Prosilec - Agencija za trg vrednostnih papirjev

POVZETEK:

Prosilec je zahteval vse odločbe in revizijska poročila, ki jih je organ izdal v povezavi z borznoposredniško hišo v določenem obdobju. Organ se je pri zavrnitvi zahteve skliceval na prvi odstavek 5.a člena ZDIJZ in na 488. in 488.a člen ZTFI. IP organu v pritožbenem postopku ni sledil in je organu z odločbo naložil, da prosilcu posreduje 14 dokumentov. Organ je zoper odločbo IP vložil tožbo, sodišče pa je odločbo IP odpravilo in izpostavilo, da je treba v ponovnem postopku podrobneje preveriti ali je podana izjema iz 488. člena ZTFI, ki naj bi po mnenju sodišča predstavljala izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP je v ponovnem postopku odpravil odločbo organa prve stopnje in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, z navodili, da v postopku preveri, ali so zahtevani dokumenti takšne zaupne narave, da bi bilo mogoče uporabiti 488. člen ZTFI.

ODLOČBA:

Številka: 090-122/2017/7

Datum: 7. 1. 2020

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 9. 6. 2017, zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 0901-2/2017-7 z dne 5. 6. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 6. 2017 se ugodi in se odločba Agencije za trg vrednostnih papirjev št. 0901-2/2017-7 z dne 5. 6. 2017 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 10. 5. 2017 na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh odredb, odločb in ostalih dokumentov organa, za katere je IP v svoji odločbi št. 090-44/2017/6 odločil, da so informacija javnega značaja. Prosilec je še navedel, da lahko organ v odločbah prekrije tiste dele, za katere je IP odločil, da niso informacija javnega značaja. Organ je v postopek povabil družbo BDO Revizija d. o. o., ki je pripravila dva od zahtevanih dokumentov, kot tudi družbo Moja delnica borznoposredniška hiša d. d. – v stečaju, ki je bila stranka v navedenih nadzornih postopkih organa. Stransko udeležbo je priglasila le družba BDO Revizija d. o. o. in navedla, da če bo prišlo do posredovanja poročil prosilcu, bo izročitev poročil pogojevala s prikritjem vseh osebnih podatkov, ki so vsebovani v prilogah poročil.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0901-2/2017-7 z dne 5. 6. 2017, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Organ je v obrazložitvi pojasnil, da prosilec zahteva štirinajst dokumentov, ki so navedeni v prvi točki izreka odločbe IP št. 090-44/2017/6 z dne 14. 4. 2017, zoper katero je organ sprožil upravni spor. Navedeni dokumenti zato do pravnomočne odločitve v upravnem sporu niso informacija javnega značaja. Slednje je po stališču organa pomembno, saj se je prosilec v zahtevi skliceval na dejstvo, da so navedeni dokumenti, skladno z odločitvijo IP, že informacije javnega značaja. Organ je tudi navedel, da je pri odločanju upošteval 5.a člen ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v z zakonom določenem nadzornem postopku. Drugi odstavek istega člena določa še, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Organ je najprej ugotovil, da se vse informacije, ki so predmet zahteve prosilca, nanašajo na podatke iz zaključenih nadzornih postopkov organa in so zaupne informacije skladno s prvim odstavkom 488. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 108/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZTFI). Prav tako je po stališču organa podan razlog za zavrnitev zahteve iz prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ v povezavi s položajem prosilca v zaključenih nadzornih postopkih. Organ je v odločbi tudi obrazložil, da iz prvega odstavka 496. člena ZTFI izhaja, da organ odloča o posamičnih zadevah po postopku, določenem v 14. poglavju ZTFI, razen če zakon za posamezno vrsto postopka določa drugače, pri čemer drugi odstavek istega člena nakazuje na subsidiarno rabo ZUP. Po določbi 521. člena ZTFI je stranka postopka le subjekt nadzora, z izjemo borznoposredniških družb, kjer so stranke postopka tudi člani uprave te družbe. Nesporno je torej, da je bila edina stranka v vseh zaključenih postopkih nadzora, na katere se nanaša zahteva prosilca, družba Moja delnica. Takšna zakonska ureditev po prepričanju organa pomeni tudi, da v postopkih nadzora ni dopustna stranska udeležba. Navedena ureditev omogoča vodenje postopkov, ki obravnavajo zaupne informacije, ki jih ni dopustno razkrivati komurkoli zunaj tega postopka. To varujejo tudi določbe 488. in 488. a člena ZTFI, ki so po stališču organa specialnejše v razmerju do ZDIJZ. Prosilec v zaključenih postopkih nadzora ni mogel imeti položaja udeleženca v smislu določb ZUP, kar bi mu omogočilo enake pravice, kot jih je imel v teh postopkih subjekt nadzora, med njimi tudi pravico pregledovati dokumente zadeve. S tem je podan razlog za izjemo iz prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ. Ta izjema po stališču organa preprečuje nevzdržno situacijo, da se v postopkih nadzora organa, v katerih se varuje zaupnost informacij, to zaupnost zlorablja z razkritjem na podlagi zahteve po ZDIJZ.

Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 9. 6. 2017 pri organu vložil pritožbo, IP pa je z odločbo št. 090-122/2017/3 z dne 13. 7. 2017 pritoži prosilca ugodil in organu naložil posredovanje štirinajstih dokumentov prosilcu v elektronski obliki.

Organ je zoper odločitev IP vložil tožbo, Upravno sodišče RS pa je s sodbo I U 1697/2017-7 z dne 20. 12. 2019 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo IP odpravilo in vrnilo zadevo IP v ponovno odločanje. Sodišče je v sodbi navedlo, da je treba poleg izjem v ZDIJZ upoštevati tudi izjeme, ki so določene v področnih zakonih, med drugim 488. in 488.a člen ZTFI. Po mnenju sodišča 488. člen ZTFI predstavlja izjemo od dostopa do informacij javnega značaja, ki jo določa specialni področni zakon. Na podlagi tega člena so zaupne prav vse informacije, razen tistih, ki so izrecno dostopne po tem zakonu. Sodišče dalje dodaja, da se organ v odločbi sicer splošno sklicuje na 488. člen ZTFI, vendar pri tem ni pojasnil, zakaj bi bila prav zahtevana poročila in odločbe tiste informacije, ki so tako zaupne narave, da bi bilo zaradi njih treba uporabiti to določbo, ki na splošno določa, da so vse informacije zaupne, razen tistih, ki so z drugimi določili v tem in drugih zakonih, določene kot javno dostopne. Čeprav organ tega v odločbi ni konkretiziral, sodišče navaja, da bi se do zatrjevane izjeme bil dolžan v odločbi opredeliti IP, zato je izpodbijana odločba v tem delu pomanjkljivo obrazložena in se je ne da preizkusiti. Sodišče posledično nalaga IP, da od organa prve stopnje, če se bo izkazalo, da je to potrebno, pridobi dodatna pojasnila, zakaj so zahtevane odločbe in poročila zaupne narave.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP primarno ugotavlja, da so predmet presoje v ponovljenem postopku naslednji dokumenti: elektronske kopije Odredbe št. 06010-15/2010-6 z dne 22. 9. 2010, Odločbe št. 06010-15/2010-9 z dne 1. 11. 2010, Odločbe št. 06010-15/2010-13 z dne 1. 2. 2011, Odredbe št. 06011-48/2012-11 z dne 5. 4. 2013, Odredbe št. 06011-48/2012-15 z dne 17. 6. 2013, Odločbe št. 06011-48/2012-18 z dne 28. 8. 2013, Odredbe št. 06010-7/2015-3 z dne 20. 7. 2015, Odločbe št. 06010-7/2015-9 z dne 23. 9. 2015, Priporočila št. 06010-9/2015-39 z dne 6. 1. 2016, Odredbe št. 06010-9/2015-40 z dne 6. 1. 2016, Odredbe št. 06011-20/2016-22 z dne 20. 5. 2016, Poročila neodvisnega revizorja o sprejemljivem zagotovilu z dne 29. 6. 2016, Poročila neodvisnega revizorja o sprejemljivem zagotovilu z dne 1. 7. 2016 in Odločbe št. 06011-20/2016-66 z dne 10. 8. 2016.

Upoštevaje navodila, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovnega postopka v sodbi št. I U 1697/2017-7 z dne 20. 12. 2019, je IP po proučitvi zadeve ugotovil in v nadaljevanju te odločbe podrobneje obrazložil, da je organ glede v prejšnjem odstavku navedenih dokumentov nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da že sodišče navaja, da je organ tisti, ki mora zagotoviti dodatna pojasnila, zakaj naj bi bile zahtevane odločbe in poročila zaupne narave, česar pri odločanju ni storili, oz. je bilo po navedbah stališča sklicevanje organa splošno in nekonkretizirano, hkrati pa je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki o zaupnosti informacij v svojih postopkih, je organ prve stopnje tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Skladno z navodili sodišča, bo moral organ v ponovnem postopku, za vsakega od dokumentov, ki so bili predmet zahteve prosilca, in so našteti v 1. tč. izreka odločbe IP št. 090-122/2017/3 z dne 13. 7. 2017, pojasniti in konkretno navesti, zakaj je navedeni dokument zaupne narave in zakaj bi bilo glede konkretnega dokumenta treba uporabiti določbo 488. oz. 488.a člena ZTFI.

V primeru, da bo organ za katerega od dokumentov ugotovil, da gre za dokument, ki vsebuje informacije, ki jih je treba varovati kot zaupne, mora organ v nadaljevanju ugotoviti tudi, ali ne gre morda za informacije, ki so po ZTFI ali drugem zakonu (npr. ZDIJZ) javno dostopne. Prvi odstavek 488. člena ZTFI namreč določa, da je dolžan sicer dolžan varovati kot zaupne informacije, ki jih pridobi pri opravljanju nalog nadzora, razen takrat, ko so to informacije, ki so po ZTFI ali drugem zakonu javno dostopne.

IP pri tem opozarja, da mora organ posebno pozornost posvetiti tudi temu, da ZDIJZ specialno ureja prav tovrstne postopke, kot je postopek v povezavi s katerimi je prosilec zahteval informacije (torej postopke nadzora) in da je že zakonodajalec pretehtal, katere informacije in v kateri fazi postopka nadzora po ZDIJZ predstavljajo izjemo od prostega dostopa (torej da gre za t. i. zaupne informacije). Drugi odstavek 5.a člena ZDIJZ namreč jasno določa, da se (kot zaupne) varujejo informacije, če je nadzorni postopek še v teku, če pa je zaključen, pa le takrat, ko bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije. Organ se bo torej v postopku ponovnega odločanja moral opredeliti tudi do vprašanja zaupnosti dokumentov po 488. členu ZTFI z vidika določbe drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ.

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. Prosilcu je bil dostop do zahtevanih dokumentov zavrnjen v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) sploh ne bi bilo izvedljivo.

IP zaključuje, da je pritožba v delu, ki se nanaša na elektronsko kopijo Odredbe št. 06010-15/2010-6 z dne 22. 9. 2010, Odločbe št. 06010-15/2010-9 z dne 1. 11. 2010, Odločbe št. 06010-15/2010-13 z dne 1. 2. 2011, Odredbe št. 06011-48/2012-11 z dne 5. 4. 2013, Odredbe št. 06011-48/2012-15 z dne 17. 6. 2013, Odločbe št. 06011-48/2012-18 z dne 28. 8. 2013, Odredbe št. 06010-7/2015-3 z dne 20. 7. 2015, Odločbe št. 06010-7/2015-9 z dne 23. 9. 2015, Priporočila št. 06010-9/2015-39 z dne 6. 1. 2016, Odredbe št. 06010-9/2015-40 z dne 6. 1. 2016, Odredbe št. 06011-20/2016-22 z dne 20. 5. 2016, Poročila neodvisnega revizorja o sprejemljivem zagotovilu z dne 29. 6. 2016, Poročila neodvisnega revizorja o sprejemljivem zagotovilu z dne 1. 7. 2016 in Odločbe št. 06011-20/2016-66 z dne 10. 8. 2016 utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ker je v tem delu pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Organ mora v ponovnem postopku odločiti o obravnavanem delu zahteve prosilca, ugotoviti obstoj morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja v obravnavani dokumentaciji, se opredeliti do vprašanja zaupnosti zahtevanih dokumentov ter nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti (delni) dostop do zahtevanih odločb in poročil. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka