prosilec - Vrhovno sodišče RS
+ -Številka: 090-135/2020
Kategorije: Notranje delovanje organa, Ponovna uporaba
POVZETEK:
Prosilka je zaprosila za posredovanje vseh vodnikov, objavljenih na intranetnih straneh slovenskega sodstva in pojasnila, da jih želi prejeti za namene ponovne uporabe. Organ je njeno zahtevo za ponovno uporabo zavrnil s sklicevanjem na obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa). V pritožbi je prosilka izpostavila, da organ ni dovolj izkazal nastanka škode, če bi bili zahtevani vodniki razkriti javnosti. IP se s tem ni strinjal, saj »motnja procesa odločanja institucije« pomeni bistveno nižjo stopnjo ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. IP je pritožbo zavrnil kot neutemeljeno.
ODLOČBA:
Številka: 090-135/2020/4
Datum: 12. 10. 2020
Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilka), ki jo zastopa …, z dne 7. 7. 2020, zoper odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, p.p. 639, 1001 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. Su 301/2020 z dne 19. 6. 2020, v zadevi ponovne uporabe informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke z dne 7. 7. 2020 zoper odločbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. Su 301/2020 z dne 19. 6. 2020, se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je 19. 2. 2020 organ zaprosila za posredovanje vseh vodnikov, ki so pod rubriko Sodniško znanje in veščine objavljeni na intranetnih straneh slovenskega sodstva (Opomnik za vodenje kazenskih postopkov, Vodnik po postopkih zemljiške knjige, Vodnik po pravdnem postopku, Vodnik po posebnostih delovnih in socialnih sporov, Vodnik po posebnostih izvršilnega postopka itd.). Prosilka je navedla, da potrebuje vodnike za namene ponovne uporabe, tj. za objavo na spletnih portalih družbe. Zahtevane dokumente je želela prejeti v formatu PDF na elektronski naslov ali, če to ni mogoče, v fizični obliki po pošti.
Organ je o zahtevi odločil z odločbo, št. Su 301/2020 z dne 19. 6. 2020, in zavrnil ponovno uporabo s sklicevanjem na prvo alinejo šestega odstavka v povezavi z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa) ter na drugo alinejo šestega odstavka 6. člena ZDIJZ (podatek, zavarovan s pravicami intelektualne lastnine tretjih oseb). Organ je ugotovil, da zahteva obsega vse na intranetni strani sodstva v rubriki Sodniško znanje in veščine objavljene vodnike, in sicer:
- Vodnik za novo sodnico in sodnika, verzija 3 (avtorica: mag. Valerija Jelen Kosi),
- Opomnik za vodenje kazenskih postopkov (avtor Janko Marinko),
- Uvedba triaže na sodišču ali oddelku (avtorica: Helena Miklavčič),
- Vodnik po postopkih zemljiške knjige (avtorica: Nina Bogataj),
- Vodnik po posebnostih delovnih in socialnih sporov (avtorji: mag. Aleksandra Hočevar Vinski, mag. Tanja Pustovrh, mag Anton Lisac),
- Vodnik po pravdnem postopku (avtorji: mag. Renata Cerar, mag. Tadeja Oštir, Daša Sikošek, Vanja Tinta Tavčar, Matjaž Voglar, redakcija in uvodnik mag. Matej Čujovič),
- Vodnik po posebnostih izvršilnega postopka (avtorji: Gregor Špajzer, mag. Damjan Orož – predgovor in redakcija),
- Vodnik po zapuščinskem postopku (avtorica: Nadja Podobnik Oblak),
- Vodnik po postopkih zakona o duševnem zdravju (avtorici: Mateja Zarič Bukovnik, Ksenija Saje),
- Priročnik za vročanje sodnih pisanj v tujino v civilnih in gospodarskih zadevah (avtorji: Daliborka Dakić, Maja Pilih, Lenart Željko),
- Vodnik po upravnem sporu (avtorici: Jasna Šegan, Suzana Korotaj),
- Vodnik za javnega uslužbenca in javno uslužbenko (avtorici: mag. Katarina Kampuš, Maja Semolič Jarc).
Ker so zahtevani vodniki avtorska dela, je organ v postopek pozval vse avtorje vodnikov, da se, če imajo interes, v upravni postopek po ZDIJZ vključijo kot stranski udeleženci in podajo stališče glede dostopa in ponovne uporabe zahtevanih informacij. V postopek je kot stranska udeleženka vstopila ena izmed pozvanih avtoric, ki pa konkretnega stališča v zvezi z zahtevo prosilca ni podala. Šesti odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek iz prvega odstavka tega člena, podatek, zavarovan s pravicami intelektualne lastnine tretjih oseb, podatek, s katerim razpolagajo izvajalci javne službe javne radiotelevizije ali izvajalci javne službe na področju raziskovalne ali kulturne dejavnosti ali podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. Organ je zahtevo zavrnil iz razloga po prvi alineji šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatke, ki predstavljajo izjemo notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Namen izjeme je varovanje podatkov, ki predstavljajo podatke o notranjih postopkih in načinu dela organa. Zahtevani dokumenti so nastali v okviru projekta Izboljšanje kakovosti sodstva (projekt IKS). Projekt je v tem delu zasledoval cilj kakovostnega dela sodnikov in sodnega osebja vse od prvega dne nastopa sodniške službe oz. zaposlitve, zato so bili v njegovem okviru pripravljeni zelo podrobni vodniki in opomniki po posameznih vrstah sodnih postopkov oz. vodniki v zvezi z organizacijo dela in položajem sodnikov ter sodnega osebja. Avtorji vodnikov so vsi izkušeni sodniki in javni uslužbenci, ki so preko vodnikov svoje znanje delili s kolegi znotraj sodstva. Vodniki naslavljajo izključno uporabnike znotraj sodstva in so tudi po vsebini namenjeni le njim. Organ je pojasnil, da gre za dokumente, ki zelo podrobno opisujejo (prevladujoče in priporočene) načine dela sodnikov in drugih zaposlenih v sodstvu, stališča, mnenja, izkušnje, koristne veščine za izvedbo določenih nalog ali procesnih dejanj, opisujejo poslovne procese znotraj sodstva in druge vsebine, ki so izjemnega pomena za sodnika in sodno osebje. Gre za interna, tehnična oz. operativna priporočila sodniku in sodnemu osebju, ki so pisana s strani najbolj izkušenih posameznikov znotraj sodnega sistema, kako naj sodnik ali javni uslužbenec, ki se znajde v nekem novem delovnem okolju, organizira svoje delo, pri čemer dokumenti obravnavajo tudi občutljive vsebine oz. takšne, ki so se v praksi izkazale za še posebej problematične, vse seveda ob poudarku neodvisnosti sodnika in njegovi prostovoljni uporabi vodnikov. Vodniki odgovarjajo na vprašanja, ki so izrazito interne in praktične narave (kako razvrstiti spise, kako organizirati delovni prostor, na kakšen način dostopati do zunanjih evidenc podatkov, koliko vnaprej razpisovati obravnave, kje je omogočeno pridobivanje informacij delovno-pravne narave, sistem informatiziranih vpisnikov sodstva in delo z njimi, opise veščin ob kritičnih situacijah postopka na vsebinsko zaokroženih delovnih področjih). Organ je poudaril, da ne gre za navodila, ki sodnika ali sodno osebje kakor koli zavezujejo, saj je v uvodu vsakega vodnika navedeno pravno obvestilo, da je njegov namen informiranje in pomoč pri uvajanju v sodniško delo ter ne določajo ravnanja sodnika v konkretnih situacijah, torej so sodniki pri svojem delu ne glede na vodnike neodvisni. V tem pogledu zahtevani vodniki nimajo nobenega vpliva na stranke sodnih postopkov. Prav tako ne gre za morebitne komentarje zakonodaje in drugih predpisov, ki bi dejansko utegnili zanimati tudi (strokovno) javnost, pač pa gre za dokumente, ki so bili pisani z namenom pomoči sodnikom in sodnemu osebju pri organizaciji svojih nalog in načrtovanju svojih obveznosti, torej za dokumente, ki so namenjeni izključno notranji rabi v okviru sodstva. Treba je namreč vedeti, da v Slovenji za razliko od večine držav članic Evropske unije, še vedno nimamo institucionaliziranega usposabljanja za nove sodnike ali nove sodne osebe. Pri tem usposabljanju ni v ospredju njihovo pravno znanje, ampak obvladovanje sodniških veščin, kar je mnogo več in ga bodoči sodnik v okviru univerzitetnega študija in priprav na pravniški državni izpit ne pridobi. Od novih sodnikov in sodnih oseb se kar »pričakuje«, da z dnem nastopa funkcije ali službe obvladajo vse veščine in znanja, kot njihovi starejši in izkušeni kolegi. Z vidika stranke je tako tudi prav, z vidika novega sodnika ali sodne osebe pa neživljenjsko pričakovanje. Projekt IKS in njegovi izdelki, vodniki, so namenjeni premostitvi manjka institucionaliziranega usposabljanja sodnikov in sodnega osebja do takrat, ko bo zanje sprejeto pravo usposabljanje po zgledu članic EU. Razkritje zahtevanih dokumentov (vodnikov/opomnikov) širši javnosti bi po oceni organa povzročilo motnje pri delu sodstva. Organ je navedel, da bi seznanitev javnosti s podatki iz vodnikov na eni strani lahko ogrozila inovativno in ustvarjalno delo organa, na drugi strani pa bi lahko celo vplivala na potek sodnih postopkov, ki jih vodniki obravnavajo. Zahtevani vodniki predstavljajo gradivo uvodnega sodniškega izobraževanja z namenom, da jih sodniki pri svojem delu po lastni presoji smiselno uporabijo in interpretirajo dejanskim okoliščinam ustrezno. Branje vodnikov in njihova uporaba neizogibno zahtevata ustrezno in specializirano sodniško držo, ki je širša javnost, niti strokovna, nima, zato bi lahko prišlo do napačnih interpretacij posameznih opisov sodniških veščin v vodnikih. Poleg tega za širšo javnost vodniki dejansko nimajo nobene praktične vrednosti, nasprotno, njihova objava bi lahko pri splošni javnosti povzročila zmedo in nepotrebne nesporazume, kar bi lahko povzročilo motnje pri sojenju ali bi vodilo do nepotrebnega oviranja postopka sojenja, posledično pa do oviranega delovanja sodstva, saj bi stranke ali strokovna javnost lahko mislili, da gre za zavezujoče akte sodniškega dela, kar nikakor ni njihov namen in niti ne more biti, saj so sodniki pri svojem delu neodvisni. Z razkritjem zahtevanih dokumentov bi lahko nastal vtis, da sodniki sodijo po internih navodilih, ali pa bi prišlo do napačnega razumevanja, da ti vodniki posegajo v vsebinsko sfero sojenja. Sodniki sodijo skladno z ustavo, zakoni, sledeč sodni praksi kot neformalnemu pravnem viru, zahtevani vodniki pa niso pravni vir in ne morejo biti podlaga za sodno odločanje in se na tak način tudi ne smejo razumeti. Vodniki sodnikom pri sojenju lahko pomenijo le določeno oporo pri delu, ki pa jo lahko (ali pa ne) uporabljajo. Ker obstaja realna možnost, da bi stranke sodnih postopkov ali njihovi pooblaščenci vsebino vodnikov po posameznih postopkih začeli uporabljati kot podlago za argumentacijo v sodnih postopkih, do česar bi se morali sodniki tekom sojenja opredeljevati, bi to lahko pri sojenju povzročilo določene motnje in porušilo namen prenosa znanj med kolegi, ki ga predstavljajo vodniki. Natančno poznavanje notranjih delovnih procesov sodstva lahko strankam sodnih postopkov omogoča ali olajša zlorabo pravic. Pri tem ne gre za procesne določbe (slednje so določene z zakonodajo, ki jo organ izvaja), temveč za npr. interno priporočene roke za izvedbo dejanj, priporočila za pripravo za glavno obravnavo, opis podatkov, s katerimi je sodnik seznanjen ipd. S seznanitvijo s takimi vrstami podatkov bi se strankam omogočila špekulacija in zavlačevanje postopkov, kot tudi preprečevanje njihove pravilne in pravočasne izvedbe. Organ je izrazil pomislek pri razkrivanju zahtevanih dokumentov tudi zato, ker vodniki med drugim vsebujejo določene vsebine s priporočili za sodnike in sodno osebje, kako se spopadati z določenimi odkloni od poštenega uveljavljanja pravic s strani strank v sodnih postopkih oz. kako takšne situacije učinkovito obvladati. V primeru javne objave vodnikov obstaja možnost, da bodo orodja, ki naj bi sodniku v tem oziru pomagala, dejansko uporabljena proti njemu. Zahtevani dokumenti vsebujejo celovit pregled področja dela sodnikov in sodnega osebja. Njihov namen je tudi prepoznava otežujočih okoliščin, ovir in preprek, s katerimi se sodnik oz. sodni uslužbenec na svoji karierni poti sreča ter opis rešitev za njihovo odpravo, do katerih bi sam verjetno prišel bistveno kasneje ali celo na podlagi lastnih napak (ki se jim prav s pomočjo vodnika lahko izogne). Z opisom primerov slabih praks v vodnikih se odpravlja napake v sojenju, ki jih lahko naredijo začetniki in se tako izboljša proces sojenja. Kot v vsakem delovnem procesu prihaja tudi v procesu sojenja do težav, odklonov in do napak, pri čemer bi njihovo javno izpostavljanje, ker so slabe prakse opisane v vodnikih, lahko vzbudilo celo neutemeljeno nezaupanje v sodstvo. Zaupanje državljanov v sodstvo je izjemnega pomena, zaupanje pa je v prvi vrsti odvisno tudi od vtisa, ki ga ima javnost o sodstvu. To sicer ne pomeni, da je treba kakršne koli nepravilnosti skrivati, je pa treba skrbeti, da ugled sodstva v javnosti ni omajan, tudi na način, da se z razkrivanjem podatkov, ki kažejo na interno delovanje sodstva, preko zlonamernih interpretacij ter izpostavljanja določenih praks, ki so v vodnikih navedene v pedagoške namene, ne vpliva na delovanje sodnikov in sodstva. Zahtevani dokumenti so namenjeni pretoku izkušenj med sodniki in sodnim osebjem, vsebujejo zapise o sodniških veščinah, do katerih so se avtorji »dokopali« na podlagi lastnega razumevanja ter poznavanja predpisov, predvsem pa dejanskega stanja. Pri pisanju vodnikov je bilo zaželeno, da sodelujoči avtorji nimajo zadržkov glede sodelovanja pri tovrstnem prenosu izkušenj, saj bodo le tako natančno opisali dejansko stanje. Razkritje teh dokumentov bi poleg vsega navedenega tudi bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj sodstva, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje nujno potrebna. Ob razkritju splošni javnosti bi se v bodoče vodniki pisali z zavedanjem, da jih bo bral tudi širši krog (odvetniki, stranke), kar bi pomenilo, da bi bili vodniki bolj splošni (ne bi se npr. opozorilo na slabe prakse sodnikov in drugih udeležencev v postopkih), to pa bi posledično vplivalo na kakovost dela organa, saj bi se s tem izgubila dodana vrednost vodnikov in bi bili na nivoju učbenikov za pravnike, kar pa nikakor ni njihov namen. Ker organ ne razpolaga z avtorskimi pravicami na vodnikih oz. delih vodnikov, ki sta jih napisala dva sodnika, gre pri teh vodnikih tudi za izjemo po drugi alineji šestega odstavka 6. člena ZDIJZ (podatek, zavarovan s pravicami intelektualne lastnine tretjih oseb). Zahtevo za ponovno uporabno vodnikov je treba v tem delu (Opomnik za vodenje kazenskih postopkov, v manjšem delu tudi Vodnik po posebnostih izvršilnega postopka) zavrniti tudi na tej podlagi. Organ je s sklepom, št. Su 301/2020 z dne 11. 3. 2020, podaljšal rok za odločitev za dodatnih 30 delovnih dni.
Prosilka je 7. 7. 2020 zoper odločbo organa, št. 0902-10/2020-5 z dne 24. 6. 2020 (v nadaljnjem besedilu izpodbijana odločba), vložila pritožbo in oporekala obstoju izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Menila je, da se dostop do informacije zavrne le, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo, kar pa organu ni uspelo dokazati. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa oz. bi bito to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Prosilka je opozorila, da je IP že večkrat poudaril, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Opozorila je tudi na sodbo Upravnega sodišče RS, št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011, kjer je navedeno, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Dokazno breme pa je na strani organa. Prosilka je oporekala, da je organ v vseh primerih navajal morebitno, hipotetično ali teoretično razlago nastanka škode, kar pa ne pride v poštev prav zaradi načela restriktivnega razlaganja izjem. Odločitev je, upoštevajoč posamezne okoliščine, vedno vezana na posamezen primer, na posamezno informacijo in na njeno vsebino. Organ je razlagal predvsem, kaj bi razkritje tovrstnih vodnikov pomenilo v prihodnje, ne pa, kaj bi razkritje vodnikov pomenilo za obravnavani primer. Ker je organ na splošno utemeljeval, zakaj vsebine vodnikov ne bi smele biti prosto dostopne, pomeni, da organ ni izpolnil dokaznega bremena, ki je pri izkazovanju izjeme izključno na strani organa. Sklicevala se je tudi na sodbo, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013. Prosilka je menila, da dostopa do zahtevanih dokumentov ni mogoče odreči niti z utemeljevanjem, da le-ta ni namenjen zunanjemu krogu oseb, saj v zadevi ni sporno, da gre v obravnavani zadevi za interne vodnike. Ker organ v izpodbijani odločbi ni navedel, kakšna škoda bi mu nastala, posledično škoda ni dokazana onkraj dvoma. Ob zaključku je prosilka zatrjevala, da je za razkritje zahtevanih dokumentov podan tudi javni interes po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Delo organov mora biti transparentno in prosta dostopnost zahtevanih dokumentov ne more oz. ne bi smela vplivati na delo organa. V interesu javnosti je, da preveri če se navodila skladajo tudi z načeli, ki so zapisana v ustavi, zakonih in v teoriji prava.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. Su 301/2020 z dne 15. 7. 2020, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba ni utemeljena.
IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilka izpodbijala, in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
ZDIJZ ureja tudi postopek, ki vsakomur omogoča ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja določa tretji odstavek 4. člena ZDIJZ in pomeni, da fizične ali pravne osebe uporabijo informacije za pridobitne ali nepridobitne namene. V četrtem odstavku 17. člena ZDIJZ so določene obvezne sestavine zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Prosilka je v svoji zahtevi natančno navedla, katere informacije želi dobiti (vodnike, ki so pod rubriko Sodniško znanje in veščine objavljeni na intranetnih straneh slovenskega sodstva), na kakšen način jih želi pridobiti (v formatu PDF na elektronski naslov ali, če to ni mogoče, v fizični obliki po pošti) ter da jih želi ponovno uporabiti (za objavo na spletnih portalih družbe). Na tej podlagi je IP ugotovil, da gre v obravnavanem primeru za zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja.
Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zahtevo prosilke za ponovno uporabo zavrnil na podlagi 1. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz prvega odstavka tega člena (tj. taksativno določene izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja). Organ je zatrjeval, da v obravnavani zadevi obstoji izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, čemur je prosilka nasprotovala, zato je predmet tega pritožbenega postopka vprašanje, ali je organ pravilno uporabil materialno pravo in zavrnil zahtevo za ponovno uporabo zaradi t.i. izjeme notranjega delovanja oz. dejavnosti organa.
Zakon za obstoj te izjeme predpisuje dva vsebinska pogoja, ki morata biti izpolnjena kumulativno: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, hkrati pa bi njegovo razkritje povzročilo motne pri delovanju oz. dejavnosti organa.
V obravnavani zadevi ni sporno, da so zahtevani vodniki dokumenti, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, saj te ugotovitve organa prosilka niti ne izpodbija, z navedeno ugotovitvijo pa se strinja tudi IP. Po ustaljenem stališču IP ni dvoma, da v kategorijo notranjega delovanja spadajo tako npr. občutljiva notranja navodila, kot npr. načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, ali kot v obravnavanem primeru, vodniki in opomniki z vsebino za sodnike in sodno osebje, ki je namenjena premostitvi manjka njihovega institucionaliziranega usposabljanja (kar je tudi glavni namen projekta Izboljšanje kakovosti sodstva, v okviru katerega so vodniki tudi nastali). Prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je torej izpolnjen – dokumenti so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa.
Za obstoj izjeme je treba opraviti še t.i. škodni test in podati odgovor na vprašanje, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Upravno sodišče je v zvezi z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v sodbi I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec, v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja, za dokazni standard postavil, »da bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.V zadevi, na katero se sklicuje prosilka in je bila potrjena s sodbo, št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011, organ v ničemer ni pojasnil možnosti nastanka motenj v primeru razkritja zahtevanega priročnika, kar pa ni moč trditi tudi v obravnavanem primeru. Organ je jasno izpostavil motnje procesa delovanja institucije, s tem ko je poudaril, da bi z javno objavo prišlo do napačnih interpretacij posameznih opisov sodniških veščin v vodnikih, pri laični javnosti pa bi lahko nastal vtis, da sodniki sodijo po internih navodilih, ali pa bi prišlo do napačnega razumevanja, da ti vodniki posegajo v vsebinsko sfero sojenja. Organ je povzročitev motenj v delovanju organa dodatno opisal tudi z obstojem realnih možnosti, da bi stranke sodnih postopkov ali njihovi pooblaščenci vsebino vodnikov po posameznih postopkih začeli uporabljati kot podlago za argumentacijo v sodnih postopkih, do česar bi se morali sodniki tekom sojenja opredeljevati, to pa bi pri sojenju povzročilo motnje. Pojasnil je, zakaj bi se zaradi razkritja vseh vodnikov lahko orodja, ki naj bi sodniku pomagala spopadati se z določenimi odkloni strank pri poštenem uveljavljanju pravic, dejansko uporabila proti njemu, zakaj bi javno izpostavljanje težav, odklonov in napak, do katerih prihaja v procesu sojenja in so izpostavljeni v vodnikih, lahko vzbudilo neutemeljeno nezaupanje v sodstvo. Izpostavil je tudi, da bi javna objava lahko pri splošni javnosti povzročila zmedo in nepotrebne nesporazume, saj bi stranke ali strokovna javnost lahko mislili, da gre za zavezujoče akte sodniškega dela. Natančno poznavanje notranjih delovnih procesov sodstva pa bi strankam sodnih postopkov omogočalo ali vsaj olajšalo zlorabo pravic, saj bi se s seznanitvijo z določeno vsebino vodnikov strankam omogočila špekulacija in zavlačevanje postopkov in preprečevanje njihove pravilne in pravočasne izvedbe. Glede na zapisano IP ne more slediti pritožbenim navedbam, da so bile navedbe organa v zvezi z nastankom motenj zgolj pavšalne in da organ z njimi ni izpolnil svojega dokaznega bremena. IP je mnenja, da so navedbe tudi dovolj konkretizirane in glede na vsebino posameznih dokumentov dovolj pojasnjene, zakaj zahtevani dokumenti ne morejo biti javni. Z vpogledom v vse zahtevane vodnike se je IP prepričal, da vsi izpostavljeni pomisleki držijo, podrobneje pa jih v obrazložitvi te odločbe ne more komentirati, saj bi s tem lahko razkril vsebino, ki je namenjena zgolj organu in njegovemu notranjemu delovanju.
Tako se IP strinja z ugotovitvijo organa, da je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ - razkritje zahtevanih vodnikov bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, je IP pritrdil stališču organa, da v obravnavani zadevi obstoji izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ. Posledično so po oceni IP vse pritožbene navedbe v zvezi s presojo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ neutemeljene.
Prosilka je v pritožbi zatrjevala, da je besedo »motnje« treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bito to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo, in da je IP že večkrat poudaril, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Ta pritožbena navedba ne vzdrži (več), saj po presoji Vrhovnega sodišča stališče, da bi moralo za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije razkritje dokumenta že resno ogroziti proces odločanja institucije, ni pravilno. Ta je v sklepu, št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2010, poudarilo, »da že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje - pri delovanju organa - pomenijo (po Slovarju Slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije«.
Tudi po kasnejši upravnosodni praksi (sodba, št. I U 817/2015 z dne 3. 9. 2015), se lahko notranje delovanje nanaša na katerekoli dokumente iz delovnega področja organa (4. člen ZDIJZ), torej tudi dokumente, ki so namenjeni notranji oz. interni komunikaciji, pri tem pa »motnja procesa odločanja institucije« pomeni bistveno nižjo stopnjo ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.
Oba elementa izjeme in sicer, da gre za interne dokumente ter možnosti nastanka motenj pri organu, je organ v izpodbijani odločbi po mnenju IP uspešno utemeljil, zato je pritrdil stališču organa, ki je zavrnil zahtevo za ponovno uporabo na podlagi 1. točke četrtega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj v obravnavani zadevi obstoji izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.
Pri tem tudi test javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki ga je treba uporabiti v obe smeri, pokaže, da javni interes glede razkritja ne more biti močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Prosilka je navedla, da je v interesu javnosti, da preveri, če se navodila skladajo tudi z načeli, ki so zapisana v ustavi, zakonih in v teoriji prava. Glede na to, da vprašanja, povezana z jamstvom neodvisnosti sodišča ureja 125. člen Ustave RS, ki jamči neodvisnost sodnikov pri sojenju ter njihovo vezanost na zakon in Ustavo, argument prosilke o interesu javnosti o preverjanju navodil ne vzdrži. Edini pogoj, ki se postavlja pred sodnike pri opravljanju sodniške funkcije, je namreč njihova vezanost na Ustavo in zakon. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, pri katerem je potrebno presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali nerazkritjem informacije. Javni interes glede razkritja bi bil močnejši le, če bi bile ogrožene take vrednote, kot so na primer življenje, zdravje ali varnost ljudi ali če bi grozila neposredna škoda za premoženje večje vrednosti, o čemer se je tudi upravno sodišče doslej že večkrat izreklo v svojih odločitvah v primerljivih zadevah, med drugim v sodbah I U 1257/2011, I U 1488/2011, I U 1992/2010 in I U 54/2017. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene, zato je tudi IP ocenil, da prevlada argument nerazkritja zahtevanih informacij. Čeprav neodvisnost sodnikov ni sama sebi namen, temveč je v pomembni vlogi zagotavljanja človekove pravice do sodnega varstva, pa gre pri sodniški neodvisnosti tudi za načelo, po katerem je lahko sodnik pri odločanju vezan zgolj na Ustavo in zakon. S tega vidika je kot vir ogrožanja sodniške neodvisnosti mogoče opredeliti karkoli oz. kogarkoli, med drugimi tudi stranke postopka, sredstva javnega obveščanja, javnost, civilno družbo, različne skupine pritiska , sploh če bi se seznanila z vsebino dokumentov, ki zelo podrobno opisujejo (prevladujoče in priporočene) načine dela sodnikov in drugih zaposlenih v sodstvu, stališča, mnenja, izkušnje, koristne veščine za izvedbo določenih nalog ali procesnih dejanj, in so med drugim namenjena usvajanju strokovnosti in nepristranskosti, ki jo vsak posameznik utemeljeno pričakuje od sodišč in od sodnikov, katerim je zaupano varstvo njegovih pravic. Sodniki so neodvisni tudi pri uporabi materialnega prava, zato tovrstni vodniki za sodnike ne morejo imeti učinka zavezujočih ugotovitev. Lahko pa njihovo razkritje povzroči motnje pri njegovi dejavnosti, kot je organ pojasnil že v izpodbijani odločbi. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni.
IP je zaključil, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).
Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih.
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka