prosilec - Javno podjetje Komunala Izola d.o.o.

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, v delu pa tudi zaradi varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker se organ ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, niti v izreku niti v obrazložitvi izpodbijane odločbe. IP je tako pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek.

ODLOČBA:

Številka: 090-261/2020/3

Datum:  9. 12. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 16. 10. 2020, zoper odločbo JAVNEGA PODJETJA KOMUNALA Izola, d.o.o. Azienda pubblica KOMUNALA Isola, S.r.l., Izola, Industrijska cesta 8, 6310 Izola - Isola (v nadaljevanju: organ), št. 7151/2020, 07-371-460/2020 z dne 29. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 16. 10. 2020 se ugodi. Odločba JAVNEGA PODJETJA KOMUNALA Izola, d.o.o. Azienda pubblica KOMUNALA Isola, S.r.l., št. 7151/2020, 07-371-460/2020 z dne 29. 9. 2020, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 31. 8. 2020 zahteval od organa v obliki fotokopij ali elektronskega zapisa:

• ponudbo, ki jo je za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Izola posredovala družba  … (v nadaljevanju: …);
• pogodbo za mobilno plačevanje parkirnine, ki je bila sklenjena na podlagi navedene ponudbe;
• vso preostalo dokumentacijo v zvezi s projektom mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Izola, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceni na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupni vrednost iz ponudbe, ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika družbe … v okviru drugih meril;
• vse obračune provizij izbranega ponudnika družbe … po pogodbi, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pojasnil je, da je bil seznanjen o neposredni sklenitvi pogodbe med organom in družbo …  za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Izola, do ponudbe prosilca pa se organ sploh ni izrekel. Mnenja je, da je bila ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka. Meni pa tudi, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

Organ je z dopisom, št. 6676/2020 z dne 16. 9. 2020, pozval družbo … na izdajo soglasja za posredovanje podatkov, upoštevaje 12.4 člen Pogodbe o zagotavljanju storitve EPMPP z dne 16. 5. 2019. Družba je svoj odgovor podala v dopisu z dne 22. 9. 2020, s katerim je izrazila svoje nasprotovanje razkritju zahtevane ponudbe in pogodbe zaradi varstva poslovne skrivnosti. Odgovoru je družba priložila Sklep o poslovni skrivnosti z dne 26. 3. 2019.

Organ je z odločbo št. 7151/2020, 07-371-460/2020 z dne 29. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilca zavrnil v celoti zaradi varovanja osebnih podatkov in zaradi varstva podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Organ je najprej ugotovil, upoštevaje prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, da predstavljajo informacije javnega značaja naslednji dokumenti oziroma podatki:

• ponudba, ki jo je za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Izola posredovala družba …;
• pogodba za mobilno plačevanje parkirnine na področju Občine Izola, ki je bila sklenjena na podlagi navedene ponudbe;
• podatki o specifikaciji ponujenih storitev, ceni na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupni vrednost iz ponudbe, vsi podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika družbe … , ter obračuni provizij izbranega ponudnika.

Nadalje je ugotovil, da je v 12.4. točki Pogodbe o zagotavljanju storitev EPMPP z dne 16. 5. 2019 določeno, da so podatki iz pogodbenega razmerja poslovna skrivnost in da te podatke nobena od strank ne sme razkriti tretjim osebam brez soglasja druge stranke. Navedeno sicer ustreza določbi prvega odstavka 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1)[1], vendar je te navedbe preizkusil še z vidika tretjega odstavka 39. člena ZGD-1. Upoštevaje navedeno je ugotovil, da je vsa dokumentacija, ki je bila posredovana s strani družbe …, označena kot poslovna skrivnost, saj vsebuje informacije, ki so zaupne in zato predstavljajo poslovno skrivnost organa in družbe …, ter torej izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je organ nato presodil, da bi lahko bilo razkritje navedene pogodbe v javnem interesu, je pozval družbo … na izjasnitev. Družba je v odgovoru navedla, kateri podatki v konkretni zadevi predstavljajo poslovno skrivnost. Organ je tako v nadaljevanju ugotovil, da je potrebno zahtevo zavrniti v celoti, in sicer zaradi varovanja osebnih podatkov in poslovne skrivnosti. Navedel je, da v obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, in prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, kar pa ne pomeni, da so tovrstne informacije tudi v celoti prosto dostopne. V nadaljevanju se je tako opredelil do določb 39. in 40. člena ZGD-1 ter navedel, da v primeru, ko organ kot oseba javnega prava razpolaga s podatki subjektov zasebnega prava, kot je v obravnavanem primeru, je na podlagi 40. člena ZGD-1 zavezana varovati morebitne poslovne skrivnosti teh subjektov. Pri tem je izhajala iz dejstva, da mora biti njeno delovanje transparentno, zlasti z vidika razpolaganja z javnimi sredstvi. Družba … je po njegovem mnenju argumentirano pojasnila nastanek občutne škode, če bi bila razrita celotna pogodba, saj je dejstvo, da s svojo dejavnostjo deluje na trgu, zato je način njenega dela, zlasti organizacijski postopki in navodila, ki so zajeta v pogodbi, povsem utemeljeno varovana kot poslovna skrivnost. Prav tako po oceni organa za dostop do celotne pogodbe ni podan javni interes, ki ga opredeljuje drugi odstavek 6. člena ZDIJZ. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi morale biti dostopne javnosti vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki predstavljajo poslovno skrivnost. S tem pa bi se povsem izničile določbe specialne zakonodaje, ki tovrstne podatke varuje kot poslovno skrivnost, kar pa ni namen testa interesa javnosti. To določbo je namreč dopustno uporabiti le v izjemnih primerih. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz prakse Upravnega sodišča, ki meni, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene takšne vrednote kot so življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Prosilec pa tudi ni prepričal organa, kako bi informacije, ki so predmet presoje, drugače in bolje obveščale javnost od že prosto dostopnih informacij, oziroma, v čem konkretno bi seznanitev javnosti s celotno vsebino zahtevanih pogodb vodila do razprave o pomembni družbeni temi, ki je v interesu širšega kroga ljudi. Glede na navedeno je tako organ ugotovil, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje informacij, ki niso informacije o porabi javnih sredstev in predstavljajo izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot poslovna skrivnost. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje teh informacij. Smiselno enako izhaja iz odločb IP št. 090-123/2016 in št. 090-149/2017. Ugotovil je, da se je družba … kot stranski udeleženec sklicevala na izjemo poslovne skrivnosti z utemeljitvijo, da se vsebina nanaša na tehnične rešitve, katerih razkritje bi stranskemu udeležencu povzročilo občutno škodo na trgu. Organ je tako sledil utemeljitvi družbe in dostop prosilcu zavrnil. Zahtevane informacije nosijo oznako zaupno, pri tem pa ne sodijo med podatke, ki bi izkazovali porabo javnih sredstev, prav tako pa ni podan javni interes, ki bi bil večji od interesa varovanja poslovne skrivnosti. Organ je z vpogledom v dokumentacijo ugotovil, da je označena kot poslovna skrivnost, kar pomeni, da je podan subjektivni kriterij varovanja poslovne skrivnosti. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1 pa se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so javni po zakonu, in v tej zvezi je potrebno uporabiti tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na obstoj izjeme, kamor sodi tudi poslovna skrivnost, vedno dovoli dostop do podatkov o porabi javnih sredstev. Organ je upoštevaje navedeno ugotovil, da niso podani razlogi, ki bi omogočali razkritje celotne vsebine pogodbe in ne predstavljajo podatka o porabi javnih sredstev, ob tem pa tudi ni izkazan interes javnosti za razkritje celotne vsebine pogodbe. Nadalje je navedel še, da je z vpogledom v zahtevano dokumentacijo ugotovil, da gre za ponudbo, ki vsebuje podatke, s katerimi gospodarska družba konkurira na trgu. Poudaril je, da se s poslovno skrivnostjo varujejo informacije, ki lahko vplivajo na konkurenčni položaj družbe. Po njegovi oceni bi tako razkritje podatkov, ki predstavljajo zgolj ponudbo, negativno vplivalo na konkurenčni položaj podjetja. Poslovni subjekti se namreč pri pridobivanju posla v vsakem konkretnem primeru odločajo, s kakšno ponudbo bodo pristopili do potencialne stranke, da bi posel dobili. Razkritje tovrstnih podatkov bi tako gospodarski družbi izničilo pogajalske zmožnosti dosega »tržne cene« za opravljeno storitev, s čimer bi lahko podjetju nastala občutna škoda. To pomeni, da je podan objektivni kriterij varovanja poslovne skrivnosti varovanja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1. Prav tako po oceni organa za razkritje informacij ni izkazan interes javnosti, tega pa ni dokazal niti prosilec. Glede testa interesa javnosti se v celoti sklicuje na predhodno obrazložitev. Dodal je še, da zahtevana ponudba obsega tudi varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je organ zaključil, da v predmetnem postopku obstoji izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 16. 10. 2020, iz razloga napačne uporabe materialnih predpisov (1. točka prvega odstavka 237. člena ZUP) in napačne ugotovitve dejanskega stanja (2. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). IP je predlagal, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da je organ dolžan v roku osmih (8) dni v obliki fotokopij ali po elektronski poti posredovati zahtevane podatke, organu pa tudi naloži v plačilo vse priglašene stroške zadevnega pritožbenega postopka, v roku 15 dni in pod izvršbo. Po njegovem mnenju je organ svojo odločitev obrazložil s pavšalnim sklicevanjem, da zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost, pri tem pa v celoti spregledal, da so se določbe ZGD-1 prenehale uporabljati z uveljavitvijo Zakona o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[2]. Po mnenju prosilca je tako izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, saj temelji na napačni uporabi materialnih predpisov in posledično zmotni ugotovitvi dejanskega stanja, zaradi česar jo je treba iz razlogov, ki so podrobneje obrazloženi v nadaljevanju, odpraviti. Iz previdnosti je še pripomnil, da je pritožbeni organ dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v mejah pritožbenih navedb pritožnika, prav tako pa mora po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka ali ni prekršen materialni zakon. Organ je v izpodbijani odločbi zmotno uporabil 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z 2. členom ZPosS (oziroma pred tem 39. člen ZGD-1). Pojem poslovne skrivnosti in njeno varstvo ureja prvi odstavek 2. člena ZPosS. Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe (drugi odstavek 2. člena ZPosS). Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS). Pri presoji, ali pomeni določena informacija poslovno skrivnost, ki opravičuje zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja, bi bil organ torej dolžan upoštevati zgornje omejitve in načela, česar pa po mnenju prosilca ni storil. Po mnenju prosilca namreč zahtevani podatki ne morejo biti poslovna skrivnost, saj gre za podatke, ki ne predstavljajo izjeme poslovne skrivnosti, in podatke, ki so javni po samem zakonu. V nadaljevanju je izpostavil, da je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je zahtevana pogodba s prilogami pogodbeno opredeljena kot poslovna skrivnost, vendar iz takšne obrazložitve ni mogoče razbrati, čigavo poslovno skrivnost naj bi dokument sploh predstavljal.  Prav tako pa ni razvidno, kdo zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu naj se jo varuje. Glede na to, da se organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pavšalno sklicuje na poslovno skrivnost in da je zatrjevala izjemo varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, bo moral IP najprej preveriti, ali so izpolnjeni kriteriji za varstvo poslovne skrivnosti, po 2. členu ZPosS. Prosilec v svoji zahtevi za dostop do informacij javnega značaja z dne 31. 8. 2020 ni zahteval nikakršne dokumentacije, ki ne bi bila vsaj splošno znana, ali ne bi bila dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Prosilec je družba, ki ravno tako kot družba ..., nudi storitve mobilnega plačevanja parkirnine, zaradi česar na trgu v okviru javno dostopnih podatkov spremlja poslovanje konkurenčnih ponudnikov, saj se z njimi srečuje na trgu. Prav tako poslovno razmerje med družbo … in organom ni nikakršna skrivnost, saj lahko vsakdo, ki na področju Občine Izola parkirnino plača z mobilno aplikacijo, izve, da to storitev na področju Občine Izola nudi prav družba ... Ne nazadnje je ta podatek že razviden iz računa za opravljeno storitev parkiranja (seveda pod predpostavko, da ga izvajalec storitve sploh izda). Že na podlagi navedenega je prepričan, da kriterij poslovne skrivnosti iz 1. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS ni izpolnjen, zaradi česar dokumentacija, ki jo je zahteval v zahtevi, ne predstavlja poslovne skrivnosti. Prav tako mu ni znano, da bi organ ali družba … zahtevano dokumentacijo določili kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanili vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s temi informacijami, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Informacije pa morajo imeti poleg zgoraj navedenega še tržno vrednost, ki jo ZPosS določa kot dodaten pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Skladno s stališčem predlagatelja zakona se šteje, da imajo strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe. ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti).[3] V ZPosS torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode« in ta je na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, pa je na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje. V konkretnem primeru torej na strani organa (oziroma družbe ..., kolikor bi bila ta v postopku eventualno udeležena kot stranska udeleženka), takšnega dokaznega bremena pa organ v izpodbijani odločbi ni zmogel, razen da je v obrazložitvi podal pavšalne navedbe, da bi naj bilo razkritje zahtevanih informacij v nasprotju z gospodarskim interesom družbe ... in bi tovrstno razkritje slednji povzročilo gospodarsko škodo. Na podlagi navedenega se izkaže, da ni izpolnjen niti pogoj iz 2. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosP, zaradi česar se organ v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na poslovno skrivnost, saj ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti.  V nadaljevanju je pojasnil še, da četudi bi bilo mogoče zaključiti, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za poslovno skrivnost, bi bilo potrebno zahtevane dokumente razkriti na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ker gre za podatke, ki so po zakonu javni, in sicer gre za podatke o porabi javnih sredstev (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, pridejo v poštev pri opredelitvi pojma javnih sredstev določbe Zakona o računskem sodišču, ki v 1. točki petega odstavka 20. člena in 2. alineji druge točke 20. člena, da je uporabnik javnih sredstev tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota in pravna oseba zasebnega prava, ki izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije, kar organ kot javno podjetje brez dvoma tudi je. Kot že navedeno, zahtevana dokumentacija se namreč nanaša na »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Izola«. Glede na to, da organ sklenitve takšne pogodbe z družbo … ne zanika oziroma jo v obrazložitvi odločbe celo izrecno navaja, očitno z zahtevano dokumentacijo v celoti razpolaga. Prav tako je v luči zahtevane dokumentacije in obrazložitve izpodbijane odločbe nesporno, da družba …. oddaja organu v uporabo sistem za plačevanje parkirnine z mobilnimi in spletnimi storitvami na območju občine, organ pa ji (vsaj) za te storitve plačuje v zahtevani dokumentaciji dogovorjene denarne zneske - tudi slednji predstavljajo informacijo, ki je absolutno javna. Na podlagi navedenega ne more biti nikakršnega dvoma, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za podatke o porabi javnih sredstev, zaradi česar je organ z izpodbijano odločbo zmotno uporabil 6. člen ZDIJZ s tem, ko pri presoji utemeljenosti zahteve ni upošteval tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Da gre v poslovnem odnosu med organom in družbo … za evidentno porabo javnih sredstev, izhaja tudi iz izpisa iz spletne aplikacije erar.si, saj so vidne med njima transakcije v obdobju med od meseca decembra 2017 do meseca julija 2019. Ne nazadnje je smisel določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v institutu nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da bi se dosegel namen, ki ga navedena določba zasleduje, torej seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ sprejema za storitve izvajanja »projekta mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Izola«, je v obravnavanem primeru treba v celoti razkriti tudi podatke, ki jih je zahteval. Gre namreč za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZPosS v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Prosilec je prav tako prepričan, da je zahtevana dokumentacija absolutno javna tudi na podlagi relevantnih določb Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[4], v kolikor je (oziroma bi) bila izbira ponudnika storitev izvedena v postopku javnega naročanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja v drugem odstavku 6. člena ZJN-3 določa, da so postopki javnega naročanja javni, zaradi česar se organ tudi iz tega razloga (če je seveda bil izveden postopek javnega naročanja), v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na izjeme poslovne skrivnosti. Slednje jasno potrjuje tudi določba drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki določa, da so podatki glede specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril, javni. Zaključil je, da gre pri zahtevani dokumentaciji za dokumente, ki so po samem zakonu v celoti javni, zaradi česar jih ne varujejo pravila o poslovni skrivnosti, četudi bi organ in družba ... zahtevano dokumentacijo določili kot poslovno skrivnost. Organ je v izpodbijani odločbi s tem, ko je nekritično vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti zmotno uporabil tako 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDUZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, kakor tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, posledično pa je tudi zmotno ugotovil dejansko stanje.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 8212/2020 z dne 3. 11. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo, odločbo, poziv stranskemu udeležencu, odgovor stranskega udeleženca ter predmetno pogodbo.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP nadalje ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi. Povedano drugače, organ v izpodbijani odločbi ni konkretno navedel, kateri posamezni dokumenti so bili vse predmet njegove presoje in na podlagi tega ni ugotavljal obstoja izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za vsak dokument posebej. Organ je namreč v izreku pavšalno zavrnil zahtevo kot celoto, brez konkretne navedbe dokumentov, nadalje v sami obrazložitvi izpodbijane odločbe pa najprej ugotovil, da so pri zahtevanih dokumentih izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, pri čemer se je v nadaljevanju opredelil konkretneje samo do predmetne pogodbe in na kratko do ponudbe, v ničemer pa do drugih zahtevanih dokumentov. Prav tako se tudi ni dovolj določno opredelil do samih izjem, na podlagi katerih je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov. V zvezi z zahtevano pogodbo se je sicer obširneje opredelil do poslovne skrivnosti, vendar je pri tem upošteval napačen materialni predpis, in sicer ZGD-1 namesto ZPosS, na kar je opozoril tudi prosilec, ter pri utemeljitvi izjeme dejansko samo sledil navedbam družbe …. Ker je organ samo pogodbo z dne 16. 5. 2019 priložil pritožbi, je nesporno, da je nastala po uveljavitvi določb ZPosS. Enako je organ storil tudi pri ponudbi, kjer se je na kratko opredelil do poslovne skrivnosti po ZGD-1. Ugotoviti je mogoče tudi, da se je organ do izjeme varstva osebnih podatkov, ki jo omenja pri ponudbi, opredelil povsem nedoločno oziroma pavšalno, saj je samo navedel, da ponudba vsebuje osebne podatke, ni pa konkretno navedel, katere osebne podatke vsebuje (npr. ime in priimek, telefonsko številko,..) in se ni opredelil do pravne podlage, na podlagi katere ti osebni podatki niso prosto dostopni. Prav tako je mogoče ugotoviti, da se je povsem pavšalno opredelil tudi do izjeme od izjem, torej do pojma porabe javnih sredstev, saj je na več mestih samo navedel, da v obravnavanem primeru ne gre za porabo javnih sredstev. Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

Organ je torej zaradi napačne uporabe materialnega prava napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov pavšalno zavrnil na podlagi 2. točke in 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo vsakega dokumenta posebej in se z vidika izjem od dostopa ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Kadar se odloča o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi oziroma o več zahtevkih, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.  Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[5]

V ponovljenem postopku je organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje. Pri tem mora upoštevati predmet zahteve prosilca, ki ne zajema samo predmetne ponudbe in pogodbe, ampak tudi vso preostalo dokumentacijo, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, cene na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupni vrednosti iz ponudbe, ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika družbe … v okviru drugih meril, pa tudi na vse obračune provizij izbranega ponudnika po pogodbi. Kot navaja organ sam, v obravnavanem primeru ni sporno, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. Organ mora nato zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[6] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso prosto dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Pri uporabi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je organ dolžan upoštevati določbe 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1)[7] ali določbe ZPosS, odvisno, kdaj so nastali podatki, ki so predmet presoje.[8] Če se presoja nanaša na podatke, ki izhajajo iz dokumentov, nastalih po uveljavitvi ZPosS, se pojem poslovne skrivnosti presoja po določbah prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS (npr. pogodba). Pri tem IP poudarja, da iz definicije poslovne skrivnosti po izpostavljenih določbah ZPosS izhaja, da so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so vse tri naštete zahteve kumulativno izpolnjene.[9] Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[10], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[11]

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana izjema katera od izjem od dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[12] Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Občina kot lastnik parkirišč je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. Tudi organ je v zvezi z izvajanjem javne službe porabnik javnih sredstev, posledično pa podatki o porabi teh sredstev predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.[13] V obravnavanem primeru je namreč organ izvajalec javnih služb, med drugim tudi upravljanja javnih parkirišč, kot to izhaja iz 44. člena Statuta Javnega podjetja Komunala Izola, d.o.o. Azienda pubblica Komunala Isola S.r.l.. Slednji v 5. členu med drugim določa, da opravlja javno podjetje dejavnosti iz tega člena na način in pod pogoji, ki jih določajo zakoni, odloki ustanovitelja in drugi predpisi. IP ob tem poudarja, da je kot podatke o porabi javnih sredstev treba šteti vse podatke, ki izkazujejo, ali je subjekt javnega prava pri sklepanju predmetne pogodbe ravnal gospodarno, kakšne obveznosti je prevzel in pod kakšnimi pogoji ter kakšne finančne posledice ima to pogodbeno razmerje oziroma kakšne, kratkoročne in dolgoročne obveznosti in pravice iz njega izhajajo za organ. Dejstvo namreč je, da bi bila finančna sredstva, pridobljena s pobiranjem parkirnin, razporejena drugače, če ne bi bilo sklenjene pogodbe z družbo …, torej če bi vso parkirnino pobiral neposredno organ.

IP pa opozarja še na določbe Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZSPDSLS-1)[14]. V postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem (kamor sodijo tudi nepremičnine, npr. parkirišča) in pri sprejemanju odločitev se zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. Ravnanje s stvarnim premoženjem je javno, če zakon ne določa drugače. IP pa v zvezi s tem izpostavlja tudi eno zadnjih sodb Upravnega sodišča, ki se nanaša na razpolaganje s stvarnim premoženjem organa lokalne samouprave, in sicer sodbo št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020.

IP ob navedenem še pripominja, da je treba v primeru obstoja varovanih osebnih podatkov upoštevati

Splošno uredba o varstvu osebnih podatkov[15], ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[16] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. Na tem mestu pa IP v zvezi z Dopolnilom o varstvu podatkov, ki ga v svojem odgovoru omenja družba … kot poslovno skrivnost, pripominja še, da navedena uredba v členih 12 do 15 določa pravice posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, npr. informacije, ki se zagotovijo posamezniku, kadar se osebni podatki pridobijo od posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki. Povedano drugače, posamezniki se imajo pravico seznaniti s tem, kateri njihovi osebni podatki se obdelujejo in tudi kateri subjekti obdelujejo njihove podatke.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije namreč ne izhaja, da bi organ pritegnil ponudnika v postopek.

O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[17] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS;

[2] Uradni list RS, št. 22/19.

[3] Tako tudi IP v odločbi št. 090-104/2020/7 z dne 10. 8. 2020.

[4] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[5] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[6] Uradni list RS, št. 24/16.

[7] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS;

[8] Npr. odločbi IP št. 09021-2/2020 in št. 090-51/2020.

[9] Npr. odločbi IP št. 090-37/2020 in št. 090-102/2020.

[10] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/297d2179c9347cc3f99f784d8c3247da48f263deb686761d313c27b5103dc7b8.

[11] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[12] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[13] Npr. odločba IP, št. 090-86/2020.

[14] Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18.

[15] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[16] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[17] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.