prosilec - Državno odvetništvo RS

POVZETEK:

Prosilka je organ zaprosila za posredovanje določenega mnenja, ta pa ji je dostop zaradi izjeme notranjega delovanja zavrnil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je o istem mnenju že presojal v zadevi drugega prosilca, pri čemer se bistvene okoliščine primera v času od presoje IP do uvedbe tega pritožbenega postopka niso spremenile, niti tega ne zatrjuje prosilka. Upoštevajoč načelo prostega dostopa (lat. erga omnes) in odprtih postopkov, je IP ugotovil, da je odločitev organa pravilna in zavrnil pritožbo prosilke,

ODLOČBA:

Številka: 090-97/2021/2

Datum: 7. 4. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. odstavka Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……….. (v nadaljevanju prosilka), z dne 15. 3. 2021, zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, Šubičeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. DODV-1 VSRU-27/2021-2 z dne 16. 2. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilke z dne 15. 3. 2021 zoper odločbo Državnega odvetništva Republike Slovenije, št. DODV-1 VSRU-27/2021-2 z dne 16. 2. 2021, se zavrne.

2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 19. 2. 2021 na organ naslovila dopis z izsekom besedila iz dokumenta št. 4300-219/2013-SVLR/102 z dne 18. 3. 2020 ter ga zaprosila za posredovanje mnenja Državnega odvetništva z dne 2. 2. 2019, s katerim ta ugotavlja, da ni možno potrditi, da je 12. člen pogodbe med MOL in MGRT ustrezna pravna podlaga za vračilo vseh sredstev ter mnenje z dne 30. 1. 2018, ki ga je podpisala dotična državna odvetnica.

O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo št. DODV-1 VSRU-27/2021-2 z dne 16. 2. 2021, s katero je v celoti zavrnil posredovanje zaprošenih informacij. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je predmet postopka mnenje Državnega odvetništva z dne 30. 1. 2018, ki se nahaja v spisu Državnega odvetništva št. M2-A044-106/2017-3 in je bilo izdelano na zaprosilo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo z dne 11. 12. 2017. Navedeno mnenje je bilo izdelano na podlagi 25. člena Zakona o državnem odvetništvu (Uradni list RS, št. 23/17; v nadaljevanju ZDOdv) in ministrstvu poslano dne 1. 2. 2018, ki ga je po vsej verjetnosti prejelo dne 2. 2. 2018, in ne 2. 2. 2019, kot je v pojasnilu pomotoma navedeno. Nadalje iz obrazložitve izhaja, da je bilo navedeno mnenje v letu 2018 predmet postopka v zadevi dostopa do informacije javnega značaja pri Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo. To je upoštevajoč stališče organa, da mnenje vsebuje podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), zavrnilo zahtevo prosilca. Zoper takšno odločitev ministrstva se je prosilec pritožil. IP je z odločbo št. 090-129/2018 z dne 13. 6. 2018 pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev prvostopenjskega organa, da je glede zahtevanega dokumenta podana izjema notranjega delovanja.

Organ dalje navaja, da je v okviru konkretnega postopka ugotovil, da je glede zaprošenega mnenja podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Opredeli se do pogojev za obstoj navedene izjeme in dodaja, da je pred Okrožnim sodiščem v Ljubljani v teku pravdni postopek, začet na podlagi tožbe zoper Mestno občino Ljubljano, ki jo je vložil organ. Postopek se vodi pod opr. št. VIII Pg 498/202. Organ je nato dne 1. 6. 2020 dal soglasje k začetku postopka mediacije. Glede na to, da je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese RS, bi prost dostop do informacij organa in organa, kateremu le ta svetuje in daje mnenja v skladu z določilom 25. člena ZDOdv, iz katerih so razvidni razmišljanje, stališča in interesi organa, onemogočalo učinkovito varstvo interesov države, kar bi lahko škodovalo delovanju organa in tudi pravdnemu postopku, ki je v teku.

Dne 15. 3. 2021 je prosilka zoper odločitev organa vložila pritožbo, v kateri navaja, da se ne strinja z ugotovitvijo organa, ki se ni opredelil do ključne vsebinske zahteve. Poudarja, da želi pridobiti celoten vpogled v mnenje, saj gre za upravno in usmerjevalno ter implicitno instruktivno stališče uradnega upravnega organa. Opozarja, da aktivnost prejetih vlog na organ nikakor ne opravičuje rokohitrskega načina ravnanja, ki je vrh vsega še neskladno z običajnim pravnim tolmačenjem dveh ali več medsebojno povezljivih vsebinskih korpusov. Meni, da je organ storil logično napako spregleda kavze, ko je zahtevano mnenje naslonil na neinterpretativno kapaciteto 12. člena pogodbe. Ker vsebine mnenja ne pozna, je nujno, da ji pritožbeni organ vpogled vanj omogoči. Dotakne se tudi razmerja med organom in Službo Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropsko kohezijsko politiko, katero organ po mnenju prosilke zavaja s škodljivimi posledicami, s čimer podredno ščiti Mestno občino Ljubljano, da bi se izognila izgubi evropskih sredstev. IP predlaga, da vpogled v mnenje odobri, saj pretehtajo številne javne koristi v primerjavi s tem, da se obrne na novo instanco za pridobitev tega, po njeni presoji, eminentnega javnega podatka.

Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP.

Pritožba je neutemeljena.

IP je pritožbo prosilke kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi je sporno, ali je organ ravnal pravilno, ko je z izpodbijano odločbo zaradi obstoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z 8. točko prvega odstavka istega člena, prosilki zavrnil dostop do mnenja št. M2-A044-106/2017-3 z dne 30. 1. 2018.

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kumulativno morata biti torej izpolnjena dva pogoja:

• podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa ter
• razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).

IP je nadalje ugotovil, da je pravilnost dostopa do mnenja št. M2-A044-106/2017-3 z dne 30. 1. 2018 že presojal v zadevi drugega prosilca, pod opravilno številko, 090-129/2018 z dne 13. 6. 2018, s katero je odločil, da je organ dostop do predmetnega dokumenta utemeljeno zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja.

V razlogih citirane odločbe je IP ugotovil, da bi razkritje pravnega mnenja javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj pravno mnenje vsebuje napotitve in pojasnila, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države v konkretnem (odprtem) primeru in vsebuje konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so v konkretnem (odprtem) primeru sporna. Gre namreč za dokument, ki je (bil) sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa. IP pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Če bi vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Zahtevano mnenje predstavlja korespondenco med dvema organoma (med organom in Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo), kot dokument, ki je namenjen pripravi odločitve ministrstva v zvezi z uveljavljanjem premoženjskopravnega zahtevka. V tem in tovrstnih dokumentih je vsebovana strategija dela organa in materializirana reprezentacija sodelovanja med dvema organoma Republike Slovenije. Po 3. členu ZDOdv državno odvetništvo, ki zastopa državo in državne organe, ščiti premoženjske in druge pravice in interese Republike Slovenije in s tem krepi delovanje pravne države. Poleg tega pa opravlja tudi naloge pravnega svetovanja. Po 24. členu ZDOdv državno odvetništvo državi in državnim organom svetuje v premoženjskopravnih zadevah. Na zahtevo državnega organa pa mora državno odvetništvo oblikovati tudi pravna mnenja, povezana z varstvom premoženjskih in drugih pravic in interesov Republike Slovenije ter pravna mnenja o skladnosti mnenj in ravnanj državnih organov s prakso sodišč v Republiki Sloveniji ter prakso mednarodnih sodišč in mednarodnih arbitraž (prvi odstavek 25. člena ZDOdv). T.i. svetovalni funkciji je večjo težo dal prav ZDOdv, ki je bil sprejet 25. 4. 2017. Kot je zapisano v predlogu ZDOdv, je zahtevati pravno mnenje od državnega odvetništva koristno v vsakem primeru tako s stališča individualnih kot širših interesov, sodelovanje državnega odvetništva pa lahko znatno pripomore, da so sklenjena pravnoposlovna razmerja usklajena z interesi pogodbenih strank, kakor tudi s pozitivnimi predpisi. To nakazuje na to, da je predvsem za uspešno uveljavljanje zahtevkov, potrebno ščititi zaupnost komunikacije med organom in drugimi subjekti, ki jih zastopa oz. jim pravno svetuje. V mnenju se pojavljajo usmeritvena navodila, smernice, vprašanja itd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko ministrstvo čim bolje zavaruje svoje interese. Po oceni IP bi razkritje takega pravnega mnenja javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj pravno mnenje vsebuje napotitve in pojasnila, kako ravnati na področju varstva premoženjskih in drugih pravic in interesov države v konkretnem (odprtem) primeru.

Glede na to, da je IP ugotovil, da sta v obravnavanem primeru kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa zakon, se ni spuščal v presojo obstoja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednje namreč na odločitev v obravnavanem primeru ne bi imelo vpliva, saj je že podan razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta, tj. obstoj izjeme notranjega delovanja.

Prosilka v pritožbi med drugim utemeljuje, zakaj potrebuje zahtevani dokument (vsebine mnenja ne pozna in je zato nujno, da pritožbeni organ vpogled vanj omogoči), pri čemer IP pojasnjuje, da sta tako prvostopenjski organ kot IP, kot pritožbeni organ, v skladu z določbami ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilki. Njen interes za to presojo ni relevanten, saj namen, koristi in interes posameznika v postopku po ZDIJZ niso relevantni. Rezultat presoje oz. odločitev mora biti enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Odstop od tega pravila je možen zgolj takrat, ko se okoliščine primera bistveno spremenijo in terjajo drugačno odločitev.

Ker je IP o navedenem mnenju že odločal v zadevi št. 090-129/2018  in se bistvene okoliščine primera v času od presoje IP do uvedbe tega pritožbenega postopka niso spremenile, niti tega ne zatrjuje prosilka, je upoštevajoč načelo prostega dostopa (lat. erga omnes) in odprtih postopkov, odločitev organa pravilna. Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da so glede obravnavanega dokumenta izpolnjeni kriteriji za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je sledil odločitvi organa in pritožbo prosilke na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.

informacijska pooblaščenka