Združenje Frank - Banka Slovenije

POVZETEK:

Upravno sodišče je predmetno zadevo v obsegu, ki se nanaša na dva dokumenta, iz katerih so razvidni podatki o dveh bankah vrnilo v ponovno odločanje IP. IP je upoštevajoč navodila sodišča prve stopnje je IP ugotovil, da je organ glede dostopa do zahtevanih informacij (predmetnih dveh dokumentov) uporabil napačno materialno pravo (glede razmerja med področnim zakonom ZBan-2 in ZDIJZ) in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, poleg tega se v obrazložitvi, ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ in ZBan-2 moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji. IP je zato pritožbi ugodil in v presojanem obsegu zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-100/2015/24

Datum: 21. 11. 2019

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), v ponovnem postopku po sodbi Upravnega sodišča, I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019, o pritožbi Združenja Frank, Pernica 43, 2231 Pernica, ki ga zastopa Odvetniška družba Pirc Musar & Lemut Strle, Likozarjeva 14, Ljubljana, (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 3. 2015, zoper odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O

1. Pritožbi prosilca z dne 16. 3. 2015 se ugodi, in se 4. alineja 1. točke izreka odločbe Banke Slovenije, št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015, v delu, ki se nanaša na prekrite podatke o banki X in 5. alineja 1. točke izreka odločbe Banke Slovenije, št. 26.00-0083/15-MP z dne 27. 2. 2015, odpravita, ter se zadeva v tem obsegu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 2. 2. 2015 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in v obliki fotokopij zahteval:

1. celovito in konkretno poročilo o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF ter informacijo o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF, od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer naj bo iz informacij razvidno obdobje kreditiranja, višina aktive in pasive v EUR (ali SIT) in CHF, po posamezni banki;

2. vsa sporočila, letake, okrožnice, navodila ali kakršnekoli druge dokumente ali pisne informacije, ki jih je Banka Slovenije od leta 2003 do 2. 2. 2015 poslala v Sloveniji registriranim bankam, objavila na svoji spletni strani ali kako drugače posredovala strokovni ali splošni javnosti v zvezi s krediti v CHF.

Organ je dne 27. 2. 2015 izdal odločbo št. 26.00-0083/15-MP (v nadaljevanju izpodbijana odločba) in zahtevi prosilca delno ugodil. S 1. točko izreka je prosilcu je posredoval vse dokumente, ki jih je organ posredoval bankam oz. hranilnicam in splošni javnosti od leta 2003 do 2. 2. 2015, pri čemer je v pismu predsedniku uprave banke X z dne 23. 5. 2008 prekril podatke o banki (4. alineja 1. točke izreka), iz pisma upravi in nadzornemu svetu banke Y s priporočili in opozorili z dne 18. 10. 2011, pa prosilcu posredoval le del odstavka (izvleček), ki se nanaša na njegovo zahtevo in hkrati prekril podatke o banki (5. alineja 1. točke izreka). Organ je prosilca napotil še na spletno stran organa na zavihek »Finančna stabilnost/Publikacije s področja finančne stabilnosti/Poročila o finančni stabilnosti«, kjer lahko vpogleda v dokumente, ki vsebujejo informacije o kreditih v CHF: Poročilo o finančni stabilnosti, junij 2005, maj 2007 in maj 2008. Organ je podatke o dveh bankah, na kateri se nanašata dokumenta, prekril s sklicevanjem na drugi odstavek 228. člena Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 52/11 – popr., 9/11 – ZPlaSS-B, 35/11, 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13, 63/13 – ZS-K, 96/13; v nadaljevanju ZBan-1). Z 2. točko izreka je organ dostop do dokumentov iz 1. točke zahteve prosilca zavrnil v celoti iz razloga neobstoja dokumentov, saj z zahtevanim poročilom ne razpolaga, njegovo kreiranje pa ni mogoče na podlagi podatkov, s katerimi organ razpolaga, ker se podatki od bank in hranilnic na ta način ne zbirajo. 

Prosilec je zoper citirano odločbo organa vložil pritožbo z dne 16. 3. 2015. Navajal je, da jo vlaga zaradi zavrnitve posredovanja informacij javnega značaja iz 1. točke zahteve in delne zavrnitve (delnega dostopa), ki jo organ utemeljuje z varovanjem zaupnih podatkov po ZBan-1. Pri tem uveljavlja razloga napačne oz. nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in napačne uporabe materialnega prava. Glede zavrnitve 1. točke zahteve je prosilec navedel, da po ustaljeni praksi IP (odločba IP št. 090-83/2009 z dne 3. 9. 2009) prosilec v zahtevi ni dolžan natančno navesti imena oz. naziva dokumenta, ki ga zahteva, saj tega v večini primerov niti ne more poznati, posledično pa tega od njega organi niso upravičeni zahtevati. Zavezanec sicer res ni dolžan izdelati novega dokumenta, iz katerega bi izhajale informacije, ki jih zahteva prosilec, dolžan pa je posredovati informacije, ki jih ima, in iz katerih lahko prosilec sam, s kombiniranjem teh, pride do želenih podatkov. Zavezanec je torej dolžan prosilcu posredovati dokumente, iz katerih vsebinsko izhajajo zahtevane informacije o posojilih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke najele v EUR (ali SIT) in CHF, ter informacije o kreditih, ki so jih v Sloveniji registrirane banke odobrile v EUR (ali SIT) in CHF, od leta 2003 do danes. Glede obstoja zahtevanih informacij pri organu je prosilec navedel, da iz podatkov na spletni strani organa (http://www.bsi.si/financna-stabilnost.asp?MapaId=1183) izhaja, da ni dvoma, da poslovne banke organu za namen ocene finančne stabilnosti poročajo o svoji zadolženosti in zadolženosti prebivalstva. To potrjuje tudi vsebina poglavja 5.2. Poročila o poslovanju bank in gibanja na kapitalskem trgu iz novembra 2007, iz katerega izhaja natančen delež najetih posojil v EUR (v SIT) in v CHF. Da poslovne banke organu poročajo tudi o kreditiranju prebivalstva, izhaja iz slike 6.5 »Struktura celotne izpostavljenosti bank (levo) in razvrščenih terjatev (desno) po sektorjih« ter spremljajočega teksta. Prav tako je razvidno, da organ razpolaga s podatki o kreditih gospodinjstvom (po ročnosti in po valutah) iz slike 2. 4. »Medletne stopnje rasti posojil podjetjem (levo) in gospodinjstvom (desno) v odstotkih« in pojasnilnega besedila. Podobno iz poglavja 7.3 dokumenta Stabilnost slovenskega bančnega sistema, december 2009 (dosegljiv na spletni strani http://www.bsi.si/iskalniki/porocila.asp?MapaId=1057), ki je namenjeno zadolževanju v CHF, izhaja, da organ redno razpolaga s podatki o zadolževanju bank v različnih valutah in na drugi strani obsega kreditiranja prebivalstva v EUR (ali SIT) in CHF. Prosilec je navedel, da v objavljenih dokumentih na spletni strani organa ni podatkov, ki jih zahteva, hkrati pa iz njihove vsebine izhaja, da organ s takšnimi podatki razpolaga in jih je dolžan posredovati prosilcu. Nadalje je navedel, da zahtevani podatki niso le v njegovem interesu, ampak je njihovo razkritje tudi v javnem interesu. Domneva se namreč, da so poslovne banke same zaradi tveganj povezanih z najemanjem kreditov v CHF, ki so jih zaradi strokovnega znanja in svojega položaja na trgu prepoznale bolje in hitreje od prebivalstva, svoja posojila v tej valuti že pred leti zamenjale v druge valute, hkrati pa so prebivalstvu še vedno v enaki vnemi ponujale tvegana posojila v CHF in pri tem niso upoštevale napotil organa o seznanitvi kreditojemalcev, ki so posamezniki, z možnimi tveganji najema posojila v tuji valuti (konkretno v CHF). To pomeni, da so banke (pri katerih bi se pokazalo razhajanje) izkoristile šibkejši položaj prebivalstva, organ pa, če je to vedel, tega segmenta finančne stabilnosti sistema ni nadziral v potrebni meri oz. na pojav ni primerno odreagiral.

Glede delne zavrnitve (delni dostop) 2. točke zahteve je prosilec navedel, da ne ve, ali mu je organ res posredoval vse izdane tovrstne dokumente oz. ga napotil nanje. Pritožbo v tem delu tako vlaga predvsem zaradi delnega dostopa, kjer je organ zavrnil dostop do podatkov o banki in kjer je organ prosilcu posredoval le izvleček iz dokumenta, s sklicevanjem na 228. in 231. člen ZBan-1. Prosilec meni, da organ redno omejuje dostop do informacij z argumentom, da razkritje podatkov o nadzoru urejajo bančni predpisi, zato bi naj bilo razkritje dokumentov dopustno le do mere, ki jo določa ZBan-1. Glede na stališče IP in Upravnega sodišča RS (sodba I U 1911/2012-30 z dne 23. 12. 2013) argumentiranje delnega dostopa z varovanjem zaupnih informacij po določbah ZBan-1 v postopku po ZDIJZ ne more biti uspešno. Prosilec je izpostavil, da gre za dokumenta iz leta 2008 in 2011, nadzorni postopek, ki je morda tekel, je tako že davno končan, zato razkritje banke, ki ji je organ poslal pismo z opozorili v zvezi s kreditiranjem prebivalstva v tujih valutah (konkretno v CHF), tem postopkom ne more škodovati. Meni celo, da bi bilo razkritje bank, ki niso spoštovale usmeritev organa glede kreditiranja prebivalstva v tujih valutah (CHF), v javnem interesu že v letu 2008 in 2011, ter bi jih moral organ v okviru ukrepov zagotavljanja finančne stabilnosti sam razkriti. Prosilec tako zahteva razkritje pisem bankama X in Y v celoti.

Po tem, ko je IP v postopek kot stranski udeleženki vključil banki X in Y in opravil ogled in camera (11. čelna ZInfP), je o pritožbi odločil z odločbo, št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015 in s 1. točko izreka pritožbi delno ugodil, in 4. alinejo 1. točke izreka izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na prikrite podatke o banki X, in 5. alinejo 1. točke izreka (ki se nanaša na banko Y) odpravil ter odločil, da je organ dolžan prosilcu posredovati fotokopiji:

• dokumenta št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2008 na način, da bo viden podatek o naslovniku ter navedba banke v drugi vrstici tretjega odstavka in
• dokumenta št. PBG-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, na način, da bodo razvidni naslednji podatki: naslovnik, oznaka in datum, naslov, besedilo v četrtem odstavku na 1. strani, ki se začne z ,,Banka Slovenije ugotavlja, ..." in konča z „...glede na CHF", točka e) na 3. strani ter podpisnik.

Z 2. točko izreka je IP v preostalem delu pritožbo zavrnil. V razlogih k 1. točki izreka, je IP navajal, da sklicevanje na 228 .člena ZBan-1 ni zadostna podlaga za zavrnitev zahteve po ZDIJZ. Niti določba 228. člena niti druge določbe ZBan-1 namreč po presoji IP ne izključujejo uporabe določb ZDIJZ, ko gre za zahtevo po ZDIJZ. Zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja tako ni mogoče opreti le na določbe ZBan-1, temveč mora biti podana vsaj ena od izjem od prostega dostopa do informacij   javnega značaja, določena v ZDIJZ. Zakonodajalec je z določbo 228. člena ZBan-1 imel namen varovati določene podatke, vendar ta materija v ničemer ne ureja pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posega v to materijo. ZBan-1 in ZDIJZ tako nista v razmerju specialni/splošni zakon, saj ne urejata iste pravice. Nabor izjem v ZDIJZ je zadosten, da je mogoče v primeru zaupnih podatkov po 228. členu ZBan-1 uporabiti eno od izjem po ZDIJZ in dostop do takšnih informacij zavrniti. Obstoj izjem mora dokazati organ. ZBan-1 v nobeni določbi izrecno ne derogira določb ZDIJZ. Zato ni mogoče šteti, da določba 228. člena ZBan-1 pomeni, da se za podatke iz postopkov nadzora načelo transparentnosti v smislu določb ZDIJZ ne sme uresničevati. V zvezi s presojo, ali v predmetnih dveh dokumentih prekriti nazivi bank X in Y, predstavljajo katero od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP zaključil, da opredelitev bank X in Y, da podatek o tem, na kateri banki se predmetna dokumenta nanašata, predstavlja njuno poslovno skrivnost, niti ni relevantna upoštevaje tretji odstavek 39. člena ZGD-1. IP je ocenil, da dokumenta, naslovljena na banki X in Y, vsebujeta v okviru nadzora organa nad poslovanjem bank ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti pri kreditiranju fizičnih oseb. Ker gre torej v konkretnem primeru za podatke o kršitvi zakona ali/in dobrih poslovnih običajev, je naziv banke, v zvezi s katero so bile pomanjkljivosti ugotovljene, sestavni del

podatka o tem, kdo je kršitelj, zato ta podatek že po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 ne more biti varovan. Dalje je IP podatka o nazivu bank X in Y presojal še z vidika morebitnih drugih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja.   Takšno predstavlja še točka e) na 3. strani dokumenta, št. PBG-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011, ki ustreza obsegu zahteve prosilca (ne pa preostali del tega dokumenta, ki se ne nanaša na kredite v CHF). Zato je IP ugodil pritožbi prosilca glede razkritja navedb bank X in Y na dotičnih dokumentih ter še preostalih podatkov na dokumentu banki Y, v tem delu odpravil odločbo, organu pa naložil posredovanje tam navedenih podatkov.

Zoper 1. točko izreka odločbe IP, št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015, je prosilec vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo opr. št. I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019, na podlagi 2., 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), tožbi ugodilo, odpravilo 1. točko izreka odločbe IP, št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015 in mu v tem delu, na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1, zadevo vrnilo v ponoven postopek. Razsodilo je, da je bilo v postopku pred IP zaradi napačne uporabe materialnega prava (razmerja med ZBan-2 in ZDIJZ), nepopolno ugotovljeno dejansko stanje ter da je IP, s tem, ko je odločitev brez utemeljitev oprl na tretji odstavek 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1), bistveno kršil določbe postopka, ker se odločbe v tem bistvenem delu ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

K 1. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Obseg pritožbene presoje

V obravnavani zadevi je bil s pravnomočno sodbo Upravnega sodišča, I U 26/2016-38 z dne 2. 10. 2019 odpravljen akt drugostopenjskega upravnega organa (IP) v obsegu 1. točke izreka[1]. Če se upravni akt odpravi s pravnomočno sodbo, se odpravijo tudi posledice, ki so iz njega nastale (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), in se upravna zadeva vrne v stanje, v katerem je bila pred odločanjem o tožbi. Takšne posledice, z učinkom ex tunc, v zvezi z odpravo upravnega akta so določene tudi v prvem odstavku 281. člena ZUP. V obravnavani zadevi to pomeni vrnitev zadeve v odpravljenem obsegu v stanje pred izdajo odpravljene odločbe IP, to je v stanje odločanja o prosilčevi pritožbi z dne 13. 6. 2015.

Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da je predmet ponovljenega pritožbenega postopka presoja, ali so naslednji podatki prosto dostopne informacije javnega značaja, in sicer:

• na dokumentu št. 24.20-0442/08-BE z dne 23. 5. 2018 (ki se nanaša na banko X, opomba IP) podatki o naslovniku in navedbi banke,
• na dokumentu št. PBH-24.20.023/11-003 z dne 18. 10. 2011 (ki se nanaša na banko Y, opomba IP) podatki o naslovniku, oznaka in datum, naslov, besedilo v četrtem odstavku na 1. strani, ki se začne z »Banka Slovenije ugotavlja,…« in konča z »…glede na CHF«, točka e) na 3. strani ter podpisnik.

1. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja

Organ je dostop do predmetnih podatkov v teh dokumentih zavrnil sklicujoč se na določbo 228 .člena ZBan-1 (obveznost varovati zaupne informacije), ki po njegovi oceni predstavlja celovito dodatno izjemo v smislu 6. člena ZDIJZ, v zvezi s katero je že zakonodajalec opravil presojo zaupnosti informacij, pridobljenih v postopku nadzora.

IP je s svojimi argumenti v odločbi, št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015 to naziranje organa zavrnil kot nepravilno in neutemeljeno. Zavzel je stališče, da zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče opreti samo na določbe ZBan-1, saj niti določba 228. člena niti druge določbe ZBan-1 ne izključujejo uporabe določb ZDIJZ, ko gre za zahtevo po ZDIJZ. Zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja tako ni mogoče opreti le na določbe ZBan-1, temveč mora biti podana vsaj ena od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, določena v ZDIJZ. Zakonodajalec je z določbo 228. člena ZBan-1 imel namen varovati določene podatke, vendar ta materija v ničemer ne ureja pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posega v to materijo. ZBan-1 in ZDIJZ tako nista v razmerju specialni/splošni zakon, saj ne urejata iste pravice. Nabor izjem v ZDIJZ je zadosten, da je mogoče v primeru zaupnih podatkov po 228. členu ZBan-1 uporabiti eno od izjem po ZDIJZ in dostop do takšnih informacij zavrniti. Organ pa mora obstoj izjem dokazati, zgolj sklicevanje na zaupne podatke po 228. členu ZBan-1 ne zadostuje. ZBan-1 v nobeni določbi izrecno ne derogira določb ZDIJZ. Zato ni mogoče šteti, da določba 228. člena ZBan-1 pomeni, da se za podatke iz postopkov nadzora načelo transparentnosti v smislu določb ZDIJZ ne sme uresničevati. IP je menil, da v kolikor bi zakonodajalec imel namen zaupne podatke po ZBan-1 varovati kot absolutno zaupne, bi v ZBan-1 uporabo določb ZDIJZ izključil. Ravno nasprotno, pa je zakonodajalec v ZBan-2 (Uradni list RS št. 25/15, s pričetkom veljave 13. 5. 2015) v četrtem odstavku 15. člena jasno določil, da se ne glede na določbe tega člena za zahteve, ki jih Banka Slovenije prejme na podlagi zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.

Sodišče je v razlogih sodbe I U 26/2016-38 pritrdilo materialno-pravnemu stališču IP, da se za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja ni mogoče opreti samo na določbe ZBan-1 oziroma ZBan-2, kar zagovarja organ s sklicevanjem na določilo 228. člena ZBan-1 oziroma tej primerljivi določbi v ZBan-2. Prav tako se je strinjalo z argumentom IP, da ZBan-1 v nobeni določbi izrecno ne derogira določb ZDIJZ. Vendar pa se je sodišče, v zvezi z razmerjem med ZDIJZ in področnimi zakoni, dalje v svojih razlogih sklicevalo na svojo sodbo I U 1676/2003 z dne 23. 3. 2005, v kateri je razvilo interpretacijo, da ZDIJZ ni v tem smislu specialni predpis, da bi z vidika urejanja dostopa do informacij javnega značaja derogiral določbe področnih zakonov glede dostopa do določenih informacij iz delokroga državnih organov. Enako tudi ni mogoče šteti, da načeloma področni zakon kot specialni predpis glede ravnanja z določenimi podatki jemlje učinek ZDIJZ, še posebej, če je ZDIJZ kasnejši predpis od predmetnega področnega zakona. Dalje je sodišče zavzelo stališče, da zakonodajalec očitno ni imel namen, da bi ZDIJZ razveljavil nekatere določbe področnega zakona ZBan-2. V tem smislu je treba tudi šteti, da ustavno določilo iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS v delu, ki pravi /.../"razen v primerih, ki jih določa zakon" /.../, pomeni primere, ki so določeni s krovnim zakonom (ZDIJZ) in tudi z morebitnimi področnimi zakoni. V takih primerih je treba iskati takšno razlago razmerja med ZDIJZ in področnim zakonom, da je pravni red v čim večji meri notranje povezana in usklajena celota ter da je uporaba določb predvidljiva. Takšna načelna interpretacija razmerij med ZDIJZ in področnimi zakoni je bila potrjena tudi s strani Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007. V njej je Vrhovno sodišče tudi poudarilo, da izjeme, ki dopuščajo zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, ureja ZDIJZ, tako da je treba pravni temelj za zavrnitev zahteve zainteresirane stranke presojati v okviru določb tega zakona, poleg tega pa je treba v vsakem primeru zahtevane informacije ugotoviti tudi, ali iz določb posameznega zakona, ki ureja določeno področje izvrševanja javnih nalog, ne izhaja prepoved posredovanja določenih podatkov. Kot je zapisalo Upravno sodišče v relevantni sodbi, I U 26/2016-38, možnost sočasne uporabljivosti    ZDIJZ in področnega zakona potrjuje zakonodajalčeva aktivnost, saj ni dvoma, da obstajajo področni  zakoni, ki posegajo tudi na področje, ki ga ureja ZDIJZ[2], kot je na primer Zakon o medijih. Sicer je Upravno sodišče v drugem upravnem sporu, kjer je organ kot tožeča stranka vložil tožbo zoper IP, nakazalo, da če je vložen zahtevek po ZDIJZ v zvezi z Zakonom o sodnem registru in Zakonom o

bančništvu (ZBan-1), mora IP upoštevati vse tri omenjene zakone in ne zgolj ZDIJZ[3].

Sodišče je torej v zvezi z obravnavano zadevo presodilo, da je potrebno pri odločitvi skupaj z ZDIJZ upoštevati tudi področni zakon, in sicer ZBan-2 (Uradni list RS, št. 25/15, 44/16 – ZRPPB, 77/16 – ZCKR, 41/17, 77/18 – ZTFI-1, 22/19 – ZIUDSOL in 44/19 – odl. US), ki velja od 13. 5. 2015 daje. Ta ima za obravnavani primer dve določbi, ki izrecno urejata medsebojno razmerje med ZDIJZ in področno zakonodajo o bančništvu, in sicer določbo 15. in 404. člena ZBan-2. Določba četrtega odstavka 15. člena ZBan-2 (na katero se je IP skliceval tudi v odgovoru na tožbo z dne 23. 2. 2016) določa, da se ne glede na določbe tega člena za zahteve, ki jih Banka Slovenije prejme na podlagi zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Med tem pa sodišče izrecno poudarja, da so določbe v predhodnih treh odstavkih 15. člena ZBan-2 po svoji naravi takšne, da določba četrtega odstavka očitno ne pomeni derogacije ZBan-2. Vendar sodišče v nadaljevanju utemeljitve poda presojo, da je za pravilno uporabo materialnega prva v konkretnem primeru ključna uporaba prehodne določbe 404. člena ZBan-2, ki izrecno določa situacijo zavrnitve dostopa do informacije javnega značaja, in sicer tako, da se do ureditve vsebine iz tega člena v zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, dostop do informacije zavrne, če se zahteva za dostop nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka Banke Slovenije, ki še teče, po zaključku le tega pa le, če bi razkritje podatka lahko povzročilo škodo banki ali drugi osebi ali če bi to ogrozilo izvajanja nalog Banke Slovenije.

Kot je navedlo že sodišče, v obravnavni zadevi ni sporno, da se vsebina predmetnih dveh dokumentov, nanaša na informacije v zvezi s postopkom nadzora nad bankama v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF, ki jih je organ pridobil skladno z določili členov 217. do 291. ZBan-1. Upoštevajoč načelo zakonitosti, ki terja uporabo relevantne določbe 404. člena ZBan-2, je za pravilnost uporabe materialnega prava v konkretnem primeru treba ugotoviti, ali je bil postopek nadzora organa nad bankama X in Y v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF v času izdaje odločbe že končan ali ne, saj je od tega dejstva odvisno nadalje presojanje pogojev za dostop do informacij javnega značaja. Kot je zapisalo sodišče, je od tega dejstva namreč odvisno, ali bi zgolj zaradi nedokončanja postopka nadzora organ zavrnil dostop do teh informacij (v skladu z določilom 404. člena ZBan-2) ali pa bi bilo treba, če je bil postopek nadzora končan, za zavrnitev dostopa do teh informacij po tehtanju ugotoviti,  ali bi razkritje zahtevanih informacij lahko povzročilo nesorazmerno škodo bankam v razmerju do javnega interesa in pravice prosilca.

Upoštevaje navodila in stališča, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovljenega postopka v sodbi, opr. št. I U 26/2016-38, je IP po proučitvi zadeve ugotovil, da je organ glede dostopa do zahtevanih informacij (predmetnih dveh dokumentov) uporabil napačno materialno pravo (glede razmerja med področnim zakonom ZBan-2 in ZDIJZ) in posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, poleg tega se v obrazložitvi, kot bo obrazloženo v nadaljevanju te odločbe, ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ in ZBan-2 moral, zato se odločbe v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi 1. odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da v zadevi ni sporno, da je organ tisti, ki je pristojen za izvajanje zakonitih postopkov nadzora, v zvezi s katerimi naj bi nastala predmetna dokumenta, je ob izostanku tega podatka v spisovni dokumentaciji, po oceni IP v konkretnem primeru nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če organ ustrezno in popolno ugotovi in obrazloži, ali so postopki nadzora organa nad bankama X in Y v zvezi s kreditiranjem fizičnih oseb v CHF že končani ali ne in tako odpravi pomanjkljivosti postopka in pravilno uporabi predmetno določbo 404. člena ZBan-2, oziroma določbo drugega odstavka 5a. člena ZDIJZ, ki velja od 8. 1. 2016 oziroma se uporablja od 8. 4. 2016. Takšna odločitev IP temelji tudi na dejstvu, da bo moral organ, kot bo obrazloženo v nadaljevanju, po izrecnem navodilu sodišča podati tudi utemeljitve glede izvajanja določb prava EU v konkretnem postopku, zato je po mnenju IP smotrnejše, če organ pri ponovnem odločanju sanira tudi to kršitev, kot izhaja iz predmetne sodbe.

Po drugem odstavku 5. a člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, ki je pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi Banka Slovenije, organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev ali zavarovalniški nadzor, ali drug nadzorni organ, specializiran za finančni nadzor, če je nadzorni postopek še v teku. Ko je postopek nadzora zaključen, organ lahko zavrne dostop ali njeno ponovno uporabo tudi, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek. Za utemeljitev obstoja navedene izjeme morata torej biti kumulativno izpolnjena naslednja dva pogoja:

- podatek mora biti pridobljen ali sestavljen zaradi nadzornega postopka, ki ga v skladu z zakonom vodi organ, specializiran za finančni nadzor, ter

- nadzorni postopek mora biti še v teku, oziroma če je zaključen, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek.

Ob tem IP pojasnjuje, da 404. člen ZBan-2 oziroma izjema iz drugega odstavka 5a. člena ZDIJZ prideta v poštev v primeru konkretnih nadzornih postopkov, ki jih v skladu z zakonom vodi organ. Zato mora organ v primeru, da se sklicuje na to izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, določno navesti, v zvezi s katerim konkretnim nadzornim postopkom je bil pridobljen ali sestavljen predmetni podatek. Oziroma povedano drugače, za utemeljitev te izjeme ne zadošča posplošeno sklicevanje organa na svojo »nadzorstveno« funkcijo, ki jo opravlja po zakonu. Kar se tiče drugega pogoja, torej dokazovanja, ali je konkretni nadzorni postopek še v teku, pa IP izpostavlja, da mora organ za dokazovanje tega pogoja natančno pojasniti, s kakšnim aktom/dejanjem se je postopek začel oziroma končal in katera so tista dejanja organa, iz katerih je mogoče zaključiti ali je konkretni nadzorni postopek še v teku. Pri tem IP še enkrat poudarja, da dejstvo, da lahko organ po zakonu nadzorni postopek sproži kadarkoli oziroma bi bilo nanj mogoče sklepati iz zakonskih določb, ki organu takšno možnost dopuščajo, ne utemeljuje dejstva da konkretni nadzorni postopek še ni končan. Kar se tiče utemeljevanja škode oziroma resne ogrozitve izvajanja drugih zakonskih nalog organa, v okviru drugega pogoja predmetne izjeme, pa IP opozarja na kriterije, ki so se razvili v njegovi praksi pri izvajanju škodnih testov, ki jih ZDIJZ predvideva tudi pri nekaterih drugih izjemah od prostega dostopa do informacij javnega značaja[4]. Dokazno breme za izpolnitev kriterija škode je na organu, ki mora izkazati, da je ta škoda dejanska in konkretna in ne le hipotetična in abstraktna. Kar v povezavi s prvim pogojem pomeni, da se mora nanašati na konkretni nadzorni postopek. Navedena stališča IP bo moral organ upoštevati, če se bo v ponovnem postopku skliceval na predmetno izjemo iz 404. člena ZBan- 2 oziroma drugega odstavka 5. a člena ZDIJZ.

Sodišče je v nadaljevanju svoje obrazložitve navajalo, da se odločbe IP ne da preizkusiti tudi iz razloga, ker iz nje ni mogoče ugotoviti, zakaj po mnenju IP pravo EU v konkretnem primeru v ničemer ne vpliva na interpretacijo in uporabo ZDIJZ. IP se po oceni sodišča namreč s temeljnim vprašanjem, ali sta organ in IP s svojima odločitvama izvajala pravo EU, ni ustrezno ukvarjal v izpodbijani odločbi. Sodišče navaja, da iz ZBan-2 namreč izhaja, četudi to ni odločilno za odgovor na predmetno vprašanje, da ZBan-2 implementira več direktiv in uredb EU (3. člena ZBan-2). Če IP (in pred njo prvostopenjski organ) izvajata pravo EU, potem je treba paziti, da je interpretacija in uporaba ZDIJZ skladna z relevantnim sekundarnim pravom EU. Po oceni sodišča bi moral IP po uradni dolžnosti upoštevati, ali gre v predmetni zadevi za izvajanje prava EU ali ne.[5] In nadaljuje, da v primeru, da bi IP na ustrezen način ugotovil, da gre za izvajanje prava EU, bi lahko prišel tudi do ugotovitve konflikta med ZDIJZ oziroma ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave na eni s strani in sekundarnim pravom EU na drugi strani. V primeru konflikta, ali pa če bi bilo nacionalno pravo možno uporabljati v skladu s sekundarnim pravom EU, pa bi to pomenilo, da mora organ države članice uporabiti metode in načela uporabe prava EU, med njimi tudi načelo primarnosti prava EU in lojalnega sodelovanja v smislu razlage nacionalnega prava v skladu s sekundarnim pravom, kolikor je to mogoče. Če določeno ravnanje organa ne bi bilo v celoti določeno v pravu Unije, potem bi nacionalni organ oziroma sodišče lahko uporabila nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, če ta uporaba ne bi ogrozila ravni varstva, ki je določena v sekundarnem pravu EU in če uporaba nacionalnega prava ne bi posegla v primarnost, enotnost in učinkovitost prava Unije.

V zvezi z pravnim pomenom »izvajanja«prava EU sodišče napotuje na prakso Sodišča EU v zadevah C-617/10, Aklagaren, 26. 2. 2013, odst. 24-28 in C-206/13, Siragusa, 6. 3. 2014, odst. 24-25. V zvezi s stališči Sodišča EU o razmerju med ZDIJZ in Uredbo št. 575/2013,17 in kriteriji ugotavljanja čezmejnih učinkov, pa sodišče opozarja tudi na zadevo C-215/17, 14. 11. 2018, Nova kreditna banka Maribor d. d, pri čemer izpostavi, da je potrebno v obravnavni zadevi morala upoštevati (mutatis mutandis) status, ki ga ima Banka Slovenija glede na komercialno banko NKBM, d.d..

Sodišče je v svojih razlogih navedlo, da je torej ključno in izhodiščno pravno vprašanje, v obravnavani zadevi ali gre za izvajanje prava EU. V odvisnosti od odgovora na to vprašanje pa je treba uporabiti ZBan-2 skupaj z ZDIJZ. Ob tem je sodišče še navedlo, da glede na ustavni in samostojni položaj, ki ga ima organ po 152. členu Ustave, pa je tudi on tisti, ki mora prepričljivo utemeljiti, če se sklicuje na pravo EU, na kateri pravni podlagi zaradi narave in vsebine konkretnih nadzornih postopkov, ki jih (je) izvaja(l), odločitev v zvezi z dostopom do informacije javnega značaja pomeni izvajanje določb prava EU, da se bo IP do tega vprašanja ustrezno opredelil v odločbi in da bo sodišče lahko preizkusilo zakonitost odločbe tudi po vsebini. To pomeni, da mora organ navesti ne samo vire sekundarnega (ali primarnega) prava EU na splošno, ampak se mora sklicevati na konkretno določbo iz konkretnega sekundarnega prava EU, zato da bo IP lahko zavzel stališče, v kolikšni meri je dosedanja sodna praksa Sodišča EU morebiti uporabljiva tudi za obravnavani primer, in da bo, če gre za izvajanje prava EU, poskušala dati ZDIJZ takšen pomen, da bo skladen s pravom EU.

Glede na takšno stališče sodišča, IP ugotavlja, da se odločbe prve stopnje tudi v tem delu ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Zaradi razlogov, ki so navedeni že v prejšnjih točkah obrazložitve te odločbe (glede ugotavljanja teka oziroma zaključka konkretnega nadzornega postopka v okviru izjeme iz 404. člena ZBan-2 oziroma drugega odstavka 5a. člena ZDIJZ), ter glede na razloge sodišča v zvezi z navedbami in utemeljitvami, ki jih mora podati organ, IP meni, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje.

Glede na navedeno, je zato IP, na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, odpravil odločbo prve stopnje in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Pri tem mora organ v ponovnem postopku slediti stališčem sodišča in IP glede razmerja med ZDIJZ in področnim zakonom ZBan-2, ter v primeru, da se sklicuje na pravo EU, prepričljivo utemeljiti, na kateri pravni podlagi zaradi narave in vsebine konkretnih nadzornih postopkov, odločitev v zvezi dostopom do informacij javnega značaja pomeni izvajanje določb prava EU, ter se pri tem sklicevati na konkretno določbo iz konkretnega sekundarnega prava EU. Ob tem IP še opozarja, da mora organ tudi v ponovljenem postopku skladno z 43. členom ZUP, v postopek pritegnili banki X in Y, na kateri se predmetna dokumenta oziroma informacije nanašajo.

K II. točki izreka

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Zoper 2. točko izreka odločbe IP, št. 090-100/2015/9 z dne 4. 12. 2015 je prosilec vložil tožbo, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo s sodbo II U 8/2016-14 z dne 23. 8. 2017.

[2] Sodišče pri tem omenja Zakon o medijih (45. člen), Zakon o zdravilih (68. člen) in Zakon o varstvu okolja (43. člen).

[3] Gre za Sodbo Upravnega sodišča, I U 388/2014 z dne 23. 6. 2014.

[4] Npr. 6., 7., 8., 9. in 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ:

[5] Pri tem sodišče glede »izvajanja« prava napotuje na sodbo Velikega senata Sodišča EU v zadevi C-617/10, Aklagaren, 26. 2. 2013, odst. 24-28; C-206/13, Siragusa, 6.3.2014, odst. 24-25.