstva nadzornega postopka iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ in je za del dokumentov ugotovil, da je izjema podana. Prav tako pa je IP ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja in varstva osebnih podatkov, ne pa prevladujoč interes javnosti, ki bi navedeni izjemi presegel. IP je pritožbo v celoti zavrnil.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-328/2021/7

Datum: 1. 3. 2022

 

 

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Pozavarovalnice Sava d. d., Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana, Zavarovalnice Sava, zavarovalna družba, d. d., Cankarjeva ulica 3, 2000 Maribor, Generali zavarovalnice, d. d., Kržičeva ulica 3, 1000 Ljubljana, Prve osebne zavarovalnice d. d., Fajfarjeva ulica 33, 1000 Ljubljana, Skupine Prva, zavarovalniški holding, d. d., Fajfarjeva ulica 33, 1000 Ljubljana, Fondi slloveno-kosovar i pensioneve SH. A., Rr. UCK, št. 50/2, 1000 Priština Kosovo, Save pokojninske družbe, d. d., Ulica Vita Kraigherja 5, 2000 Maribor, Save INFOND, družbe za upravljanje, d. o. o., Ulica Vita Kraigherja 5, 2000 Maribor, Hranilnice LON d. d., Žanova ulica 3, 4000 Kranj, ki jih vse zastopa odvetniška družba Odvetniki Šelih & partnerji, o. p., d. o. o., Komenskega ulica 36, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu prosilci), zoper Banko Slovenija, Slovenska cesta 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), odločbo št. 2.07.4-4/2021-3 z dne 3. 9. 2021 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

 

 

O D L O Č B O:

 

 

Pritožba prosilcev z dne 22. 9. 2021 zoper odločbo Banke Slovenije, št. 2.07.4-4/2021-3 z dne 3. 9. 2021, se zavrne. 
 

Zahteva prosilcev za povrnitev stroškov se zavrne.
 

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. 

 

 

 

O b r a z l o ž i t e v :

 

Organ je dne 26. 7. 2016 prejel zahtevo prosilcev za posredovanje fotokopij oziroma izpisov naslednjih informacij javnega značaja:

-       dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa, in sicer z dne 4. 1. 2013, z dne 22. 1. 2013, z dne 5. 2. 2013, z dne 19. 2. 2013, z dne 5. 3. 2013, z dne 19. 3. 2013, z dne 16. 4. 2013, z dne 29. 4. 2013, z dne 14. 5. 2013, z dne 18. 6. 2013, z dne 2. 7. 2013, z dne 16. 7. 2013, z dne 30. 7. 2013, z dne 30. 8. 2013, z dne 10. 9. 2013, z dne 24. 9. 2013, z dne 8. 10. 2013, z dne 22. 10. 2013, z dne 12. 11. 2013, z dne 26. 11. 2013, z dne 10. 12. 2013;

-       dnevnih redov in zapisnikov vseh sej Medresorske komisije, ki so potekale v letu 2013 (prosilci pri tem navajajo datume, ki so jim znani (30. 5. 2013, 3. 6. 2013, 10. 6. 2013, 3. 7. 2013, 15. 7. 2013, 26. 7. 2013, 6. 8. 2013, 8. 8. 2013) in dodajajo, da želijo prejeti tudi vse dnevne rede in zapisnike sej, katerih datumi jim niso znani;

-       dnevnih redov in zapisnikov Usmerjevalnega odbora, ki so pri organu potekale v letu 2013.

Zahtevo prosilcev je organ v celoti zavrnil z odločbo št. 26.00-0289/16-MP, z dne 23. 8. 2016, zoper katero so prosilci vložili pritožbo, o kateri je odločil IP z odločbo št. 090-225/2016/6, z dne 8. 12. 2016. Pritožbo je zavrnil v delu, ki se nanaša na zahtevane dokumente Medresorske komisije in Usmerjevalnega odbora, glede zahtevanih dokumentov Sveta organa pa je IP zadevo vrnil organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je organ odločil z odločbo št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, s katero je prosilcem omogočil delni dostop do fotokopij zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta organa. Zoper navedeno odločbo so prosilci vložili pritožbo, ki jo je IP z odločbo št. 090-39/2017 z dne 24. 4. 2017 zavrnil. Upravno sodišče RS je s sodbo I UPRS 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021, po vloženi tožbi prosilcev, odločbo IP odpravilo in mu vrnilo zadevo v ponovni postopek. V ponovnem postopku je IP z odločbo št. 090-39/2017/18 z dne 30. 7. 2021 ugodil pritožbi in odločbo organa, št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017, odpravil ter vrnil zadevo organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku je organ izdal izpodbijano odločbo, s katero je zahtevo prosilcev delno zavrnil, tako da je omogočil delni dostop do zahtevanih dokumentov.

 

V obrazložitvi odločbe je organ uvodoma pojasnil, da stranskih udeležencev ni pozival zaradi načela ekonomičnosti in proste presoje dokazov ter iz razloga, da so se stranski udeleženci v postopkih dostopa do informacij javnega značaja vedno sklicevali na izjemo varstva poslovne skrivnosti. Pojasnil je, da so zahtevani dokumenti dnevni redi in zapisniki sej Sveta Banke Slovenije, ki so praviloma razdeljeni na naslednje sklope: - Nadzor bančnega poslovanja, - Finančno poslovanje, finančna stabilnost in finančna statistika, - Plačilni in poravnalni sistemi ter gotovinsko poslovanje, - Odločitve v pristojnosti nadzornega sveta, Razno. Kot prvi razlog je organ navedel, da je v delu zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na Nadzor bančnega poslovanja in na Plačilni in poravnalni sistemi, podana izjema po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ, saj gre za podatke, pridobljene v postopku nadzora nad bankami, hranilnicami in drugimi s strani organa nadzorovanimi osebami in za nadzor na podlagi Zakona o plačilnih storitvah in sistemih (Ur. l. RS, št. 58/09 in nasl., ZPlaSSIED). Upoštevaje navedeno ni mogoče razkrivati imen zadev iz dnevnega reda, sprejetih sklepov, poteka razprave in sej ter nekaterih osebnih podatkov, vključno z zadevami, ki se nanašajo na te vsebine in so bile navedene pod drugim sklopom zahtevanih dokumentov. Pod sklop Nadzor bančnega poslovanja so razvrščene tudi Odločitve v pristojnosti nadzornega sveta, saj so povezane z izdajo izrednih ukrepov v posamezni banki po drugem odstavku 255 a. člena ZBan-1 in druge zadeve s področja reševanja bank, ki so sedaj vključene v ZRPPB-1. Imen zadev in sklepov s področja nadzora prav tako ni mogoče razkrivati, ker je iz njih razvidno, o katerih vprašanjih in v zvezi s katerimi nadzorovanimi osebami je povezana na seji sprejeta odločitev. Pri tem organ navaja, da postopek nadzora, ki ga opravlja organ, določa 264. člen Zakona o bančništvu (Ur. l. RS št. 92/21 in nasl, v nadaljevanju ZBan-3), z: 1. izdajanjem dovoljenj in soglasij; 2. s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem informacij bank ter drugih oseb, ki so po določbah tega zakona oziroma drugih predpisov dolžne poročati Banki Slovenije, oziroma jo obveščati o posameznih dejstvih in okoliščinah; 3. z opravljanjem pregledov poslovanja bank in drugih oseb, za katere tako določa ta zakon; 4. z izrekanjem ukrepov nadzora. Organ stoji na stališču, da vse informacije, ki jih pridobi ali izdela v kateremkoli postopku nadzora, so zaupne informacije, skladno s 14. členom ZBan-3 in 47. členom Zakona o Banki Slovenije, razen če Oddelka 2.2.1 in 9.7. ZBan-3 ne določata drugače. Meni, da je treba obstoj izjeme, ki jo določa 5. a člen ZDIJZ, presojati glede na določbe ZBan-3, ZPlaSSIED in ZRPPB-1. Pojasnjuje, da je ZBan-3 implementiral Direktivo 2013/36/EU,[1] ki zahteva varovanje zaupnosti nadzornika, določa osebe, katerim je dostop dovoljen in ne omogoča dostopa javnosti do podatkov. Prav tako se organ glede razkritji bank sklicuje na VIII. del Uredbe (EU) št. 575/2013,[2] ter Uredbo Sveta (EU) št. 1024/2013,[3] v delu, ko določa, da dostopa do podatkov nimajo niti osebe, nad katerimi se izvaja nadzor in na mnenja ECB o tem, da je obveznost razkritij podatkov o bankah urejena s predpisi EU in da okvir za posredovanje nadzorniških informacij določa pravo EU. Še posebej se sklicuje na mnenje ECB glede Zakona o postopku sodnega varstva imetnikov kvalificiranih obveznosti bank z dne 12. 5. 2017 (CON/2017/16), da je treba kot zaupne šteti informacije o ocenah vrednosti sredstev in poročil o izvedenem pregledu kakovosti sredstev v posameznih nadzorovanih subjektih, do katerih pa bi bili upravičeni zgolj delničarji oziroma upniki, ki so jih ukrepi prizadeli. Sklicuje se na prakso Sodišča Evropske Unije v zadevah C-140/13 in C-15/16. Organ se prav tako sklicuje na Sklep Evropske centralne banke z dne 4. marec 2004 o dostopu javnosti do dokumentov ECB (ECB/2004/3), ki v 4. členu določa, da ECB zavrne dostop, če bi razkritje ogrozilo namen nadzorstvenih pregledov, politiko Unije ali države članice v zvezi z bonitetnim nadzorom kreditnih institucij in drugih finančnih institucij. Prav tako pa varuje zaupnost razprave organov odločanja ECB. Po stališču organa ECB zasleduje enak namen kot organ, in sicer varovanje bančnega sistema in skrb za učinkovitost ukrepov, zato je ureditev varovanja zaupnosti nadzorniških podatkov v EU, ki so zaupni, urejena enotno in mora biti tudi izvajana na enoten način. V skladu z Uredbo št. 1024/2013 je organ del enotnega mehanizma nadzora. Glede na navedeno evropsko zakonodajo in prakso sodišča Evropske Unije je po mnenju organa razumljiva tudi ureditev varovanja zaupnih informacij v ZBan-3 v razmerju z ZDIJZ, določbe ZDIJZ pa morajo biti razlagane v skladu z ZBan-3 in EU zakonodajo. Organ zastopa stališče, da imajo zaupni nadzorniški podatki po ZBan-3 enak status kot tajni podatki po Zakonu o tajnih podatkih in da bi se zanje morala uporabiti izjema iz prve točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede trajanja postopka nadzora se organ sklicuje, da nadzor nad bankami vrši vse od trenutka, ko banka pridobi dovoljenje za opravljanje bančnih storitev (kar je pogoj, da se opravi vpis subjekta v sodni register), pa vse do odvzema dovoljenja. Banka Slovenije mora postopek nadzora opravljati ves čas, z namenom preprečitve ali odprave kršitve predpisov, preprečitve ali odprave nepravilnosti, ki ogrožajo ali bi lahko ogrozile varnost sredstev, ki so bila zaupana banki ter za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema (druga točka drugega odstavka 264. člena ZBan-3). Organ izvaja kontinuiran proces nadzora, s tem v zvezi pa sprejema številne ukrepe, s katerimi tekoče preverja, analizira, preprečuje ter odpravlja kršitve in nedoslednosti v bankah. Organ v postopku nadzora nad posamezno banko izdaja dovoljenja, soglasja, opravlja preglede poslovanja bank in drugih oseb ter izreka ukrepe. Ni mogoče enačiti postopka nadzora organa z odločanjem organa po ZUP v posameznih zadevah. Pomembno je, po mnenju organa, poudariti, da se v postopku nadzora zbirajo zaupne informacije, ki imajo lahko kasneje za posledico uvedbo posameznega ukrepa (v tem primeru organ izvaja postopek po ZUP in ga zaključi z odredbo ali drugo odločitvijo), kar pa bi bilo nemogoče učinkovito izpeljati, če takšne informacije ne bi bile ves čas varovane. Ker ZDIJZ ne definira postopka nadzora, je treba definicijo nadzora iskati v predpisih s področja bančništva. Organ je nadalje pojasnil, od kdaj točno poteka postopek nadzora nad posamezno banko oziroma hranilnico in stališče, da čeprav posamezna banka ni več samostojen pravni subjekt, ampak je postala del druge banke, se postopek nadzora nadaljuje v okviru nadzora nad slednjo. Glede na navedeno je organ štel, da obstaja izjema iz 5. a člena ZDIJZ in prekril informacije, v vabilih imena dnevnih redov in v zapisnikih sej imena dnevnih redov, diskusije, sklepe, ki se nanašajo na točke glede nadzora bančnega poslovanja. Smiselno enako je svojo odločitev utemeljil tudi za dele zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na nadzor plačilnih in poravnalnih sistemov, saj, kot je pojasnil organ, opravlja pregled plačilnih in poravnalnih sistemov ter izvaja nadzor nad nebančnimi subjekti, ki opravljajo plačilne storitve in storitve izdajanja elektronskega denarja ter menjalnicami. Pri tem se je skliceval na 184. člen ZPlaSS oziroma 246. člen ZPlaSSIED, ki določa, da organ nadzor nad plačilnimi institucijami izvaja: 1. s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil in obvestil plačilnih institucij in drugih oseb, ki morajo po določbah tega ali drugih zakonov poročati Banki Slovenije, oziroma jo obveščati o posameznih dejstvih ali okoliščinah, 2. z opravljanjem pregledov poslovanja plačilnih institucij in 3. izrekanjem ukrepov nadzora ter da za potrebe nadzora nad plačilno institucijo lahko organ zahteva ustrezna poročila in informacije od zastopnikov plačilne institucije in zunanjih izvajalcev plačilne institucije in opravi pregled njihovega poslovanja. Organ se prav tako sklicuje na 269. člen ZPlaSSIED, oziroma na 205. člen ZPlaSS glede definicije zaupnih informacij in obveznosti varovanja zaupnih informacij. V posamičnih zadevah s področja nadzora plačilnih in poravnalnih sistemov ter gotovinskega poslovanja organ odloča na podlagi Zakona o bančništvu. Način izvrševanja nadzora je predpisan v tretjem odstavku 264. člena ZBan-3, oziroma v prvem odstavku 246. člena ZPlaSSIED. V obeh primerih je predvideno izvajanje nadzora v obliki poročanja oziroma zbiranja informacij, ki ni formalno urejeno, podobno kot na primer za upravni, pravdni ali kazenski postopek. Za izvedbo poročanja na podlagi zgoraj navedenih predpisov je treba izvesti posamična dejanja v določenem vrstnem redu, da se posamezni cilj realizira oziroma doseže pravno določeno rešitev. Pravno določena rešitev pa ni vedo odločba izdana v upravnem postopku ali drugem pravno formaliziranem postopku, temveč je lahko poročanje tudi uspešno, preverjanje, zbiranje informacij, ki se potem analizirajo in se na njihovi podlagi izdajajo razna poročila in sprejmejo druge odločitve o nadaljnjih ukrepih v okviru izvajanja nadzora oziroma nadzornega postopka z namenom varovanja finančnega in bančnega trga. Organ tako meni, da je v primeru poročanja na podlagi ZBan-3 in ZPlaSSIED izpolnjena definicija postopka v smislu SSKJ. Stališče, da bi postopke nadzora predstavljali le postopki nadzora na podlagi 13.1 poglavja ZBan-3, ki urejajo postopke odločanja v posameznih zadevah in sodno varstvo zoper te odločbe, je materialnopravno zmotno. Nadzorni postopek predstavlja vse načine izvajanja nadzora iz tretjega odstavka 264. člena ZBan-3. Poglavje 13. 1. ureja le postopke za izdajo posameznih ukrepov v postopku nadzora nadzorovanega subjekta, ki pa poteka kontinuirano. Stališče, da se za nadzorni postopek štejejo le upravni postopki po ZBan-3 oziroma ZPlaSSIED (tj. izdaja dovoljenj in ukrepov, ne pa tudi pridobivanje podatkov in njihova analiza ter ocena, ali je potrebno, da organ zoper nadzorovani subjekt sprejme ustrezne ukrepe), pridobljeni v obliki poročanja, bi pomenilo tudi, da ima ZDIJZ pomanjkljivost, da med izjemami ne določa varovanja zaupnih informacij, čeprav jim status zaupnih informacij podeljuje evropska in slovenska zakonodaja. Namen varovanja zaupnih informacij pridobljenih v postopku nadzora, je varovanje podatkov bank, katerih razkritje lahko vpliva na konkurenčnost bank. Organ se sklicuje na 306. člen ZBan-3, ki določa, da če tretji želi dostopati do zaupnih informacij, mora v svoji zahtevi utemeljiti pravni interes za dostop. Na tej podlagi pa načeloma niso dostopne zaupne informacije, razen, če so izpolnjeni pogoji iz pododdelka 2.2.1. ZBan-3. Glede navedbe pravne podlagi za izvedbo nadzornih postopkov, po mnenju organa, zadostuje sklicevanje na tretji odstavek 264. člena ZBan-3 oziroma prvi odstavke 246. člena ZPlaSSIED. Postopki nadzora v nadzorovanih ponudnikih plačilnih storitev potekajo od izdaje dovoljenja za opravljanje dejavnosti po ZBan-3 oziroma ZPlaSSIED oziroma od vpisa banke oziroma institucije v sodni register, pri čemer organ zastopa enako stališče kot pri nadzoru bančnega sistema, da postopek nadzora plačilnih in poravnalnih sistemov ter gotovinskega poslovanja poteka vse do odvzema dovoljenja za opravljanje storitev. Ker nadzorni postopek še vedno poteka, je podana izjema iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, zato je organ pri vabilih prekril imena zadev, ki se pri posameznem vabilu nanašajo na nadzor plačilnih in poravnalnih sistemov ter gotovinskega poslovanja, pri zapisnikih pa je zakril dnevni red, ki se nanaša na točke glede nadzora plačilnih in poravnalnih sistemov ter gotovinskega poslovanja ter vso diskusijo ter sprejete sklepe v zvezi s tem. V zvezi s postopki, ki so zaključeni, pa se organ sklicuje na drugi del določbe 5. a člena ZDIJZ, da bi z razkritjem zaupnih informacij bilo ogroženo izvajanje nalog nadzora organa in da bi nastala škoda tudi drugim osebam. Dejanske okoliščine, ki utemeljujejo resno ogrožanje izvajanja nalog nadzora organa in nastanek škode drugim osebam (banki, državi, itd.), se deloma prekrivajo, zato je treba razloge upoštevati pri obrazložitvi obeh situacij. Z razkritjem zaupnih podatkov bank bi bilo dolgoročno ogroženo izvajanje nalog nadzora organa, saj so bili podatki pridobljeni oziroma sestavljeni v postopku nadzora nad posamezno banko, podatki pa pridobljeni od bank na podlagi velikega zaupanja med nadzornikom in nadzorovano banko, ki upravičeno pričakuje da bo vse podatke pridobljene v postopku nadzora varovala kot zaupne po ZBan-3 oziroma ZPlaSSIED. Delovanje organa je razkrito le banki v obliki ukrepov in ostalim osebam oziroma organom, ki so neposredno povezani s posameznim nadzornim postopkom. Podatke pridobljene v postopku nadzora organ interno obdeluje in na njihovi podlagi načrtuje svoje ukrepanje. Prioritetna naloga organa je zagotoviti dokončno sanacijo bančnega sistema in zagotoviti stabilnost bančnega trga. Razkritje zaupnih podatkov bank bi povzročilo napačno razumevanje javnosti, da je vse javno in zlorabo teh informacij. Glede na navedeno je treba narediti vse, da se zagotovi ustrezen nadzor in ohrani zaupanje med regulatorjem in banko. S takim načinom se lahko nadejamo učinkovitega nadzora, ki ne bo obremenjeno z raznimi procesnimi manevri nadzorovanih oseb. V konkretnem primeru je potreba po varovanju zaupnih nadzorniških podatkov še toliko večja, saj se zahteva informacije o razpravi najvišjega organa odločanja. Iz take razprave so še toliko bolj razvidne dileme, tveganja, možni pristopi, strategije, pomanjkljivosti nadzora v posamičnem primeru ali na splošno. Objava take razprave lahko na primer sproži nemir na finančnih trgih, beg depozitov iz bank, olajša prikrivanje težave nadzorovanim subjektom. Če bi razpravljavci morali pri razpravi upoštevati vse vidike, bi bila razprava izjemno omejena. S tako okrnjeno razpravo pa Svet Banke Slovenije ne more funkcionirati. Razkritje zaupnih podatkov bank bi tako poslabšalo izvajanje nadzora, saj banke ne bi več zaupale nadzorniku, da izpolnjuje svoje zakonske obveznosti varovanja zaupnih podatkov. Z vzpostavitvijo prakse razkrivanja zaupnih informacij, bi bilo organu onemogočeno sprejemanje učinkovitih ukrepov, kar bi se posledično kazalo v večjih tveganjih za kršitve bančne zakonodaje oziroma za nastanek novih anomalij na bančnem trgu, katerih vzroki bi bili popolnoma interne narave. Vpogled javnosti v zaupne informacije pridobljene v postopku nadzora izničijo učinke bančnega nadzora, oteženo pa je tudi nadaljnje načrtovanje in izvajanje postopkov nadzora. Razkritje dokumentov v celoti bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi razkritje zmanjšalo kvaliteto nadzora v bankah (neuspeh ukrepov, omejen dostop do informacij, netočnost pridobljenih podatkov, postopkovni zapleti, razkrivanje podrobnosti metodologije izvedbe nadzora itd.). Prav tako podrobnejše razkritje metod nadzora zmanjšuje učinkovitost nadzora. Banke se vnaprej seznanijo z metodologijami, dilemami, pomanjkljivostmi nadzora, ki jih ima nadzornik in se temu lahko prilagodijo ozirom to izkoristijo. Namen ukrepov organa in ravnanj države je, da nadzor poteka nemoteno in da se uspešno izvede in dosežejo najugodnejši rezultati. Razkrivanje zaupnih podatkov bank in organa bi bilo nevarno za izvajanje dolžnosti organa, ki mu jih nalaga zakonodaja in organ nadzora ne bi mogel izvajati kvalitetno. Bistveno za učinkovit nadzor je razpolaganje s pravilnimi in kakovostnimi informacijami. Posledično stranke bankam ne bi zaupale, kar bi pomenilo odliv strank k tujim bankam ter slabše delovanje bančnega trga in celotnega gospodarstva. S takšno prakso razkrivanja zaupnih informacij bi nastala škoda tudi državi, saj je njeno delovanje odvisno od kvalitetnega gospodarstva. Praksa razkrivanja informacij pa bi se prenehala šele potem, ko bi škoda že nastala. Da se vrne zaupanje v delovanje organa, pa lahko traja več let. Ker pa so prosilci zahtevali dostop do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke zaposlenih, bi njihovo razkritje pomenilo tudi manj sodelovanja, kritičnega razmišljanja prisotnih na seji, kar bi vodilo do slabega vodenja oziroma politike organa pri drugih nalogah (upravljanje z naložbami, organizacija dela, nabor predstavnikov organa v raznih drugih organizacijah, poslovanje organa, obravnava makroekonomskih kazalnikov, slabše sodelovanje z drugimi organi, itd.). Za sprejem kvalitetnih odločitev je bistvena kvalitetna razprava (brez pretirane previdnosti in zapletov), sistem delovanja države in organa pa mora zagotavljati vse pogoje za kvalitetno razpravo in odločitev pristojnih, ki imajo posebno odgovornost, saj je delovanje organa neodvisno od drugih. Določba drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ pa ne omogoča razkritja podatkov o bankah, saj bi lahko razkritje povzročilo škodo bankam oziroma drugim nadzorovanim osebam, na katere se podatki nanašajo, saj predstavljajo te informacije poslovno skrivnost bank, ki je kot izjema določena v drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Banke informacije, ki so med drugim del zahtevanih dokumentov, štejejo kot poslovno skrivnost, zato je izpolnjen subjektivni kriterij iz 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS št. 65/09 in nasl., v nadaljevanju ZGD-1). Prav tako pa je nedvomno izpolnjen objektivni kriterij, saj bi z razkritjem nastala občutna škoda bankam, državi, bančnemu sistemu in organu, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Da obstaja objektivni kriterij, pa pritrjuje že definicija zaupnih informacij po ZBan-3 in ZPlaSSIED (prej ZBan-2 in ZPlaSS). Zapisniki Sveta Banke Slovenije imajo oznako zaupno, saj so gradiva, ki so na seji obravnavana, zaupna. Podatki pa izpolnjujejo pogoje poslovne skrivnosti tudi po Zakonu o poslovnih skrivnostih (Ur. l. RS, št. 22/19, v nadaljevanju ZPosS). Organ navaja, da obstaja tudi izjema varstva notranjega delovanja, kot jo določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so zahtevani dokumenti dnevni redi in zapisniki seje Sveta Banke Slovenije, zato predstavljajo »notranji proces razmišljanja organa«, pri čemer se varujejo podatki, ki nastanejo pri oblikovanju politike organa. Organ tudi v ponovljenem postopku ugotavlja, da bi razkritje podatkov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo, povzročilo motnje pri delovanju in dejavnosti Sveta Banke Slovenije in posledično organa, saj gre za diskusijo članov Sveta Banke Slovenije, strokovnih služb in drugih prisotnih. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Glede na navedeno vsebujejo zahtevani dokumenti zaupne podatke na podlagi 47. člena ZBS-1 in v nekaterih delih tudi podatke ECB. V konkretnem primeru je možnost nastanka motnje delovanja organa velika, saj vsebujejo zapisniki in dnevni redi velike količine podatkov bank, kar pomeni, da bi z razkritjem bančnih podatkov izpostavili tveganjem skoraj vseh bank v državi. Razkritje pa bi predstavljalo manj sodelovanja in kritičnega razmišljanja prisotnih na sejah, kar bi vodilo do slabega vodenja oziroma politike organa pri nalogah nadzora in drugih nalogah. Iz zahtevanih dokumentov so razvidne vse obravnavane teme, način njihovega obravnavanja, stališča članov Sveta Banke Slovenije in ostalih prisotnih. V zvezi z zapisniki Sveta Banke Slovenije, ki se nanašajo na vodenje upravnega postopka nadzora, organ opozarja na določbo 82. člena ZUP, ki določa, da zapisnikov o posvetovanju in glasovanj ni mogoče pregledovati in prepisovati. Ob tem organ dodatno opozarja na 10.4 člen Statuta ESCB in ECB, ki določa, da so seje ECB tajne ter na Sklep ECB/2004/3, ki v četrtem členu določa zaupnost postopkov organov odločanja ECB in dokumentov za notranjo rabo. V nadaljevanju se organ sklicuje na poslovno skrivnost Banke Slovenije, saj je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanjo izvedela nepooblaščena oseba glede vseh podatkov, ki so nastali v postopku nadzora. Zahtevani dokumenti pa vsebujejo tudi varovane osebne podatke, ki so izjema po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je organ prekril osebe, ki so zapisnik pripravile, osebe, ki so pripravile dokument za obravnavo na seji, ostale prisotne na seji, niso pa varovani osebni podatki članov Sveta Banke Slovenije, ki odločajo o zadevah, saj so funkcionarji Banke Slovenije. Organ prav tako meni, da ne obstaja prevladujoč interes javnosti, ki bi kljub obstoju prej navedenih izjem, narekoval dostop do dokumentov. Nacionalna in evropska zakonodaja na področju bančništva določa javno korist in javni interes, da informacije ostanejo zaupne. Pri tem poudarja, da že iz prakse Sodišče Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da za dostop javnosti ni pomemben individualen interes prosilcev, ampak splošni interes. Z zavrnitvijo dostopa pa niso ogrožene nobene od temeljnih vrednot, kot so javno zdravje, življenje ali varnost ljudi. Iz prakse SEU pa nedvomno izhaja, da ima razkrivanje zaupnih informacij negativne posledice na bančni sistem na splošno, ker banke ne morajo biti prepričane, da bodo informacije, ki jih posredujejo ECB za namen izvajanja nadzora, ostale zaupne. Organ se prav tako sklicuje na 360. člena ZBan-3, ki določa, da imajo dostop do dokumentacije iz postopka nadzora osebe, ki niso subjekt postopka nadzora, v obsegu, ki upošteva njihov zakoniti interes ter s tem v zvezi na Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki v 226. členu določa, da če stranka ni upravičena do dostopa do dokumenta, si jo lahko sodišča od organa pridobi po uradni dolžnosti. V zvezi z ureditvijo odškodninskih postopkov zoper organ v zadevah izdaje odločbe o izrednih ukrepih se je izreklo tudi Ustavno sodišče RS, da ni zagotovljeno učinkovito sodno varstvo in da mora Državni zbor RS sprejeti nov zakon, ki bo urejal dostop do zaupnih informacij za potrebe odškodninskih sporov zoper organ v primeru izrednih ukrepov, to pa ne pomeni dostopa na podlagi ZDIJZ. Z razkritjem zahtevane dokumentacije bi bilo poseženo tudi v pravice bank, njihovih strank in drugih oseb ter v javno korist. Varovanja bančnega trga, konkurenčnosti države in njenega gospodarstva, kar je nad zasebnimi interesi, ki jih zasledujejo prosilci. Glede posledic razkrivanja zaupnih informacij, ki bi nastale, organ navaja, da če bi se v javnosti pojavili podatki iz preteklosti banke ter o njenem poslovanju, bi se banke negativno ovrednotilo. Podrobnosti posamezne banke, ki izhajajo iz informacij pridobljenih v postopku nadzora, poudarijo težave in slabosti banke. Poleg tega se tveganja v bankah presojajo bistveno strožje kot v primeru običajnih gospodarskih subjektov. Z razkrivanjem zaupnih informacij banke se omogoča njenim konkurentom konkurenčno prednost na trgu. V primeru prodaje banke, si kupci z vsemi razpoložljivi informacijami prizadevajo znižati kupnino zanjo. Razkrijte zaupnih informacij pa bi tudi zmanjšalo učinkovitost nadzorniških postopkov in izvajanje drugih nalog, kar ni v javnem interesu. Obravnava morebitnih negativnih (še posebej brez poznavanja natančne metodologije) podatkov posamezne banke, do katerih bi dostopala javnost, otežuje stabilnost in morebitno reorganizacijo bank in bančnega sistema. Ponavljanje negativnih odmevov v javnosti zato vpliva na nadaljnje odločitve pogodbenih strank banke, da prekinejo pogodbe z banko, da umaknejo sredstva, zahtevajo dodatno zavarovanje, povišajo ceno zadolževanja banke ali vplivajo na odločitve novih investitorjev glede vstopa v banko. Tako ravnanje pogodbenih strank je lahko posledica nezaupanja v banko ali želje izkoristiti slabosti banke. Razkritje zaupnih informacij lahko povzroči sprožitev neugodnih pogodbenih klavzul, zahteve po višjem zavarovanju za obveznosti banke v primeru težav banke, množičen dvig imetnikov bančnih vlog. Splošno pravilo, da organ razkriva bančne podatke, pa bi imelo za posledico prenos sredstev v druge države in tako zmanjšanje konkurenčnosti slovenskih bank, saj je razkrivanje bančnih podatkov v Evropski Uniji neobičajno. V posledici lahko pride do grožnje stečaja bank in potrebo po ponovni finančni intervenciji države, upoštevaje pravila državnih pomoči. Vse navedeno pa vpliva na ceno zadolževanja države in bank ter posledično na delovanje gospodarskega sistema, saj previsoka cena zadolževanja povzroči nestabilnost finančnega sistema. Pri razkritju informacij o bankah je tako potrebna izjemna previdnost, saj nekritično razkritje bančnih podatkov vpliva na stabilnost finančnega sistema oziroma bančnega sistema in posledično na postopke izvajanja nadzora, ki je moten. V zvezi s podatki o izrednih ukrepih iz leta 2013 in 2014 je bilo že veliko objavljenega na spletni strani organa, kjer so podane vse splošne informacije, ki so namenjene splošni javnosti, da preveri izvedbo in način izrednih ukrepov. Zaupne informacije za potrebo odškodninskih postopkov v zvezi z izvedbo izrednih ukrepov pa bodo upravičenci prejeli na podlagi zakona, ki bo urejal postopek sodnega varstva imetnikov kvalificiranih obveznosti bank. Ohranitev poslovanja bank, sanacija bančnega sistema, kakovostno izvajanje nadzora, vključno s poročanjem oziroma dajanjem informacij bank in ohranitev oziroma izboljšanje gospodarstva in zaupanje komitentov banke, so nesporno v javnem interesu in v interesu vseh posameznikov, zato je zahteva prosilcev neupravičena. 

 

Dne 22. 9. 2021 je organ prejel pritožbo zoper izpodbijano odločbo iz razloga bistvenih kršitev postopka, zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zmotne uporabe materialnega prava. Prosilci so uvodoma opozorili, da organ ni sledil napotilom Upravnega sodišča RS in IP glede ugotavljanja dejanskega stanja začetka in konca nadzornega postopka v smislu 5. a člena ZDIJZ in uporabe prava EU oziroma opredelitve, ali se zahtevani dokumenti nanašajo na dokumente ECB. Prosilci vztrajajo, da bi organ kljub kratkemu roku za odločitev, moral v postopek povabiti vse subjekte, na pravice katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru. Prosilci menijo, da je materialno pravno zmotno stališče organa, da se za dostop do bančnih informacij še vedno uporabljajo določbe Zakona o bančništvu, saj je ZDIJZ dostop do te vrste podatkov uredili v posebni izjemi, ki jo določa drugi odstavek 5. a člena ZDIJZ in je tako uporaba določb Zakona o bančništvu izključena. Prav tako prosilci menijo, da je sklicevanje organa na določbe ZPlaSSIED neutemeljeno, saj organ ne pojasni, na kakšen način so zahtevani dokumenti povezani z opravljanjem nadzora plačilnih institucij. Ob tem opozarjajo na določbo tretjega odstavka 270. člena ZPlaSSIED, ki v primeru dostopa do informacij javnega značaja napotuje na uporabo ZDIJZ. Da je za pravno presojo dostopa do zahtevanih dokumentov relevantna pravna podlaga ZDIJZ, pa izhaja tudi iz stališča Upravnega sodišča RS v sodbi I U 1171/2017-41. Enako napotilo na ZDIJZ pa vsebuje tudi ZRPPB-1 v devetem odstavku 20. člena. Po mnenju prosilcev organ napačno razlaga določbo 5. a člena ZDIJZ glede tega, kaj pomeni nadzorni postopek in kako dolgo traja, saj se informacije glede dogodkov iz leta 2013, potem ko je organ že izdal odločbe o izrednih ukrepih, ne morejo nanašati na nadzorne postopke, ki še tečejo, saj so se nadzorni postopki zaključili. Glede opredelitve 5. a člena ZDIJZ prosilci napotujejo na sodbo Upravnega sodišče RS št. I U 419/2015-3 z dne 14. 5. 2015. Pri tem so prosilci opozorili na stališče IP, da mora organ navesti, kateri konkretni postopek v zvezi s posameznimi informacijami vodi, pravno podlago in številko zadeve ter dokazilo o obstoju nadzornih postopkov. Opozarja na zmotno stališče organa, da tudi če postopek v zvezi z določenimi informacijami lahko kadarkoli sproži, to ne utemeljuje dejstva, da konkretni nadzorni postopek ni končan. Organ ne pojasni, kako naj bi bile zahtevane informacije, ki se nanašajo na preteklo dogajanje v slovenskem bančnem sistemu (zahteve se nanašajo na podatek iz leta 2013), v letu 2021, po več kot sedmih letih, še pomembne za nadaljnje izrekanje ukrepov v bankah, ki so jim že bili izrečeni (in izvedeni) izredni ukrepi. Prosilci ne sprejemajo stališča organa, da nadzorni postopki potekajo kontinuirano in da se informacije stekajo v organ ves čas. Zaključek bi bil, da od dneva vpisa subjekta v sodni register oziroma izdaje dovoljenja, do njegovega izbrisa oziroma odvzema dovoljenja, nadzorni postopki niso zaključeni, kar bi pomenilo, da do izbrisa poslednje banke oziroma subjekta iz sodnega registra, dostop do podatkov ni mogoč, kar pa je v nasprotju z namenom določbe 5. a člena ZDIJZ. Prosilci stojijo na stališču, da poročanje ni del nadzornega postopka v smislu 5. a člena ZDIJZ. Ob tem prosilci pojasnjujejo, da je organ njihovo zahtevo za udeležbo v postopku izrekanja izrednih ukrepov Banki Celje, d.d., zavrgel z obrazložitvijo, da vstop v postopek po končanem upravnem postopku, skladno z določbo 142. člena ZUP, ni mogoč, iz česar zaključujejo, da organ glede definicije trajanja postopka nadzora ni konsistenten. Dodajajo, da so sedaj banke v bistveno boljšem kapitalskem položaju, zato ni verjetno, da bi bili dodatni izredni ukrepi organa verjetni. Sklicujoč se na sodno prakso zatrjujejo, da se dostop do informacij javnega značaja zaradi hipotetičnih in negotovih postopkov ne sme omejevati. V konkretnem primeru so zahtevani podatki nastali z namenom izvedbe postopka nadzora slovenskih bank v letu 2013 in posledično izdanih izrednih ukrepov. Po mnenju prosilcev so nadzorni postopki v smislu 5. a člena ZDIJZ končani. V delu odločbe, v katerem organ zatrjuje obstoj izjeme iz 5. a člena ZDIJZ za postopke, ki so končani, pa prosilci menijo, da škoda ni izkazana. Menijo, da zahtevani dokumenti ne sodijo med dokumente, ki so nastali oziroma bili sestavljeni zaradi postopka nadzora, prav tako pa škoda v porušenju zaupanja med bankami in organom ne more nastati, saj zahtevani dokumenti niso nastali pri bankah, ampak pri organu. Ne gre za dokumente, ki bi jih bile banke dolžne izročiti organu. Po mnenju prosilcev argument zaupanja bank v organ ni pravno relevanten za utemeljitev škode, saj organ izvaja oblastno funkcijo centralnega bančnega organa, ki mu omogoča, da od poslovnih bank skladno s 13. členom Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1) informacije zahteva, ne glede na njihovo voljo in stopnjo zaupanja. Po mnenju prosilcev bi bilo zaupanje v organ večje, če bi razkril določene informacije. Po mnenju prosilcev na podlagi jezikovne razlage določbe 5. a člena ZDIJZ izhaja, da morajo biti ogrožene »druge naloge nadzorne institucije« in ne postopek nadzora. Ne strinjajo pa se tudi z utemeljitvijo organa, da bodo prisotne osebe na sejah manj kritično razmišljale in ne bodo sodelovale v diskusiji, saj je to njihova obveznost. Organ bi moral bolj določno navesti, zakaj bi z razkritjem zahtevanih informacij prišlo do slabega upravljanja z naložbami, slabše organizacije dela, slabšega sodelovanja z drugimi organi. V tem delu tako odločba ni jasna in je ni mogoče preizkusiti. Organ pa tudi ni izkazal, da bi nastala škoda drugim osebam, saj je odliv komitentov v tujino hipotetičen, prav tako pa nemiri na finančnih trgih in olajšano prikrivanje težav nadzorovanih subjektov. Organ je v svoji obrazložitvi preveč splošen, saj ne pojasni, razkritje katerih informacij, katere banke, bi imelo zatrjevane posledice. Glede uporabe prava EU prosilci menijo, da organ sploh ne pojasni, kakšno zvezo imajo določbe Statuta ESCB in ECB ter Sklepa ECB/2004/3 in zahtevani dokumenti. V izpodbijani odločbi ni opravil nikakršne presoje, ali so prosilci zahtevali dokumente, ki vsebujejo podatke ECB. Prosilci zaključujejo, da se zahtevani dokumenti ne nanašajo na podatke ECB in tako prava EU ni treba uporabiti v obravnavanem primeru. V zvezi s sklicevanjem organa na mnenje ECB prosilci podajajo stališče, da ta niso zavezujoča, podano mnenje v zvezi z Zakonom o postopku sodnega varstva imetnikov kvalificiranih obveznosti bank pa za obravnavano zadevo ni pravno relevantno. Prav tako pa organ stališča, kako so podatki o »oceni vrednosti sredstev in o poročilih o izvedenih pregledih kakovosti sredstev« ne poveže z zahtevanimi dokumenti, pri čemer pavšalno sklicevanje na Direktivo 2013/36/EU ne omogoča pravne presoje. Sklicevanje na zadevo Baumeister Sodišča Evropske Unije (C-15/16) ni relevantno, saj gre za presojo določb Direktive 2004/39/ES o trgih finančnih instrumentov, ki s predmetno zadevo nima zveze, prav tako pa je zaključek navedene zadeve, da mora biti zavrnitev dostopa do dokumenta konkretizirana. Iz navedene sodbe SEU pa izhaja relevanten zaključek za obravnavani primer, da potek časa vpliva na dopustnost razkritja zahtevanih dokumentov. Glede zatrjevane izjeme varstva poslovne skrivnosti prosilci menijo, da ne obstoji, podrejeno pa, v primeru njenega obstoja, da je ob uporabi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj organ pri nadzoru opravlja javno funkcijo, presežena. Prosilci se ne strinjajo, da ima organ kot javnopravni subjekt poslovno skrivnost ter da je kršil pravila o stranski udeležbi. Glede izjeme varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosilci med drugim menijo, da ni podana, zato ker ne gre za notranje delovanje niti ne za resno motnjo za njegovo delovanje. V zvezi z varstvom osebnih podatkov prosilci menijo, da bi moral organ opraviti delni dostop. V zvezi z navedbami organa glede testa prevladujočega interesa javnosti se prosilci sklicujejo, da njihova morebitna upravičenja dostopa do dokumentov na drugih pravnih podlagah ne izključujejo dostopa do dokumentov na podlagi ZDIJZ. Glede navedb organa, da bi zaradi razkritja informacij cena bankam padla, prosilci menijo, da takšna teoretična možnost v prihodnosti, ne utemeljuje zavrnitve dostopa do zahtevanih dokumentov. Ob tem prosilci navajajo, da transparentnost subjektov pripomore k njihovemu bolj učinkovitemu poslovanju. Javni interes prosilci utemeljujejo tudi s tem, da podatke potrebujejo za odškodninsko tožbo zoper organ. Z izrednimi ukrepi je bilo poseženo v pravice 100.000 imetnikov razlaščenih delnic in 2.000 imetnikov podrejenih obveznic ter v interes širše javnosti, saj so imetniki navedenih vrednostnih papirjev tudi pravne osebe, pri katerih varčuje 500.000 državljanov. Netransparentnost organa pri izrekanju izrednih ukrepov in sanaciji bančnega sistema je oslabila zaupanje javnosti v slovenski bančni sistem, k njegovi povrnitvi pa bi prispeval organ sam, z bolj transparentnim delovanjem. Organ z netransparentnim delovanjem onemogoča nazor nad njegovim delovanjem. Ob tem dodajajo, da je od sprejema odločitve Ustavnega sodišča, opr. št. U-I-295/13-260, do sprejema ustrezne zakonodaje, ni mogoče dostopati do zahtevanih dokumentov niti preko sodišča. Prosilci predlagajo, da IP pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo spremeni tako, da njihovi zahtevi v celoti ugodi ter jim omogoči dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, organu pa naloži, da povrne prosilcem vse stroške tega postopka. 

 

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 2.07.4-4/2021-12 z dne 13. 10. 2021 odstopil IP. V odstopnem dopisu je organ podal dodatna pojasnila glede pritožbenih navedb prosilcev. Vztraja, da nadzorni postopek v ZDIJZ ni definiran in da je zato treba uporabiti definicijo, kot izhaja iz Zakona o bančništvu (ZBan-3) v tretjem odstavku 264. člena oziroma 246. členu ZPlaSSIES. Iz navedenih določb izhaja, da organ izvaja nadzorni postopek stalno in kontinuirano upoštevaje oceno tveganosti tako, da ugotavlja dejavnike tveganja, praviloma na podlagi poročanja (I), ocenjuje tveganja na podlagi informacij pridobljenih s poročanjem (II), izvaja nadzorniške aktivnosti, kot so ukrepi, pregledi, itd. (III) ter pregleduje in posodablja sistem nadzora na podlagi know-how-a izvajanja nadzora (IV). Organ izvaja bonitetni nadzor poslovanja bank in hranilnic na podlagi ZBan-3 in nadzor skladnosti poslovanja subjektov nadzora z ZPPDFT-1, ZPotK-2 in tudi ZPlaSSIED. Organ pojasnjuje, da se stalni postopek nadzora bank začne z dovoljenjem za izvajanje bančnih storitev. Stalni postopek nadzora pomembnih bank se izvaja pod neposrednim nadzorom ECB v okviru Enotnega mehanizma nadzora (SSM). Pristojni nadzornik za pomembnejše banke je ECB. Stalni postopek nadzora manj pomembnih bank pa izvaja organ. Organ je bil pred vzpostavijo SSM pristojen za izvajanje stalnega nadzora nad vsemi bankami in hranilnicami v Sloveniji, pri pomembnejših bankah pa se ta nadzor nadaljuje pri ECB. Na podlagi regulatornih poročil in informacij, pridobljenih preko stalnega nadzora ali pregleda v banki, zaposleni pri organu ocenjujejo in ugotavljajo profil tveganosti banke in po potrebi od banke zahtevajo, da izboljša svoj profil tveganosti in okvir upravljanja s tveganji ali kapitalski in likvidnostni položaj ter sprožijo postopke sankcioniranja. Nadzornik banke je zadolžen za spremljanje vseh pomembnih informacij o posamezni banki. V okviru tega mora dnevno pregledati vse medijske objave. Vse pridobljene informacije zabeleži v dokument »Informacije banke«, kjer se kronološko beležijo vse informacije o posamezni banki, in sicer: vsa prejeta pošta od banke, vsa izdana pošta banki, vse (relevantne) objave (iz različnih medijev) o banki, vsa obravnavana gradiva na Svetu Banke Slovenije, na OKG (Ožji kolegij guvernerja) Banke Slovenije in na SB SSM v povezavi s posamezno banko, vsi izdani ukrepi banki, vsa prejeta dokazila o posameznem ukrepu/pismu, vsa dodatna zahtevana in prejeta dokumentacija banke, vsa tekoča prejeta poročila, vsa prejeta obvestila v skladu s Sklepom o poročanju posameznih dejstev in okoliščin bank in hranilnic, vsa prejeta pojasnila glede poslovanja banke, vsa komunikacija z banko, vse izvedene skupščine, vsi ostali relevantni podatki in informacije, ki pomembno prispevajo k celoviti oceni poslovanja bank. Nadzornik banke pregleda poročila in vse relevantne informacije ob izdelavi analize. V primeru potrebe po nadaljnjih nadzorniških ukrepih, se v okviru stalnega nadzora vzpostavijo še dodatni postopki za odpravo nepravilnosti ali tveganj. Organ vztraja pri svojem stališču, da je treba zahtevo za dostop do informacij obravnavati tudi na podlagi področne zakonodaje ter da je navedel, za katere subjekte postopek nadzora še teče in za katere je prenehal, kdo so subjekti nadzora pa je razvidno na spletni strani organa. Postopek nadzora je urejen tudi z ZPlaSSIED, saj je dejstvo, da je nadzor predmet ureditve navedenega zakona. Organ navaja, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo dokumentov ECB, vsebujejo pa morebitne podatke ECB, ki pa morajo biti varovani v skladu z nacionalno zakonodajo, ki temelji na evropski zakonodaji. Ponavlja svoje stališče, da so zahtevani dokumenti z vidika nadzornega postopka zaupni, čemur po navedbah organa pritrjuje tudi praksa SEU (C-14/13 in C-15/16) in Vrhovnega sodišča RS (sodba I Up 731/2005), predvsem pa to izhaja iz Direktive 2013/36/EU, ki omogoča razkritje podatkov v civilni in odškodninski pravdi, le na podlagi posebnega postopka odločanja o upravičenosti do razkritja in ob tehtanju načela sorazmernosti. Organ poudarja, da za vsako dejanje v nadzornem postopku ni izdan poseben akt, škoda pa je bila v izpodbijani odločbi konkretizirana glede na naravo zaupnih informacij in značilnosti nadzornega postopka, ki poteka kontinuirano. Glede resnega ogrožanja v zvezi z drugimi zakonskimi nalogami nadzorne institucije pa organ podarja, da je s tem mišljeno tudi nadzorne postopke pri drugih subjektih, oziroma pri izvajanju nalog in odločanju o drugih zadevah s področja delovanja organa. Prav tako vztraja pri svojem stališču, da je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in da so podane ostale izjeme ter IP predlaga, da pritožbo zavrne v celoti. Organ IP predlaga izvedbo ogleda in camera. 

 

V vlogi »Obvestilo naslovnemu organu (Posredovanje prejete dokumentacije)«, ki jo je IP prejel neposredno dne 4. 10. 2021 in jo odstopil organu, prosilci IP zgolj seznanjajo, da so prejeli dokumentacijo po izpodbijani odločbi in da je delni dostop po izpodbijani odločbi enak obsegu po odločbi organa št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017 ter da je organ zgolj formalno delno ugodil zahtevi, saj so zahtevani dokumenti v relevantnem delu skoraj v celoti prekriti.

 

IP je dne 28. 1. 2022 prosilce seznanil z odstopnim dopisom organa. Nanj so prosilci dne 21. 2. 2022 IP podali odgovor, v katerem navajajo, da organ neupravičeno podaja dodatna pojasnila po izdani odločbi. Po vsebini pa so navedbe organa po stališču prosilcev nerelevantne in neutemeljene. Ne strinjajo se s strani organa predlaganim ogledom in camera.  

 

Pritožba ni utemeljena.

 

Glede navedb prosilcev, da IP ne bi smel upoštevati pojasnil, ki jih je v pritožbenem postopku podal organ ob odstopu pritožbe, IP ugotavlja, da ZUP (glej člen 251) drugostopnemu organu v primeru, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, nalaga, da dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje. Pri čemer je po presoji IP bistveno, da se zaradi načela enakosti orožij in kontradiktornosti postopka, prosilec z navedenimi dodatnimi ugotovitvami oziroma pojasnili organa seznani in ima možnost podati stališče s tem v zvezi. IP ugotavlja, da so bili prosilci dne 28. 1. 2022 s pojasnili organa seznanjeni, nanje pa so tudi podali pripombe. V nadaljevanju pa se bo IP do navedb organa in prosilcev po vsebini tudi opredelil. Glede predloga za izvedbo ogleda in camera IP dodaja, da ZInfP v 11. členu IP omogoča, da izvede ogled in camera, pri čemer pa je IP v obravnavanem postopku presodil, da ga ne bo izvedel, ker lahko odloči na podlagi predložene spisne dokumentacije.

 

IP je z odločbo št. 090-39/2017 z dne 24. 4. 2017 pritožbo prosilcev zavrnil. Upravno sodišče RS je s sodbo opr. št. I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021 tožbi prosilcev ugodilo, odločbo IP odpravilo in mu zadevo vrnilo v ponoven postopek, pri tem pa je ugotovilo, da je IP napačno uporabil materialno pravo, ker ni ugotavljal izjeme iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ. V posledici je bilo pravno relevantno dejansko stanje napačno opredeljeno, odločitev IP pa je bistveno neustrezna in pomanjkljivo obrazložena. Po mnenju sodišča je bilo vprašanje izvajanja prava EU druga bistvena okoliščina, ki je IP ni raziskal, saj IP v postopku ni ugotavljal, ali prosilci zahtevajo dokumente, ki vsebujejo podatke Evropske Centralne Banke (v nadaljevanju ECB), oziroma na kateri pravni podlagi gre v konkretnem primeru za izvajanje prava EU. Zaradi smotrnosti postopka je IP z odločbo št. 090-39/2017/18 z dne 30. 7. 2021 odločbo organa št. 26.00-0007/17-MP, z dne 9. 1. 2017 odpravil in mu zadevo vrnil v ponovni postopek, da ob pravilni uporabi določbe 5. a člena ZDIJZ dopolni ugotovitveni postopek. Hkrati pa je IP organu naložil, da ugotovi, ali se zahtevane informacije nanašajo na dokumente ECB in da s tem v zvezi odgovori na vprašanje izvajanja prava EU.

 

Predmet tega pritožbenega postopka je tako presoja, ali so prosto dostopne informacije javnega značaja, naslednji dnevni redi in zapisniki sej Sveta organa, in sicer v delih, ki jih je organ prekril, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe (v nadaljevanju obravnavani oziroma zahtevani dokumenti): 

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 12. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 26. 11. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 12. 11. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 10. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 8. 10. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 24. 9. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 10. 9. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 30. 8. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 7. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 2. 7. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 7. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 18. 6. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 6. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 14. 5. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 29. 4. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 16. 4. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 3. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 3. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 19. 2. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 5. 2. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,

Dnevni red + ZD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 22. 1. 2013,

Dnevni red + OD zapisnik seje Sveta Banke Slovenije z dne 4. 1. 2013.

 

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilci izpodbijajo odločbo organa v delu, v katerem jim ni bil omogočen dostop do delov zahtevanih dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta Banke Slovenije.

 

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da so pogoji za informacijo javnega značaja izpolnjeni. Sporno v obravnavanem primeru je, ali so zahtevani dnevni redi in zapisniki sej Sveta Banke Slovenije prosto dostopne informacije javnega značaja v celoti. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da se je organ v zavrnilnem delu skliceval na izjemo od dostopa na podlagi drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, pri čemer se v pretežnem delu svoje obrazložitve sklicuje na načelo zaupanja, utemeljenega na sedaj veljavnem Zakonu o bančništvu (ZBan-3) in pravu EU. Prav tako pa se sklicuje na izjemo varstva osebnih podatkov iz tretje točke, na poslovno skrivnost iz druge točke ter na izjemo notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

IP najprej poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, torej vsaki pravni ali fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Upoštevaje navedeno so navedbe organa in prosilca o razlogih prosilca, ki jih želi doseči s predmetno zahtevo, brezpredmetne in se IP do njih ni podrobneje opredeljeval. 

 

Uporaba prava EU v obravnavanem primeru

 

IP se je najprej ukvarjal z vprašanjem, ali gre v obravnavanem primeru za izvajanje prava EU, saj v primeru, da gre za uporabo prava EU, to vpliva na uporabo in razlago izjeme iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ. Ker iz stališča Upravnega sodišča v sodbi I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021 izhaja, da obveznost varovanja zaupnih informacij nedvomno velja tudi za informacije, ki jih organ pridobi v okviru izmenjave informacij od Evropske centralne banke (ECB), kadar slednja izvaja pooblastila pristojnega organa v skladu z Uredbo (EU) št. 575/2013. Dalje sodišče pojasnjuje, da je za skupno regulacijo bank v okviru evropske bančne unije vzpostavljen centraliziran nadzor bank v evroobmočju. Enotni mehanizem nadzora (EMN), za katerega je pristojna ECB, v njej pa tesno sodelujejo države članice evroobmočja, je vzpostavljen z letom 2014, urejata pa ga med drugim Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 in Uredba (EU) št. 468/2014. Upravno sodišče je še navedlo, da je treba, upoštevaje navedene predpise EU, iz katerih izhaja, da je ECB nanjo prenesene naloge prevzela 4. 11. 2014, ugotoviti, ali se zahtevane informacije javnega značaja nanašajo na dokumente ECB (npr. na arhive ECB), oziroma, če gre v predmetni zadevi za izvajanje prava EU. 

 

Kot je bilo navedeno zgoraj, je IP v odločbi št. 090-39/2017/18 z dne 30. 7. 2021, ko je vrnil zadevo v ponovni postopek, organ opozoril, da v tem delu dodatno ugotovi dejansko stanje. V izpodbijani odločbi se je organ zopet zgolj zelo lapidarno skliceval na to, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke EBC. V odstopnem dopisu pa je navedel, da ker se zahteva prosilcev nanaša na dnevne rede in zapisnike sej Sveta Banke Slovenije iz leta 2013, ti ne vsebujejo dokumentov ECB, vsebujejo pa morebitne podatke ECB, ki pa morajo biti varovani v skladu z nacionalno zakonodajo, ki temelji na evropski zakonodaji in mora biti z njo skladna. Z vpogledom v zahtevane dokumente je IP ugotovil, da se med zahtevanimi dokumenti ne nahajajo dokumenti Evropskega bančnega organa (EBA) in ECB, pavšalno sklicevanje organa, da vsebujejo morebitne podatke ECB, pa je IP z vpogledom v vse zahtevane dokument preveril. Ugotovil je, da se prisotni člani v svojih stališčih in razpravah sklicujejo oziroma omenjajo ECB, oziroma javno objavljene predpise oziroma akte ECB: Zapisnik z dne 22. 1. 2013 omenja Smernice ECB glede vodenja računovodskih standardov Centralnih bank, Zapisnik z dne 29. 4. 2013 navaja Pravila ECB iz leta 2012 glede posledic, če posamezni banki pade kapitalska ustreznost pod 8 %, Zapisnik z dne 16. 7. 2013 omenja ECB Smernice o denarni politiki iz julija 2013,[4] Zapisnik z dne 10. 9. 2013 potrditev strinjanja z izvedbo določene ankete v okviru ECB, Zapisnik z dne 10. 9. 2013, da se glede reševanja likvidnostnih težav določenih bank nadaljuje postopek z ECB, Zapisnik z dne 22. 10. 2013 glede tega, da ko bo Svet ECB spremenil stališča glede kapitalskih zahtev na podlagi Basel III, bodo temu sledile tudi spremembe na nacionalni ravni. IP tako ugotavlja, da Svet Banke Slovenija v svojih razpravah ECB, oziroma da so njeni javno dostopni akti zgolj omenjeni, zato teh delov zapisnikov ni mogoče šteti kot »dokumentov ECB«, za katere bi veljala posebna pravila ECB glede dostopa (Sklep Evropske centralne banke z dne 4. marca o dostopu javnosti do dokumentov Evropske centralne banke, Sklep ECB 2004/258/ES in Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. 10. 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditni institucij, na Evropsko centralno banko, ter s tem povezana praksa SEU), na katera se sklicuje organ. Takšna razlaga pa je skladna tudi s stališčem, ki ga je sprejelo SEU v sodbi C-316/19 z dne 17. decembra 2020, na katero posredno z navodilom, da IP preveri, ali gre za arhive ECB, napotuje tudi Upravno sodišče v sodbi I U 1171/2017-41. SEU je v navedeni sodbi C-316/19 sicer presojalo, ali je Republika Slovenija izpolnila obveznosti iz 343. člena Pogodbe o delovanju EU in člena 39 Protokola (št. 4) o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke – Protokol o ESCB in ECB in Protokola (št. 7) o privilegijih in imunitetah EU glede zasega določenih dokumentov. Ob tem IP dodaja, da sicer iz navedene sodbe SEU izhaja presoja organov držav članic v primeru zasega dokumentov ECB, ki predpisuje predhodno soglasje ECB in drugačen postopek (glej tč. 102 sodbe SEU C-316/19), kot je postopek dostopa do informacij javnega značaja. Ker gre v obravnavanem primeru za postopek dostopa do informacij javnega značaja, ki je pravno samostojno urejen postopek, pravila, ki jih je SEU predvidelo za zaseg dokumentov, v obravnavanem primeru ne pridejo v poštev. Iz sodbe SEU izhaja, da je treba pod pojem dokumentov ECB razumeti ne le dokumente, ki jih poseduje ECB, temveč tudi tiste, ki jih posedujejo nacionalne centralne banke, ki so del ESCB in Eurosistema, kot je Banka Slovenije, če so ti dokumenti povezani z opravljanjem nalog ESCB in Eurosistema, ne glede na to, ali izvirajo iz ECB ali nacionalnih centralnih bank. IP pri tem poudarja, da iz navedene sodbe nedvomno izhaja, da med dokumente ECB ni moč šteti dnevnih redov in zapisnikov sej Sveta Banke Slovenije. IP v temu delu tako zaključuje, da je sklicevanje organa na to, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke ECB in da je zato presoja dostopa do informacij javnega značaja pogojena z uporabo EU predpisov, neutemeljeno. 

 

Z vpogledom v zahtevane dokumente je IP dalje ugotovil, da je razvidno, da je Svet banke Slovenije na zadevnih sejah sprejemal predpise za implementacijo evropskih predpisov v slovenski pravni red, (na primer Uredbe (EU) št. 1210/2010 Evropskega parlamenta in Sveta o preverjanju pristnosti eurobankovcev in ravnanju z eurobankovci, Direktive o finančnih zavarovanjih, na tej podlagi spremenjen Sklep o splošnih pravilih izvajanja denarne politike, prenos spremembe Direktive o finančnih konglomeratih v Zakon o finančnih konglomeratih in s tem povezan sprejem spremembe določenih predpisov, tj. sklepov, s katerimi organ natančneje ureja to področje). Med njimi pa se ne nahajajo EU predpisi, na katere se je povezavi z načelom zaupnosti skliceval organ v izpodbijani odločbi. Ob tem IP zgolj dodaja, da tudi če bi ti predpisi vsebovali določila o zaupnosti, se ta ne more nanašati na sprejem splošnih aktov za njegovo implementacijo oziroma prenos v nacionalni predpis.[5] 

 

IP se je v nadaljevanju opredelil do sklicevanja organa na predpise EU s področja bančništva, ki naj bi po razumevanju organa zaradi načela zaupanja, izključili uporabo določb nacionalnega predpisa o dostopu do informacij javnega značaj, tj. ZDIJZ. Po presoji IP je za obravnavani primer sklicevanje na določbe EU predpisov, kot so Direktiva 2013/36/EU[6], Uredba (EU) št. 575/2013[7], Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013[8], Direktiva 2014/59/EU, Uredba (EU) št. 806/2014 pravno zmotno v dveh ozirih. Kot prvo, IP utemeljuje svojo tezo na stališču, da so zahtevani dokumenti, tj. dnevni redi in zapisniki sej Sveta Banka Slovenije nastali v letu 2013, torej pred sprejemom večine, nedvomno pa pred začetkom uporabe vseh navedenih EU predpisov. Kot bo pojasnjeno v delu, ki se nanaša na presojo izjeme 5. a člena ZDIJZ, je za zahtevane dokumente z vidika področnega predpisa relevanten Zakon o bančništvu (Ur. l. RS, št. 131/2006, št. 1/2008, št. 109/2008, št. 19/2009, št. 98/2009, št. 79/2010, št. 9/2011 - ZPlaSS-B, št. 35/2011, št. 59/2011, št. 85/2011, št. 48/2012, št. 105/2012, ZBan-1), ki je veljal v času nastanka zahtevanih dokumentov. V zadevnem obdobju, ko so nastali zahtevani dokumenti, je veljal ZBan-1 in ne ZBan-3 v povezavi s katerim se organ sklicuje na zgoraj navedene EU predpise. Svet Banke Slovenije je opravljal svoje naloge na podlagi Zakona o banki Slovenije (Ur. l. RS, št. ZBS-1), ki se v bistvenem delu ni spreminjal in sprejemal odločitve v postopkih nadzora in se seznanjal z izvedenimi postopki nadzora na podlagi ZBan- 1. Za vprašanje varstva oziroma zaupnosti bančnih informacij, je relevantna zakonodaja, ki je veljala v času nastanka teh informacij, saj je to pravni okvir, ki je takrat veljal, torej je bil naslovnikom pravnih norm poznan, zanje predvidljiv in tudi zavezujoč. Pravno nesprejemljiva je presoja informacij ex tunc, v smislu, da bi za varstvo določenih podatkov oziroma ravnanje z njimi veljala pravila, ki so bila sprejeta kasneje. Podobno stališče je v praksi IP sprejeto že glede varstva poslovne skrivnosti, ki se presoja po predpisu, ki je velja v času nastanka »poslovne skrivnosti«, na primer na podlagi Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1) in ne na podlagi kasneje sprejetega Zakona o poslovni skrivnosti (ZPosS). S smiselno enakim pomislekom se je srečalo tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v postopku za oceno ustavnosti Zakona o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (Sklep U-I-4/20-45 z dne 14. 1. 2021), ki jih je izrazilo v opombi 3 in v 48. ter naslednjih točkah sklepa ter med drugim zato SEU postavilo tudi vprašanje za predhodno odločanje. Iz sklepa Ustavnega sodišča izhaja, da se mu poraja dvom glede načelne uporabnosti direktiv, ki urejajo bonitetni nadzor kreditnih institucij za dokumente, ki so bili podlaga za izrek enega izmed izrednih ukrepov za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, to je ukrepa prenehanja ali konverzij kvalificiranih obveznosti banke. Kot navede Ustavno sodišče v 51. točki sklepa, dvomi, da se določbe o varstvu zaupnih informacij iz Direktive 2006/48/ES in Direktive 2013/36/EU lahko uporabijo za navedene dokumente. 

 

IP se je kljub temu v nadaljevanju opredelil do uporabe prava EU, in sicer do Direktive 2013/36/EU, Direktive 2006/48/ES, Uredba (EU) št. 575/2013, in Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013, pri čemer IP zastopa stališče, da ti predpisi ne urejajo dostopa do informacij javnega značaj in v obravnavanem primeru ne vplivajo na odločanje o dostopu. 

 

Direktiva 2013/36/EU v členih 53 – 62 ureja izmenjavo informacij in poklicno skrivnost. Določbe se nanašajo na varovanje in uporabo zaupnih informacij, njihovo izmenjavo med organi in nadzornimi organi in te določbe se v ničemer ne nanašajo na posredovanje informacij javnosti na podlagi zahteve, kot jo ureja ZDIJZ. Tudi 59. člen, ki ureja posredovanje informacij drugim subjektom, ureja posredovanje zaupnih informacij drugim oddelkom uprave centralne ravni države, ki so odgovorni za zakonodajo glede nadzora institucij, finančnih institucij in zavarovalnic, ter inšpektorjem, ki delujejo v imenu teh oddelkov, ter razkritje nekaterih informacij, povezanih z bonitetnim nadzorom institucij, parlamentarnim preiskovalnim odborom v njihovi državi članici, računskim sodiščem v njihovi državi članici in drugim subjektom, pristojnim za preiskave v njihovi državi članici, ob upoštevanju določenih pogojev. Enako velja tudi za določbe členov 143 in 144 te direktive. Člen 143 ureja splošne zahteve o razkritju, da lahko pristojni organi objavijo npr. besedila zakonov in drugih predpisov ter splošne smernice, sprejete v njihovi državi članici na področju bonitetne ureditve, način izvajanja opcij in diskrecijskih pravic, ki so na voljo v pravu Unije. Člen 144 pa posebne zahteve glede razkritij, ki se nanašajo na objave določenih informacij, npr. tistih, ki jih pristojni organi objavijo za namen dela 5 Uredbe (EU) št. 575/2013, ali ko izvajajo diskrecijsko pravico iz člena 7(3) Uredbe (EU) št. 575/2013. Uredba (EU) št. 575/2013 ureja razkritje nepomembnih in zaupnih informacij ter informacij, ki so poslovna skrivnost v členih 432 – 434. Kot izhaja iz 431. člena, se področje uporabe zahtev glede razkritja po prej navedenih členih nanaša na kreditne institucije in investicijska podjetja. Povedano drugače, gre za del predmetne uredbe, ki ne ureja individualne pravice dostopa do informacij javnega značaja. Navedeno stališče izhaja tudi iz sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 312/2015-47 ter sodbe Sodišča EU v zadevi št. C-215/17. IP tudi v zvezi z 22. členom Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 ugotavlja, da ne ureja področja dostopa do informacij javnega značaja, ampak ustrezno postopanje ECB pred sprejemom nadzorniške odločitve. Ta uredba sicer ureja posebne naloge ECB, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora nad kreditnimi institucijami, z namenom prispevati k varnosti in trdnosti kreditnih institucij ter k stabilnosti finančnega sistema v EU in vsaki državi članici. Namena te uredbe in ZDIJZ sta torej povsem različna.

 

IP je tako po vpogledu v navedene sekundarne vire EU ugotovil, da ti ne urejajo instituta dostopa do informacij javnega značaja, kot ga ureja ZDIJZ, s katerim je bila implementirana tudi Direktiva št. 2003/98. Instituti razkritij, ki jih urejajo navedene pravne podlage, se namreč razlikujejo od instituta dostopa po ZDIJZ, v namenu in pravilih. Institut dostopa do informacij javnega značaja je namenjen nadzoru javnosti nad delovanjem javnega sektorja, nadzoru nad porabo javnih sredstev in ponovni uporabi teh informacij ter v času ni omejen (se lahko zahteva kadarkoli). Medtem, ko so instituti razkritja po sekundarnem pravu EU namenjeni zagotavljanju informacij potencialnim vlagateljem, da se seznanijo s finančnim položajem institucije, izmenjavo zaupnih informacij med določenimi subjekti, ureditvi poklicne skrivnosti. Takšno naziranje pravnih pravil oziroma uporabe sekundarnega prava EU izhaja tako iz sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 312/2015-17 z dne 28. 11. 2018, kot tudi iz sodbe Sodišča EU v zadevi št. C-215/17 z dne 14. 11. 2018. Kot je brez kančka dvoma navedlo SEU v 39. točki sodbe C-215/17, da prošnja za dostop do informacije, ne spada na področje Uredbe št. 575/2013, tako da se s členom 432(2) te uredbe ne more utemeljiti pravica do nasprotovanja tej prošnji ter da navedena uredba ne vpliva na zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. IP meni, da je treba enak zaključek narediti tudi glede drugih sekundarnih pravnih virov EU, namreč, da ne določajo in ne urejajo individualne pravice dostopa do informacij javnega značaja, ampak določajo in urejajo razkritje informacij za posamezna vsebinska področja, ki so predmet ureditve posamezne direktive oziroma uredbe, pri čemer so cilji ureditve sekundarne zakonodaje EU povsem drugačni od cilja ureditve pravice dostopa do informacij javnega značaja iz ZDIJZ. 

 

Organ je v utemeljitev svoje odločitve izpostavil tudi posamezna mnenja ECB, sodbe Sodišča EU in Sklep ECB (ECB/2004/3). V zvezi s tem IP navaja, da mnenja ECB niso zavezujoča. Nacionalni organi, ki sprejemajo pravne predpise, mnenju ECB torej niso dolžni slediti, namen sistema pa je, da se nacionalni predpisi sprejmejo šele po ustrezni proučitvi mnenja ECB. So pa mnenja ECB seveda lahko tudi vir, ki ga Sodišče EU upošteva v postopkih glede združljivosti zadevnih pravnih predpisov s Pogodbo ali nacionalno sodišče v postopkih v zvezi z razlago ali veljavnostjo zadevnih pravnih predpisov. Organ je tako izpostavil mnenji ECB v zvezi s predlagano novelo ZDIJZ (CON/2014/39) in v zvezi z novelo Zakona o Banki Slovenije (CON/2015/8) ter v zvezi z zakonom o postopku sodnega varstva imetnikov kvalificiranih obveznosti bank (CON/2017/4) in mnenje ECB (CON/2019/20). Z vpogledom v mnenja ECB je IP ugotovil, da se ECB sklicuje na pravne vire, glede katerih je IP že predhodno ugotovil, da ne urejajo iste vrste razkritja informacij kot ZDIJZ. ECB je namreč prav tako kot organ izpostavila Uredbo (EU) št. 575/2013 in Direktivo 2013/36/EU. V svojem mnenju (CON/2014/39) pa se je ECB sklicevala še na Uredbo o zlorabi trga[9] in Direktivo o prospektu ter slovensko nacionalno pravo, in sicer ZBan-2. Uredba o zlorabi trga vzpostavlja skupen regulativni okvir za trgovanje z notranjimi informacijami, njihovo protipravno razkritje in tržno manipulacijo (zloraba trga), kot tudi ukrepe za preprečitev zlorabe trga, da bi se zagotovila celovitost finančnih trgov v EU ter povečala zaščita vlagateljev in zaupanja v te trge. Namen Direktive o prospektu pa je uskladiti zahteve za pripravo, odobritev in razdelitev prospekta, ki se objavi ob javni ponudbi ali sprejemu vrednostnih papirjev v trgovanje na organiziranem trgu, ki je ali deluje v državi članici. Navedena pravna vira EU torej ne urejata pravice dostopa do informacij javnega značaja, kot jo določa in ureja ZDIJZ. Enako velja tudi za druge sekundarne vire EU, ki jih ECB navaja v tem mnenju. Nadalje je IP vpogledal v mnenje ECB CON/2015/8, ki se nanaša na novelo Zakona o Banki Slovenije, še posebej v točko 5.3.3, ki jo je izpostavil organ. Točka se nanaša na varovanje poslovne skrivnosti, ki velja za zaposlene v ECB in nacionalnih centralnih bankah, na podlagi člena 37 Statuta ECB. Ne gre torej za mnenje ECB glede prostega dostopa do informacij javnega značaja, kot ga ureja ZDIJZ. Izpostavljeni členi se namreč nanašajo na ureditev zaupnosti v organu, ki torej velja za člane organov odločanja in zaposlene v nacionalni centralni banki, npr. predlagana sprememba 26. člena se nanaša na poročanje Banke Slovenija Državnemu zboru, predlagana sprememba 47. člena pa na posredovanje podatkov Državnemu zboru, delovnemu telesu Državnega zbora ali preiskovalni komisiji Državnega zbora. Namen Sklepa ECB o dostopu javnosti do dokumentov ECB (ECB/2004/3) je opredeliti pogoje in omejitve, v skladu s katerimi ECB omogoči dostop javnosti do dokumentov ECB, in spodbujati učinkovito upravno prakso v zvezi z dostopom javnosti do teh dokumentov, torej opredeljuje prosto dostopnost dokumentov ECB. Torej tudi ta sklep v obravnavanem primeru ni relevanten, ker predmet presoje v tem pritožbenem postopku niso podatki ECB. 

 

Poudariti gre, da je ZDIJZ sistemski zakon, ki konkretizira ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave, pri tem pa sledi usmeritvam mednarodnih aktov in aktov EU. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je namreč pod različnimi imeni varovana tudi s številnimi mednarodnimi pravnimi viri, ki zavezujejo Slovenijo. Najstarejša med njimi sta Splošna deklaracija OZN o človekovih pravicah iz leta 1948 (SDČP) in Mednarodni pakt OZN o državljanskih in političnih pravicah (MPDPP). Oba v svojem 19. členu priznavata pravico iskati informacije in ideje (freedom to seek information and ideas) kot del pravice do svobodnega izražanja. V okviru OZN je leta 1998 nastala tudi Konvencija o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah oziroma t. i. Aarhuška konvencija,[10] ki jo je Republika Slovenija ratificirala leta 2004. V pravu EU je temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja Uredba Evropskega parlamenta in Sveta EU, št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta. Čeprav ta primarno zavezuje samo organe EU in ne posega v nacionalne zakonodaje držav članic, je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Pravico dostopa do dokumentov je kot eno izmed temeljnih pravic in svoboščin v pravu EU leta 2000 izrecno priznala tudi Listina EU o temeljnih pravicah, ki vsem državljanom EU ter fizičnim ali pravnim osebam s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic podeljuje pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij EU, ne glede na nosilca dokumenta. ZDIJZ pa v pravni red Republike Slovenije prenaša Direktivo 2003/4/ES in Direktivo 2003/98/ES, zadnjič spremenjena z Direktivo 2013/37/EU (1. člen ZDIJZ), ki se nanašajo na dostop do informacij javnega značaja.

 

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru ne gre za izvajanje prava EU in tako v tem delu ni sledil navedbam organa. IP namreč meni, da se zgoraj navedeni akti EU nanašajo na druga pravna področja in ne posegajo na področje dostopa do informacij javnega značaja, kot je opredeljeno z nacionalnim predpisom. Po mnenju IP so tako v obravnavanem primeru relevantne določbe ZDIJZ ter z vidika materialnopravne opredelitve nadzornega postopka ZBan-1, ki je veljal v času nastanka zahtevanih dokumentov. Ker pa je v času sprejema izpodbijane odločitve že veljal Zakon o bančništvu (ZBan-3) in se organ v pretežni meri glede dostopa do dokumentov v povezavi z načelom zaupanja, nanj tudi sklicuje, se je IP opredelil tudi do uporab tega predpisa. 

 

Uporaba določb ZDIJZ 

 

V izpodbijani odločbi organ sicer priznava, da je o dostopu do zahtevanih dokumentov treba odločiti na podlagi ZDIJZ, vendar celotno odločitev hkrati zastopa stališče, da je treba pri tem spoštovati relevantne določbe ZBan-3 in drugih nacionalnih predpisov (Zakon o Banki Slovenije (ZBS-1), ZPlaSSIED, ZRPPB-1), ki urejajo bančne podatke kot zaupne. Do vprašanja, ali se za dostop do dokumentov Banke Slovenija uporabljajo izključno določbe ZDIJZ, je v svoji praksi IP že sprejel stališče, pri čemer je svoje stališče podkrepil z zgodovinsko in sistemske razlago nastanka Zakona o bančništvu, tj. ZBan-2. Navedeno stališče je uporabno tudi v obravnavanem primeru, saj se relevanten del določbe 15. člena ZBan-2, ki ureja uporabo in posredovanje zaupnih informacij, v svojem 4. odstavku glede na 15. člen ZBan-3, ni spreminjal ter določa, da: »Ne glede na določbe tega člena se za zahteve, ki jih Banka Slovenije prejme na podlagi zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.«, prav tako pa se ni spremenila relevantna evropska zakonodaja od sprejema ZBan-2 in ZBan-3. Da ostaja določba v delu, ki se nanaša na uporabo in posredovanje zaupnih informacij v primeru podane zahteve za dostop do informacij javnega značaja z uveljavitvijo ZBan-3 nespremenjena, izhaja tudi iz Predloga ZBan-3,[11] s tem v zvezi pa tudi ni bilo podanih posebnih pripomb ECB.[12] ZDIJZ je sistemski zakon, ZBan-3 pa v nobeni določbi izrecno ne derogira določb ZDIJZ. Novela ZDIJZ-E je z »novim« drugim odstavkom 5. a člena določila posebno varstvo nadzornega postopka, ki ga vodi Banka Slovenije, drug organ, pristojen za nadzor vrednostnih papirjev in zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če nadzorni postopek še poteka. Kot izhaja iz Predloga zakona o bančništvu (ZBan-2)[13], odloča Banka Slovenije o posameznih zadevah, za katere je pristojna, praviloma po postopku, določenem v zakonu o bančništvu, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače, subsidiarno pa se uporabljajo določbe ZUP. Nadalje iz predloga zakona izhaja, da bo s spremembo izvedba nadzornega postopka izrecno varovana tako, da do dokončanja postopka organu podatkov iz navedenih postopkov ni treba razkriti. Ko je postopek nadzora zaključen, pa lahko organ zavrne dostop, če bi razkritje povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. Iz predloga zakona izhaja tudi, da je izjema v zvezi z nedokončanimi nadzornimi postopki javnih organov primerjalno pravno določena tudi v zakonodaji držav članic, ter da je vsebinsko enaka ureditev določena v 404. členu ZBan-2, ki se uporablja do ureditve v ZDIJZ, saj je ZDIJZ sistemski zakon. Ob tem je potrebno dodati še navedbe Ministrstva za javno upravo v predlogu zakona[14] za obravnavo na Vladi, ki se nanašajo na usklajenost predloga s predlogi posameznih subjektov, citirano: »Kar zadeva posebno obravnavo informacij iz nadzornih postopkov Banke Slovenije, ni bilo mogoče upoštevati pripombe MF za spremembo zadnjega stavka predlaganega novega drugega odstavka 5. a člena na način, da bi se o razkritju odločalo (le) na podlagi področnega zakona. Navedeni predlog MF namreč ni skladen s sistematiko dostopa do informacij javnega značaja v RS, ker je ZDIJZ krovni zakon na tem področju. To ne pomeni, da se določil področne zakonodaje na tem področju, ki določa, kateri podatki veljajo za zaupne, ne upošteva; navedena določila se upošteva, vendar v okvirih izjem, izhajajočih iz javnih ali zasebnih interesov, ki jih določa in varuje ZDIJZ. Pri tem se upošteva tudi že dvanajstletna praksa Informacijskega pooblaščenca in sodna praksa na tem področju.«. (Ministrstvo za finance). Tudi iz mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju: ZPS) o Predlogu zakona o dopolnitvi Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1C)[15] izhaja, citirano: »V drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ je določeno, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, če je nadzorni postopek še v teku; ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Ta določba se nanaša na vsak organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja in torej vključuje tudi Računsko sodišče. Zaradi tega je predlagana določba nepotrebna, pravno-sistemsko pa neustrezna, saj pravni red ne določa »pogojev za razkritje informacij, ki veljajo za Banko Slovenije«.«. Upoštevaje navedene pripombe ZPS je bila predlagana določba nato črtana z amandmajem poslanskih skupin.

 

Uporabo in posredovanje zaupnih informacij s strani Banke Slovenije ureja 15. člen ZBan-2 (sedaj urejeno v 15. členu ZBan-3). S to določbo je bila v nacionalni pravni red prenesena določba 54. člena Direktive 2013/36/EU.[16] ZBan-2 v četrtem odstavku 15. člena izrecno določa, da organ za zahteve po ZDIJZ uporablja določbe ZDIJZ, ne glede na prejšnje tri odstavke tega člena. Iz predhodnih navedb, ki utemeljujejo uporabo določb ZDIJZ, tako nedvomno izhaja, da je slovenski pravni red notranje povezana in usklajena celota, uporaba določb pa predvidljiva. Aktualni področni zakon (ZBan-2 oziroma sedaj ZBan-3) torej napotuje na uporabo določb ZDIJZ, ki jih je torej dolžan spoštovati tudi organ kot zavezanec po ZDIJZ na podlagi 1. člena. Tudi iz mnenje Ministrstva za javno upravo, Službe za transparentnost, integriteto in politični sistem, št. 090-64/2017-2 z dne 8. 6. 2017,[17] izhaja, da je ZDIJZ tisti krovni zakon, ki določa, kdaj gre za javno dostopne podatke, torej kdaj sme zavezanec na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja te podatke razkriti javnosti. Npr. 14. člen ZBan-2 sicer določa zaupno obravnavo podatkov, vendar je ZDIJZ krovni zakon za področje dostopa do informacij javnega značaja. Resorno ministrstvo je v mnenju izrecno zapisalo, da: »…samo dejstvo, da je potrebno s podatki ravnati zaupno, še ne pomeni samo po sebi, da jih ni mogoče razkriti javnost.«. V primeru zahteve za dostop do informacij javnega značaja pa na ZDIJZ napotujejo tudi ostali predpisi, na katere se sklicuje organ, in sicer je tako določeno v devetem odstavku 20. člena ZRPPB-1, tretji odstavek 270. člena Zakona o plačilnih storitvah, storitvah izdajanja elektronskega denarja in plačilnih sistemih (ZPlaSSIED). IP tako zaključuje, da iz zgodovinske in sistemske razlage predpisov in njihovih predlogov izhaja, da je treba v obravnavanem primeru odločiti na podlagi določb ZDIJZ. Takšno stališče pa izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021, ki je v obravnavanem primeru, že podalo svoje stališče.

 

Izjema nadzornega postopka

 

Organ je iz razloga izjeme varstva nadzornega postopka v delih zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na »Nadzor bančnega poslovanja« in na »Plačilni in poravnalni sistemi ter gotovinsko poslovanje«, prekril imena zadev iz dnevnega reda, sprejete sklepe, potek razprave in sej ter nekatere osebne podatke, vključno z zadevami, ki se nanašajo na te vsebine in so bile navedene pod drugim sklopom zahtevanih dokumentov. Pod sklop »Nadzor bančnega poslovanja« je štel tudi dele zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na »Odločitve v pristojnosti nadzornega sveta«, saj so povezane z izdajo izrednih ukrepov v posamezni banki po drugem odstavku 255 a. člena ZBan-1 in druge zadeve s področja reševanja bank, ki so sedaj vključene v ZRPPB-1. Pri tem je navedel, da imen zadev in sklepov s področja nadzora prav tako ni mogoče razkrivati, ker je iz njih razvidno, o katerih vprašanjih in v zvezi s katerimi nadzorovanimi osebami je povezana na seji sprejeta odločitev. Kot zgoraj ugotovljeno, je torej v konkretnem primeru treba uporabiti določbe ZDIJZ, in sicer določbo drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, ki ureja izjemo varstva nadzornega postopka. Na podlagi te določbe organ zavrne prosilcu dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga vodi v skladu z zakonom, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

-       podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter

-       nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

 

IP ugotavlja, da ZDIJZ ne vsebuje pojasnilne določbe, kaj naj bi nadzorni postopek pomenil, določa le, da gre za nadzorni postopek, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije. Po mnenju IP to pomeni, da je treba za opredelitev glede tega, kaj sodi v postopek in kdaj se postopek začne ali konča, izhajati iz področne bančne zakonodaje, v skladu s katero Banka Slovenije, torej organ, vodi nadzorni postopek. Glede definicije začetka in konca postopka med organom, prosilci in IP ni najti enotnega stališča, materialnopravnega stališča pa ni sprejelo niti Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 1171/2017-41 z dne 24. 5. 2021. Po mnenju IP stališče glede razlage pojma nadzornega postopka ne izhaja niti iz dosedanje prakse Upravnega sodišča. Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 419/2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja Banke Slovenije v zvezi z določnimi stresnimi testi za določeno banko, ni podalo stališča glede uporabe izjeme nadzornega postopka (drugi odstavek 5. a člena ZDIJZ), ampak glede uporabe 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, tj. izjeme varstva upravnega postopka. Iz navedene odločitve sodišča izhaja, da je odločitev IP odpravilo zato, ker IP ob sklicevanju na izjemo varstva upravnega postopka dejanskega in pravnega stanja ni opredelil glede na postopke, ki izhajajo iz takrat veljavnega Zakona o bančništvu, pri čemer je sodišče zaključilo, da se izjema varstva upravnega postopka ne more uporabiti za hipotetične in negotove postopke. 

 

Z vpogledom v zahtevane dokumente je IP ugotovil, da so bili zahtevani dokumenti sprejeti na podlagi Zakona o bančništvu (Ur. l. RS, št. 131/2006, 1/2008, 109/2008, 19/2009, 98/2009, 79/2010, 9/2011 - ZPlaSS-B, 35/2011, 59/2011, 85/2011, 48/2012, 105/2012, v nadaljevanju ZBan-1), oziroma za nadzor plačilnih institucij na podlagi Zakona o plačilnih storitvah in sistemih (Ur.l. RS, št. 58/09, 34/10, 9/11, 32/12, v nadaljevanju ZPlaSS), ki sta veljala v času nastanka zahtevanih dokumentov, zato so za opredelitev pojma nadzornega postopka relevantne določbe ZBan-1 oziroma ZPlaSS. V skladu z Zakonom o bančništvu, (ZBan-1) je Banka Slovenije pristojna in odgovorna za nadzor nad banko glede vseh storitev in poslov, ki jih opravlja banka na območju Republike Slovenije, na območju države članice in na območju tretje države. Če je to potrebno za dosego namena nadzora nad banko, lahko Banka Slovenije zahteva ustrezna poročila in informacije ter opravi pregled poslovanja. 222. člen ZBan-1 je določal, da Banka Slovenije opravlja nadzor nad banko z namenom preverjanja, ali banka posluje v skladu s pravili o upravljanju s tveganji in drugimi pravili, določenimi z ZBan-1, in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, in drugimi zakoni, ki urejajo opravljanje finančnih storitev, ki jih opravlja banka, in predpisi, izdanimi na njihovi podlagi. V 223. členu ZBan-1 pa je bilo določeno, da Banka Slovenije opravlja nadzor nad bankami: 1. s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil in obvestil bank in drugih oseb, ki so po določbah tega zakona oziroma drugih zakonov dolžne poročati Banki Slovenije oziroma jo obveščati o posameznih dejstvih in okoliščinah, 2. z opravljanjem pregledov poslovanja bank in 3. z izrekanjem ukrepov nadzora. Banka Slovenije lahko banki pod pogoji, določenimi v tem zakonu, izreče naslednje ukrepe nadzora: 1. priporočilo in opozorilo, 2. odreditev odprave kršitve, 3. odreditev dodatnih ukrepov za uresničevanje pravil o upravljanju s tveganji, 4. odvzem dovoljenja, 5. izredni ukrep, 6. začetek prisilne likvidacije, 7. odločitev o razlogih za stečaj banke. 

 

Smiselno enake pa so bile določbe s področja nadzora plačilnih institucij, določene v Zakonu o plačilnih storitvah in sistemih (ZPlaSS), ki so določale da Banka Slovenije opravlja nadzor nad delovanjem plačilnih sistemov in nad upravljavci plačilnih sistemov z namenom preverjanja, če plačilni sistem in upravljavec plačilnega sistema izpolnjujeta predpisane zahteve.183. in 184. člen ZPlaSS je določal, da Banka Slovenije pri opravljanju nadzora nad plačilno institucijo zlasti preverja: 1. pogoje za varno in zanesljivo poslovanje, 2. sistem upravljanja in sistem notranjih kontrol, 3. ustreznost in izvajanje ukrepov za varovanje denarnih sredstev uporabnikov, 4. primernost imetnikov kvalificiranih deležev in 5. izpolnjevanje pogojev, ki jih za člane poslovodstva in osebe, ki so v plačilni instituciji neposredno odgovorne za vodenje poslov v zvezi s plačilnimi storitvami, določa ta zakon. Banka Slovenije opravlja nadzor nad plačilnimi institucijami: 1. s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil in obvestil plačilnih institucij in drugih oseb, ki morajo po določbah tega ali drugih zakonov poročati Banki Slovenije oziroma jo obveščati o posameznih dejstvih ali okoliščinah, 2. z opravljanjem pregledov poslovanja plačilnih institucij in 3. izrekanjem ukrepov nadzora. Banka Slovenije lahko plačilni instituciji pod pogoji, določenimi v tem zakonu, izreče ukrepe nadzora: 1. priporočilo in opozorilo, 2. odreditev odprave kršitev, 3. odreditev posebnih ukrepov ali 4. odvzem dovoljenja Banke Slovenije za opravljanje plačilnih storitev kot plačilna institucija. Plačilna institucija mora na zahtevo Banke Slovenije posredovati poročila in informacije o vseh zadevah, pomembnih za opravljanje nadzora oziroma izvrševanje drugih pristojnosti in nalog Banke Slovenije po tem zakonu. Banka Slovenije pa v plačilnih institucijah izvaja pregled poslovanja. Na podlagi informacij, pridobljenih v pregledu poslovanja, se sprejme priporočila oziroma opozorila ali pa odredbe o odpravi kršitev. O odpravi kršitev morajo plačilne institucije pripraviti poročila. Za zagotovitev skladnosti poslovanja plačilne institucije pa Banka Slovenije lahko odredi posebne ukrepe. Postopek nadzora se v skladu z 216. in 217. členom ZPlaSS izvaja na podlagi zakona o bančništvu. 

 

Kako poteka nadzor v praksi, je pojasnil tudi organ, in sicer, da na podlagi regulatornih poročil in informacij, pridobljenih preko stalnega nadzora ali pregleda v banki, zaposleni pri organu ocenjujejo in ugotavljajo profil tveganosti banke in po potrebi od banke zahtevajo, da izboljša svoj profil tveganosti in okvir upravljanja s tveganji ali kapitalski in likvidnostni položaj ter sprožijo postopke sankcioniranja. Nadzornik banke je zadolžen za spremljanje vseh pomembnih informacij o posamezni banki. Vse pridobljene informacije o posamezni banki se zabeležijo v dokument »Informacije banke«, kjer se kronološko beležijo vsi podatki in informacije, ki pomembno prispevajo k celoviti oceni poslovanja bank. Organ je pojasnil, kaj vse sodi me te informacije, in med drugim navedel, da mednje sodijo tudi vsa obravnavana gradiva na Svetu Banke Slovenije. Nadzornik banke pregleda poročila in vse relevantne informacije ob izdelavi analize. V primeru potrebe po nadaljnjih nadzorniških ukrepih, se v okviru stalnega nadzora vzpostavijo še dodatni postopki za odpravo nepravilnosti ali tveganj.

 

IP ugotavlja, da predstavljena področna bančna zakonodaja ne določa definicije nadzornega postopka v smislu njegovega začetka in konca, ampak določa, kaj so pristojnosti organa na področju bančnega nadzora in nadzora nad plačilnimi institucijami, tj. zbiranje in obravnavanje informacij in poročil, opravljanje pregledov poslovanja plačilnih institucij in izrekanje ukrepov nadzora. Postopek nadzora, ki ga izvaja Banka Slovenije, ni kronološko jasno definiran, tako kot na primer kazenski,[18] upravni[19] ali civilni,[20] kjer so s tem v zvezi tudi natančno določene posledice in pravice ter dolžnosti posameznih udeleženih subjektov (organov in strank/udeležencev postopkov). ZBan-1 v 330. členu sicer v primeru postopka odločanja Banke Slovenije v posamičnih zadevah napotuje na ZUP, vendar so te določbe relevantne le za ta del postopka nadzora, ne pa tudi za nadzor, ki ga izvaja organ v postopku pregleda poslovanja in pri spremljanju poročanja bank in drugih institucij, ki glede na določbo 223. člena ZBan-1 in 184. člen ZPlaSS prav tako sodijo med način nadzora bank in plačilnih institucij. Organ podaja široko razlago pojma nadzornega postopka, in sicer se po njegovem mnenju postopek nadzora začne z dnevom vpisa banke v sodni register, oziroma podelitve dovoljenja za opravljanje (bančnih oziroma plačilnih) storitev in se zaključi z dnem odvzema tega dovoljenja. Pri čemer organ meni, da tudi če je banka postala del druge banke, se nadzor nadaljuje v okviru druge banke in torej še traja. 

 

Po mnenju IP tako ekstenzivna razlaga trajanja nadzornega postopka ni v skladu z določbami ZDIJZ, prekomerno pa bi tudi posegla v ustavno varovano pravico dostopa do informacij javnega značaja iz 39. člena Ustave Republike Slovenije, saj, kot izhaja iz prvega dela določbe drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, so podatki, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi nadzornega postopka, v času njegovega poteka, absolutna izvzeti od dostopa. Namreč, kot prezentno navajajo prosilci, bi v primeru, ko bi šteli, da postopek teče od dneva podelitve dovoljenja (dneva vpisa v sodni register), do dneva odvzema dovoljenja, nadzorni postopek tekel dokler bi na trgu delovala še zadnja banka, kar bi predstavljalo v tem pogledu absolutno izjemo. Takšno pojmovanje ZDIJZ, in sicer dela, ki ureja trajanje nadzornega postopka, po mnenju IP ne bi bilo ustavno skladno, saj bi to pravico v primeru podatkov, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi nadzora, ki ga izvaja organ, popolnoma izvotlilo. Prav tako pa takšno absolutno dojemanje nadzornega postopka ne bi izhajalo niti iz samih določb ZDIJZ, ki v drugem delu drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ ureja primere, ko je postopek nadzora zaključen. Določba, ki ureja dostop v primeru zaključenega nadzora, bi bila v takšnem primeru povsem odveč. Na tem mestu IP dodaja, da takšnemu pojmovanju dostopa do informacij s področja kreditnih institucij ne pritrjuje niti pravo EU niti relevantna praksa SEU na tem področju. 

 

Čeprav je IP zgoraj sprejel stališče, da se evropska zakonodaja, na katero se sklicuje organ, v obravnavanem primeru ne uporablja, saj je pravica dostopa do dokumentov ločena ustavna pravica, temu pa pritrjuje tako praksa SEU (v zadevi C-215/17) s področja dostopa do informacij javnega značaja, hkrati pa so bili zahtevani dokumenti sprejeti na podlagi ZBan-1 in ne na podlagi evropskih predpisov, na katere se sklicuje organ, se je IP iz previdnosti in podrejeno opredelil tudi do prakse SEU s področja varstva zaupnosti kreditnih institucij. Iz navedene prakse SEU izhaja, da čeprav velja na področju kreditnih institucij in delovanja ECB načelo zaupanja, to ne pomeni, da dokumenti absolutno in v celoti ne morejo biti predmet dostopa do informacij javnega značaja. SEU že v zadevi Annett Altman in drugi[21], nedvomno in jasno pa v zadevi Baumeister[22], poda stališče, da je 54. člen Direktive 2004/39/ES[23] treba razlagati tako, da vse informacije v zvezi z nadzorovanim podjetjem, ki jih je to podjetje posredovalo pristojnemu organu, in vse izjave tega organa, ki so v njegovem spisu v zvezi z nadzorom, vključno z njegovo korespondenco z drugimi službami, niso brezpogojno zaupne informacije, ki bi bile zato zajete z obveznostjo, da se ohrani poklicna skrivnost, ki je določena s tem členom. S to opredelitvijo so zajete informacije, ki niso že javne in, drugič, z razkritjem katerih bi obstajala nevarnost posega v interese fizične ali pravne osebe, ki jih je predložila, oziroma tretje osebe ali pa nevarnost posega v pravilno delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki ga je zakonodajalec Unije uvedel s sprejetjem Direktive 2004/39. Ob tem je bil v navedeni sodbi SEU izpostavljen tudi časovni vidik, in sicer da se za informacije, ki bi lahko bile poslovna skrivnost, vendar so stare pet let ali več, zaradi poteka časa načeloma šteje, da so zgodovinske in da so zato izgubile svojo zaupnost, razen izjemoma, če stranka, ki takšno naravo zatrjuje, dokaže, da so te informacije, kljub svoji starosti, še vedno bistveni element njenega poslovnega položaja ali poslovnega položaja zadevnih tretjih oseb, ali če bi bila zaupnost informacij utemeljena iz drugih razlogov. Temu stališču sledi tudi praksa Splošnega sodišča Evropske unije v zadevi T-827/17 z dne 6. Oktobra 2021, Aeris Invest proti ECB, kjer je bilo sprejeto stališče, da mora ECB, ko se sklicuje na načelo zaupnosti, presoditi, ali so za dostop izpolnjeni zgoraj navedeni pogoji sodbe Baumeister. IP tako zaključuje, da tudi praksa SEU glede predpisov, na katere se pri omejitvi dostopa sklicuje organ, načelo zaupanja ne pojmuje absolutno, ampak je pri omejitvi dostopa do informacij treba upoštevati določene pogoje, ki jih je izoblikovala praksa. Iz navedene prakse SEU izhaja, da je treba v primeru sklicevanja na načelo zaupnosti nadzornih postopkov, upoštevati, ali gre za informacije, ki so že javne ter obveznost tehtanja interesov oseb, ki so podatke predložile oziroma če gre za nevarnost posega v pravilno delovanje sistema nadzora, pri tem pa se upošteva časovna komponenta nastanka informacij. IP je tako v nadaljevanju opredelil svoje razumevanje pojma nadzornega postopka, tako da se je opredelil do zahtevanih dokumentov v konkretnem primeru. 

 

Ker je iz sodbe Upravnega sodišča I U 1711/2017-41 izhajalo, da je treba zahtevane dokumente presoditi primarno z vidika obstoja izjeme nadzornega postopka iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, iz razlogovanja organa pa je izhajalo le dejansko stanje in utemeljitev za po mnenju IP napačno materialnopravno stališče, da nadzorni postopek traja do odvzema dovoljenja banki oziroma plačilni instituciji, je v nadaljevanju IP na podlagi vpogleda v zahtevane dokumente presojal, ali nadzorni postopek še teče. Pri tem je upošteval posebnosti obravnavanega primera, ki so opredeljene glede na vrsto in obseg zahtevanih dokumentov. Prosilci so zahtevali dnevne rede in zapisnike (skoraj) vseh sej Sveta Banke Slovenije, ki so potekale v letu 2013. Svet Banke Slovenije se je na svojih sejah z dokumenti iz postopka nadzora posamezne banke oziroma druge nadzorovane institucije seznanjal glede na obseg poročanja in navedene dokumente v zapisnikih komentiral ter s tem v zvezi sprejemal določene odločitve. Predmet zahteve niso dokumenti, kot jih opredeljuje organ »Informacije o banki«, tj. celoten spis o posamezni banki, ampak napoved (dnevni red) obravnavanja določenih informacij, razprava članov in drugih prisotnih, ki je zajeta v zapisnik ter odločitev Sveta Banke Slovenije, ki je temu sledila. Predmet zahteve torej niso poročila o bankah ali ugotovitve nadzornikov Banke Slovenije, ampak dejanske in pravne ugotovitve iz poročil o bankah oziroma iz nadzora, ki so jih člani Sveta Banke Slovenije, oziroma drugi udeleženci šteli za relevantne za odločitev v zvezi s posameznim postopkom nadzora. Iz zahtevanih dokumentov izhaja, da se je Svet banke Slovenije v zvezi z nadzorom nad posamezno banko oziroma institucijo seznanil z različnimi informacijami in s tem v zvezi sprejel prav tako različne odločitve. Iz zahtevanih dokumentov izhaja, da je Svet Banke Slovenije izdal dovoljenja za opravljanje funkcije članom uprave ali nadzornega sveta, oziroma je odločil o prenehanju te funkcije. Na sejah se je seznanjal s poročili in pregledi poslovanja ali drugimi podatki iz postopkov nadzora, ki se nanašajo na kapitalsko ustreznost in tveganja. Z navedenimi podatki se je Svet Banke Slovenije le seznanil in ni sprejel nadaljnjih odločitev ali pa je na podlagi podatkov s tem v zvezi sprejel določene odločitve, kot na primer, opozorila, odločbe o ugotovitvi kapitalske ne/ustreznosti ali o odpravi kršitev, o pridobitvi deleža glasovalnih pravic, o ugovorih zoper odrejene ukrepe, o podaljšanjih rokov za izvedbo opozoril/ukrepov/odpravo kršitev. Ob tem IP ugotavlja, da so z vidika trajanja nadzornega postopka, odločitve o odvzemu oziroma podelitvi dovoljenja, o katerih je odločil Svet Banke Slovenija, v zvezi s konkretnimi osebami, vezane na zadevne konkretne osebe in tako nedvomno ni mogoče govoriti o tem, da bi nadzorni postopek v zvezi z izdajo/odvzemom te vrste dovoljenj še tekel. Da v okviru nadzora nad posamezno banko oziroma institucijo ne moremo govoriti o enovitem nadzornem postopku, ki traja od dneva podelitve dovoljenja do dneva izdaje dovoljenja, izhaja iz same izvedbe nadzora, ki ga izvaja Banka Slovenije. Iz zahtevanih dokumentov je razvidno, da ima organ v zvezi s posameznim subjektom odprtih več postopkov, ki pa se nanašajo vsak na določen sklop oziroma področje, ki se tudi vodi pod drugačno številko zadeve, in sicer na področje operativnih tveganj, na nadzor poslovanja v zvezi z določenim kapitalskimi deleži oziroma investicijami banke, na področje obrestnega tveganja ipd.[24] Na podlagi navedenega je mogoče zaključiti, da se nadzor Banke Slovenije nad posamezno banko oziroma plačilno institucijo sicer res izvaja od dneva podelitve dovoljenja oziroma vpisa v sodni register do odvzema dovoljenja, pri čemer pa je z vidika dostopa do informacij javnega značaja pomembno, na kateri dejanski sklop se zahtevane informacije nanašajo in kaj so zahtevani dokumenti. Po mnenju IP je le s takšnim razumevanjem izjeme nadzornega postopka, ki ga izvaja Banka Slovenije, mogoče zagotovitvi ustavno skladno razlago drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ. 

 

Iz obrazložitve zgoraj izhaja, da IP meni, da v delu zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na »Nadzor bančnega poslovanja«, »Plačilni in poravnalnih sistemi ter gotovinsko poslovanje« ter »Nadzor bančnega poslovanja« pri vabilih glede imen zadev, pri zapisnikih pa dnevni red, ter vsa diskusija ter sprejeti sklepi v zvezi s tem, predstavljajo dokumente, ki so bili sestavljeni zaradi nadzornega postopka, ki ga vodi Banka Slovenije, v nadaljevanju pa se je IP opredelil, zakaj meni, da so v zvezi z zahtevanimi dokumenti postopki nadzora zaključeni. Brez, da bi IP razkril vsebino zahtevanih dokumentov, pri čemer pa je zadoščeno konkretnosti in jasnosti obrazložitve, ki ju sicer v svoji praksi IP nalaga zavezancem, IP pojasnjuje, da v delu zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na podeljevanje, odvzem ali prenehanje dovoljenj konkretnemu posamezniku (članu uprave ali nadzornega sveta), ni dvoma, da je postopek nadzora z izdajo akta zaključen. Če se kasneje pojavijo okoliščine, ki narekujejo odvzem ali prenehanje dovoljenja, se to nanaša na ločen sklop dejanskih okoliščin, na katere pa se zahtevani dokumenti ne nanašajo. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, se v preostalem delu, ki zadeva nadzorni postopek Banke Slovenije, zahtevani dokumenti nanašajo na postopke ocene različne vrste tveganj, tj. kreditno, obrestno, tržno, likvidnostno, operativno, strateško, kapitalsko ter tveganje dobičkonosnosti in izgube ugleda.

 

IP ugotavlja, da je iz sprejetih odločitev na Svetu Banke Slovenije razvidno, da čeprav je Svet Banke Slovenija v zvezi z določenim sklopom informacij sprejel, na primer sklep o ustavitvi postopka pregleda poslovanja, to ni pomenilo, da je bil nadzor s tem v zvezi zaključen, ampak je v nadaljevanju Svet Banke Slovenija izdal odločbo o ugotovitvi, da so bile kršitve odpravljene ali je naložil določene ukrepe, katerih izvajanje je spremljal na podlagi nadaljnjega poročanja naslovnikov ukrepa ter na naslednji, oziroma kakšni od prihodnjih sej, sprejel odločitev, ki se še vedno nanaša na zadevni sklop vprašanj v zvezi s kapitalsko ustreznostjo, ki izhajajo iz istih okoliščin, na primer določenega tveganega kapitala ali pa je s tem v zvezi opravljen ponovni pregled poslovanja in sprejeta drugačna določitev. Kljub temu pa je bilo iz zahtevanih dokumentov razvidno, da tudi če postopek nadzora v zvezi z določenim tveganjem ni bil zaključen v okviru ene seje, je bil ta zaključen na kakšni od prihodnjih. V primeru pa, ko se je Svet Banke Slovenije zgolj seznanil z določenim poročilom in s tem v zvezi ni nadaljeval postopka nadzora, ker npr. nepravilnosti niso bile ugotovljene ali niso narekovale nadaljnjih potez organa, se je postopek v zvezi s tem delom nadzora zaključil na seji s sprejemom sklepa, da se je organ s poročilom (le) seznanil. Dejstvo, da lahko organ po zakonu nadzorni postopek sproži kadarkoli, oziroma bi bilo nanj mogoče sklepati iz zakonskih določb, ki organu takšno možnost dopuščajo, ne utemeljuje ugotovitve, da konkretni nadzorni postopki, ki izhajajo iz zahtevanih dokumentov, še niso bili končani. V obravnavanem primeru to velja še toliko bolj, saj gre za dokumente iz leta 2013, preden se je zgodila sanacija bančnega sistema, ki je zadevala ravno področja, ki so bila (tudi) predmet nadzora in tako predmet zahtevanih dokumentov. V letu 2013 so bile izdane ločene odločbe o izrednih ukrepih za Novo Ljubljansko banko, Novo kreditno banko Maribor, Factor banko, Probanko, Abanko Vipa, Gorenjsko banko in za Banko Celje v letu 2014.[25] Z odločbami je Banka Slovenije odločila o prenehanju vseh kvalificiranih obveznosti naštetih bank ter o povečanju njihovega osnovnega kapitala z vplačilom novih vložkov z namenom, da se v bankah vnovič vzpostavijo pogoji za doseganje zahtevanih količnikov. Potem je Banka Slovenije za navedene banke izdala odločbe o potrditvi povečanja osnovnega kapitala na podlagi vpisa in vplačila novih delnic bank, ki ga je izvršila Republika Slovenija. Banka Slovenije je zato vsem navedenim bankam, razen Probanke in Factor banke, izdala odločbe o prenehanju izrednih ukrepov. Zaključki v zvezi s tem pa so bili objavljeni v publikaciji Stabilnost slovenskega bančnega sistema za leto 2013, iz katere izhaja, da se je kreditno tveganje bank po opravljenih pregledih kakovosti portfelja bank in prenosu nedonosnih terjatev dveh največjih bank na DUTB v decembru 2013 zmanjšala.[26] Iz Letnega poročila Banke Slovenije za leto 2014 pa izhaja, da se je pred začetkom delovanja enotnega bančnega sistema v okviru ECB izvedel skrben pregled pomembnih slovenskih bank: NLB, NKBM, in Unicredit banke Slovenija, poleg teh treh bank pa spada v skupino pomembnih bank tudi še pet slovenskih bank, članic bančnih skupin s sedežem v državah evrskega območja, ki so prav tako uvrščene med pomembne evro bančne skupine in zato pregledane. Pregled je obsegal tri sklope: temeljit pregled izbranih portfeljev bank, izvedba stresnih testov in ugotavljanje potrebnega kapitala ob upoštevanju rezultatov iz predhodnih dveh faz pregleda. Drugih deset slovenskih bank se uvršča med manj pomembne banke, katerih nadzor je še v pristojnosti Banke Slovenije. Redno letno pregledovanje ter ocenjevanje tveganj in kapitala v vseh bankah je potekalo vzporedno z aktivnostmi celovitega skrbnega pregleda pomembnih bank. V ocenjevanje so bili vključeni dogodki, gibanja in rezultati do sredine leta 2014 ter rezultati izvedenih stresnih testov. Na podlagi vsega izvedenega IP zaključuje, da čeprav ZBan-1 ne določa, kdaj se postopek nadzora zaključi, je treba za namen uporabe določbe drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ šteti, da so bili nadzorni postopki, ki jih je obravnaval Svet Banke Slovenije v zahtevanih dokumentih, zaključeni, saj so se postopki nadzora nanašali na odločitve o imenovanju/razrešitvah konkretnih posameznikov, ali na dejanske sklope ugotovitev in podatkov o različne vrstah tveganj, ki so bila posledica določnega časovnega konteksta v letu 2013 in so se z odločitvami Sveta Banke Slovenije na posameznih sejah ali kasneje z odločbami o izrednih ukrepih končali. 

 

Škoda oziroma resna grožnja za izvajanje drugih zakonskih nalog organa

 

Ker je IP ugotovil, da so bili v obravnavanem primeru nadzorni postopki, na katere se nanašajo zahtevani dokumenti iz leta 2013, v času izdaje izpodbijane odločbe nedvomno že zaključeni, se je v nadaljevanju opredelil še do drugega pogoja izjeme iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, torej do vprašanja, ali bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog organa. Namen izjem, ki jih določa ZDIJZ za varstvo posameznih postopkov, kamor posredno sodi tudi nadzorni postopek, ki ga izvaja Banka Slovenije, je v tem, da se varuje nemotena in učinkovita izvedba nadzornega postopka. V času, ko je ta še v teku, se absolutno varuje njegova izvedba, ko pa je nadzorni postopek zaključen, pa se dostop zavrne, če bi razkritje povzročilo škodo drugi osebi, ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog Banke Slovenije. 

 

Dokazno breme za izpolnitev kriterija škode je na organu, ki mora izkazati, da je ta škoda dejanska in konkretna in ne le hipotetična in abstraktna. IP uvodoma poudarja, da ne more slediti navedbam organa, da bi bilo porušeno zaupanje bank v razmerju do organa kot nadzornika in obratno. Dejstvo je, da je organ centralna banka Republike Slovenije, ustavno-pravni institut,[27] da je samostojna in odgovarja neposredno Državnemu zboru, da je pravna oseba javnega prava ter da je v izključni državni lasti s finančno in upravljavsko avtonomijo, in kot taka v prvi vrsti predstavlja nacionalnega nadzornika, ki je pristojen za izvajanje nalog denarne politike in drugih nalog.[28] Svoje naloge opravlja ne glede na odnose s posameznimi bankami, v okviru svojih pristojnosti na podlagi (sedaj v pretežni meri) evropskih in nacionalnih predpisov. Banke so dolžne organu informacije, ki jih ta potrebuje za opravljanje nadzora, posredovati po zakonu in ne na podlagi »dobrega medsebojnega sodelovanja«. Pridobivanje podatkov s strani nadzorne institucije (organa) ni v nobenem primeru odvisno od »kvalitete odnosa« z nadzorovano banko, oziroma od njenega zaupanja v nadzornika, ampak stvar izvajanja zakonskih pooblastil, ki so organu poverjena. IP torej v delu, ko organ navaja, da je pravno utemeljena škoda porušeno zaupanje med organom in bankami, temu ne sledi, saj organ kot nadzornik poslovnih bank, skladno s 13. členom Zakona o Banki Slovenije (ZBS-1), informacije lahko zahteva ne glede na njihovo voljo in stopnjo zaupanja. 

 

Po mnenju IP je treba določbo drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ v delu, ki določa pravno utemeljeno škodo, razumeti v smislu, da so lahko »druge naloge nadzorne institucije« tudi opravljanje nalog nadzora, ki ne obsega nadzora, ki je predmet zahtevanih dokumentov, ampak nadzora pri drugih bankah oziroma subjektih, oziroma v drugih nadzornih postopkih istega subjekta. Pri tem je slediti navedbi utemeljitve škode, ki jo navaja organ, da je delovanje organa razkrito le banki v obliki ukrepov in ostalim osebam oziroma organom, ki so neposredno povezani s posameznim nadzornim postopkom. Niti zadevni banki oziroma subjektom pa ni razkrita vsebina zapisnika Sveta Banke Slovenije, ki je predmet obravnavane zahteve. Na podlagi ugotovitev in zaključkov iz zapisnikov, kot dela podatkov v postopku nadzora, organ interno obdeluje in na njihovi podlagi načrtuje svoje ukrepanje v konkretni zadevi, ki je obravnavana in za prihodnje nadzore zadevne institucije in ostalih subjektov nadzora. Razkritje podatkov o načinu izvajanja nadzora, tako vpliva na učinkovitost bodočih nadzorov, saj ob poznavanju razmišljanj, komentarjev, načina pristopa k nadzoru, kot je razviden iz zahtevanih dokumentov, lahko vpliva na bodoče nadzore, da bodo obremenjeni z raznimi procesnimi manevri nadzorovanih oseb. V obravnavanem primeru je potreba po varovanju nadzorniških podatkov še toliko večja, saj se zahteva informacije o razpravi najvišjega organa odločanja. Iz take razprave so še toliko bolj razvidne dileme, tveganja, možni pristopi, strategije, pomanjkljivosti nadzora v posamičnem primeru ali na splošno. Objava take razprave lahko olajša prikrivanje težav nadzorovanim subjektom v prihodnjih postopki nadzora. Če bi razpravljavci morali pri razpravi upoštevati vse vidike, bi bila razprava izjemno omejena. S tako okrnjeno razpravo pa Svet Banke Slovenije ne more funkcionirati. Z vzpostavitvijo prakse razkrivanja zaupnih informacij bi bilo organu onemogočeno sprejemanje učinkovitih ukrepov, kar bi se posledično kazalo v večjih tveganjih za kršitve bančne zakonodaje, oziroma za nastanek novih anomalij na bančnem trgu, katerih vzroki bi bili popolnoma interne narave. Vpogled javnosti v informacije pridobljene v postopku nadzora, izniči učinke bančnega nadzora, oteženo pa je tudi nadaljnje načrtovanje in izvajanje postopkov nadzora. Razkritje dokumentov v celoti bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi razkritje zmanjšalo kvaliteto nadzora v bankah (neuspeh ukrepov, omejen dostop do informacij, netočnost pridobljenih podatkov, postopkovni zapleti, razkrivanje podrobnosti metodologije izvedbe nadzora itd.). Prav tako podrobnejše razkritje metod nadzora zmanjšuje učinkovitost nadzora. Banke se vnaprej seznanijo z metodologijami, dilemami, pomanjkljivostmi nadzora, ki jih ima nadzornik in se temu lahko prilagodijo ozirom to izkoristijo. Namen ukrepov organa in ravnanj države je, da nadzor poteka nemoteno in da se uspešno izvede in dosežejo najugodnejši rezultati. Razkrivanje podatkov bank in organa bi bilo nevarno za izvajanje dolžnosti organa, ki mu jih nalaga zakonodaja in jih organ nadzora ne bi mogel izvajati kvalitetno. Ker pa so prosilci zahtevali dostop do dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke zaposlenih, bi njihovo razkritje pomenilo tudi manj sodelovanja, kritičnega razmišljanja prisotnih na seji, kar bi vodilo do slabega vodenja oziroma politike organa pri drugih nalogah (upravljanje z naložbami, organizacija dela, nabor predstavnikov organa v raznih drugih organizacijah, poslovanje organa, obravnava makroekonomskih kazalnikov, slabše sodelovanje z drugimi organi, itd.). Za sprejem kvalitetnih odločitev je bistvena kvalitetna razprava (brez pretirane previdnosti in zapletov), sistem delovanja države in organa pa mora zagotavljati vse pogoje za kvalitetno razpravo in odločitev pristojnih, ki imajo posebno odgovornost, saj je delovanje organa neodvisno od drugih. 

 

Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da je izjema varstva nadzornega postopka v obravnavanem primeru podana za imena zadev iz dnevnega reda, sprejete sklepe, potek razprave in sej ter nekatere osebne podatke, za sklope »Nadzor bančnega poslovanja«, »Plačilni in poravnalni sistemi ter gotovinsko poslovanje« in sklop »Odločitve v pristojnosti nadzornega sveta«, vključno z zadevami, ki se nanašajo na te vsebine in so bile navedene pod drugim sklopom zahtevanih dokumentov. IP se v nadaljevanju opredelil še do obstoja izjeme varstva notranjega delovanja, ki se nanaša tako na del zahtevanih dokumentov, za katere je ugotovil izjemo varstva nadzornega postopka, kakor tudi v preostalem delu zahtevanih dokumentov.

 

Izjema notranjega delovanja organa

 

Na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa izjemo notranjega delovanja organa, se dostop do informacije zavrne, če sta kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).

 

Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. 

 

Kot je bilo navedeno že zgoraj, so predmet zahteve v obravnavanem primeru zapisniki sej Sveta Banke Slovenije, ki na njih odloča o zadevah iz svoje pristojnosti, v njem pa so zabeležene vsebina in potek odločanja ter odločitve. Iz vsebine zahtevanih dokumentov izhaja, da dnevni redi sej, ki so predmet presoje v konkretnem primeru, vsebujejo navedbo tem, ki jih je Svet organa obravnaval, zapisniki teh sej pa razkrivajo tudi, kako je Svet organa te teme obravnaval in kakšna so stališča članov oziroma drugih prisotnih oseb. Iz obravnavanih dokumentov je torej razvidna vsebina obravnavanih zadev, in sicer tudi v smislu širše razprave in podrobnih razlogov za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako je organ razmišljal, in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve, ki so prav tako vsebovane v obravnavanih dokumentih. Po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oz. informacije, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa.[29] Prav tako pa so glede na predpise Banke Slovenije glede rokovanja z zapisniki in vabili na seje, obravnavani dokumenti dostopni le omejenemu krogu oseb in jih organ obravnava kot zaupne v skladu s svojimi internimi pravili (vsi obravnavani dnevni redi imajo oznako »zaupno«, zapisniki pa oznako »strogo zaupno«), kar kaže na to, da gre za delovanje »znotraj organa«. Glede obravnavanih dokumentov je torej nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo obravnavani dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. 

 

Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnja procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Namen, ki ga zasledujejo seje Sveta organa, je v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci v postopku sprejemanja odločitev organa odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave in zato vsebujejo tudi podatke, ki so takšne narave, da morajo zaradi različnih razlogov oz. pravnih podlag ostati javnosti nedostopni. Razkrivanje obravnavanih dokumentov bi predstavljalo tudi manj sodelovanja in kritičnega razmišljanja prisotnih na sejah, kar bi vodilo tudi do slabega vodenja oziroma politike organa pri nalogah nadzora in drugih nalogah (upravljanje z naložbami, organizacija dela, nabor predstavnikov organa v raznih organizacijah, poslovanje organa, obravnava makroekonomskih kazalnikov, sodelovanje z drugimi organi itd). V konkretnem primeru bi se razkrile teme, ki jih je obravnaval organ, način, kako jih je obravnaval, stališča posameznih članov Sveta oziroma drugih oseb itd. Kot je pojasnjeno že zgoraj, se v konkretnem primeru obravnavani dokumenti nanašajo na nadzor bančnega poslovanja, finančno poslovanje, plačilne in poravnalne sisteme ter gotovinsko poslovanje in odločitve v pristojnosti nadzornega sveta. Razkrivanje takšnih informacij ne bi prispevalo k učinkovitejšemu delovanju organa, temveč bi mu škodovalo, kar je IP upošteval pri presoji izpolnjevanja izjeme nadzornega postopka. Pri presoji motenj v konkretnem primeru je namreč treba upoštevati zlasti, da organ (oz. Svet organa, ki na sejah odloča o zadevah) opravlja dejavnost, ki ne more biti v celoti na vpogled širši javnosti, pa čeprav bi bila ta dejavnost za javnost lahko zanimiva. Podrobnejši podatki iz sej Sveta organa pa, glede na naravo informacij, niso namenjeni širši javnosti, ker bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Naloga organa je skrb za stabilnost finančnega sistema in v okviru tega skrb za varno poslovanje bank, zato je za opredelitev motenj pri delovanju organa v konkretnem primeru bistveno to, da bi razkrivanje podatkov iz obravnavanih dokumentov ogrozilo izvajanje temeljnih nalog organa. Razkritje zahtevanih podatkov, ki prikazujejo metodologijo organa, politiko, način sprejemanja odločitev, pa bi lahko povzročilo razne procesne manevre nadzorovanih oseb. Bistvo učinkovitega nadzora pa je ravno v razpolaganju s pravilnimi in kakovostnimi informacijami. IP zato pritrjuje navedbi organa v izpodbijani odločbi, da obravnavanih dokumentov ni dopustno posredovati prosilcem, ker bi takšno ravnanje ogrozilo izvajanje zakonskih nalog organa kot nadzorne institucije. Izničilo bi namreč učinke bančnega nadzora in otežilo načrtovanje in izvajanje postopkov nadzora. Razkritje teh dokumentov bi pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi zmanjšalo kvaliteto nadzora v bankah (neuspeh ukrepov, omejen dostop do informacij, netočnost pridobljenih podatkov, postopkovni zapleti, itd.). Poleg razkritja posameznih podatkov, ki se nanašajo na stanje bančnega oziroma finančnega sistema RS v določenem obdobju, bi bili ob zaukazanem razkrivanju vsebine obravnavanih dokumentov razkriti tudi podatki, ki se nanašajo na način oblikovanja politike ravnanja oziroma odločanja organa, saj so v teh dokumentih povzete izjave oseb, ki so bile prisotne na sejah, zaradi česar je iz teh dokumentov razviden celoten potek sprejemanja odločitev organa. Podatki o tem, kaj in na kakšen način organ upošteva pri svoji odločitvi, po kakšni poti pride do določene odločitve. 

 

Pri pojasnjevanju posledic razkritja informacij iz zahtevanih dokumentov, se ni mogoče izogniti abstraktnosti in splošnosti pojasnil. Predmet presoje je namreč 37 dokumentov, ki po vsebini obsegajo praktično vse, kar je Svet organa obravnaval na sejah v letu 2013, zato je nemogoče pričakovati, da se bo organ oziroma IP bolj konkretno opredelil do vsake zahtevane informacije posebej. Prav tako pa se je praktično nemogoče bolj konkretno opredeliti do vseh zahtevanih dokumentov, brez, da bi bila razkrita njihova vsebina.[30] Glede na to, da prosilci izpostavljajo okoliščino, da gre v konkretnem primeru za razkritje osem let starih podatkov, IP še pojasnjuje, da bi bile ugotovljene motnje pri delu organa enake ne glede na starost oziroma aktualnost razkritih podatkov.

 

Po presoji vseh okoliščin, ki so pravno relevantne glede na vsebino obravnavanih dokumentov, je IP presodil, da obravnavani dokumenti vsebujejo takšne notranje informacije, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa, oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa. Treba se je zavedati, da so predmet presoje dokumenti, v katerih so izražena stališča ali mnenja posameznikov, prisotnih na sejah Sveta organa, ter odločitve Sveta organa. Organu je zato s svojimi navedbami uspelo zadostiti standardu, ki ga zakon in tudi upravno sodna praksa zahtevata pri izkazovanju škode, saj bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja informacije, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanimi informacijami.

 

IP zaključuje, da je organ pravilno presodil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo informacije v zvezi z notranjem delovanjem organa in bi razkritje povzročilo motnje v delovanju organa. V konkretnem primeru so torej izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz razloga te izjeme pa ni mogoče prekriti vseh osebnih podatkov, ki jih vsebujejo obravnavani dokumenti, zato je IP presojal še, ali je v konkretnem primeru podana tudi izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

 

Varovani osebni podatki

 

ZDIJZ pri ugotavljanju izjeme varstva osebnih podatkov napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, 113/05, 51/07-ZUstS in 67/07; v nadaljevanju ZVOP-1), na podlagi katerih nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno. Takšen primer je npr. razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1) se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji uporablja Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov). Ker Splošna uredba o varstvu podatkov velja neposredno, na nacionalnem nivoju pa zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka. Po določilu člena 4, pododstavka (1), pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

 

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). 

 

Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Po mnenju IP nima vsak osebni podatek statusa varovanega osebnega podatka in drži, da je določene osebne podatke v dokumentih, ki sicer izpolnjujejo kriterije za informacijo javnega značaja, dovoljeno razkriti. Osebni podatek, ki ni varovan osebni podatek, namreč predstavlja informacijo javnega značaja. Določanje meje (ločnice) med varovanimi in nevarovanimi osebnimi podatki je v praksi pogosto zahtevno in terja upoštevanje vseh relevantnih okoliščin. 

 

Glede osebnih podatkov članov Sveta Banke Slovenije (javnih funkcionarjev), ki se nahajajo v obravnavanih dokumentih, IP pojasnjuje, da je organ pravilno ugotovil, da ne gre za varovane osebne podatke, ker je za njihovo obdelavo in posredovanje javnosti podana podlaga v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na morebitne izjeme dostop do informacij dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP pripominja, da ostali zaposleni pri organu niso javni uslužbenci niti funkcionarji, zato v zvezi z njihovimi imeni in priimki ni podana zgoraj navedene izjema od izjem. Vsi ostali osebni podatki v obravnavanih dokumentih (npr. osebe, ki so pripravile zapisnik, osebe, ki so pripravile dokument za obravnavo, ostali prisotni na seji,…) so zato t.i. varovani osebni podatki, zato je odločitev organa glede prekritja teh podatkov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, pravilna. 

 

Ostale izjeme od prostega dostopa

 

Ker je dostop prosilcev do obravnavanih dokumentov treba omejiti v obsegu, kot izhaja iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, in sicer zaradi izjem po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ, 3. in 11. točki prvega ostavka 6. člena ZDIJZ, in ker za zavrnitev zahteve zadošča že obstoj ene izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, se IP ni opredeljeval niti do obstoja izjeme poslovne skrivnosti, ki jo je organ navedel v izpodbijani odločbi kot razlog za zavrnitev konkretne zahteve prosilcev, niti do ostalih navedb, s katerimi prosilci v pritožbi zatrjujejo neobstoj te izjeme.

 

Delni dostop

 

IP je v nadaljevanju presojal, ali je prosilcem mogoče omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov (7. člen ZDIJZ) v večjem obsegu, kot ga je omogočil organ v 1. točki izreka izpodbijane odločbe. Z vpogledom v obravnavane dokumente je IP ugotovil, da ni to ni mogoče. Gre namreč za tolikšno vsebnost in koncentracijo podatkov, ki predstavljajo eno od zgoraj navedenih izjem, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se ti podatki izločijo, poleg tega pa bi zahtevani dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubili svojo vrednost in smiselnost (razkrili bi lahko npr. zgolj imena funkcionarjev in številke zadev, ki so bile predmet obravnave na seji, oboje brez konteksta, v katerem se pojavljajo), saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilce oz. javnost. 

 

Z uporabo instituta delnega dostopa ni mogoče razkriti niti tistih podatkov, ki jih je Svet organa o posameznih sejah razkril v sporočilih za javnost, saj so v obravnavanih dokumentih le-ti prepleteni z drugimi podatki, ki pa predstavljajo ugotovljene izjeme iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V sporočilih za javnost so namreč le nekateri podatki, ki so »izluščeni« iz celotne vsebine razprav in postopkov odločanj, ki so potekala na sejah Sveta organa. 

 

Stranski udeleženci

 

Prosilci navajajo, da je v postopku izdaje izpodbijane odločbe prišlo do bistvene kršitve določb postopka s tem, ko organ v postopek ni pozval stranskih udeležencev. IP po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da je organ v zvezi s tem pravilno upošteval temeljna načela upravnega postopka (načelo ekonomičnosti in načelo proste presoje dokazov) ter ocenil, da izjava morebitnih stranskih udeležencev ne bi vplivala na njegovo odločitev iz izreka izpodbijane odločbe in jih zato ni pozval v postopek.

 

Test interesa javnosti

 

Prosilci v pritožbi nasprotujejo ugotovitvi organa, da interes javnosti za razkritje informacij javnega značaja ni močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem teh informacij. Čeprav je IP za del zahtevanih dokumentov ugotovil obstoj izjeme iz drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ, glede katere niti na podlagi testa prevladujočega interesa javnosti dostop ni mogoč, se je za preostali del ugotovljenih izjem in iz previdnosti, če izjema nadzorstvenega postopka ne bi bila ugotovljena, opredelil do zatrjevanega prevladujočega interesa javnosti v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih. Izvajanje testa interesa javnosti je dovoljeno v primerih, ko gre za obstoj izjeme po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej glede izjem, ki ju je IP ugotovil pri obravnavanih dokumentih.

 

Bistvo presoje interesa javnosti je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, ki se kaže v varovanju teh informacij zaradi interesa notranjega delovanja organa. 

 

Kot je pojasnjeno že pri obrazložitvi izjeme notranjega delovanje organa, je temeljni cilj organa nadzor nad delovanjem bančnega sistema in stabilnost cen. Pri tem si organ prizadeva za finančno stabilnost, upoštevajoč načeli odprtega tržnega gospodarstva in proste konkurence. Zato je treba pri presoji interesa, zaradi katerega se varujejo podatki v zvezi z notranjim delovanjem organa v konkretnem primeru, upoštevati zlasti, da organ in znotraj njega Svet organa, opravlja dejavnost, ki ne more biti v celoti na vpogled širši javnosti predvsem zato, ker je od te dejavnosti odvisen nadzor bančnega sistema ter stabilnost finančnega oziroma bančnega sistema. Transparentnost dela Sveta organa je zagotovljena tako, da se javnost obvešča z obvestili za medije, z novinarskimi konferencami, letnimi in druge vrste poročili o delu in o stališčih organa.[31] Izjemen pomen varovanja informacij organa pa je priznan tudi s tem, da je zakonodajalec v zvezi z dostopom do njih sprejel poseben zakon (Zakon o postopku sodnega in izvensodnega varstva nekdanjih imetnikov kvalificiranih obveznosti bank), ki zadeva le določene naslovnike. Pa tudi s tako omejenim naborom naslovnikov in dostopom do informacij, se Ustavnemu sodišču postavljajo ustavnopravne dileme in dileme skladnosti z EU pravom, kar kaže na poseben pomen in obravnavo podatkov Banke Slovenije.[32] Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do obravnavanih dokumentov na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo to za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument. Splošno sklicevanje prosilcev, da je mogoče le na podlagi zahtevanih podatkov uspešno utemeljiti odškodninsko tožbo zoper organ na podlagi 350.a člena ZBan-1, da bo razkritje obravnavanih dokumentov pripomoglo k okrepitvi zaupanja v slovenski bančni sistem, ki ga je po navedbah prosilcev oslabila netransparentnost delovanja organa pri izrekanju izrednih ukrepov oziroma sanaciji bančnega sistema, da gre zgolj za poskus organa, da prosilcem odreče vpogled v zahtevane dokumente, ter jim s tem prepreči vpogled v dokumente, ki bi bili zanj potencialno obremenilni v odškodninskih postopkih, po oceni IP niso dovolj tehtni argumenti, ki bi presegli razloge, na katerih temelji opredelitev izjeme od prostega dostopa v konkretnem primeru. Ob tem prosilci niso pojasnili, kako bi zahtevane informacije drugače in bolje obveščale javnost (in ne prosilcev) od že prosto dostopnih. 

 

IP se strinja s prosilci, da je glede vprašanja »sanacije bančnega sistema« izkazan velik interes javnosti, vendar pa po oceni IP zahtevane informacije ne bi pripomogle k razkrivanju odgovorov na vprašanja glede vzrokov, odgovornosti ali pravilnosti izvedenih ukrepov, na kar opozarjajo prosilci. Organ je prepričljivo obrazložil pomen varovanja zahtevanih informacij, na kar je IP oprl svojo odločitev v delu, ki se nanaša na varovanje nadzornega postopka in povzel pri utemeljitvi motenj pri delovanju organa, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih informacij. V osnovi je torej podan javni interes po varovanju notranjega delovanja organa, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij iz obravnavanih dokumentov, če bi npr. bilo ugotovljeno, da je organ v okviru sanacije bančnega sistema pri konkretnem ukrepu izvedel konkretne nepravilnosti. Torej zgolj konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesa javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena t.i. izjema notranjega delovanja organa. Vendar pa prosilci v obravnavanem primeru niso konkretno navedli razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za dokumente, ki so predmet presoje, saj so izhajali iz prepričanja, da bi morala biti celotna vsebina v teh dokumentih javna, kar kot rečeno, ni v skladu s pomenom in smislom instituta testa interesa javnosti, ki je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Prav tako prosilci niso prepričali IP, kako bi informacije, ki so predmet presoje, drugače in bolje obveščale javnost, od že prosto dostopnih informacij, oziroma v čem konkretno bi seznanitev širše javnosti z zahtevanimi podatki vodila do razprave o pomembni družbeni temi, ki je v interesu širšega kroga ljudi. Tega pa ni ugotovil niti IP. Prosilci zgolj na splošno zatrjujejo, koga vse naj bi prizadeli ukrepi, ki so bili del sanacije slovenskega bančnega sistema. Takšne navedbe pa niso dovolj konkretne za razkritje zahtevanih informacij v postopku po ZDIJZ. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo notranje delovanje organa, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili namen testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene prakse Upravnega sodišča RS,[33] ki šteje, da je test interesa javnosti dovoljeno uporabiti le v izjemnih primerih (javna varnost, javno zdravje, življenje ljudi in podobno) in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve. IP tudi ne vidi konkretnih razlogov, zaradi katerih bi ocenil, da se tehtnica prevesi v prid javnega interesa za razkritje varovanih osebnih podatkov, do katerih je organ zavrnil dostop v skladu s 1. točko izreka izpodbijane odločbe. 

 

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in predstavljajo izjemo po 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki varovani kot varovani osebni podatki oz. notranje delovanje organa. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje informacij, ki so predmet presoje, na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba prosilcev neutemeljena, zato jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa v izpodbijani odločbi.

 

Glede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilcev ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilcev, tako da prosilci sami nosijo svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

 

 

 

 

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper odločitev ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločitve na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločitev v izvirniku ali prepisu.

 

 

 

Postopek vodila           :

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav., 

informacijska pooblaščenka

 

 


 
[1] Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES, UL L 176, 27.6.2013, nadaljevanju Direktiva 2013/36/EU.
[2] Uredba (EU) št. 575/2013Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012.
[3] Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko. 

 
[4] https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/art1_mb201404en_pp65-73en.pdf.
[5] Glej s tem v zvezi na primer sodbo SEU št. C-39/05 P in C-52/05 P z dne 1. julij 2008, v kateri SEU v primeru dostopa do dokumentov, nastalih v postopku sprejema predpisa, zastopa transparenten pristop. 
[6] Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij in investicijskih podjetij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES, je bila sprejeta 26. 6. 2013, začela pa se je uporabljati 1. 1. 2014.
[7] Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012, ki je bila sprejeta 26. 6. 2013, začela pa se je uporabljati 1. 1. 2014.
[8] Uredba Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko, ki je bila sprejeta dne 15. 10. 2013, začela je veljati 4. 11. 2013, ECB pa je naloge, ki so bile nanjo prenesejo, prevzela 4. novembra 2014.
[9] Uredba (EU) št. 596/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o zlorabi trga (uredba o zlorabi trga) ter razveljavitvi Direktive 2003/6/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter direktiv Komisije 2003/124/ES, 2003/125/ES in 2004/72/ES.
[10] https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/arhuska_konvencija.pdf.
[11] Glej: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-1/1d7adf1d5d291e7ea1fede0c1 821da94e8 96b2154052 5930be1d30c7352e3e3f, stran 191.
[12] Glej s tem v zvezi Pismo ECB glede Predloga ZBan-3 https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdminnsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2 & DZ-MSS-01/1c8e74712309a17e57d49ecc687fcf 9d53ff83 07fabcba0b586577a050b06df9.
[13] Predlog Zakona o bančništvu, ki ga je določila Vlada na 14. redni seji 17. 12. 2014.
[14] Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, št. 007-225/2015/57 z dne 3. 9. 2015.: http://vrs-3.vlada.si/MANDAT14/VLADNAGRADIVA.NSF/18a6b9887c33a0bdc12570e50034eb54/d3 c2451e5566c205c1257 eb600417cee/$FILE/VG_NOVO_3sept15.pdf.
[15] Skrajšani postopek, EPA 1931 – VII, št. 450-03/17-19 z dne 24. 5. 2017.
[16] Predlog zakona o bančništvu, ki ga je določila Vlada na 14. redni seji 17. 12. 2014.
[17] https://www.gov.si/assets/ministrstva/MJU/STIPS/Transparentnost/Pravna-mnenja-MJU/64fe7e745c/Inspektorat-ZDIJZ-in-po-podrocnih-zakonih-zasciteni-podatki-08062017.pdf.
[18] Na primer jasno določene posledice uvedbe in začetka kazenskega postopka, ki jih določa Zakon o kazenskem postopku.
[19] Različnost pojmovanja začetka postopka glede na to, ali gre za postopek po uradni dolžnosti, ali na vlogo stranke, kot jih določa ZUP.
[20] Zakon o pravdnem postopku natančno razrešuje dileme glede začetka učinkovanja za tožečo in drugače za toženo stranko, vprašanje zastaranja in tek zamudnih obresti, ki je s tem v zvezi povezan.
[21] V zadevi C‑140/13.
[22] Zadeva SEU C-15/16 z dne 19. junij 2018, Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht proti Ewaldu Baumeistru.
[23] Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL L 145, 30. 4. 2004 – v nadaljevanju Direktiva 2004/39/ES).
[24] Več o tem v Letnem poročilu Banke Slovenije za leto 2013, stran 51, objavljeno na spletni strani organa https://www.bsi.si/ publikacije/letna-porocila/letno-porocilo-banke-slovenije.
[25] Glej vir IZBRIS kvalificiranih obveznosti bank : pravna analiza primera Kotnik / Ana Bonča ... [et al.] ; Matija Damjan (ur.), Klemen Podobnik (ur.), Ana Vlahek (ur.). - Ljubljana : Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti, 2019, str. 39 in nasl.
[26] Letno poročilo Banke Slovenije za leto 2013, stran 49.
[27] Glej 152. člen Ustave Republike Slovenije.
[28] Glej Zakon o Banki Slovenije (Ur. l. RS, št. 72/06– uradno prečiščeno besedilo, št. 59/11 in št. 55/17) v 11. in 12. členu.
[29] Iz prakse Upravnega sodišča RS na primer izhaja, da se je izjema notranjega delovanja nanaša na sklepe in kolegije ministrstva (Sodba št. I U 896/2015-8, z dne 11. 4. 2016) ali pa magnetogram seje Vlade RS (Sodba št. I U 1837/2014-25, z dne 11. 2. 2016), kar smiselno ustreza zahtevanim dokumentom.  
[30] S tem v zvezi glej sodbo Splošnega sodišča EU v zadevi T-798/17 z dne 12. 3. 2019 Masi, Varoufakis proti ECB, iz katere v točki 57 izhaja, da Splošno sodišče ECB priznava, da bi z bolj natančno razlago, lahko razkrila informacije, katerim je varstvo z izjemo namenjeno.
[31] Glej spletna stran organa pod zavihek Publikacije.
[32] Glej sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-4/20-45, z dne 14. 1. 2021.
[33] Glej na primer sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, opr. št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012, ipd.