prosilec - Vrhovno državno tožilstvo

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov v državnotožilskem spisu št. Kt/14157/2018, in sicer na podlagi specialne določbe ZDT-1, konkretno 181. člena ZDT-1, in izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je nato pritožbenem postopku zavzel stališče, da ZDIJZ in ZDT-1 nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ne urejata iste pravice in ne služita doseganju istega cilja. Ker torej IP ni sledil navedbam organa in posameznih stranskih udeležencev, da določbe ZDT-1 predstavljajo lex specialis in imajo kot take prednost pred uporabo določb ZDIJZ, je presojal dostop še z vidika izjem dostopa po ZDIJZ. Ugotovil je, da so podani pogoji za uveljavitev izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, razen v pretežnem delu sklepa o zavrženju kazenske ovadbe. IP se je opredelil tudi do testa interesa javnosti ter pri tem ocenil, da v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje preostalih dokumentov. Glede porabe javnih sredstev je IP namreč ocenil, da je interesu javnosti zadoščeno s podatki, ki izhajajo iz javno objavljenih odločitev iz postopkov predmetnih javnih naročil Občine Žužemberk, javno objavljenih odločitev DRK v zvezi s temi postopki in tudi predmetnega sklepa o zavrženju kazenske ovadbe, dostop do vsebine katerega je IP dovolil. IP je torej pritožbi prosilca ugodil delno.

ODLOČBA:

Številka: 090-34/2020/12

Datum:  26. 5. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15, 32/16, 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 9. 2. 2020, zoper odločbo Vrhovnega državnega tožilstva, Trg OF 13, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. VDT-Tu-9-5/6/2020 z dne 27. 1. 2020, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 2. 2020 se delno ugodi in se 1. točka izreka odločbe Vrhovnega državnega tožilstva, št. VDT-Tu-9-5/6/2020 z dne 27. 1. 2020, odpravi v delu, ki se nanaša na sklep o zavrženju kazenske ovadbe, ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo sklepa št. NM-Kt/14157/2018/NČ/db z dne 30. 7. 2019, pri čemer je na dokumentu dolžan prekriti naslove stalnih prebivališč osumljencev v izreku sklepa.«.

1. Pritožba prosilca z dne 9. 2. 2020 se v delu, ki se nanaša na dostop do preostale zahtevane dokumentacije v državnotožilskem spisu št. KT 14157/2018, in v delu, v katerem je organ skladno s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane osebne podatke, zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 11. 6. 2019 zahteval informacije, v kateri fazi je postopek preiskave javnega naročila JN1260/2017, razpis za izbiro izvajalca za opravljanje prevozov otrok v OŠ Žužemberk za obdobje 4 let, oziroma v primeru, da je zadeva zaključena, je zahteval kopije vseh dokumentov spisa.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. VDT-Tu-9-5/6/2020 z dne 27. 1. 2020 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba). Upoštevaje določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je najprej ugotovil, da se zahteva nanaša na kopije vseh dokumentov v državnotožilskem spisu št. Kt/14157/2018 ter da zahtevane informacije spadajo v delovno področje ODT v Novem mestu, so zadostno individualizirane, dokumenti obstajajo v materializirani obliki in zavezanec z njimi razpolaga. Nadalje je opravil presojo, ali je glede zahtevane dokumentacije podana katera od izjem iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, ali bi bilo s pošiljanjem poseženo v ustavne pravice drugih oseb in kakšno je razmerje med predpisi, ki dovoljujejo vpogled v državnotožilski spis in predpisi s področja informacij javnega značaja. Pri odločanju o zahtevi prosilca je upošteval tudi mnenje pristojnega državnega tožilca z dne 24. 1. 2020, ki razkritju podatkov nasprotuje. Prosilec se želi seznaniti s celotno dokumentacijo državnega tožilstva, ki se nahaja v spisu ODT v Novem mestu, saj se želi seznaniti s kazensko zadevo, v kateri je Policijska uprava Novo mesto, Sektor kriminalistične policije, Skupina za Korupcijo, pod usmeritvami tožilke izvajala kriminalistično preiskavo na Občini Žužemberk in se nanaša na javno naročilo JN1260/2017 - razpis za izbiro izvajalca za opravljanje prevozov otrok v OŠ Žužemberk za obdobje 4 let. Gre torej za identično situacijo kot če bi zavezanec omogočil prosilcu vpogled v državnotožilski spis. Dostop do posameznih dokumentov iz sodnih in tožilskih spisov urejajo različni predpisi. ZDIJZ je najsplošnejši predpis, ki po načelu prostega dostopa vsakomur dovoljuje dostop do dokumentov, izvirajočih iz delovnega področja organa, če ni podana kakšna izjema. Dostop do sodnih in tožilskih spisov pa ureja tudi področna (tako procesna kot materialna) zakonodaja in to kot lex specialis Zakon o državnem tožilstvu (v nadaljevanju: ZDT-1)[1]. Le-ta v prvem odstavku 181. člena omejuje krog oseb, ki lahko dostopajo do spisov državnega tožilstva in določa, od katere faze dalje se dovoli vpogled. Po navedeni določbi pridobijo dostop do vsebine osebnih in drugih podatkov iz vpisnikov,  imenikov in evidenc, ki se nanašajo na njih, posamezniki, na katere se nanašajo, ali druge osebe, ki so v njih navedene v zvezi s pristojnostmi iz prvega odstavka 19. člena ZDT-1, šele po zastaranju kazenskega pregona ali po pravnomočnosti sodbe. Pred potekom teh rokov lahko dostopajo do vsebine osebnih ali drugih podatkov samo v okviru sodnega postopka ali na podlagi odločbe sodišča. Pravico do vpogleda v vsebino osebnih ali drugih podatkov iz vpisnikov, imenikov, evidenc in spisov državnega tožilstva ima še pred njihovim arhiviranjem tudi vsaka pravna ali fizična oseba, ki za to izkaže pravni interes, če to ne posega v določbe prejšnjega stavka ter ne škoduje interesom postopka, tajnosti postopka ali zasebnosti oseb. Določbe ZDT-1 predstavljajo lex specialis, katerega določbe imajo prednost pred uporabo določb ZDIJZ, zato je treba zavrniti tudi zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Tudi v praksi Upravnega sodišča je sprejeto stališče, da se na postopkovna pravila za vpogledovanje v spis ni mogoče sklicevati le takrat, kadar je postopek pravnomočno končan, v konkretni zadevi pa ne gre za pravnomočno končan postopek. Izpostavil je tudi, da pravno vprašanje, kateri predpis, torej tisti, ki določa pravila postopka, ali tisti, ki določa prost dostop do informacije javnega značaja, ima prednost, še ni dokončno rešeno, in sodna praksa v zvezi s tem ni poenotena. Jezikovna, zlasti pa teleološka razlaga predpisov, pa privedeta do zaključka, da je treba upoštevati v prvi vrsti določbe in omejitve ZDT-1. Nasprotna razlaga, če bi bil v primeru zavrženja vsakomur omogočen prost dostop do vsebine državnotožilskega spisa, bi namreč povsem izničila omejitev iz 181. člena ZDT-1, ki vpogled v državnotožilski spis osebam, na katere se nanaša predkazenski postopek, omejuje do zastaranja kazenskega pregona. Ta omejitev je po oceni zavezanca jasna in uzakonjena ravno zaradi nevarnosti, da kazenskega postopka ne bo mogoče izvesti, čeprav še ne bo nastopilo zastaranje. Dostopa do informacij in dokumentov, ki prosilcu ne gre po področnem zakonu, ni moč priznati po določbah ZDIJZ, saj bi to pomenilo obid prepovedi iz lex specialis. Poleg navedenega je treba upoštevati tudi domnevo nedolžnosti (27. člen Ustave Republike Slovenije), na podlagi katere velja posameznik za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Gre za tako imenovano predpostavko nedolžnosti, ki pomeni, da oseba velja za nedolžno, vse dokler se ji ne dokaže krivda, ter najpomembnejše, da mora sodišče v dvomu, ko niso s stopnjo gotovosti izkazani vsi zakonski znaki kaznivega dejanja, obdolženo osebo oprostiti. Domneva nedolžnosti je samo prazna črka na papirju, če država ne zagotavlja posamezniku garancije, da ne bo tudi kako drugače, torej ne samo v okvirih kazenskega postopka, posegala v to domnevo. Javno dejanja bi nedvomno predstavljalo poseg v domnevo nedolžnosti posameznika. Pravica vsakogar, da se seznani z informacijami javnega značaja, ne more odtehtati posega v domnevo nedolžnosti. V koliziji med pravico dostopa do informacij javnega značaja na eni strani in temeljno pravico posameznik v kazenskem postopku na drugi strani, je po prepričanju organa vselej treba dati prednost slednji. V predmetni zadevi ni prišlo do nobene pravnomočne obsodilne sodbe, s katero bi bila ustavna domneva nedolžnosti izpodbita. S prostim dostopom do podatkov državnotožilskega spisa bi tako lahko prišlo do hudih kršitev domneve nedolžnosti v njeni ustavni razsežnosti. Javno razkritje podatkov, ki se nanašajo na posameznika, ki je bil le domnevno vpleten v kazniva dejanja, namreč nedvomno posega v njegovo ustavno zajamčeno pravico do zasebnega življenja. Zahteva prosilca se zato zavrne tudi iz razloga varovanja in ohranjanja domneve nedolžnosti v zvezi z varstvom osebnih podatkov, saj bi bili z razkritjem javnosti neupravičeno posredovani osebni podatki, za razkrije katerih ni pravne podlage, torej tudi na podlagi izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema pri presoji, ali zahtevana informacija javnega značaja vsebuje osebne podatke, napotuje na uporabo določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[2]. Ker se je v slovenskem pravnem redu s 25. 5. 2018 začela neposredno uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov) je treba pri presoji navedene izjeme, upoštevati tudi neposredno uporabljive določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov ter določbe ZVOP-1, ki niso v koliziji s Splošno uredbo o varstvu podatkov. Namen zavezujočih predpisov s področja varstva osebnih podatkov je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in osebno dostojanstvo posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki. Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom. Določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Splošna uredba o varstvu podatkov v 86. členu nadalje določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po 4. členu Splošne uredbe o varstvu podatkov, zato je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 6. členu te uredbe. V skladu z definicijo obdelave osebnih podatkov razkritje in dajanje osebnih podatkov na razpolago izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov, ZDIJZ sam po sebi pa ne daje organom pravne podlage, da razkrivajo oziroma dajejo na razpolago osebne podatke posameznikov, s katerimi razpolagajo zaradi izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti. V obravnavanem primeru zahtevani dokumenti vsebujejo imena in priimke fizičnih oseb, ki so bile obravnavane v predkazenskih postopkih ter drugih fizičnih oseb, ki so v postopkih sodelovale (priče), kar vse predstavlja osebne podatke, za razkritje katerih zakon ne daje pravne podlage. Organ je nadalje ugotovil, da se varovani osebni podatki prepletajo z drugimi podatki in da bi lahko bile posamezne fizične osebe na podlagi teh podatkov določene oziroma določljive. Prav tako v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prvemu odstavku 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[3] na način, da se izločijo podatki, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izločanje podatkov namreč ne bi preprečilo prepoznave vpletenih oseb. Organ bi s posredovanjem zahtevanih informacij posegel v človekove pravice in kršil ustavno prepoved uporabo podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja po prvem odstavku 38. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[4].

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 9. 2. 2020. Uvodoma je kot pomembno izpostavil, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je bila kazenska ovadba s sklepom zavržena ali kazenski postopek še ni zaključen in je v teku, zato odločbe ni mogoče preizkusiti. Če je bila kazenska ovadba zavržena, je postopek nedvomno zaključen in bi mu moral organ dovoliti vsaj delni dostop do vseh dokumentov na način, da se v dokumentih prekrije vse varovane osebne podatke preiskovanih oseb in prič. Ob tem je poudaril, da imena in priimki občinskih funkcionarjev, občinskih uradnikov in direktorja pravnega subjekta niso varovani osebni podatki in jih organ ne bi smel prekriti. Vsled temu je sklicevanje organa na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ neutemeljeno. V celoti je zavrnil tudi navedbe organa, da bi bile te osebe tudi s prekritjem njihovih varovanih osebnih podatkov določene oziroma določljive. Kot izhaja iz odločbe IP št. 090-207/2019/5 z dne 17. 10. 2019 učinkujejo odločbe, izdane v skladu z ZDIJZ, erga omnes, kar pri posredovanju dokumentov pomeni, da mora biti posredovani dokument oziroma informacija enaka, ne glede na to, kdo jo je zahteval, Pomembno je le dejstvo, da je prosilec podal zahtevo v skladu z določili ZDIJZ in jo kot tako tudi vsebinsko opredelil in poimenoval. Ob doslednem upoštevanju kriterija univerzalnega prosila je lahko odločitev samo univerzalna. Nadalje je navedel, da je organ zahtevo zavrnil, ne da bi popolno ugotovil relevantno dejansko stanje in se opredelil do vseh vprašanj:

• ali je kazensko ovadbo ODT iz Novega mesta s sklepom zavrglo, postopek je zaključen in razkritje informacij ne bi imelo več nobenega vpliva na sam postopek,
• ali kazenska preiskava ni zaključena, kar pa bi z razkritjem posameznih dokumentov lahko imelo vpliv na nadaljnji postopek kazenske preiskave (obvezna uporaba škodnega testa).

Organ se namreč v postopku ni opredelil do dokumentacije (posameznih dokumentov v spisu), ki je bila predmet njegove zahteve in posledično tudi ni ustrezno ugotavljal zavrnitvenih razlogov za posamezne dokumente, ki jih ZDIJZ opredeljuje v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj na splošno povzel, da sta glede zahtevane dokumentacije podani izjemi po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in tako zmotno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi tudi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral. Odločbe se iz teh razlogov ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (prva in druga točka prvega odstavka in sedma točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ namreč v izpodbijani odločbi ni navedel, s katerimi dokumenti, ki so predmet zahteve, razpolaga, in nato ni za posamezen dokument iz spisa, ki bi ga identificiral kot informacijo javnega značaja, ugotavljal, ali se lahko dostop do njega zavrne zaradi izjeme varstva osebnih podatkov. V primeru, da posamezni dokument ali njegov del vsebuje osebne podatke kot varovane podatke in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, bi moral organ te informacije izločiti iz dokumenta ter prosilca seznaniti z vsebino. V izreku odločbe bi torej morali biti dokumenti, ki so predmet presoje, jasno navedeni, in izjema od prostega dostopa. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere meni, da je upravičen. V kolikor bi torej organ ugotovil katero od izjem, bi moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. V skladu z načelom odprtosti delovanja javnih organov po 2. členu ZDIJZ je namreč dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če po to po kriterijih iz 19. člena Uredbe ne bi bilo izvedljivo oziroma ko bi delno razkritje ogrozilo zaupnost varovanih informacij. V primeru torej, če kazenski postopek še ni zaključen in je še v teku (v katerikoli fazi), to organ zavezuje k uporabi škodnega testa, po katerem mora izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oziroma da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi kazenskega postopka. Pred izdajo odločbe bi tako moral organ za vsak dokument posebej izvesti škodni test. Iz obrazložitve ni razvidno, ali je kazenski postopek zaključen, ali je še v teku, niti ni razvidno, da bi bil tak test dejansko tudi opravljen. Če je ODT Novo mesto s sklepom zavrglo kazensko ovadbo, pa pomeni, da predmetni kazenski postopek ni več v teku in je zaključen. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da v konkretni zadevi ni prišlo do pravnomočne sodbe, s katero bi bila ustavna domneva nedolžnosti preiskovancev izpodbita. Z zavrženjem kazenske ovadbe in izdanim sklepom (če je bil ta izdan), je ODT zavrglo sum kaznivega dejanja in ustavilo vse nadaljnje postopke v kazenski preiskavi. S sklepom je ovrglo vse sume o domnevno vpletenih osumljencih v kaznivo dejanje pri izvedbi razpisa. Na ta dejstva razkritje dokumentov ne bi imelo nobenega vpliva več. V tem primeru bi organ moral omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja s tem, da bi prekril varovane osebne podatke, ki so samo del dokumentov, ostala vsebina dokumenta pa bi morala biti posredovana. Če se ti nanašajo na občinske funkcionarje, občinske uradnike in direktorja pravnega subjekta, osebnih podatkov (kot so njihovo ime in priimek) niti ne bi smeli prekriti, ker niso varovani osebni podatki. Ker gre za porabo javnih sredstev, je prosilec predlagal tudi izvedbo testa interesa javnosti. Meni, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, nepravilno uporabil določbe materialnega predpisa, in ker se odločbe ne da preizkusiti, je prišlo v postopku do bistvenih kršitev pravil postopka. Na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP je tako predlagal IP, da odpravi izpodbijano odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. VDT-Tu-9-5/6/2020 z dne 14. 2. 2020, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil izpodbijano odločbo, državnotožilski spis zadeve št. Kt/14157/2018 in spis VDT-Tu-9-5/6/2020/GS.

Ker zahtevana dokumentacija vsebuje tudi osebne podatke tretjih oseb, jih je IP zaradi morebitnega vpliva odločbe na njihove pravice in pravne koristi, pozval v postopek, da se po določilih 143. člena ZUP vključijo v postopek kot stranski udeleženci tako, da se do konkretne zahteve oziroma pritožbe lahko opredelijo. Stransko udeležbo so priglasili vsi štirje pozvani stranski udeleženci, zoper katere je organ vodil kazenski postopek. Kot razlog za zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov so navedli ZDT-1, ki je v razmerju do ZDIJZ lex specialis, kar pomeni, da imajo določbe ZDT-1 prednost pred uporabo določil ZDIJZ. Vpogled v spis je na podlagi določil ZDT-1 možen le, ko je postopek pravnomočno končan. Na podlagi navedenega je potrebno dostop do informacij iz državnotožilskega spisa zavrniti, saj postopek še ni pravnomočno končan, kar pomeni, da velja domneva nedolžnosti (27. člen Ustave), na podlagi katere velja posameznik za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Javno posredovanje podatkov o očitkih storitve kaznivega dejanja bi nedvomno predstavljalo poseg v to domnevo. Pravica vsakogar, da se seznani z informacijami javnega značaja, pa nikakor ne more odtehtati posega v domnevo nedolžnosti. V omenjeni zadevi ni bila izdana nobena pravnomočna obsodilna sodba, s katero bi bila izpodbita ustavna domneva nedolžnosti, zato bi lahko prišlo s prostim dostopom do državnotožilskega spisa do hudih kršitev domneve nedolžnosti, kar bi pa pomenilo hud poseg v z Ustavo zajamčeno pravico do zasebnega življenja. Sklicevali so se tudi na mnenja, stališča in prakso po ZDIJZ, da organ kot zavezanec ali katerikoli drug organ ni dolžan posredovati informacij, dokler je zadeva še predmet posvetovanja v organu oziroma v postopku. Zadeva je v fazi odločanja sodišča. Pravna podlaga za zavrnitev je torej 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. S posredovanjem informacij bi jim nastala nepopravljiva škoda. Kot razlog pa so navedli tudi 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu s Splošno uredbo o varstvu podatkov je obdelava osebnih podatkov dopustna, če je posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki, vanjo privolil, če je potrebna za izvedbo ali sklenitev pogodbe, za izpolnitev zakonske obveznosti, izpolnitev življenjskih interesov posameznika ali je javnem interesu, kar pa ni primer v obravnavanem primeru. Zahtevani dokumenti v vsebujejo imena in priimke fizičnih oseb, ki so bile obravnavane v predkazenskih postopkih ter drugih fizičnih oseb, kar vse predstavlja osebne podatke, za razkritje katerih pa zakon ne daje pravne podlage. Poleg tega se varovani podatki prepletajo z drugimi podatki, na podlagi katerih bi bile lahko posamezne fizične osebe določene ali določljive. V omenjenem primeru tudi ni možno uporabiti instituta delnega dostopa na podlagi 7. člena ZDIJZ na način, da se izločijo podatki, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj izločanje osebnih podatkov ne bi preprečilo prepoznave vpletenih oseb. S posredovanjem zahtevane dokumentacije bi zavezanec hudo posegel v človekove pravice in kršil ustavno prepoved uporabe podatkov z namenom njihovega zbiranja (38. člen Ustave).

Pritožba je delno utemeljena.

1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v 1. točki izreka, v kateri je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ in da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki.

Predmet presoje IP so torej bili dokumenti državnotožilskega spisa Kt/14157/2018. Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih podatkov na podlagi specialne določbe ZDT-1, konkretno 181. člena ZDT-1, in izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do razmerja med ZDIJZ in ZDT-1.

1. Razmerje med določbami ZDT-1 in ZDIJZ

Kot izhaja iz 1. člena ZDT-1, ta ureja državnotožilsko službo, pristojnosti in nezdružljivost funkcije državnega tožilca, ureditev in pristojnosti državnih tožilstev, državnotožilsko in pravosodno upravo, sestavo, pristojnosti in delovanje Državnotožilskega sveta, razmerja med državnimi tožilstvi ter druga vprašanja, pomembna za delo državnih tožilcev in državnih tožilstev. Materija, ki jo ureja ZDT-1, je torej povsem druga, kot pa jo ureja ZDIJZ. ZDIJZ namreč predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja po drugem odstavku 38. člena Ustave RS. Tudi nameni in cilji predmetnih zakonov so povsem različni.

Konkretno se je organ skliceval na 181. člen ZDT-1, ki ureja pravico do seznanitve z osebnimi podatki in drugimi podatki, ki se nanašajo na posameznike, v zvezi s pristojnostmi državnega tožilstva v okviru temeljne funkcije vlaganja in zastopanja kazenskih obtožb. Določba predstavlja izpeljavo ustavne pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in zahteva izkaz pravnega interesa oziroma pravne koristi. Po ZDIJZ pa je dostop prost vsaki pravni in fizični osebi, brez potrebe po izkazu pravnega interesa. Gre za dve povsem različni pravici, ki se uresničujeta na podlagi različnih zakonov (ena na podlagi ZDT-1, druga na podlagi ZDIJZ). 181. člen ZDT-1 se tako nanaša na subjekte, ki imajo interes v posameznem kazenskem postopku, medtem ko ZDIJZ temu ni namenjen. ZDIJZ namreč ni namenjen pridobivanju dokumentov za potrebe posameznika v posameznem kazenskem postopku, ampak je namenjen širši javnosti. Če bi obveljalo mnenje organa, da dostopa do informacij in dokumentov, ki prosilcu ne gre po področnem zakonu, ni moč priznati po določbah ZDIJZ, ker bi to pomenilo obid prepovedi iz lex specialis, bi to dejansko pomenilo, da bi se ustavna pravica do državnotožilskih zadev lahko uveljavljala samo po ZDT-1.

IP je tako  zavzel stališče, da ZDIJZ in ZDT-1 nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, saj ne urejata iste pravice (različen objekt varstva) in ne služita doseganju istega cilja. Gre namreč za dva različna pravna temelja, na katerih se določeni podatki posredujejo, in med njima ne velja razmerje splošnosti in specialnosti oziroma starejšega in novejšega predpisa. Smiselno enako izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007, sodbe Upravnega sodišča št. I U 658/2009-10 z dne 27. 10. 2010 (s katero je sodišče pritrdilo stališču IP v odločbi št. 090-34/2009/ z dne 2. 4. 2009), sodbe in sklepa Upravnega sodišča št. U 1676/2003, sodbe Upravnega sodišča št. U 1876/2017-18 z dne 3. 4. 2019, sodbe Upravnega sodišča št. I U 2751/2017-13 z dne 28. 11. 2018. Smiselno enako stališče pa izhaja tudi sodbe in sklepa Vrhovnega sodišča št. X Ips 312/2015 z dne 28. 11. 2018  (točka 20) ter sodbe Sodišča EU v zadevi št. C-215/17.

Upoštevaje navedeno IP ni sledil navedbam organa in posameznih stranskih udeležencev, da določbe ZDT-1 predstavljajo lex specialis in imajo kot take prednost pred uporabo določb ZDIJZ, ter je iz tega razloga treba zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v celoti zavrniti.

Ker so se organ in stranski udeleženci sklicevali tudi na domnevo nedolžnosti in izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se IP v nadaljevanju opredeljuje najprej do izjeme varstva osebnih podatkov.

1. Izjema varstva osebnih podatkov

Kot že navedeno, pravilo ZDIJZ je, da so informacije javnega značaja prosto dostopne, pravico prosilcev po ZDIJZ pa je mogoče omejiti le v izjemnih primerih, ko to terja varstvo pravic tretjih in varstvo javnega interesa. Tudi v zvezi z uporabo izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba slediti namenu in cilju zakona iz 2. člena in izjemo tolmačiti restriktivno.

V skladu z določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se podatek nanaša na varovane osebne podatke. ZDIJZ pri ugotavljanju obstoja navedene izjeme napotuje na določbe veljavnega zakona o varstvu osebnih podatkov.

Ugotoviti gre, da se je 25. 5. 2018 začela uporabljati Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju: Splošna uredba o varstvu podatkov)[5]. Splošna uredba o varstvu podatkov tako predstavlja tisti pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje ZVOP-1. V določenih delih se torej ZVOP-1 ne uporablja več. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije upravljavca in obdelovalca osebnih podatkov in ne definicije osebnega podatka ter ne spreminja definicije javnega in zasebnega sektorja.

Po določilu člena 4(1) navedene uredbe pomeni osebni podatek katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

IP je z vpogledom v predmetno dokumentacijo ugotovil, da ta nedvomno obsega vrsto osebnih podatkov posameznikov (imena in priimke fizičnih oseb, zoper katere je bila vložena kazenska ovadba, podatke o naslovih bivališč, datumih rojstev, EMŠO, poklicih, podatke iz družinskega življenja fizičnih oseb, osebni status posameznikov, na katere se nanašajo osebni podatki, vrsta udeležbe v domnevnem kaznivem dejanju, opise očitkov, ki so naslovljeni na osumljence, ipd.). Ugotovil pa je tudi, da ne more v celoti slediti odločitvi organa, da ni pravne podlage za razkritje določenih osebnih podatkov.

Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. V skladu z navedeno določbo je obdelava zakonita, če je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c) ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). IP je ugotovil, da je v obravnavanem primeru podana zakonska podlaga za razkritje določenih osebnih podatkov, saj gre za absolutno javne podatke po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pravna podlaga po Splošni uredbi o varstvu podatkov je torej ZDIJZ.

Kadar organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrne zaradi varstva osebnih podatkov, se vprašanje, kateri osebni podatki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, presoja upoštevajoč načela v zvezi z obdelavo osebnih podatkov po členu 5 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Točka c člena 5(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov določa, da morajo biti osebni podatki ustrezni, relevantni in omejeni na to, kar je potrebno za namene, za katere se obdelujejo (»najmanjši obseg podatkov«). To pomeni, da se smejo na podlagi navedene »izjeme od izjem« razkriti le tisti osebni podatki, ki so nujno potrebni, da se doseže namen ZDIJZ, in to je, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po oceni IP bi dostop do informacij, ki vsebujejo z vidika zasebnosti relevantno sporočilo o določljivem posamezniku, pomenil prekomeren poseg v zasebnost te osebe, kar bi bilo tudi v nasprotju z načelom sorazmernosti.

IP je zaradi obstoja izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako zavrnil dostop do kazenske ovadbe in vse preostale dokumentacije v celoti, razen do dela sklepa o zavrženju kazenske ovadbe. Kazenska ovadba nastane v najzgodnejši fazi predkazenskega postopka, pred uvedbo kazenskega postopka, ko govorimo še o osumljencu in ne obdolžencu, ter same po sebi niso dokazno sredstvo in z njimi ni mogoče dokazati dejstev, ki jih vsebujejo, niti ne zavezujejo državnih tožilcev k pregonu, saj le-ti samostojno ocenjujejo, ali so izpolnjeni pogoji za začetek kazenskega postopka. Navedene okoliščine ne morejo biti brez vpliva na pravico dobiti informacijo javnega značaja po ZDIJZ. Pri dostopu do informacij javnega značaja po ZDIJZ in razkrivanju osebnih podatkov kljub določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tudi ne gre za vprašanje, ali ima konkretni prosilec pravno podlago za razpolaganje z osebnimi podatki določenega posameznika, ampak ali jo ima organ. Kot je IP že predhodno ugotovil, pravna podlaga za razkrivanje vseh osebnih podatkov v obravnavanem primeru ne obstaja, saj za razkrivanje celotne dokumentacije ni mogoče enoznačno trditi, da je v neposredni povezavi s podatki po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tako se IP strinja z navedbami organa in stranskih udeležencev, da obravnavanem primeru zahtevani dokumenti vsebujejo imena in priimke fizičnih oseb, ki so bile obravnavane v predkazenskih postopkih, ter drugih fizičnih oseb, ki so v postopkih sodelovale (priče), kar vse predstavlja osebne podatke. V tožilskem spisu je vsebovanih tudi vrsta osebnih podatkov, ki sploh niso povezani z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, zato je IP pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, v tem delu zavrnil kot neutemeljeno.

IP pa je ugotovil, da je delno razkritje sklepa o zavrženju kazenske ovadbe dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na obstoj izjeme varstva osebnih podatkov dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Iz spisovne dokumentacije spisa zadeve Kt 14157/2018 nedvoumno izhaja, da so stranski udeleženci funkcionar … in javni uslužbenci občine, da se tematika zahtevanega dokumenta nanaša na informacije, ki so neposredno povezane s porabo javnih sredstev in da se z delnim dostopom do zahtevanega dokumenta omogoča pregled nad ravnanjem tožilstva in policije pri odločanju v pomembnih javnih zadevah (kamor spadajo tudi upravljanje oziroma uporaba in razpolaganje z javnimi sredstvi). Ni namreč dvoma, da se tematika zahtevanega dokumenta tiče vprašanj, ki se nanašajo na stičišče opravljanja oziroma izvrševanja javnih nalog organa na eni strani ter na opravljanje dolžnosti javne funkcije oziroma delovnega razmerja stranskih udeležencev na drugi strani (tudi v zvezi z javnimi sredstvi). Sama tematika zahtevanega dokumenta so očitki stranskim udeležencem, da so s položaja javnega funkcionarja oziroma javnih uslužbencev storili kaznivo dejanje, ki je umeščeno v poglavje kaznivih dejanj zoper uradno dolžnost, javna pooblastila in javna sredstva. Katalog kaznivih dejanj v 26. poglavju Kazenskega zakonika predstavlja razne vrste oziroma oblike zlorabe oziroma kršitve uradnega položaja oziroma pooblastil pri opravljanju uradne dolžnosti oziroma javnih pooblastil ali v zvezi z njimi s strani oseb, ki opravljajo dolžnosti oziroma so nosilci teh pooblastil. Gre za kazniva dejanja delictum proprium, kjer se pojem uradne osebe pojavlja kot zakonski znak, kar pomeni, da so storilci lahko le osebe s posebnimi lastnostmi oziroma položajem (tj. uradne osebe ali javni uslužbenci). Ni dvoma, da je v obravnavani zadevi pri stranskih udeležencih šlo za izvajanje uradnih funkcij, tudi z vodstvenimi pooblastili in odgovornostmi, v zvezi s katerimi ima javnost pravico, da se seznani z zaključnimi ugotovitvami posameznih kazenskih postopkov, ki so obteženi s sumi in obtožbami o zlorabah uradnega položaja. Tako so po mnenju IP v tovrstnih dokumentih dostopni najmanj podatki o zakonski označbi kaznivega dejanja z navedbami določb kazenskega zakona, podatki o državnem tožilcu, ki je vodil postopek, tisti deli posameznih obrazložitev, ki vsebujejo pravno podlago za posamezno ravnanje pristojnih organov, splošni opis očitanega kaznivega dejanja, pravni pouk ipd.

Skladno z zapisanim je IP v obravnavani zadevi ugotovil, da je sklep o zavrženju kazenske ovadbe, št. NM-Kt/14157/2018/NČ/db z dne 30. 7. 2019, prosto dostopna informacija javnega značaja, pri čemer je organ dolžan prekriti v izreku sklepa navedene naslove stalnih bivališč osumljencev, saj gre za varovane osebne podatke. Obrazložitev predmetnega sklepa obsega ugotovitve postopka, povezane s postopki javnih naročil za izbor izvajalca za opravljanje prevozov otrok v OŠ Žužemberk za obdobje 4 let, objavljenih na Portalu javnih naročil, odločitve občine, pa tudi kratke opise glede zahtevkov za revizijo in odločitev Državne revizijske komisije (v nadaljevanju: DRK). Ob tem IP dodaja, da izhajajo podatki o ponudnikih, ponudbah ter odločitvah občine in DRK tudi iz dokumentov občine, objavljenih na Portalu javnih naročil, in javno objavljenih odločitev DRK.

Dostop do  podatkov je sorazmeren tudi z vidika transparentnosti dela organa, saj so prav iz sklepa o zavrženju kazenske ovadbe razvidni razlogi za ustavitev kazenskega pregona in zavrženje ovadbe. Na takšen način pa so izpostavljeni podatki tudi javna zadeva vsaj v tolikšni meri, da je z njihovim razkritjem dosežen tudi namen ZDIJZ, ki je določen v 2. členu. Tudi s tega vidika je v primerih dostopov do sklepov, s katerimi so se zaključili posamezni postopki, sklicevanje na določbo 181. člena ZDT-1, ki po svoji naravi ne more doseči cilja in namena ZDIJZ, kot ga določa 2. člen tega zakona, neutemeljeno.

Obrazložitev sklepa sicer obsega tudi imena in priimke članov izbornih komisij občine, vendar gre v zvezi s tem ugotoviti, da ne gre za varovane osebne podatke. ZDIJZ namreč v 4. točki prvega odstavka 10. člena določa proaktivno objavo dokumentacije na področju javnih naročil ter javnih razpisov za dodelitev sredstev, subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega ali občinskih proračunov. Konkretno nadalje Uredba v 2. točki prvega odstavka 10. člena določa, da mora organ v svetovni splet posredovati podatke o članih komisij za izvedbo postopkov javnih razpisov. Varovani tudi niso osebni podatki posameznikov, ki imajo registrirano pridobitno dejavnost[6], in se nanašajo na fizično osebo kot gospodarski subjekt. Podatki o imenu, priimku in lastnoročnem podpisu državne tožilke so v sklepu navedeni v kontekstu opravljanja njene funkcije, kar pomeni, da ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov (po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).

IP na tem mestu v zvezi z navedbo organa, da javno razkritje podatkov, ki se nanašajo na posameznika, ki je bil le domnevno vpleten v kazniva dejanja, nedvomno posega v njegovo ustavno zajamčeno pravico do zasebnega življenja, poudarja pomen določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. S sprejetjem te določbe se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je namreč stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse.[7] Tudi IP je že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki opravljajo javno funkcijo oziroma so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javnega sektorja in s tem povezanega načela transparentnosti, bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja.[8] IP se je o dostopu do osebnih podatkov javnih uslužbencev z vidika opravljanja delovnega razmerja in porabe javnih sredstev izrekel že v mnogih svojih predhodnih odločbah[9], prav tako tudi sodišče[10].

IP je torej v obravnavanem primeru ugotovil, da so podani pogoji za uveljavitev izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, razen v pretežnem delu sklepa o zavrženju kazenske ovadbe. Upoštevaje te ugotovitve, se IP do drugih izjem dostopa po ZDIJZ posej ni dolžan opredeljevati. Ker pa sta se dva stranska udeleženca sklicevala na izjemo dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP na kratko povzema pomen te izjeme. O dokumentu v postopku izdelave oziroma o osnutku po tej izjemi je mogoče govoriti le, če gre za dokument, ki kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota in podpisan s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstva zaupnosti posvetovanj znotraj organov in med organi v času priprave zadeve. Če gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, oziroma na drugačen način zaključen dokument, ni več mogoče govoriti o tem, da gre za osnutek ali za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je takšen dokument le del obsežnejšega postopka in ali se bo vsebina dokumenta morebiti še spreminjala. Pomembno je, da je dokument kot tak že zaključen. Tudi v primeru dokumentov, ki se skozi čas spreminjajo (npr. v fazi priprave zakona nastane več zaključenih osnutkov, ki so nato predmet javne razprave), ni mogoče govoriti, da gre za dokument v postopku nastajanja, temveč je v smislu ZDIJZ vsak osnutek zase zaključen dokument, ki je lahko predmet zahteve prosilcev po ZDIJZ. Kakšne spremembe, ukrepi, dejanja in podobno bodo na podlagi takšnega dokumenta še sledili, za samo presojo tega dokumenta ni pomembno.[11] Tudi, ko gre za osnutek dokumenta, je za to, da je obstoj navedene izjeme utemeljen, treba izkazati še obstoj nastanka škode, torej da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Oba pogoja, torej, da gre za dokument, ki šele nastaja kot tudi izkaz škode, morata biti podana kumulativno. Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 392/2009-11 z dne 10. 6. 2010 izrecno poudarilo, da se za obstoj te izjeme ne zahteva zgolj obstoj oziroma izkaz nastanka škode, ampak je z vidika tega določila bistveno, ali bi razkritje povzročilo napačno razumevanje dokumenta. Navedeno po mnenju IP daje povsem jasen odgovor, kako je z uporabo te izjeme v obravnavanem primeru, kljub temu da za samo odločitev IP ni relevantna.

1. Test interesa javnosti

Prosilec je v pritožbi predlagal, da IP po potrebi izvede test interesa javnosti. V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pa v obravnavanem primeru niso podani.

Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.

Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje. Pri tem IP izpostavlja še stališče sodne prakse, iz katere izhaja, da bi bil javni interes glede razkritja podan, »če bi bile ogrožene take vrednote kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno«.[12] Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je torej opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo.

Po oceni IP v obravnavanem primeru niso ogrožene takšne vrednote, da bi se tehtnica prevesila v prid javnega interesa za razkritje preostalih dokumentov. Po vpogledu v dokumente, ki so predmet presoje v tem postopku, IP namreč ugotavlja, da ti po vsebini niso takšne narave, da bi se splošna javnost z njihovo pomočjo lahko seznanila s pomembno družbeno temo ali da bi njihovo razkritje lahko pripomoglo k javni razpravi o pomembni temi, ki je relevantna za širši krog ljudi. Pri vsebini teh dokumentov tudi ne gre za temo, ki bi terjala sodelovanje širše javnosti pri oblikovanju vsebin, ki so z vidika vključevanja in širše skupine deležnikov pomembne zaradi zagotavljanja demokratičnega diskurza med civilno družbo in organi javnih oblasti. Glede porabe javnih sredstev pa je po mnenju IP interesu javnosti zadoščeno s podatki, ki izhajajo iz javno objavljenih odločitev iz postopkov predmetnih javnih naročil Občine Žužemberk, javno objavljenih odločitev DRK v zvezi s temi postopki in tudi predmetnega sklepa o zavrženju kazenske ovadbe, dostop do katerega je IP dovoli, na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Poudariti je treba tudi, da test interesa javnosti ni namenjen temu, da se razkrije nekaj, kar je »interesantno za javnost«, temveč da se razkrije tisto, kar je »v interesu javnosti«. Podatki, ki jih zahteva prosilec, so morebiti interesantni za javnost, pretehta pa javni interes, da so konkretni podatki nedostopni javnosti. IP se ob tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. I U 1992/2010-28 z dne 28. 9. 2011, v kateri je sodišče navedlo, da se ne more strinjati s tem, da bi zaradi medijske odmevnosti lahko bil javni interes glede razkritja močnejši od varovanja poslovne skrivnosti podjetja. Po mnenju sodišča je torej mogoče uporabiti določilo drugega odstavka 6. člena ZDIJZ le v izjemnih primerih in ne zadostuje zgolj medijska odmevnost neke zadeve.

Glede na vse navedeno IP tako ugotavlja, da v obravnavanem primeru javni interes za razkritje informacij, ki so bile predmet presoje IP in predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot zakonska izjema. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje presojanih dokumentov na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ.

1. Domneva nedolžnosti

Organ je svojo odločitev utemeljeval tudi na domnevi nedolžnosti, na podlagi katere velja posameznik za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Ker v predmetni zadevi ni prišlo do nobene pravnomočne obsodilne sodbe, s katero bi bila ustavna domneva nedolžnosti izpodbita, bi s prostim dostopom do podatkov državnotožilskega spisa lahko po mnenju organa prišlo do hudih kršitev domneve nedolžnosti v njeni ustavni razsežnosti. Prav tako tudi posamezni stranski udeleženci menijo, da bi lahko s posredovanjem zahtevanih podatkov prišlo do kršitve domneve nedolžnosti.

Po določbi 27. člena Ustave RS velja za nedolžnega, kdor je obdolžen kaznivega dejanja, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo. Povsem enako to načelo, ki predstavlja eno od temeljnih človekovih pravic, določa tudi 3. člen Zakona o kazenskem postopku[13]. Domneva nedolžnosti nima absolutnih materialnopravnih učinkov, ima pa procesne nasledke, in sicer, da celotno dokazno breme nosi tožilec, da tožilec nosi dokazno tveganje, in da mora sodišče v dvomu vedno odločiti v korist obdolženca (načelo in dubio pro reo).[14] Ustavna pravica do domneve nedolžnosti se torej nedvomno nanaša na položaj in varstvo pravic posameznika v kazenskem postopku[15], medtem ko se ustavna pravica v drugem odstavku 39. člena Ustave RS nanaša na pravico posameznika, da pridobi informacije javnega značaja. Upravni postopek o dostopu do informacij javnega značaja tako teče neodvisno od ugotavljanja krivde posameznika v kazenskem postopku. Povedano drugače, med posredovanjem informacij javnega značaja in domnevo nedolžnosti ni mogoče najti povezave.

Ugotoviti torej gre, da je skladno s 27. členom Ustave RS zagotovljena domneva nedolžnosti in da po ustaljeni ustavnosodni presoji domneva nedolžnosti v primerih pravnomočne ustavitve kazenskega postopka, pravnomočne oprostilne in pravnomočne zavrnilne sodbe preraste v neizpodbojno domnevo ter učinkuje absolutno. IP pa ugotavlja tudi, da je sklicevanje organa na pravico do domneve nedolžnosti in s tem nakazovanje, da bi IP z drugačno odločitvijo, osumljene osebe označil za krive, ne samo pravno neutemeljeno, ampak tudi očitno namerno zavračanja dostopa do informacij javnega značaja. Tako npr. je po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) domneva nedolžnosti kršena, če odločitev sodišča izraža stališče, da je obdolženi kriv, ne da bi bila njegova krivda predhodno dokazana v skladu z zakonom. Do tega lahko pride celo brez formalne ugotovitve, saj zadostuje obstoj razloga, ki napeljuje na to, da sodišče obdolženega šteje za krivega.[16] Po presoji ESČP so pomisleki o krivdi po pravnomočni oprostilni sodbi nedopustni. Tako je npr. ESČP ugotovilo kršitev domneve nedolžnosti iz drugega odstavka 6. člena EKČP v sodbi v zadevi Sekanina proti Avstriji,[17] ko je sodišče kljub oprostilni sodbi zavrnilo pritožnikov zahtevek za odškodnino zaradi neutemeljenega odvzema prostosti, ker je štelo, da sum še vedno obstaja, saj naj bi te navedbe povzročale dvom o pritožnikovi nedolžnosti kot tudi o zakonitosti postopka pred sodiščem prve stopnje.

Tudi Direktiva 2016/343(EU)[18] v uvodni izjavi 16 določa, »da bi bila domneva nedolžnosti kršena, če bi javne izjave javnih organov ali sodne odločbe, razen odločbe o ugotovitvi krivde, osumljeno ali obdolženo osebo označile za krivo, dokler taki osebi ni dokazana krivda v skladu z zakonom. Take izjave in sodne odločbe ne bi smele odražati mnenja, da je ta oseba kriva.« IP tako poudarja, da predmetna odločba IP takšnega mnenja ne odraža, zato so tako očitki organa kot tudi stranskih udeležencev o posegu v domnevo nedolžnosti neutemeljeni.

V zvezi z navedbami posameznih stranskih udeležencev o razlogih prosilca za vložitev zahteve pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

1. Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag tako delno ugodil pritožbi prosilca, odločbo organa, na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, delno odpravil in odločil, kot to izhaja iz točke 1 izreka te odločbe. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prve odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz točke 2 izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot to izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[19] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 58/11, 21/12 – ZDU-1F, 47/12, 15/13 – ZODPol, 47/13 – ZDU1G, 48/13 – ZSKZDČEU-1, 19/15, 23/17 – ZSSve in 36/19.

[2] Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo.

[3] Uradni list RS, št. 24/16.

[4] Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.

[5] Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2016.

Glej tudi Popravek Splošne uredbe o varstvu podatkov (UL L 127, 23. 5. 2018).

[6] To stališče potrjuje tudi odločitev Ustavnega sodišča, št. U-I 84/03-15 z dne 17. 2. 2005

[7] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 1410/2010-13, z dne 25. 5. 2011.

[8] Npr. odločbe IP, št. 021-92/2007, št. 090-137/2011/5 z dne 26. 9. 2011, št. 090-210/2013/8 z dne 26. 11. 2013, št. 090-19/2015 z dne 26. 2. 2015, št. 090-143/2017 z dne 14. 7. 2017.

[9] Odločbe IP, npr. št. 090-154/2010/6, št. 090-150/2011/7, št. 090-166/2013/5, št. 090-19/2016/26 št. 090-62/2017, št. 090-117/2017, št. 090-162/2018, št. 090-165/2018, št. 090-168/2018, 090-198/2018/5, št. 090-209/2018, št. 090-202/2018, št. 090-219/2018, št. 090-31/2019, št. 090-55/2019, št. 090-71/2019, št. 090-198/2019, št. 090-269/2019/5.

[10] Sodbe Upravnega sodišča, npr. št. I U 1003/2010, št. II U 214/2016-12, št. I U 1816/2016-34. Glede delovne uspešnosti npr. odločbe št. 090-154/2010/6 in št. 090-211/2016. Slednjo je potrdilo Upravno sodišče v zadevi št. I U 1816/2016-34.

[11] Več: Vse o dostopu do informacij javnega značaja, Založba Forum Media, julij 2019, tč. 3.1.9.

[12] Npr. sodbi Upravnega sodišča št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

[13] Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 47/13, 87/14, 8/16 – odl. US, 64/16 – odl. US, 65/16 – odl. US, 66/17 – ORZKP153 in 22/19.

[14] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. XI Ips 5755/2018.

[15] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. U 741/2004.

[16] Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-94/13 z dne 2. 10. 2014.

[17] Sodba ESČP z dne 25. 8. 1993 (30. točka).

[18] Direktiva (EU) 2016/343 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o krepitvi nekaterih vidikov domneve nedolžnosti in krepitvi pravice biti navzoč na sojenju v kazenskem postopku (UL 2016, L 65, str. 1).

[19] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš.