prosilec - Ekonomska fakulteta Ljubljana

Datum: 27.02.2020
Številka: 090-112/2015/93
Kategorije: Kršitev postopka, Ali gre za delovno področje organa, Mediji

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala dostop do poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki jih je organ sklenil z izbranimi profesorji v določenem obdobju. IP je odločal v ponovljenem postopku po sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 in ugotovil, da je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe ter nepopolno ugotovil relevantna dejstva, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti. Odločbo je odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili, glede česa je treba postopek dopolniti.

ODLOČBA:

Številka: 090-112/2015/93

Datum: 27. 2. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi novinarke … (v nadaljevanju prosilka) z dne 9. 4. 2015, zoper odločbo Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani, Kardeljeva ploščad 17, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 14-18/15-NM-am z dne 7. 4. 2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

D O P O L N I L N O O D L O Č B O:

Pritožbi prosilke z dne 9. 4. 2015 se delno ugodi in se 1. odstavek izreka odločbe Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani, št. 14-18/15-NM-am z dne 7. 4. 2015 odpravi v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z …, ter se v tem delu zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je z vlogo z dne 10. 3. 2015 zahtevala:

1. elektronske kopije vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno leta 2003 do danes sklenjene z naslednjimi zaposlenimi na Ekonomski fakulteti: ….

2. elektronske kopije poročil vseh navedenih zaposlenih o opravljenem delu na podlagi vseh v tem obdobju sklenjenih avtorskih oz. podjemnih pogodb.

Prosila je, da se v fotokopijah prekrijejo varovani osebni podatki, kot so datumi rojstva, EMŠO številke, osebni naslovi, davčne številke, osebni bančni računi in podobno.

Organ je zahtevo prosilke v celoti zavrnil z odločbo št. 14-18/15-NM-am z dne 7. 4. 2015. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ zahtevo zavrnil na podlagi izjeme varstva osebnih podatkov. Organ je namreč ugotovil, da v konkretnem primeru ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Avtorske in podjemne pogodbe, ki jih je organ sklepal s svojimi zaposlenimi, so nastale z opravljanjem nalog posameznikov, ki niso sodile v obseg javne službe (oziroma v javnopravne naloge osebe javnega prava). Posamezniki so prejeli avtorske honorarje in izplačila po podjemnih pogodbah za naloge, ki jih niso opravljali v svojstvu javnega uslužbenca oziroma funkcionarja, ampak v svojstvu strokovnjaka na določenem področju (npr. pisanje strokovnih mnenj za zunanje naročnike, priprava splošnih in/ali internih aktov, smernic, svetovanj, priprava učbenikov, strokovni članki ipd.).

Prosilka je dne 9. 4. 2015 vložila pritožbo, ki jo je organ prejel dne 13. 4. 2015 in navedla, da je organ za dokumente za obdobje od leta 2003 do leta 2005 zgolj pavšalno zatrjeval neobstoj ustrezne pravne podlage. Nadalje oporeka trditvi organa, da v obdobju od 2005 do 2015 ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Sklicuje se na mnenje Ministrstva za javno upravo z dne 26. 3. 2015. Nadalje je navedla, da če bi to, kar zatrjuje organ, držalo, in da torej obstaja zakonsko določena ločnica med javnim in tržnim delom neke javne izobraževalne ustanove, ki velja ne samo na področju zakonsko obveznega ločenega računovodskega vodenja javnih in tržnih prihodkov/odhodkov, ampak tudi na področje informacij javnega značaja ter javnosti in transparentnosti poslovanja javnega sektorja, bi to organ v nekem smislu postavilo ob bok gospodarskih družb v lasti države. Če bi argumenti organa vzdržali, bi tudi Računsko sodišče ne moglo revidirati poslovanja fakultet v delu, ki zadeva izplačevanje po avtorskih in podjemnih pogodbah, a to že ves čas počne. Prosilka se prav tako ne strinja z navedbo organa, da gre pri zahtevanih podatkih za varovane osebne podatke. Trditev organa, da so celo ime in priimek javnega uslužbenca varovana kategorija po ZDIJZ, ZVOP-1 in Ustavi RS, je absurdna. S sprejemom takšnega stališča ne bi bili javni niti osebna imena ministrov, poslancev, državnih sekretarjev, inšpektorjev in drugih zaposlenih v javnem sektorju. Opozarja, da je organ napačno uporabil določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru po mnenju prosilke nedvomno gre za porabo javnih sredstev in za podatke, povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca.

Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom št. 30-2-15/MN-DL z dne 20. 4. 2015 odstopil IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani opravičene osebe. Ker IP do dne 7. 9. 2015 še ni razpolagal s poročili o opravljenem delu na podlagi sklenjenih pogodb, je izdal delno odločbo št. 090-112/2015/12, s katero je, v skladu s prvim odstavkom 219. člena ZUP, odločil le o delu pritožbe, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij vseh avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od leta 2003 do 10. 3. 2015 sklenjene z …. Delna odločba je postala pravnomočna in izvršljiva, zato odločanje o dokumentih, ki so bili predmet odločanja v okviru delne odločbe, niso del tega pritožbenega postopka.

IP je v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z …, dne 18. 5. 2016 izdal dopolnilno odločbo št. 090-112/2015/47, s katero je pritožbi prosilke delno ugodil in izpodbijano odločbo v zgoraj navedenem obsegu odpravil ter odločil, da mora organ prosilki posredovati v elektronski obliki kopije v 1. tč. izreka dopolnilne odločbe navedenih poročil o delu. Pritožbo prosilke je zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje preostalih zahtevanih elektronskih kopij poročil o delu ter osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan na poročilih prekriti.

Zoper dopolnilno odločbo št. 090-112/2015/47 z dne 18. 5. 2016 je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju Upravno sodišče), ki je s sodbo št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 tožbi delno ugodilo in zadevo v delu, ki se nanaša na ugodilni del izpodbijane dopolnilne odločbe, vrnilo IP v ponovni postopek.

Upravno sodišče je v sodbi zapisalo, da je sodišče v bistveno primerljivi zadevi (npr. sodba št. I U 900/2016 z dne 3. 10. 2018) že zavzelo stališče, kateremu se sodišče v celoti pridružuje tudi s to sodbo. Po stališču sodišča bi moral IP k udeležbi v postopku povabiti osebe, na katere se osebni podatki v predmetnih dokumentih nanašajo, in se pri tem sklicevalo na prvi odstavek 143. člena ZUP ter 43. člen ZUP. Iz sodne prakse Upravnega sodišča izhaja, da posameznik po ZDIJZ ne more prepovedati obdelave svojih osebnih podatkov, vendar pa je organ dolžan te osebe obvestiti o postopku in njihovi pravici do udeležbe, saj ima posameznik pravico do zakonite obdelave svojih podatkov. Enako stališče izhaja iz sodbe Sodišča EU v zadevi C-201/14 z dne 1. 10. 2015, na podlagi katere je organ dolžan posameznike, na katere se nanašajo osebni podatki, obvestiti o prenosu teh podatkov, in to izrecno v kontekstu izvrševanja pravice ugovora do obdelave teh podatkov, v obravnavani zadevi torej zoper njihovo posredovanje prizadeti stranki. ZDIJZ te zaveze izrecno ne ureja, ima pa posameznik po 32. členu ZVOP-1 pravico zahtevati dopolnitev, popravek, blokiranje in izbris osebnih podatkov ter vložiti ugovor, v 34. členu pa je urejeno še sodno varstvo pravic. Da lahko posameznik te pravice učinkovito uveljavlja, ga je treba v postopku po ZDIJZ obvestiti o nameravani obdelavi osebnih podatkov še pred njihovim razkritjem in mu omogočiti ugovor zoper nameravano obdelavo. To pomeni, da ima imetnik osebnih podatkov od takega obvestila neposredno pravno korist. V nadaljevanju sodbe je sodišče navedlo, da je glede na sodno prakso Vrhovnega sodišča mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V konkretnem primeru gre za članico državne univerze, za katero je že ustavodajalec v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način njenega financiranja ureja zakon, s čimer je izražen javni interes, kar se odraža v relevantnih določbah Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani in Statuta, ki jih je sodišče tudi citiralo. Organ lahko opravlja tržno dejavnost, če s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu. To pomeni, da je za odločitev, ali je organ predmetne pogodbe, na katera se nanašajo predmetna poročila o opravljenem delu, sklepal za izvajanje tržne dejavnosti, treba preveriti, ali je za izvajanje teh pogodb sredstva ustvaril na trgu. Ker mora biti to razvidno iz računovodskih evidenc in letnega finančnega načrta (272. člen Statuta), po presoji sodišča okoliščina, da je Ustavno sodišče razveljavilo 43. člen ZViS, na to odločitev ne vpliva, saj je pomembno le dejstvo, iz katerih sredstev je organ plačal oziroma zagotovil izplačilo izvajanja teh pogodb. V povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 je sodišče navedlo, da je v obravnavani zadevi relevantno, ali je organ dejavnost, za katero je sklepal predmetne pogodbe, na katere se nanašajo predmetna poročila o delu, izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Če bo organ izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, predmetnih pogodb ne bo mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Vendar pa je tudi v tem primeru po presoji Sodišča organ v skladu z osmim odstavkom 1.a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ.

Pritožba je delno utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Upoštevaje sodbo št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 IP primarno ugotavlja, da so predmet presoje v ponovljenem postopku elektronskih kopije poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z …, razen v delu osebnih podatkov, glede katerih je IP v 2. tč. izreka dopolnilne odločbe IP št. 090-112/2015/47 z dne 18. 5. 2016 odločil, da jih je dolžan organ na navedenih poročilih prekriti.[1]

Upoštevaje navodila, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovljenega postopka v sodbi št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019, je IP po proučitvi zadeve ugotovil in v nadaljevanju te odločbe podrobneje obrazložil, da je organ glede zahtevanih poročil nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da organ razpolaga s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, ter da je treba za vsako posamezno zahtevano poročilo (več kot 850) ugotoviti, ali sodi v delovno področje organa v smislu ZDIJZ oziroma preveriti, ali kaže na okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog organa, in da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. računovodske evidence, letni finančni načrt, …), zaradi česar je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša na zahtevana poročila, odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

V konkretnem primeru je organ v celoti zavrnil dostop do zahtevanih poročil, pri čemer se ni opredelil do posameznih dokumentov, temveč jih je obravnaval kot celoto. V ponovljenem postopku mora organ primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katera konkretna poročila bo presojal in nato za vsakega posebej ugotavljati, ali predstavlja informacijo javnega značaja.

Ali gre za informacijo javnega značaja?

Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

2. organ mora z njo razpolagati in

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

V ponovljenem postopku mora organ, skladno s sodbo Upravnega sodišča št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 pri opredelitvi informacije, ki izvira iz delovnega področja organa, upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka IP opozarja na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa, ki po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je namreč informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149). Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja za javne visokošolske zavode, opredeljenega v Zakonu o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZViS), saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti (kot v tem primeru ZViS), temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo 2. odstavka 9. člena ZViS ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. IP ugotavlja, da se javna služba ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev visokošolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu.

Po pregledu zakonodaje na področju visokega šolstva (ZViS, Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (Uradni list RS, št. 22/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRRD) in Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (Uradni list RS, št. 35/17 in 24/19; v nadaljevanju Uredba)) je IP ugotovil, da organ v pretežnem delu (v večini) svojega delovanja izvaja javno službo. Javna služba organa obsega izvajanje študijskih programov na vseh treh stopnjah (prva stopnja: visokošolski strokovni študijski programi in univerzitetni študijski programi; druga stopnja: magistrski študijski programi, enoviti magistrski študijski programi ter tretja stopnja: doktorski študijski programi (prvi odstavek 33. člena ZViS)); izvajanje študijskih programov v tujem jeziku (tretji odstavek 8. člena ZViS) ter izvajanje znanstveno-raziskovalnega in umetniškega dela (42. člen ZViS). IP pri tem še pripominja, da ZViS v 63. členu določa, da se pedagoška obveznost, ki je javna služba, lahko izvaja v okviru rednega delovnega razmerja (na podlagi pogodbe o zaposlitvi) in, pod določenimi pogoji, tudi na podlagi drugega pogodbenega razmerja (npr. pogodbe o delu), kar pomeni, da se javna služba ne izvaja samo v okviru rednega delovnega razmerja, temveč tudi drugega pogodbenega razmerja (npr. avtorska pogodba, pogodba o delu).

Organ mora v ponovljenem postopku za vsakega izmed zahtevanih poročil ugotoviti, ali se nanaša na navedena delovna področja oz. ali je nastalo v povezavi z navedenimi delovnimi področji, ki spadajo pod izvajanje javne službe organa. Glede poročil, ki se morebiti ne nanašajo neposredno na izvajanje javne službe, pa je organ dolžan preveriti in v odločbi konkretno utemeljiti, ali je dejavnost, na katero se nanašajo navedena poročila, izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe (npr. da se dejavnost ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje javne službe, oziroma da so imeli izvajalci v času izvajanja dejavnosti dopust, da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in prostorov za izvajanje javne službe ipd.). Iz sodbe št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 namreč izhaja, da je pri odločanju v konkretnem primeru relevantno, da se v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 preveri tudi navedeno dejstvo.

Nadalje iz sodbe sodišča št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Že ustavodajalec je v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način financiranja državne univerze ureja zakon. V skladu s 4. poglavjem Statuta Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Statut) članice univerze, kar je tudi organ v konkretnem primeru, izvajajo dejavnosti v okviru nacionalnega programa, dejavnosti, ki ne spadajo v okvir nacionalnih programov. Skladno s 25. členom Statuta Univerza prek svojih članic izvaja izobraževalno, raziskovalno, razvojno in umetniško dejavnost ter temeljno, razvojno in uporabno raziskovalno delo, tudi na umetniškem področju. Za izvajanje dejavnosti v okviru nacionalnih programov pridobiva univerza sredstva iz proračuna RS, iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj in projektov (28. člen Statuta). Dejavnost univerze se financira tudi iz šolnin in drugih prispevkov za študij, plačil za opravljene storitve, dotacij, donacij, dediščin in daril ter drugih virov. Po 26. členu Statuta, v skladu z zakonom, ki ureja delovanje univerze in Odlokom o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 28/00, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Odlok), lahko članica opravlja tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti, ki so opredeljene v prilogi statuta (t. i. tržna dejavnost). Sredstva v okviru druge (tržne dejavnosti) se ustvarijo na trgu s prodajo blaga in storitev v pogojih konkurence. Kadar članica opravlja drugo (tržno) dejavnost mora voditi za tržno dejavnost ločene računovodske evidence (28. čl. Statuta). Po drugem odstavku 7. člena Odloka lahko članice opravljajo omenjene dejavnosti, če s tem ne ovirajo izvajanja dejavnosti iz 6. člena Odloka (tj. dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe) in če zagotovijo povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti.. Na podlagi navedenih določb je sodišče v sodbi sodišča št. 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 zaključilo, da lahko organ opravlja tržno dejavnost, če se s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu.[2] To pomeni, da mora organ v ponovljenem postopku za odločitev, ali je pogodbe, na katere se nanašajo zahtevana poročila, sklepal za izvajanje tržne dejavnosti, za vsako posamezno pogodbo v računovodskih evidencah in letnem finančnem načrtu preveriti in v odločbi konkretno navesti, ali je v zvezi z dejavnostmi, na katera se nanašajo navedena poročila, sredstva ustvaril na trgu. Povedano drugače, organ mora za vsako izmed zahtevanih poročil ugotoviti, iz katerih sredstev je plačal oziroma zagotovil plačilo za dejavnosti, navedene v poročilu.

Če bo organ v ponovljenem postopku v zvezi s katerim izmed zahtevanih poročil izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, predmetnih poročil ne bo mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Vendar pa mora organ v tem primeru presojati, ali je prosilki v skladu z 8. odstavkom 1.a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ, in sicer so to:

1. informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na:

- pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali

- izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ali sponzorske, donatorske ali avtorske pogodbe ali druge pravne posle, s katerimi se dosega učinek, enak učinkom pravnih poslov iz prejšnje alineje;

2. informacija o vrsti zastopnika oz. članstvu v poslovnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora:

- informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitet člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in

- informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje.

IP na tem mestu opozarja na pojasnilo Ministrstva za javno upravo v mnenju št. 100-423/2015/2 z dne 26. 3. 2015, »da je zakonodajalec z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C predpisal javnost osnovnih podatkov iz pogodb o izdatkih tudi za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. To pomeni, da so določeni zasebno - pravni izvajalci javnih služb oziroma nosilci javnih pooblastil, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, dolžni omogočati dostop do osnovnih podatkov o izplačilih fizičnim ali pravnim osebam (komu, koliko, iz katerega naslova). Gre za absolutno javne podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Enaka zaveza, na podlagi 2. alineje drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, obstaja za druge osebe zasebnega prava, kjer je vsaj eden od ustanoviteljev oseba javnega prava (npr. Univerza Emuni, kjer je soustanovitelj Univerza v Mariboru). Zakonodajalec je izhajal iz namena, da se takšna mera transparentnosti, ki je že uveljavljena v ožjem javnem sektorju, razširi še na širši javni sektor. Za omenjene dodatne zavezance, med katere uvrščamo tudi vsa podjetja, ki so v 100 odstotni lasti države ali samoupravnih lokalnih skupnosti (poleg javnih podjetij in javnih gospodarskih zavodov) velja določba 4. odstavka 10.a člena, ki nalaga obveznost javne objave (preko spleta) informacij javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev, ki se nanašajo na izdatke. Dodatno veljajo zanje tudi določila 11. in 12. odstavka 10.a člena, ki nalaga subjektom objavo podatkov o sklenjenih donatorskih, sponzorskih, svetovalnih, avtorskih in drugih intelektualnih storitvah, v roku 5 dni od sklenitve posla.« Po mnenju ministrstva »bi bilo v skladu z navedenim diametralno nasprotno s cilji in načeli ZDIJZ oziroma povsem nesistemsko razmišljanje, po katerem bi se od univerz, ki predstavljajo javne zavode, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od zasebnih univerz oziroma gospodarskih družb pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.«

Dejstvo, da so določeni podatki pri avtorskih in podjemnih pogodbah absolutno javni tudi pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. II U 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015.[3] Upravno sodišče je potrdilo odločitev IP v odločbi št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, da morajo subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vedno omogočiti dostop do podatkov o nazivu pogodbenih partnerjev, pogodbeni vrednosti, višini izplačila, datumu in trajanju posla, če gre za svetovalne, avtorske in druge pogodbe o izvedbi intelektualnih storitev. Stališče iz sodbe Upravnega sodišča, ki se nanaša na pogodbe, sklenjene z NKBM, ki svoje storitve opravlja izključno na trgu, toliko bolj velja za organ, ki primarno izvaja javno službo, njegova tržna dejavnost pa je omejena na minimum, ki še omogoča nemoteno izvajanje javne službe. Nobenega dvoma torej ne more biti, da je tudi tržna dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti, in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ.

Utemeljitev izjem od prostega dostopa

V zvezi z zahtevanimi poročili, glede katerih bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 1. ali 4.a členu ZDIJZ, mora presojati obstoj izjem od prostega dostopa, in sicer za posamezne podatke v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[4] Organ je v izpodbijani odločbi zgolj na splošno navedel, da bi z razkritjem poročil nezakonito posegel v ustavno varovano pravico do varstva osebnih podatkov profesorjev, s katerimi je pogodbe sklenil, glede česar nima zakonske podlage. Pri navajanju izjeme se je organ skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kljub temu iz navedb organa ni mogoče ugotoviti, ali so izpolnjene vse predpostavke za navedeni izjemi, zato odločbe v tem delu ni mogoče preizkusiti. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj:

ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posamezne izjeme od prostega dostopa in
če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Varstvo osebnih podatkov

Organ v izpodbijani odločbi ni navedel, na katere vse konkretne osebne podatke (omenil je le ime in priimek) iz zahtevanih dokumentov se nanašajo njegove navedbe, zato mora v ponovljenem postopku najprej ugotoviti, v zvezi s katerimi osebnimi podatki zatrjuje to izjemo (npr. datum rojstva, naslov, davčna številka, transakcijski račun, ipd.).

ZDIJZ napotuje na uporabo ZVOP-1, in sicer organ na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba o varstvu podatkov (v nadaljevanju: Splošna uredba), ki je v določenih delih nadomestila določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna Uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe). Kot obdelavo osebnih podatkov pa predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe).

Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. Ker organ spada med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki spadajo v javni sektor, veljajo zanj naslednje pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, in sicer:

(a) posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, je privolil v obdelavo njegovih osebnih podatkov v enega ali več določenih namenov;

(b) obdelava je potrebna za izvajanje pogodbe, katere pogodbena stranka je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali za izvajanje ukrepov na zahtevo takega posameznika pred sklenitvijo pogodbe;

(e) obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu.

Kadar torej obstaja ena izmed zgoraj naštetih podlag za obdelavo osebnih podatkov, je takšna obdelava skladna z zakonodajo.

IP na tej točki poudarja, da niso vsi osebni podatki tudi varovani. ZVOP-1 in Uredba ne varujeta osebnih podatkov na splošno, ampak omogočata le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 6. členu Uredbe. Organ mora torej v ponovljenem postopku ugotoviti, ali zahtevane pogodbe vsebujejo t. i. varovane osebne podatke, tj. osebne podatke, za razkritje katerih ne obstaja pravna podlaga.

Iz stališča Upravnega sodišča v sodbi št. I U 899/2016-44 z dne 5. 2. 2019 izhaja, da posameznik po ZDIJZ ne more prepovedati obdelave svojih osebnih podatkov, vendar pa je organ dolžan te osebe obvestiti o postopku in njihovi pravici do udeležbe, zato mora organ v ponovljenem postopku posameznike, katerih osebne podatke vsebujejo zahtevane pogodbe, obvestiti skladno z navedenim stališčem sodišča.

IP na tem mestu poudarja, da prvi odstavek 6.a člena ZDIJZ v zvezi z informacijami javnega značaja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki izvajajo pretežno oz. izključno tržno dejavnost, zahteva, da ti zavezanci omogočijo dostop do osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih iz 1. alineje 1. odstavka 4.a člena ZDIJZ (gre med drugim tudi za podatke o sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodbah in pogodbah, s katerimi se dosega enak učinek). Pri tem pa ZDIJZ v prvem odstavku 6.a člena taksativno našteva podatke, ki predstavljajo absolutno javne podatke (tj. podatke, katerih razkritje je dopustno ne glede na izjeme, opredeljene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, med katere sodi tudi izjema varstva osebnih podatkov). Ti podatki so:

- podatek o vrsti posla;

- pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja;

- pogodbeni vrednosti in višini posameznih izplačil;

- datumu in trajanju posla in

- enakih podatkih iz aneksa k pogodbi.

Ob dejstvu, da prosto dostopne informacije javnega značaja predstavljajo tudi podatki o imenu in priimku (celo kraju prebivanja) prejemnikov honorarjev, vrsti posla ter pogodbeni vrednosti in v tem smislu tudi višini posameznih izplačil na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki so gospodarske družbe in ki izvajajo izključno oz. pretežno tržno dejavnost (sem npr. spadajo družbe kot NLB, NKBM, Zavarovalnica Triglav...), bi bilo povsem nesistemsko in v nasprotju z namenom ZDIJZ (2. člen) zavzeti stališče, da ti podatki pri javnih zavodih (katerih namen ustanovitve je izvajanje nepridobitne dejavnosti) ali pri katerem drugem zavezancu iz 1. člena ZDIJZ, predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Zakonodajalec je pri noveli ZDIJZ-C namreč izhajal iz predpostavke, da so podatki o izplačilih zavezancev iz 1. člena ZDIJZ (kamor spada tudi organ) že v najširši možni meri javno odstopni, na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako izhaja tudi iz prej citiranega mnenja Ministrstva za javno upravo in predvsem sodbe Upravnega sodišča št. II U 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015.

Podatek o porabi javnih sredstev

Organ je v izpodbijani odločbi zgolj navedel, ne da bi kakorkoli pojasnil, da v konkretnem primeru ne gre za podatke iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je tudi v tem delu nepopolno ugotovil relevantna dejstva in se zato odločbe ne da preizkusiti, IP zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka opozarja na relevantne določbe in sodno prakso. 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Glede na to, da se predmetna izjema od izjem nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, ZDIJZ pa ne vsebuje definicije javnih sredstev, IP pojasnjuje, da Zakon o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1) v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:

1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;

2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:

- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;

- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;

- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež;

3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:

- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;

- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.

Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer relevanten prvi odstavek 72. člena ZViS). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem javne porabe iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Četudi v primeru izplačil na podlagi avtorskih in podjemnih pogodbah ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Navedeno potrjuje tudi dejstvo, da je Računsko sodišče že večkrat revidiralo fakultete tudi v delu, ki se nanaša na izplačila po avtorskih in podjemnih pogodbah.

Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000[5] zavzelo stališče, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v 1. odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Iz predmetne odločitve Ustavnega sodišča RS tako nedvomno sledi, da je treba pojem javna sredstva razlagati široko (zajema tudi sredstva, pridobljena na trgu) in da ta pojem ne zajema le proračunskih sredstev, ampak je precej širši.

Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi porabo prihodkov iz opravljanja tržne dejavnosti javnih zavodov, pa izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23. 6. 2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarno Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. IU 1003/2010 - 43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da »ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe.«

Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku glede podatkov, v zvezi s katerimi bo zatrjeval izjemo od prostega dostopa, ugotoviti, ali predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev, in posledično, ali so ti podatki, skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja.

Podatek, povezan z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca

Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 72/2009-12 z dne 19. 5. 2010[6] izhaja, da je kriterij »v povezavi z delovnim razmerjem«, treba razlagati široko. V predmetni zadevi je bila prosilka za dostop do informacij javnega značaja Univerza v Mariboru, Upravno sodišče RS pa je zavzelo stališče, da je podatek o tem, ali so delavci Univerze v Mariboru podali izjavo o sklenitvi pogodbenih razmerij za namene akreditacijskih postopkov pri drugih delodajalcih, v zvezi z delovnim razmerjem teh javnih uslužbencev. Po 63. členu ZViS je delovna in pedagoška obveznost zaposlenih v visokošolskem izobraževanju zakonsko določena, iz zadnjega odstavka 63. člena predmetnega zakona pa izhaja, da se pogodba o delu (kamor spada tudi avtorska pogodba) lahko sklene zgolj izjemoma in ne več kot v obsegu ene tretjine s tem zakonom določene pedagoške obveznosti in največ za obdobje deset mesecev v študijskem letu. Kdor ima sklenjeno delovno razmerje na področju visokošolskega izobraževanja v skladu s tem zakonom, mora pred sklenitvijo pogodbe o delu, predložiti soglasje delodajalca. Povedano drugače, po stališču Upravnega sodišča je vprašanje sklepanja podjemnih (tudi avtorskih) pogodb v visokem šolstvu v zvezi z delovnim razmerjem pri javnih visokošolskih zavodih (kar organ nedvomno je) zaposlenih javnih uslužbencev. Posledično je, po mnenju IP, dostop do podatkov o sklenjenih avtorskih in podjemnih pogodbah in v zvezi z njimi pripravljenimi poročili treba osvetliti tudi na podlagi tega kriterija. Organ mora v ponovljenem postopku ugotoviti, ali se zahtevana poročila nanašajo na delo, ki sodi v okvir del na rednem in izrednem študiju, študiju na daljavo in podiplomskem študiju (mentorstvo, predavanja, seminarji, konzultacije, prisotnost pri izpitih in zagovorih magistrskega ali doktorskega dela, delo kot predsednik oz. član komisije za obrambo magistrskega dela ali specialističnega dela, priprava študijskih programov) oz. na druga dela, ki sodijo v pedagoško obveznost. V navedenih primerih gre namreč za podatek v zvezi z delovnim razmerjem, saj se po avtorskih in podjemnih pogodbah dejansko izvajajo dela, ki sodijo v okvir delovnih obveznosti iz rednega delovnega razmerja javnega uslužbenca. Vendar, kot navedeno, zakonodaja dopušča (63. člen ZViS), da se neposredna pedagoška obveznost, ki se izvaja kot javna služba, če so bile izkoriščene vse možnosti za sklenitev pogodbe o zaposlitvi in je treba zagotoviti nemoteno izvajanje pedagoške dejavnosti, lahko pod določenimi pogoji (ne več kot v obsegu ene tretjine s tem zakonom določene pedagoške obveznosti in največ za obdobje deset mesecev v študijskem letu ) izvaja na podlagi avtorskih in podjemnih pogodb.

Upoštevaje vse navedeno mora organ v ponovljenem postopku glede podatkov, v zvezi s katerimi bo zatrjeval izjemo od prostega dostopa, ugotoviti tudi, ali so ti podatki povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, in posledično, ali so ti podatki, skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja.

Delni dostop

Če bo organ ugotovil, da zahtevane pogodbe z vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilki omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilki dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Prosilki je bil dostop do zahtevanih pogodb zavrnjen v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilki omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih poročil, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) sploh ne bi bilo izvedljivo.

Sklepno

IP zaključuje, da je pritožba v delu, ki se nanaša na posredovanje elektronskih kopij poročil o opravljenem delu na podlagi avtorskih in/ali podjemnih pogodb, ki so bile od vključno 1. 1. 2005 do 10. 3. 2015 sklenjene z … na način kot to izhaja iz 1. tč. izreka dopolnilne odločbe 090-112/2015/47 z dne 18. 5. 2016 utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), ker je v tem delu pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Nadalje je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe, ki je sploh ni ugotavljal oz. v postopku stranskim udeležencem ni bila dana možnost udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ mora v ponovljenem postopku odločiti o obravnavanem delu zahteve prosilke, ugotoviti obstoj morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja v obravnavani dokumentaciji in v postopek pritegniti stranske udeležence ter nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti (delni) dostop do zahtevanih poročil. IP je zato pritožbi prosilke v tem delu ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo v tem delu odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka

[1] Organ je vložil tožbo samo zoper ugodilni del izreka dopolnilne odločbe IP št. 090-112/2015/47 z dne 18. 5. 2016, zato je 2. točka izreka (zavrnilni del) navedene odločbe IP, v kateri je IP zavrnil dostop do preostalih zahtevanih elektronskih kopij poročil o delu, ter osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan na poročilih prekriti, postala pravnomočna.

[2] Smiselno enako stališče je zavzelo tui Upravno sodišče v sodbi št. I U 902/2013-29 z dne 20. 5. 2015 in v sodbi št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 in I U 900/2016-44 z dne 3. 10. 2018.

[3] Dostopno na povezavi www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/II_U_317-2014-12__0902-9-2014-9_.pdf.

[4] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[5] »Zakon torej omenjenih sredstev v nobenem pogledu ne odvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda. Tudi zanje velja določba drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, zaradi katerih je ustanovljen. Javni zavodi so ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ). Sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, so brez dvoma del javne porabe, nad katero je RS po prvem odstavku 150. člena Ustave najvišji organ kontrole. Iz tega izhaja, da se pristojnost nadzora RS v skladu z Ustavo razteza tudi na rabo tistih sredstev, ki jih javni zavod pridobi s prodajo blago in storitev na trgu. Prav to pa je dovolj razločno uzakonjeno tudi v izpodbijanih členih ZRacS: prva alinea prvega odstavka 19. člena določa, da opravlja RS nadzor nad poslovanjem pravnih oseb javnega prava, med katere vsekakor sodijo javni zavodi; prva alinea prvega odstavka 21. člena pa določa, da opravlja RS pri revidiranih osebah nadzor nad zakonitostjo, namembnostjo ter gospodarno in učinkovito rabo sredstev javnih financ. Ni razloga za dvom, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi.«

[6] Navedena sodba je objavljena na spletni strani IP: https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/U_72-2009-12__021-89-2008_.pdf