prosilec - Občina Bovec

POVZETEK:

Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi izjeme od dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni konkretno navedel, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega ni ugotavljal obstoja izjeme varstva poslovne skrivnosti za vsak dokument posebej. Prav tako se tudi ni dovolj določno opredelil do same izjeme, na podlagi katere je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov, in v postopek ni pritegnil stranskega udeleženca. Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. IP je tako odločil, da pritožbi prosilca ugodi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-226/2020/2

Datum:  19. 10. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 2. 10. 2020, zoper odločbo Občine Bovec, Trg golobarskih žrtev 8, 5230 Bovec (v nadaljevanju: organ), št. 090-04/2020-3 z dne 16. 9. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 2. 10. 2020 se ugodi. Odločba Občine Bovec, št. 090-04/2020-3 z dne 16. 9. 2020, se odpravi v 1. točki izreka in se zadeva v tem delu vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

1. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 31. 8. 2020 zahteval v obliki fotokopij ali elektronskega zapisa:

• ponudbo, ki jo je za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Bovec posredovala družba …;
• pogodbo za mobilno plačevanje parkirnine na področju Občine Bovec, ki je bila sklenjena na podlagi navedene ponudbe;
• vso dokumentacijo iz spisa organa v zvezi s projektom mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Bovec, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, ceni na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupni vrednost iz ponudbe, ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika družbe … v okviru drugih meril;
• vse obračune provizij izbranega ponudnika družbe ... po pogodbi, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pojasnil je, da je bil seznanjen o neposredni sklenitvi pogodbe med organom in družbo … za projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Bovec. Mnenja je, da je bila ponudba izbranega ponudnika neobičajno nizka. Meni pa tudi, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.

Organ je z odločbo št. 090-04/2020-3 z dne 16. 9. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zahtevo prosilca za dostop do zahtevanih podatkov zavrnil v celoti. Navedel je, da predstavlja zahtevana pogodba poslovno skrivnost. Zakon o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS)[1] določa, da zajema poslovna skrivnost nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjujejo naslednje zahteve:

• je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;
• ima tržno vrednost;
• imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Podatki, ki so predmet zahteve, torej ponudbe in pogodbe, vsebujejo še nerazkrito znanje in edinstven način plačevanja parkirnine, in ju kot tako družba varuje kot strogo zaupne podatke, na katerih temelji prednost družbe … na trgu. Razkritje informacij, po katerih poizveduje prosilec, je v nasprotju z gospodarskim interesom družbe … in bi v primeru razkritje zanjo predstavljajo večjo gospodarsko škodo, zato je organ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 2. 10. 2020, iz razloga napačne uporabe materialnih predpisov (1. točka prvega odstavka 237. člena ZUP) in napačne ugotovitve dejanskega stanja (2. točka prvega odstavka 237. člena ZUP). IP je predlagal, da pritožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da je organ dolžan v roku osmih (8) dni v obliki fotokopij ali po elektronski poti posredovati zahtevane podatke, zavezancu pa naloži v plačilo vse priglašene stroške zadevnega pritožbenega postopka, v roku 15 dni in pod izvršbo. Po mnenju prosilca je namreč izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita, saj temelji na napačni uporabi materialnih predpisov in posledično zmotni ugotovitvi dejanskega stanja, zaradi česar jo je treba iz razlogov, ki so podrobneje obrazloženi v nadaljevanju, odpraviti. Iz previdnosti pripominja, da je pritožbeni organ dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v mejah pritožbenih navedb pritožnika, prav tako pa mora pritožbeni organ po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka ali ni prekršen materialni zakon. Organ je v izpodbijani odločbi zmotno uporabil 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi z 2. členom ZPosS (oziroma pred tem 39. člen ZGD-1). Pojem poslovne skrivnosti in njeno varstvo ureja prvi odstavek 2. člena ZPosS. Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe (drugi odstavek 2. člena ZPosS). Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS). Pri presoji, ali pomeni določena informacija poslovno skrivnost, ki opravičuje zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja, bi bil organ torej dolžan upoštevati zgornje omejitve in načela, česar pa po mnenju prosilca ni storil. Po mnenju prosilca namreč zahtevani podatki ne morejo biti poslovna skrivnost, saj gre za podatke, ki ne predstavljajo izjeme poslovne skrivnosti, in podatke, ki so javni po samem zakonu. V nadaljevanju je izpostavil, da je organ v izpodbijani odločbi navedel, da je zahtevana pogodba pogodbeno opredeljena kot poslovna skrivnost, vendar iz takšne obrazložitve ni mogoče razbrati, čigavo poslovno skrivnost naj bi dokument sploh predstavljal.  Prav tako pa ni razvidno, kdo zatrjuje poslovno skrivnost in v kakšnem obsegu naj se jo varuje. Glede na to, da se organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pavšalno sklicuje na poslovno skrivnost in da je zatrjevala izjemo varstva poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, bo moral IP najprej preveriti, ali so izpolnjeni kriteriji za varstvo poslovne skrivnosti, po 2. členu ZPosS. Prosilec v svoji zahtevi za dostop do informacij javnega značaja z dne 31. 8. 2020 ni zahteval nikakršne dokumentacije, ki ne bi bila vsaj splošno znana, ali ne bi bila dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Prosilec je družba, ki ravno tako kot družba … nudi storitve mobilnega plačevanja parkirnine, zaradi česar na trgu v okviru javno dostopnih podatkov spremlja poslovanje konkurenčnih ponudnikov, saj se z njimi srečuje na trgu. Prav tako poslovno razmerje med družbo ... in organom ni nikakršna skrivnost, saj lahko vsakdo, ki na področju Občine Bovec parkirnino plača z mobilno aplikacijo, izve, da to storitev na področju Občine Bovec nudi prav družba …. Ne nazadnje je ta podatek že razviden iz računa za opravljeno storitev parkiranja (seveda pod predpostavko, da ga izvajalec storitve sploh izda). Že na podlagi navedenega je prepričan, da kriterij poslovne skrivnosti iz 1. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosS ni izpolnjen, zaradi česar dokumentacija, ki jo je zahteval v zahtevi, ne predstavlja poslovne skrivnosti. Prav tako mu ni znano, da bi organ ali družba …. zahtevano dokumentacijo določili kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanili vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s temi informacijami, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Informacije pa morajo imeti poleg zgoraj navedenega še tržno vrednost, ki jo ZPosS določa kot dodaten pogoj za obstoj poslovne skrivnosti. Skladno s stališčem predlagatelja zakona se šteje, da imajo strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe. ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti).[2] V ZPosS torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode« in ta je na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, pa je na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje. V konkretnem primeru torej na strani organa (oziroma družbe ..., kolikor bi bila ta v postopku eventualno udeležena kot stranska udeleženka), takšnega dokaznega bremena pa organ v izpodbijani odločbi ni zmogel, razen da je v obrazložitvi podal pavšalne navedbe, da bi naj bilo razkritje zahtevanih informacij v nasprotju z gospodarskim interesom družbe ... in bi tovrstno razkritje slednji povzročilo gospodarsko škodo. Na podlagi navedenega se izkaže, da ni izpolnjen niti pogoj iz 2. alineje prvega odstavka 2. člena ZPosP, zaradi česar se organ v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na poslovno skrivnost, saj ni podana izjema varstva poslovne skrivnosti. V nadaljevanju je pojasnil še, da četudi bi bilo mogoče zaključiti, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za poslovno skrivnost, bi bilo potrebno zahtevane dokumente razkriti na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS, ker gre za podatke, ki so po zakonu javni, in sicer gre za podatke o porabi javnih sredstev (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ). Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, pridejo v poštev pri opredelitvi pojma javnih sredstev določbe Zakona o računskem sodišču, ki v 1. točki petega odstavka 20. člena določa, da je uporabnik javnih sredstev tudi pravna oseba javnega prava ali njena enota, kar organ skladno z relevantnimi določbami Zakona o financiranju občin brez dvoma je. Kot že navedeno, zahtevana dokumentacija se namreč nanaša na »projekt mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Bovec«. Glede na to, da organ sklenitve takšne pogodbe z družbo ... ne zanika, očitno z zahtevano dokumentacijo v celoti razpolaga. Prav tako je v luči zahtevane dokumentacije in obrazložitve izpodbijane odločbe nesporno, da družba  … oddaja organu v uporabo sistem za plačevanje parkirnine z mobilnimi in spletnimi storitvami na območju občine, organ pa ji (vsaj) za te storitve plačuje v zahtevani dokumentaciji dogovorjene denarne zneske - tudi slednji predstavljajo informacijo, ki je absolutno javna. Na podlagi navedenega ne more biti nikakršnega dvoma, da gre v primeru zahtevane dokumentacije za podatke o porabi javnih sredstev, zaradi česar je organ z izpodbijano odločbo zmotno uporabil 6. člen ZDIJZ s tem, ko pri presoji utemeljenosti zahteve ni upošteval tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ne nazadnje je smisel določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v institutu nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev. Da bi se dosegel namen, ki ga navedena določba zasleduje, torej seznanitev javnosti o načinu razpolaganja s sredstvi, ki jih organ sprejema za storitve izvajanja »projekta mobilnega plačevanja parkirnine na področju Občine Bovec«, je v obravnavanem primeru treba v celoti razkriti tudi podatke, ki jih je zahteval. Gre namreč za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj gre za podatke o porabi javnih sredstev (tretji odstavek 2. člena ZPosS v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Prosilec je prav tako prepričan, da je zahtevana dokumentacija absolutno javna tudi na podlagi relevantnih določb Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[3], v kolikor je (oziroma bi) bila izbira ponudnika storitev izvedena v postopku javnega naročanja. Načelo transparentnosti javnega naročanja v drugem odstavku 6. člena ZJN-3 določa, da so postopki javnega naročanja javni, zaradi česar se organ tudi iz tega razloga (če je seveda bil izveden postopek javnega naročanja), v zvezi z zahtevano dokumentacijo ne more sklicevati na izjeme poslovne skrivnosti. Slednje jasno potrjuje tudi določba drugega odstavka 35. člena ZJN-3, ki določa, da so podatki glede specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količina iz te specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe ter vsi tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril, javni. Zaključil je, da gre pri zahtevani dokumentaciji za dokumente, ki so po samem zakonu v celoti javni, zaradi česar jih ne varujejo pravila o poslovni skrivnosti, četudi bi organ in družba ... zahtevano dokumentacijo določili kot poslovno skrivnost. Organ je v izpodbijani odločbi s tem, ko je nekritično vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti zmotno uporabil tako 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDUZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, kakor tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v zvezi s prvim odstavkom 2. člena ZPosS, posledično pa je tudi zmotno ugotovil dejansko stanje.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 7. 10. 2020, poslal v odločanje IP.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v delu, ki se nanaša na odločitev o dostopu do zahtevanih dokumentov po ZDIJZ. Ob tem IP pripominja, da točke 2 izreka izpodbijane odločbe ni pristojen presojati, zato se do nje posebej ne opredeljuje. Kot izhaja iz te točke izreka izpodbijane odločbe, le-ta določa, da je organ pridobil svoj obseg pravic intelektualne lastnine.

IP nadalje ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi. Povedano drugače, organ v izpodbijani odločbe ni konkretno navedel, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega ni ugotavljal obstoja izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za vsak dokument posebej. Prav tako se tudi ni dovolj določno opredelil do same izjeme, na podlagi katere je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov in v postopek ni pritegnil stranskega udeleženca. Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

Napotila organu prve stopnje

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava napačno ugotovil dejansko stanje ter posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, organ je zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov pavšalno zavrnil na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se z vidika izjem od dostopa ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Kadar se odloča o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi oziroma o več zahtevkih, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.  Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[4]

V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri posamezni dokumenti so bili predmet njegove presoje. Pri tem mora upoštevati predmet zahteve prosilca, ki ne zajema samo predmetne ponudbe in pogodbe, ampak tudi vso dokumentacijo iz spisa organa v zvezi s predmetnim projektom, ki se nanaša na javne podatke o specifikaciji ponujenih storitev, cene na enoto, vrednosti posamezne postavke in skupni vrednosti iz ponudbe, ter vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe izbranega ponudnika družbe … v okviru drugih meril, pa tudi na vse obračune provizij izbranega ponudnika po pogodbi. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ z zahtevanimi dokumenti nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. Tega organ niti ne zanika. Organ mora zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[5] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). 

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Pri uporabi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je dolžan organ upoštevati določbe 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1)[6] ali določbe ZPosS, odvisno, kdaj so nastali podatki, ki so predmet presoje.[7] Če se presoja nanaša na podatke, ki izhajajo iz dokumentov, nastalih po uveljavitvi ZPosS, se pojem poslovne skrivnosti presoja po določbah prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS, na katere je opozoril v pritožbi že prosilec. Pri tem IP poudarja, da iz definicije poslovne skrivnosti po izpostavljenih določbah ZPosS izhaja, da so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so vse tri naštete zahteve kumulativno izpolnjene.[8] Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona[9], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne. Ob tem IP pripominja, da je v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.[10]

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ponovno ugotovil, da je podana izjema poslovne skrivnosti, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. To določbo je dolžan upoštevati tudi pri osebnih podatkih javnih uslužbencev organa in funkcionarja, če se le-ti nanašajo na opravljanje funkcije župana oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. Povedano drugače, osebni podatki o imenu, priimku, delovnem mestu, funkciji, podpisu,…, ki se v zahtevanih dokumentih pojavljajo v zvezi z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, niso varovani.

Če je bilo izvedeno javno naročilo, pa je organ dolžan pri presoji upoštevati tudi določbe ZJN-3, na katere je prav tako opozoril že prosilec. Drugi odstavek 35. člena ZJN-3 namreč kot absolutno javne podatke določa podatke o specifikaciji ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količini iz te specifikacije, ceno na enoto, vrednost posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe, pa tudi vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Gre torej za javnost podatkov ponudbene dokumentacije, ne glede na to, ali je ponudnik navedene podatke označil kot poslovno skrivnost. Prav tako za navedene informacije ni relevantno, ali je predmet presoje izbrana ali neizbrana ponudba.[11]

V zvezi z zahtevanim načinom posredovanja dokumentov IP dodaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, zaradi česar organ praviloma nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.

Ob navedenem IP navaja še, da je treba v primeru obstoja izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ upoštevati, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov[12], ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov - ZVOP-1[13] (v določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več). Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja. IP na tem mestu ponovno poudarja, da osebni podatki javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev ter opravljanje funkcije, niso varovani na podlagi 1. alineje tretji odstavek 6. člena ZDIJZ. Ta določba namreč predstavlja pravno podlago za dostop do osebnih podatkov, na katere se določba ZDIJZ nanaša, v skladu s točko c) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije namreč ne izhaja, da bi organ pritegnil ponudnika v postopek.

O zahtevi za povrnitev stroškov postopka

Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Obravnavani pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, tako da prosilec sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov pritožbenega postopka zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[14] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 22/19.

[2] Tako tudi IP v odločbi št. 090-104/2020/7 z dne 10. 8. 2020.

[3] Uradni list RS, št. 91/15 in 14/18.

[4] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[5] Uradni list RS, št. 24/16.

[6] Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17 in 22/19 – ZPosS;

[7] Npr. odločbi IP št. 09021-2/2020 in št. 090-51/2020.

[8] Npr. odločbi IP št. 090-37/2020 in št. 090-102/2020.

[9] Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti, javno dostopen na spletnih straneh Državnega zbora: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/297d2179c9347cc3f99f784d8c3247da48f263deb686761d313c27b5103dc7b8.

[10] Tako upravno sodna praksa, ki se sicer nanaša na določbe ZGD-1, ki so veljale pred uveljavitvijo ZPosS, vendar pravno vprašanje po mnenju IP ostaja enako: npr. sodbe, št. U 284/2008 z dne 27. 5. 2009, št. U 1276/2008 z dne 11. 2. 2010, št. I U 1132/2015 z dne 27. 1. 2016.

[11] Tako tudi npr. odločba IP št. 090-51/2020.

[12] Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[13] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[14] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.