Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
   
dekorativna slika

Odvetniška družba Grčar o.p.,d.o.o. - Agencija za zavarovalni nadzor

+ -
Datum: 02.09.2019
Številka: 090-102/2019
Kategorije: Poslovna skrivnost, Osebni podatek

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

V obravnavanem primeru je prosilec zahteval dostop do dokumentacije, ki se nanaša na nadzorne postopke organa v zvezi z zavezancem Agencija Mori, d.o.o. oz. Preverjeno, d.o.o. Organ je prosilcu omogočil delni dostop do prijav, v preostalem delu pa je dostop zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov in poslovne skrivnosti. Pritožbo sta vložila tako prosilec kot tudi stranski udeleženec. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da  pritožba stranskega udeleženca ni utemeljena, pritožbi prosilca pa je delno ugodil in organu naložil posredovanje dokumentov v obliki delnega dostopa. IP je poudaril, da so dokumenti, ki so predmet presoje, nastali pri organu v okviru izvrševanja nalog in pristojnosti, določenih v ZZavar-1. Gre torej za dokumente organa, ki izvaja javnopravne naloge, zato že iz tega razloga ni mogoče sprejeti stališča, da se dostop do njih v celoti zavrne. Upravni akti oz. dokumenti, s katerimi državni organ ugotavlja kršitve predpisov ter odredi morebitne odprave kršitev, ne morejo biti poslovna skrivnost zavezanca oz. nadzorovanca. Slednje izhaja že iz tretjega odstavka 39. člena ZGD-1. IP je še navedel, da je treba dostop do dokumentov, ki so nastali pri organu v okviru izvrševanja nalog in pristojnosti, ki so sicer določene v ZZavar-1, presojati po določbah ZDIJZ in ne po ZZavar-1, saj le-ta izrecno ne izključuje uporabe določb ZDIJZ.  To pomeni, da se pri odločanju o zahtevi prosilca ne sme izhajati iz pravic, ki jih daje ZZavar-1, temveč je presoja materialno pravno vezana na ZDIJZ. Gre namreč za različni pravni podlagi, ki urejata različni pravici, zato tudi ZZavar-1 ni specialen predpis v odnosu do ZDIJZ. Javna objava ukrepov, določena v ZZavar-1, v ničemer ne vpliva na pravice prosilcev po ZDIJZ.

ODLOČBA:

Številka: 090-102/2019/3

Datum: 3. 9. 2019

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 252. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 25. 3. 2019, Odvetniške družbe Grčar, o.p., d.o.o., Šutna 52, 1240 Kamnik, ki jo zastopa Cene Grčar, direktor (v nadaljevanju prosilec) in o pritožbi z dne 8. 4. 2019 družbe Preverjeno, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6, 2000 Maribor, ki jo zastopa Odvetniška družba Pirc Musar&Lemut Strle o.p., d.o.o., Likozarjeva 14, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju stranski udeleženec), zoper odločbo z dne 21. 3. 2019, št.: 3230-21/2019-11, Agencije za zavarovalni nadzor, Trg republike 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

  1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in se odločbo Agencije za zavarovalni nadzor z dne 21. 3. 2019, št.: 3230-21/2019-11, v drugi točki izreka delno odpravi in se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati naslednje dokumente:

- Zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6, 2000 Maribor, z dne 20.1.2012; brez prilog, pri čemer mora prekriti naslednje dele dokumenta:

  • vsa imena in priimke ter naslove prebivališč fizičnih oseb in samostojnih podjetnikov na celotnem dokumentu, razen imena in priimke pooblaščenih oseb organa in zakonitih zastopnikov nadzorovane zastopniške družbe,
  • vse številke in datume vseh ponudb/polic na celotnem dokumentu,
  • vse številke podjemnih pogodb (sodelavniška številka) na celotnem dokumentu,
  • nazive zavarovalno zastopniških družb na celotnem dokumentu, razen naziva nadzorovane zastopniške družbe.

- Obvestilo po drugem odstavku 307. člena Zakona o zavarovalništvu z dne 20. 2. 2012; pri čemer mora prekriti naslednje dele dokumenta:

  • vsa imena in priimke fizičnih oseb na celotnem dokumentu, razen imena in priimke pooblaščenih oseb organa,
  • vse številke in datume vseh ponudb na celotnem dokumentu,
  • nazive zavarovalno zastopniških družb na celotnem dokumentu, razen naziva nadzorovane zastopniške družbe.

- Odredba o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012, pri čemer mora prekriti naslednje dele dokumenta:

  • vsa imena in priimke fizičnih oseb na celotnem dokumentu, razen imena in priimke pooblaščenih oseb organa,
  • vse številke in datume vseh ponudb na celotnem dokumentu,
  • nazive zavarovalno zastopniških družb na celotnem dokumentu, razen naziva nadzorovane zastopniške družbe.
  1. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
  1. Pritožba stranskega udeleženca se zavrne.
  1. Zahteva stranskega udeleženca za povrnitev stroškov se zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 20. 2. 2019 zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje naslednje dokumente: odločbo, sklep, zapisnik, uradni zaznamek, odredbo in vsako drugo informacijo javnega značaja v pisni obliki, s katero organ razpolaga in se nanaša na nadzorne postopke organa v zvezi z zavezancem Agencija Mori, d.o.o. oz. Preverjeno, d.o.o. (po preimenovanju firme) ter prijavo, dopis ali drug dokument v pisni ali elektronski obliki, ki ga je v zvezi z Agencijo Mori, d.o.o. ali Preverjeno, d.o.o. prejel organ, ne glede na identiteto pošiljatelja.

Organ je z odločbo z dne 21. 3. 2019, št.: 3230-21/2019-11, v prvi točki izreka odločil, da se zahtevi prosilca za posredovanje prijave, dopisa ali drugega dokumenta v pisni ali elektronski obliki, ki ga je v zvezi z Agencijo Mori, d.o.o. ali Preverjeno, d.o.o. prejel organ, ne glede na identiteto pošiljatelja, delno ugodi tako, da se prosilcu posredujejo:

  1.  Pritožba z dne 12. 1. 2015 - izbriše se ime prijavitelja, zasebni naslov prijavitelja, številka zavarovalne pogodbe in ime zavarovalne zastopnice;
  2.  Anonimna prijava prejeta dne 3. 2. 2015 - izbriše se ime prijavitelja in osebna imena oseb, navedenih v prijavi, navedbe delovnih mest, podatki o bivši zaposlitvi, članstvo v organizacijah,
  3.  Pritožba z dne 2.12. 2015 - izbrišejo se imena in priimki, osebni podatki, zasebni naslov na dopisu, izbrišejo se datumi pogovorov, starost oseb navedenih v pritožbi;
  4.  Pritožba z dne 28. 11. 2016 - izbrišejo se imena in priimki ter naslovi oseb, vsebovanih v prijavi, podatki o delovnih mestih, telefonske številke, številke zavarovalnih polic, številke zahtevkov, izbrisani sta tudi priloga 2 in priloga 4, saj je iz vsebine prijave razvidna identiteta prijavitelja;
  5.  Prijava z dne 22. 3. 2017 - izbrišejo se imena in priimki, elektronski naslov prijavitelja, podatki o zaposlitvi prijavitelja in telefonske številke oseb, ki so omenjene v prijavi;
  6.  Vprašanje z dne 11. 10. 2017 - izbriše se ime in priimek pošiljatelja, elektronski naslov pošiljatelja, telefonska številka v elektronskem sporočilu, znesek mesečne premije;
  7.  Vprašanje z dne 11. 10. 2017 - prekrije se ime prijavitelja in elektronski naslov, datum sklenitve zavarovanja, številka pogodbe oz. zavarovalne police, leto izteka zavarovanja;
  8.  Izjava z dne 11. 10. 2017 - izbriše se ime in priimek prijavitelja, ime zastopnika in imena in priimki oseb navedenih v dopisu, v prilogah se izbrišejo imena in priimki, številka zavarovalne police, zavarovalne vsote, letna premija, ime upravičenca, datum sklenitve zavarovanja;
  9.  Vprašanje dne 15. 10. 2017 - izbriše se ime in priimek pošiljatelja, elektronski naslov pošiljatelja, telefonska številka v elektronskem sporočilu, trajanje zavarovalne police, iz priloge se izbriše znesek mesečne premije, trajanje zavarovalne dobe, številka zavarovalne police, zavarovalna vsota, letna premija, upravičenec zavarovanja, čas sklenitve zavarovanja;
  10. Vprašanje z dne 25. 10. 2017 - izbriše se Ime pošiljatelja, elektronski naslov pošiljatelja, telefonska številka v elektronskem sporočilu, trajanje zavarovalne police, iz priloge se izbriše znesek mesečne premije, trajanje zavarovalne dobe, številka zavarovalne police, zavarovalna vsota, letna premija, upravičenec zavarovanja, čas sklenitve zavarovanja, dela priloge ni mogoče razkriti, saj vsebina kaže na Identiteto prijavitelja;
  11. Vprašanje z dne 15. 10. 2017- izbriše se elektronski naslov pošiljatelja in osebni podatki, leto sklenitve zavarovanja, vrste sklenjenega zavarovanja;;
  12. Vprašanje z dne 25. 10. 2017 - izbrise se ime pošiljatelja, elektronski naslov pošiljatelja, telefonska številka v elektronskem sporočilu, trajanje zavarovalne police, iz priloge se izbriše znesek mesečne premije, trajanje zavarovalne dobe, številka zavarovalne police, zavarovalna vsota, letna premija, upravičenec zavarovanja, čas sklenitve zavarovanja, dela priloge ni mogoče razkriti, saj vsebina kaže na identiteto prijavitelja;
  13. Prijava agenta z dne 8. 12. 2017 - izbriše se ime prijavitelja, zasebni naslov na dopisu, izbriše se datum rojstva prijavitelja, številka zavarovalnega dovoljenja in ime zavarovalnega zastopnika. zbrišejo se podatki o zdravstvenem stanju prijavitelja in datumi klicev, izbrišejo se podatki, pri katerih zavarovalnicah je prijavitelj zavarovan;
  14. Prijava zaradi zavajanja in oškodovanja z dne 6. 2. 2019 - izbriše se ime prijavitelja, zasebni naslov na dopisu, izbrišejo se imena oseb, navedenih v prijavi, leto sklenitve zavarovanja, podatki o zavarovanju, številka police in datum sklenitve, poslovna enota zavarovalnice. Priloga k prijavi se v celoti prekrije, saj vsebina priloge kaže na Identiteto prijavitelja;
  15. Prijava zaradi zavajanja in oškodovanja z dne 20. 2. 2019 - izbriše se ime in priimek prijavitelja, zasebni naslov na dopisu, izbriše se datum sklenitve zavarovanja, ime zastopnika, številka police in datum, podpis prijavitelja, iz priloge se izbriše znesek mesečne premije, trajanje zavarovalne dobe, številka zavarovalne police, zavarovalna vsota, letna premija, upravičenec zavarovanja, čas sklenitve zavarovanja. Del priloge se v celoti prekrije, ker je iz vsebine priloge razvidna identiteta prijavitelja;
  16. Prijava z dne 121. 2. 2019- izbriše se ime prijavitelja, zasebni naslov na dopisu, izbriše se ime in priimek zastopnika in ostalih oseb v dopisu, datum sestanka med zastopnikom in prijaviteljem, številka police. Iz priloge se izbriše znesek mesečne premije, trajanje zavarovalne dobe, številka zavarovalne police, zavarovalna vsota, letna premija, upravičenec zavarovanja, čas sklenitve zavarovanja.

ter, da se zavrne dostop do dokumentov:

  1. Prijava z dne 5. 12. 2015
  2. Prijava z dne 6. 5. 2017.

V drugi točki izreka odločbe je organ odločil, da se zahteva prosilca za posredovanje odločbe, sklepa, zapisnika, uradnega zaznamka, odredbe in vsake druge informacije javnega značaja v pisni obliki, s katero organ razpolaga in se nanaša na nadzorne postopke organa v zvezi z zavezancem Agencija Mori, d.o.o. oz. Preverjeno, d.o.o., zavrne, zaradi česar se prosilcu ne posreduje:

    1. Zapisnika o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6, 2000 Maribor, z dne 20.1.2012;
    2. Obvestila po drugem odstavku 307. člena Zakona o zavarovalništvu z dne 20. 2. 2012;
    3. Odredbe o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012.

V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca in navedel, da je ustanovljen na podlagi Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1), ki izvaja nadzor nad zavarovalnicami, zavarovalno zastopniškimi oziroma posredniškimi družbami, zavarovalnimi zastopniki oziroma zavarovalnimi zastopniki in drugimi osebami, ki jih določa zakon. Na podlagi 280. člena ZZavar-1 opravlja nadzor s spremljanjem, zbiranjem in preverjanjem poročil in obvestil zavarovalnice in drugih oseb, ki so po tem zakonu oziroma drugih zakonih dolžne poročati organu oziroma ga obveščati o posameznih dejstvih in okoliščinah z opravljanjem pregledov poslovanja zavarovalnice in z izrekanjem ukrepov nadzora. Pregled poslovanja zavarovalnice opravi strokovni delavec organa, ki ga za opravljanje pregleda pooblasti direktor organa (prvi odstavek 295. člena ZZavar-1). Kadar organ pri opravljanju nadzora ugotovi kršitve predpisov iz ZZavar-1, zavarovalnici z odredbo naloži, da odpravi kršitve oziroma nepravilnosti, oziroma da opravi ali opusti določena dejanja (prvi odstavek 302. člena ZZavar-1). V nadaljevanju je organ povzel določbe ZDIJZ in navedel, da dokumenti, ki jih zahteva prosilec, prestavljajo informacijo javnega značaja, saj so izpolnjeni vsi trije kriteriji, s katerimi je informacija javnega značaja določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, in sicer zahtevani dokumenti sodijo v njeno delovno področje, obenem pa je nesporno, da organ z njimi razpolaga. Organ je pristojen zbirati in obdelovati informacije o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izvrševanje njegovih nalog in pristojnosti, določenih z ZZavar-1 (prvi odstavek 285. člena ZZavar-1). ZZavar- 1 primeroma našteva podatke, ki jih organ zbira in obdeluje, med drugim tudi o izvršenih ukrepih nadzora iz 281. člena. Med ukrepi nadzora tako 281. člen v 2. točki določa odreditev odprave kršitev, ki se izda, v kolikor ugotovi že navedeno kršitev predpisov. Če organ pri opravljanju nadzora ugotovi kršitve predpisov ZZavar-1, subjektu nadzora z odredbo naloži, da odpravi kršitve oziroma nepravilnosti, oziroma, da opravi ali opusti določena dejanja (v nadaljnjem besedilu: odprava kršitev). Organ je preveril, ali je dostop do zahtevanih dokumentov potrebno zavrniti na podlagi katerega izmed zakonsko določenih razlogov iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je z dopisom z dne 13. 3. 2019 pozval družbo PREVERJENO, zavarovalno zastopanje d.o.o. (v nadaljevanju: subjekt nadzora oz. stranski udeleženec), pri kateri je opravljal pregled poslovanja, zaradi česar dokumenti vsebujejo podatke, ki jih je organ v pregledu poslovanja pridobil od subjekta nadzora, da obvesti organ o tem, če katere podatke v dokumentih šteje za poslovno skrivnost in/ali osebne podatke, ter da poda ustrezno pojasnilo. Subjekt nadzora je v svojih dopisih z dne 13. 3. 2019 in 15. 3. 2019 podal zahtevo za priznanje položaja stranskega udeleženca, ker v postopek vstopa zaradi varstva svojih pravic in pravnih koristi – ugleda pravne osebe, ki bi bil z razkritjem dokumentov ne le ogrožen, pač pa bistveno prizadet. Organ do izdaje te odločbe o stranskem udeležencu še ni odločal. Subjekt nadzora je v svojih dopisih nasprotoval razkritju dokumentov v celoti. Po njegovih navedbah podatki, ki jih vsebujejo dokumenti, o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli (zavarovalci), predstavljajo poslovno skrivnost v skladu z 39. členom ZGD-1. V nadaljevanju navaja, da so takšne podatke dolžni varovati vsi delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost, in da so po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izjema od prostega dostopa. Poleg tega so podatki o sodelavcih družbe in zavarovalcih tudi varovani osebni podatki, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Subjekt nadzora je navedel, da je treba zavrniti dostop do dokumentov v celoti, saj so njihovi sodelavci in zavarovalci določljivi ne le prek osebnih imen, pač pa tudi preko zavarovalnih ponudb oziroma drugih poslov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, kot tudi varovane osebne podatke. Po njihovem mnenju delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ ni mogoč, saj bi razkritje dokumentov ogrozilo zaupnost informacij tako z vidika 2. kot tudi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Subjekt nadzora je dopisu z dne 15. 3. 2019 priložil Pravilnik o poslovni skrivnosti z dne 1. 3. 2013. Organ ugotavlja, da se subjekt nadzora sklicuje na 2. na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Poslovna skrivnost je opredeljena v 39. členu ZGD-1. Subjekt nadzora je zatrjeval, da podatki, ki jih vsebujejo dokumenti, o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli (zavarovalci), predstavljajo poslovno skrivnost v skladu z 39. členom ZGD-1 in je priložil tudi interni akt, ki poslovno skrivnost določa. Interni akt družbe določa v 2. članu, da se kot poslovna skrivnost šteje vsak podatek v materialni ali nematerialni obliki, ki družbi omogoča konkurenčno prednost pred ostalimi posamezniki in gospodarskimi družbami, ki delujejo na področju in območju delovanja družbe. Organ je tako ugotovil, da ima subjekt nadzora z internim aktom določeno poslovno skrivnost in da zatrjuje, da podatki o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli, predstavljajo poslovno skrivnost, torej, da predstavljajo podatek, ki družbi omogoča konkurenčno prednost pred ostalimi posamezniki in gospodarskimi družbami, ki delujejo na področju in območju delovanja družbe. Organ ni ugotovil, da navedeno ne bi držalo, niti ni ugotovil, da bi šlo pri teh podatkih za podatke, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1), zato je ugotovil, da gre glede podatkov o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli, za poslovno skrivnost, ki je dovoljena izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ugotovil, da navedeni podatki, ki predstavljajo poslovno skrivnost, in osebni podatki oziroma podatki, ki omogočajo identifikacijo osebe (osebna imena, številke zavarovalnih ponudb in drugih dokumentov), predstavljajo pretežni del dokumentov v tolikšni meri, da se jih ne da izločiti iz dokumenta, da bi ta še ostal vsebinsko smiseln, zaradi česar se zahteva zavrne v celoti. Organ se je v nadaljevanju iz previdnosti opredelil tudi do navedb prosilca iz njegovega dopisa z dne 19. 3. 2019, kjer se ta sklicuje na Direktivo 2016/97 evropskega parlamenta in sveta z dne 20. januarja 2016 o distribuciji zavarovalnih produktov (v nadaljevanju: Direktiva), ki v 32. členu določa, da: »Države članice zagotavljajo, da pristojni organi nemudoma objavijo vse upravne sankcije ali druge ukrepe, ki so jih naložili za kršitev nacionalne zakonodaje, sprejete za izvajanje te direktive, in zoper katere ni bila pravočasno vložena pritožba, vključno z informacijami o vrsti in naravi kršitve ter identiteti oseb, ki so zanjo dogovorne.« Organ je ugotovil, da navedena Direktiva v predmetni zadevi ni uporabljiva. Direktiva je namreč začela veljati leta 2016, sam postopek nadzora nad subjektom nadzora in dokumenti, izdani v postopku nadzora, pa so bili izdani že leta 2012.

Pod drugo alinejo zahteve za dostop do informacij javnega značaja pa je prosilec zahteval prijave, dopise ali druge dokumente v pisni ali elektronski obliki, ki jih je v zvezi z Agencijo Mori, d.o.o. ali Preverjeno,d.o.o. prejela Agencija; ne glede na identiteto pošiljatelja. Tudi v tem delu zahteve je organ ugotovil, da gre pri zahtevani informaciji za informacijo, kot to predpisuje ZDIJZ, in da so izpolnjeni vsi kriteriji, ki se zahtevajo, da bi lahko določena informacija predstavljala informacijo javnega značaja. V postopku je bilo ugotovljeno, da so predmet zahteve prosilca naslednji dokumenti:

  1. Pritožba z dne 12. 1. 2015;
  2. Anonimna prijava, prejeta dne 3. 2. 2015,
  3. Pritožba z dne 2. 12. 2015;
  4. Pritožba z dne 28. 11.2016;
  5. Prijava z dne 22. 3. 2017;
  6. Vprašanje z dne 11. 10. 2017;
  7. Vprašanje z dne 11. 10. 2017;
  8. Izjava z dne 11. 10. 2017;
  9. Vprašanje dne 15. 10. 2017;
  10. Vprašanje z dne 25. 10. 2017;
  11. Vprašanje z dne 15. 10. 2017;
  12. Vprašanje z dne 25. 10. 2017;
  13. Prijava agenta z dne 8. 12. 2017;
  14. Prijava zaradi zavajanja in oškodovanja z dne 6. 2. 2019;
  15. Prijava zaradi zavajanja in oškodovanja z dne 20. 2. 2019;
  16. Prijava z dne 21. 2. 2019;
  17. Prijava z dne 5. 12. 2015
  18. Prijava z dne 6. 5. 2017.

Prijave morebitnih kršitev subjektov nadzora v skladu s stališčem organa in IP nesporno predstavljajo informacijo javnega značaja, vendar pa je organ še vedno zavezan k varovanju tajnosti prijavitelja v skladu s četrtim odstavkom 280.a člena ZZavar-1 in k varstvu osebnih podatkov v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na dejstvo, da navedeni dokumenti vsebujejo informacije, ki jih je treba varovati v skladu z zakonom, je organ presojal, ali je posamezno informacijo mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost in v skladu s 7. členom ZDIJZ omogočiti delni dostop. Tako je v 16-tih od 18-tih primerov organ ugotovil, da je delni dostop mogoč in iz dokumentov izbrisal osebne podatke in vse podatke, ki kažejo na identiteto fizičnih oseb, pri štirih dokumentih pa delni dostop ni bil mogoč, saj ni mogoče v taki meri prekriti podatkov, da se ne bi že iz same vsebine dokumenta razbrala identiteta prijavitelja oz. pošiljatelja, ki je fizična oseba. Organ je ocenil, da bi lahko osebe, ki so seznanjene s predmetnim postopkom, zelo enostavno razbrale identiteto prijavitelja že iz same vsebine prijave. Navedeno stališče je skladno s sodno prakso Upravnega sodišča, iz katere izhaja, da: »Ob predpostavki, da soglasja prijaviteljev za razkritje njihovih osebnih podatkov ni, bi bil delni dostop mogoč le pod pogojem, da prijavitelja iz same vsebine prijave ne bi bilo mogoče ugotoviti[1].«

V zvezi z delnim dostopom je organ presojal tudi kriterij smiselnosti delnega dostopa. Če namreč dokument vsebuje številne izjeme od prosto dostopnih informacij, si mora organ zastaviti vprašanje, ali je delni dostop do takšnega dokumenta za prosilca sploh še smiseln. Tako je organ v primerih dokumentov pod točko 1. do 16. izbrisal osebne podatke in podatke, iz katerih bi lahko bila razvidna identiteta pošiljatelja (kot so ime in priimek, datum rojstva, naslov, številka zavarovalne police, datum sklenitve zavarovanja, letno premijo, upravičenca iz zavarovanja, itd.). V dokumentih pod točko 17. in 18. pa se zahtevek prosilca delno zavrne na način, kot je razviden iz izreka odločbe. Organ je določil, da stroški postopka niso nastali.

Prosilec je vložil pritožbo z dne 25. 3. 2019, v kateri je navedel, da predlaga, da IP pritožbi ugodi in naloži organu, da mu posreduje naslednje dokumente:

  • Prijavo z dne 5. 12. 2015,
  • Prijavo z dne 6. 5. 2017,
  • Zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6,2000 Maribor, z dne 20.1.2012,
  • Obvestilo po drugem odstavku 307. čl. ZZavar-1 z dne 20. 2. 2012,
  • Odredbo o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012

pri čemer naj izbriše osebne podatke fizičnih oseb, vključno s podatki, ki omogočajo identifikacijo osebe (osebna imena, številke zavarovalnih ponudb, ipd.) ter izbriše podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost (podatki o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli, ipd.).

Prosilec se ne strinja z zavrnitvijo organa in je navedel, da verjame, da utegnejo upravni akti, ki so predmet zahteve, vsebovati kakšno informacijo, ki bi lahko predstavljala poslovno skrivnost nadzorovanega podjetja. Nikakor pa ni možno, da bi bilo iz tega razloga utemeljeno zavrniti dostop po ZDIJZ za celotni upravni akt, s katerim je državni organ ugotovil kršitve predpisov in odredil odpravo kršitev. Povedano poenostavljeno; dostop do dokončnega in pravnomočnega upravnega akta državnega organa, s katerim je ta v okviru svojih zakonskih pooblastil pri subjektu odkril in odredil odpravo kršitev, kot celota ne more biti onemogočen zaradi zatrjevane poslovne skrivnosti zavezanca oz. nadzorovanca. Zlasti je nemogoče, da bi upravna odločba oz. upravni akt v delu izreka, kjer je ugotovljena kršitev in njen opis, vsebovala poslovne skrivnosti do take mere, ki bi utemeljevala zavrnitev celotnega dostopa do takega akta. Primer so odločbe AVK, ki se nanašajo na zahtevne postopke presoje zlorab prevladujočega položaja ali kartelnih dogovorov, pa organ vseeno uspe, celo z javno objavo odločb, zagotoviti ustrezno razmerje med pravicami prosilcev po ZDIJZ in varovanjem poslovnih skrivnosti nadzorovanih subjektov. Praktično vsi upravni akti, ki so izdani kot posledica nadzora nad zakonitostjo ravnanja zavezanca, praviloma vsebujejo podatke, ki jih mora organ ob zahtevi po ZDIJZ pač izločiti oz. prekriti; od poslovnih skrivnosti do osebnih podatkov. V kolikor bi bilo ravnanje organa v konkretnem primeru zakonito, bi lahko vsi organi kot zavezanci po ZDIJZ zavračali dostop do svojih lastnih upravnih aktov pod pretvezo varovanja poslovnih skrivnosti nadzorovancev bi tako zelo uspešno onemogočali nadzor javnosti nad svojim delom. Pojmovno nemogoče je, da bi zaradi varovanja poslovne skrivnosti tretjega v celoti onemogočili dostop do informacije javnega značaja, ki se primarno nanaša na organ. Torej nadzor javnosti nad delovanjem državnega organa. Tudi v delu, ki se nanaša na dve prijavi z dne 5. 12. 2015 in z dne 6. 5. 2017, je gotovo možno skrbno pripraviti dokument tako, da prijavitelja iz same vsebine ni možno ugotoviti v smislu osebnih podatkov; torej tako, da bo iz informacije javnega značaja razvidno, kaj so očitki prijave, ne pa tudi, kdo jih je podal. Po mnenju prosilca organ nezakonito krši pravice prosilca po ZDIJZ, z namenom varovanja svojih lastnih interesov, domnevna poslovna skrivnost tretjega pa je le prikladen izgovor za zavrnitev zahteve. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost organov ter omogočiti uresničevanje pravice subjektov, da pridobijo informacijo javnega značaja. V ta namen sodi tudi pričakovanje posameznika, da bo prejel informacijo javnega značaja, sploh, če je to upravni akt, s katerim pristojni organ nadzora ali regulacije ugotovi kršitve predpisov subjektov na trgu in bo posameznik ob tem lahko uresničil tudi (laični) nadzor nad učinkovitim delovanjem oblast in preveril.

Ne nazadnje tudi upoštevaje skrb varovanja osebnih podatkov in poslovnih skrivnosti, javnost in odprtost organov uspešno zagotavljajo številni področni regulatorji, ki sami objavljajo svoje odločbe o ugotovljenih kršitvah nadzorovancev, npr:

http://vww.varstvo-konkurence.si/omejevalna-ravnanja/odlocitve-agencije/

hrtps://www.akos-rs.si/nadzor-vsebin-postopki-inspekcijskega-nadzora

https://www.akos-rs.si/nadzor-vsebin-prekrskovni-postopki

https://www.akos-rs.si/postopki-strokovnega-nadzora

https://www.a-tvp.si/odlocitve-atvp-/odlocitve-atvp

https://vyvw.a-tvp.si/mdzorniska-razkritja-/izreceni-ukrepi
in številni dragi.

Gre za odločitve, ki niso bile predmet zahtev po ZDIJZ, niti organa k javni objavi ne zavezuje noben predpis RS, niti kaka direktiva EU, ki bi regulatornim organom tako proaktivno objavo predpisovala. Prosilec na tem mestu, torej zoper odločbo o glavni stvari, izpodbija tudi sklep organa, št. 3230-21/2019-17, z dne 22. 3. 2019. Kot izhaja iz obrazložitve sklepa o priznanju lastnosti stranskega udeleženca družbi Preverjeno, zavarovalno zastopanje d.o.o., je organ tak status priznal zaradi varstva ugleda pravne osebe, ki naj bi bil z razkritjem zahtevanih informacij javnega značaja ogrožen oz. bistveno prizadet. Prosilec je opozoril, da varstvo ugleda pravne osebe ni zakonsko določen razlog za zavrnitev zahteve po dostopu do informacij javnega značaja, zato tretjemu, ki v postopku po ZDIJZ uveljavlja tak razlog, ni možno priznati pravice stranskega udeleženca. Prav tako dejstvo, da se zahtevane informacije javnega značaja nanašajo na obdobje nadzora organa iz leta 2011 in 2012, nima nobenega vpliva na veljavnost določb Direktive 2016/97 evropskega parlamenta in sveta z dne 20. 1. 2016 o distribuciji zavarovalnih produktov. Rok za implementacijo omenjene direktive v pravni red RS je že minil. To pomeni, da se jasne in nepogojne določbe direktive v RS uporabljajo neposredno. Določba omenjene direktive, ki se glasi: »Države članice zagotovijo, da pristojni organi nemudoma objavijo vse upravne sankcije ali druge ukrepe, ki so jih naložili za kršitve nacionalne zakonodaje, sprejete za izvajanje te direktive, in zoper katere ni bila pravočasno vložena pritožba, vključno z informacijami o vrsti in naravi kršitve ter identiteti oseb, ki so zanjo odgovorne », je jasna in neposredno določena obveznost pristojnih organov; v RS je to organ AZN. Očitno je namen besedila direktive v zagotavljanju transparentnega ravnanja regulatorjev in varovanju pravic tretjih, zato se ne nanaša le na primere ukrepov, ki bi bili sprejeti po uveljavitvi direktive. Prosilec je navedel, da ne zahteva katerihkoli informacij javnega značaja, temveč zahteva ravno upravne akte, s katerimi je organ ugotovil kršitve predpisov s področja zavarovalništva, kar je seveda točno »vse upravne sankcije ali druge ukrepe, ki so jih naložili za kršitve nacionalne zakonodaje«. Ker je tako, se je v tem delu (zapisnik, obvestilo, odredba) zahteva prosilca nanašala na informacijo javnega značaja, za katero je z zakonom (smiselno enako direktiva EU) določeno, da je javna. Iz tega razloga v tem delu stranska udeležba sploh ni možna.

Zoper odločbo organa je pritožbo z dne 8. 4. 2019 vložil tudi stranski udeleženec, v kateri je navedel, da v celoti izpodbija zgornjo odločbo organa, ker je bil z njeno izdajo prekršen materialni zakon - ZZavar-1 in ker so bila kršena tudi pravila postopka – ZUP. Glede dokumentov iz 1. točke izreka izpodbijane odločbe, od 1.1. do vključno 1.16., sta bili prekršeni določbi: 227/11 točka 2 ZUP, ker osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranski udeleženec v postopku ni bila dana možnost udeležbe in 236/1 člena ZUP, po kateri se dokler teče rok za pritožbo, odločba ne more izvršiti. Stranski udeleženec je bil z dopisom organa št. 3230-21/2019-5 z dne 7.3.2019 pozvan, da se opredeli do dokumentov, ki so nastali v okviru nadzornega postopka v začetku leta 2012, in sicer do zapisnika o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora z dne 20.1.2012, obvestila po dragem odstavku 307. člena ZZavar-1 z dne 20.2.2012 in odredbe o odpravi kršitev z dne 26.3.2012. Iz poziva je bilo razumeti, da gre za edine dokumente, ki so lahko predmet razkritja po dani zahtevi. Stranski udeleženec se je do njihovega razkritja opredelil (mu nasprotoval, kot izhaja iz dopisa »priglasitev stranske udeležbe« z dne 13. 3. 2019) in priglasil tudi stransko udeležbo. Organ je na zahtevo stranskega udeleženca odgovoril z dopisom št. 3230-21/2019-11 z dne 14. 3. 2019 in zahteval, da stranski udeleženec pripravi posredovane dokumente (zapisnik, obvestilo in odredbo) na način, da jih bo organ lahko posredoval prosilcu. Preverjeno se je na drugi poziv organ odzval z dopisom »Priglasitev stranske udeležbe in stališče stranskega udeleženca« z dne 15. 3. 2019, v katerem je ponovno poudaril argumente, kot v prvem odzivu. Ob prejemu sklepa o priznanju lastnosti stranskega udeleženca je tako presenečen ugotovil, da je bila odločba o glavni stvari izdana pred odločitvijo o stranski udeležbi, četudi je bila ta pravočasno priglašena, poleg tega mu predmet odločanja (obseg in vrsta dokumentacije do katere izkazuje pravni interes) ni bil razkrit v celoti, posledično pa je bil prikrajšan v možnosti, da se izjasni o predmetu odločanja v celoti. Opisano predstavlja bistveno kršitev postopka po 227/11 točka 2 ZUP. Poleg zgoraj opisanih okoliščin, je bil stranski udeleženec prikrajšan v svoji možnosti, da se do zahtevanih dokumentov, kot jih je prepoznal zavezanec, izjasni v pritožbenem ali morebiti ponovnem postopku, saj je organ še pred priznanjem stranske udeležbe in vročitvijo odločbe stranskemu udeležencu, prosilcu razkril dokumente iz prve točke izreka izpodbijane odločba; 1.1. do vključno 1.16. Na ta način je izvršil odločbo, ki je ne bi smel izvršiti, saj rok za vložitev pravnega sredstva stranke z (nasprotnim) interesom še ni potekel. Navedeno predstavlja kršitev 236/1 člena ZUP. Stranski udeleženec nadalje izpodbija dostop do dokumentov iz nadzornih postopkov organa iz druge točka izreka odločbe, zaradi napačne uporabe materialnega prava. Organ je popolnoma spregledal, da je dostop do aktov, ki jih izdaja v postopkih nadzora, specialno urejen v določbah 281. člena ZZavar-1. Gre torej za odstop od določb ZDIJZ s področnim predpisom - po določbah 281. člena ZZavar-1. Ker organ do sedaj ni ravnal po teh določbah, je v škodo stranskega udeleženca že razkril več, kot mu dopušča ZZavar-1. Spremembe 281. člena ZZavar-1 (ZZavar-1A) so stopile v veljavo 26. 2. 2019, torej bi se postopek z zahtevo moral dokončati po določbah ZZavar-1, saj v prehodnih določbah ZZavar- 1 ni posebnih pravil. Po citiranih določbah 281. člena ZZavar-1 lahko organ na svoji spletni strani objavi vse ukrepe nadzora, ko postane odločitev o izreku ukrepa pravnomočna, in sicer informacije o kršitelju (naziv in sedež pravne osebe ali osebno ime fizične osebe ter funkcija odgovorne osebe), o kršitvi (opis okoliščin in ravnanj, ki pomenijo kršitev, ter narava ugotovljenih kršitev) in izrek ukrepa, s katerim se postopek konča. Ukrepi so lahko objavljeni največ dve leti, pri objavi osebnih podatkov se vedno brišejo identifikacijski znaki fizičnih oseb in njihovi naslovi prebivališč ter drugi podatki upoštevajoč določbe zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ pa lahko (po 281/111 členu ZZavar-1) bodisi po uradni dolžnosti bodisi na ugovor iz 281/V člena ZZavar-1 odloči, da se informacije o identiteti kršitelja ne objavijo, če: 1. se ukrep nadzora izreče fizični osebi in objava osebnih podatkov o kršitelju ni sorazmerna s težo kršitve, ali 2. bi objava informacij o identiteti kršitelja ogrozila stabilnost finančnih trgov ali izvedbo predkazenskega ali kazenskega postopka, pri čemer je Agencija za zavarovalni nadzor dolžna pridobiti in upoštevati mnenje državnega tožilstva, ali 3. bi z objavo vpletenim osebam verjetno nastala nesorazmerna škoda. Če organ ob izdaji odločbe ali odredbe ne ugotovi prej navedenih razlogov, v odločbi ali odredbi o izrečenih ukrepih nadzora kršitelja opozori, da bodo informacije iz prvega odstavka tega člena javno objavljene na spletni strani zavezanca in ga pouči, da mora v primeru obstoja razlogov za neobjavo, te razloge navesti v ugovoru, ki se vloži v roku, ki je v skladu s tem zakonom določen za vložitev pravnega sredstva zoper odločbo o ukrepu nadzora. Organ odloči o ugovoru z odločbo. Če na podlagi ugovora kršitelja organ ugotovi, da so podani razlogi za neobjavo, v odločbi, s katero ugodi ugovoru, odloči, da se identiteta kršitelja ne objavi ali da se objava identitete kršitelja začasno zadrži, in navede rok za zadržanje objave, ali podatke objavi anonimno na način, da posamezniki niso določljivi. Zoper odločbo, s katero organ zavrne ugovor ali odloči, da se objava identitete kršitelja začasno zadrži, lahko kršitelj vloži zahtevo za sodno varstvo pod pogoji, določenimi v zakonu, ki ureja upravni spor. Iz navedenega je jasno razvidno, da se dostop javnosti do aktov zavezanca o ukrepih zoper kršitelja zagotavlja po specialnih določbah ZZavar-1 in ne po določbah ZDIJZ. Četudi bi bila ob izdaji aktov sprejeta odločitev o objavi, ob izpolnjeni dodatni predpostavki, da bi bila dana možnost ugovora, ta pa pravnomočno zavrnjen, bi bil dostop javnosti do akta dopusten le v roku dveh let po njegovi izdaji. Vse navedeno potrjuje navedbe stranskega udeleženca iz postopka pred izdajo izpodbijane odločbe, ko je izrecno opozoril na nesorazmernost omogočanja dostopa do dokumentov iz postopka nadzora izpred 7-ih let. Z razkritjem starih aktov organa bi bil bistveno prizadet, zmanjšan ugled stranskega udeleženca, ne glede na to, da gre za postopek, ki je bil voden pred sedmimi leti in so bile nepravilnosti takoj odpravljene ter kasneje nikoli več ne ponovljene ne ugotovljene. Stranski udeleženec posluje zakonito in si ves čas prizadeva za dobre poslovne odnose. Okrnjen ugled bi negativno vplival na uspešnost stranskega udeleženca pri sedanjem delu, tudi na zaupanje v odnosu do naročnikov in posameznikov, četudi so nepravilnosti iz januarja 2012 že davno odpravljene. Stranski udeleženec je prepričan, da je dve letni rok, v katerem je pod določenimi pogoji dopustna objava le določenih podatkov iz aktov v nadzornih postopkih zavezanca v ZZavar-1 (nikakor pa ne aktov v celoti), vnesen prav z namenom zagotavljanja primernega ravnovesja med interesom javnosti in interesom poslovnih subjektov pod nadzorom zavezanca. Popolnoma nesorazmerno bi bilo namreč razkrivanje ukrepov zavezanca po 7-ih letih, ko so bile eventualne kršitve že davno odpravljene, kar sploh ni sporno. Takšni podatki po preteku časa evidentno ne bi bili uporabljeni v korist javnosti, pač pa zgolj v škodo stranskega udeleženca z vzbujanjem vtisa v javnosti, da gre za aktualnega kršitelja, četudi podatki niso v nobeni povezavi s tekočim poslovanjem. Določbe 281. člena ZZavar-1 pomenijo hkrati tudi implementacijo Direktive 2016/97 o distribuciji zavarovalnih produktov. Zakonodajalec je zahtevo o tem, da se upravne sankcije in naloženi ukrepi iz pravnomočnih odločb nemudoma (in za določen čas) objavijo, prenesel v nacionalni pravni red z določbo 281. člena ZZavar-1, kar jasno kaže na očitno nesorazmernost razkrivanja starih aktov o nadzornih ukrepih javnosti - torej nikakor ne po 7-ih letih. Smisel obveščanja je v obveščanju o aktualnih ukrepih in aktualnem stanju na trgu zavarovalnih storitev. Nikakor pa ne ZZavar-1 ne Direktiva 2016/97 ne omogočata razkrivanja ne-aktualnih ukrepov, 7 let po njihovem sprejemu. Tolmačenje, da je dopusten vzporeden dostop do aktov iz postopkov nadzora po ZDIJZ, je v očitnem nasprotju z namero zakonodajalca in Direktivo 2016/97. Ureditev iz ZZavar-1 bi bila namreč popolnoma brezpredmetna, kolikor bi sicer akt iz postopka nadzora po ZDIJZ lahko prejel kdorkoli brez kakršnih koli omejitev. V preostalem; torej glede obstoja poslovne skrivnosti in varovanih osebnih podatkov v zahtevanih aktih iz postopka nadzora stranski udeleženec v celoti vztraja pri že podanih argumentih in dokazilih v postopku pred organom. V celoti tudi vztraja pri naziranju o tem, da delni dostop do dokumentov ni mogoč. Stranski udeleženec predlaga ugoditev njegovi pritožbi, odpravo izpodbijane odločbe in vrnitev zadeve v ponovno odločanje. Prav tako zahteva povrnitev stroškov tega postopka po priloženem stroškovniku.

Organ je v skladu z 241. členom ZUP obvestil stranskega udeleženca in prosilca o vloženih pritožbah in ju pozval, da se lahko o pritožbah izrečeta. Na obvestilo organa o vloženih pritožbah sta odgovorila prosilec in stranski udeleženec.

Prosilec je navedel, da je pritožba stranskega udeleženca neutemeljena. Kot izhaja iz spisa zadeve in pritožbenih navedb, je organ v postopku po ZDIJZ, ki je tekel na zahtevo prosilca, dne 7. 3. 2019 pozval družbo Preverjeno, zavarovalno zastopanje d.o.o., kot možno stranko, v katere pravice in interes se lahko z izdajo odločbe po ZDIJZ poseže, da se opredeli do dokumentov, ki so predmet zahteve po ZDIJZ. Stranski udeleženec je na poziv odgovoril tako, da je dne 13. 4. 2019 priglasil stransko udeležbo v postopku, pri čemer se je skliceval na varstvo svojih pravic - natančneje varstvo ugleda pravne osebe. Organ je s sklepom z dne 22. 3. 2019 odločil, da se družbi Preverjeno, zavarovalno zastopanje d.o.o. prizna lastnost stranskega udeleženca v postopku. Kot izhaja iz pritožbenih navedb, naj bi organ stranskemu udeležencu celo posredoval po ZDIJZ zahtevane dokumente, ki da naj jih nadzorovano podjetje »pripravi na način, da jih bo organ lahko posredoval prosilcu. Če pritožbena navedba drži, je tako ravnanje sila nenavadno, da organ kot nadzornik pošilja nadzorovanemu subjektu svoje lastne upravne akte, ki naj jih ta »pripravi« tako, da bodo primerni za posredovanje prosilcu po ZDIJZ. V kolikor tretji meni, da bi z razkritjem informacij javnega značaja lahko posegli v njegov pravno zavarovan interes - pa še to le zaradi varovanja poslovnih skrivnosti in ne tudi ugleda pravne osebe, mora tretji sam navesti poslovne skrivnosti, jih utemeljiti in za vsako posamezno vsebino navesti temelj. O tem odloča organ; ni nujno vsaka informacija poslovna skrivnost samo zato, ker tretji subjekt tako skrivnost zatrjuje. Organ je stranskemu udeležencu na podlagi njegove zahteve priznal status stranskega udeleženca – pri tem pa seveda bil vezan na njegove lastne trditve oz. zahteve oz. vsebino zahteve za priznanje stranske udeležbe. Prosilec sicer ni prejel zahteve za priznanje stranske udeležbe, je pa prejel dopis organa, ki povzema vsebino zahteve. Organ je pred odločanjem o zahtevi po ZDIJZ vsekakor upošteval navedbe, ki jih je stranski udeleženec podal, saj se odločba na njegovo nasprotovanje razkritju tudi sklicuje - kot rečeno, pa je bila pri tem vezana na izjemo po ZDIJZ (poslovno skrivnost), med katere ugled pravne osebe ne spada. Družba Preverjeno, zavarovalno zastopanje d.o.o. je s tem, ko je zahtevala priznanje lastnosti stranskega udeleženca, morala že v sami zahtevi pojasniti in dokazati obstoj poslovne skrivnosti kot izjeme po ZDIJZ, in s tem je svojo vlogo do izdaje odločbe v celoti konzumirala. Organ je namreč njene navedbe glede poslovne skrivnosti očitno upošteval pri izdaji odločbe, saj se nanje sklicuje in je le delno ugodil zahtevi po dostopu. Ni jasno, kaj bi stranski udeleženec (še) rad. O zahtevi po ZDIJZ ne odloča stranski udeleženec, pač pa organ. Stranski udeleženec tudi ne sodeluje pri izdaji odločbe, pač pa ima le pravico, in jo je tudi dobil, da zahteva varovanje svojih pravic in interesov, povezanih z izjemo po ZDIJZ, to je varstvo poslovne skrivnosti. Zato ne more iti za nobeno kršitev določb ZUP, saj zahteva za priznanje lastnosti stranskega udeleženca ni bila zavrnjena, pač pa ji je bilo ugodeno. Zakaj bi se stranski udeleženec pritožil zoper sklep, s katerim je bilo njegovi zahtevi ugodeno, pa ni jasno. Seveda bi bila situacija lahko drugačna, če bi organ zahtevo za priznanje stranske udeležbe zavrnil in še v času pritožbe odločil o glavni stvari. Pa ni bilo tako. Odločba upošteva pravice tretjega iz naslova poslovne skrivnosti stranskega udeleženca in se nanje sklicuje ravno v zavrnilnem delu odločbe. Nadaljnje pritožbene navedbe niso relevantne za presojo utemeljenosti pritožbe. Predmetni postopek se ne nanaša na javno objavo odločb organa po določbah ZZavar-1, ampak na dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Oba predpisa v tem primeru tudi nista v nobenem razmerju nad ali podrejenosti. Povedano drugače, javna objava ukrepov, določena v ZZavar-1, v ničemer ne vpliva na pravice prosilcev po ZDIJZ. Prosilec ni zahteval javne objave upravnih aktov na spletni strani organa, pač pa je zahteval informacijo javnega značaja po ZDIJZ. Ne nazadnje, če bi organ svoje odločbe objavljal na spletni strani, ne bi bilo nobene potrebe po zahtevi za informacijo javnega značaja. Stranskemu udeležencu je skladno z določbami ZDIJZ in ZUP organ dal možnost izjasnitve, ki se nanaša na poslovno skrivnost, ga pri izdaji odločbe tudi očitno upošteval in ravno zaradi varovanja poslovne skrivnosti delno zavrnil zahtevo prosilca. O priznanju stranske udeležbe je organ izdal sklep in jo dovolil. Zoper sklep o priznanju stranske udeležbe ni pritožbe, zato ni prišlo do nobene kršitve pravic stranskega udeleženca s tem, da je ugodilni sklep glede stranske udeležbe organ izdal kasneje kot odločbo o glavni stvari. Vsebina odločbe, ki upošteva in varuje pravice stranskega udeleženca, ki jih je ta opredelil v zahtevi, se ne bi v ničemer spremenila, če bi bil sklep o priznanju stranske udeležbe izdan dan pred samo odločbo. Do dokumentov se je namreč stranski udeleženec opredelil že v svojih vlogah v postopku do izdaje odločbe, s katerimi je zahteval status stranskega udeleženca oz. zatrjeval poslovno skrivnost. 0 »predmetu odločanja v celoti« pa se stranski udeleženec ne izjasnjuje. Niti ne sodeluje pri pisanju odločbe, niti mu pred izdajo ni posredovana v pripravo. Če kaj, je organ kršil pravice prosilca, ko mu je le sporočil, da je bila vložena zahteva za priznanje stranske udeležbe, ne da bi mu bila slednja posredovana in s tem dana zgolj navidezna možnost, da se do navedb stranskega udeleženca opredeli. Kot rečeno, že v odgovoru na zahtevo za priznanje stranske udeležbe, ZDIJZ v a26.a čl. določa, da je v postopku zahteve po ZDIJZ » stranka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni«. Direktiva 2016/97 evropskega parlamenta in sveta z dne 20. januarja 2016 o distribuciji zavarovalnih produktov (prenovitev) v 32. čl. določa tudi: »Države članice zagotovijo, da pristojni organi nemudoma objavijo vse upravne sankcije ali druge ukrepe, ki so jih naložili za kršitve nacionalne zakonodaje, sprejete za izvajanje te direktive, in zoper katere ni bila pravočasno vložena pritožba, vključno z informacijami o vrsti in naravi kršitve ter identiteti oseb, ki so zanjo odgovorne«. Ob dejstvu, da se direktive EU v državah članicah neposredno uporabljajo, zlasti če je potekel rok za implementacijo, je seveda zaključiti, da je organ vsebino informacije javnega značaja, ki jo zahteva prosilec, že tako ali tako dolžan javno objaviti.

Stranski udeleženec se je v odgovoru z dne 8. 4. 2019 opredelil do pritožbe prosilca. Navedel je, da prosilec sicer verjame, da dokumenti, ki jih zahteva, vsebujejo varovane osebne podatke in poslovne skrivnosti stranskega udeleženca, vendar v pritožbi zatrjuje, da iz teh razlogov ne more biti odrečen dostop do celotnega pravnomočnega upravnega akta, pri čemer posebej izpostavlja dostop do izreka, kjer je ugotovljena kršitev in njen opis. Pri tem kot primer dobre prakse ravnotežja med pravicami poslovnih subjektov in pravicami prosilcev po ZDIJZ navaja prakso AVK, ki dele odločb javno objavi. Stranski udeleženec pri konkretnem argumentu opozarja na spregled specialne zakonske ureditve na področju ukrepov za preprečevanje omejevanja konkurence. Prosilec očitno ne ve, da je objava izrekov odločb AVK izrecno urejena v ZPOmK-1 – 22. člen. Ne gre torej za odločanje v postopkih po ZDIJZ, oziroma za ravnovesje med pravicami po ZDIJZ in pravicami poslovnih subjektov, pač pa za realizacijo specialnih zakonskih določb. Poleg tega prosilec ob zgornjih argumentih zanemari dejstvo, da ne zahteva le pravnomočnih upravnih aktov organa, pač pa zahteva prijavo z dne 5. 12. 2015, prijavo z dne 6. 5. 2017, zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6, 2000 Maribor z dne 20.1.2012, Obvestilo po drugem odstavku 307. člena Zakona o zavarovalništvu z dne 20. 2. 2012 in odredbo o odpravi kršitev z dne 26.3.2012. Prijave je organ dolžan varovati ne le iz naslova obstoja izjeme o varstvu osebnih podatkov, pač pa tudi iz naslova varstva vira prijave (po 5 .a/III členu ZDIJZ v zvezi 280.a členom ZZavar- 1). Vira prijave pa ne razkriva zgolj osebno ime, elektronski naslov prijavitelja ipd, pač pa je vir prepoznaven tudi iz vsebinskih navedb v prijavi, zato je pravilo, da se po ZDIJZ dostop do prijav ne odobri, saj delni dostop po 7. členu ZDIJZ ni mogoč (pri tem se stranski udeleženec sklicuje na odločbe IP št. 090-231/2017 z dne 30.10.2017, št. 090- 22/2019 z dne 11.2.2019 in št. 090-116/2011/10 z dne 26.10.2011 - vse so dostopne na spletni strani IP). Dostop do zahtevanih prijav je tako treba zavrniti iz tega razloga, podredno pa tudi iz razloga varstva upravnega postopka (6/1 točka 7. člena ZDIJZ). Ker zapisniki povzemajo prijave, je treba iz razloga varstva vira prijave, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku, zavrniti tudi dostop do zapisnika, ki ga zahteva prosilec. Prav tako je treba zapisnike izvzeti iz prostega dostopa zaradi specialne ureditve dostopa do dokumentov iz nadzornih postopkov zavezanca po določbah ZZavar-1, kot bo podrobno pojasnjeno v nadaljevanju. Upravni akti, ki jih zavezanec izdaja v postopku nadzora, so sicer taksativno našteti v 281. členu ZZavar-1. Za predmetni postopek pa je najbolj pomembno, da je dostop javnosti do aktov zavezanca natančno in specialno urejen v določbah 281. člena ZZavar-1. Gre torej za odstop od določb ZDIJZ s področnim predpisom - po določbah 281. člena ZZavar-1. Ker zavezanec do sedaj ni ravnal po teh določbah, je v škodo stranskega udeleženca že razkril več, kot mu dopušča ZZavar-1. Po citiranih določbah 281. člena ZZavar-1 lahko organ na svoji spletni strani objavi vse ukrepe nadzora, ko postane odločitev o izreku ukrepa pravnomočna, in sicer informacije o kršitelju (naziv in sedež pravne osebe ali osebno ime fizične osebe ter funkcija odgovorne osebe), o kršitvi (opis okoliščin in ravnanj, ki pomenijo kršitev, ter narava ugotovljenih kršitev) in izrek ukrepa, s katerim se postopek konča. Ukrepi so lahko objavljeni največ dve leti. Pri objavi osebnih podatkov se vedno brišejo identifikacijski znaki fizičnih oseb in njihovi naslovi prebivališč ter drugi podatki upoštevajoč določbe zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zavezanec pa lahko (po 281/111 členu ZZavar-1) bodisi po uradni dolžnosti bodisi na ugovor iz 281/V člena ZZavar-1 odloči, da se informacije o identiteti kršitelja ne objavijo, če se ukrep nadzora izreče fizični osebi in objava osebnih podatkov o kršitelju ni sorazmerna s težo kršitve, ali bi objava informacij o identiteti kršitelja ogrozila stabilnost finančnih trgov ali izvedbo predkazenskega ali kazenskega postopka, pri čemer je organ dolžan pridobiti in upoštevati mnenje državnega tožilstva, ali bi z objavo vpletenim osebam verjetno nastala nesorazmerna škoda. Če organ ob izdaji odločbe ali odredbe ne ugotovi prej navedenih razlogov, v odločbi ali odredbi o izrečenih ukrepih nadzora kršitelja opozori, da bodo informacije iz prvega odstavka tega člena javno objavljene na spletni strani organa in ga pouči, da mora v primeru obstoja razlogov za neobjavo, te razloge navesti v ugovoru, ki se vloži v roku, ki je v skladu s tem zakonom določen za vložitev pravnega sredstva zoper odločbo o ukrepu nadzora. Organ odloči o ugovoru z odločbo. Če na podlagi ugovora kršitelja organ ugotovi, da so podani razlogi za neobjavo, v odločbi, s katero ugodi ugovoru, odloči, da se identiteta kršitelja ne objavi ali da se objava identitete kršitelja začasno zadrži, in navede rok za zadržanje objave, ali podatke objavi anonimno na način, da posamezniki niso določljivi. Zoper odločbo, s katero organ zavrne ugovor ali odloči, da se objava identitete kršitelja začasno zadrži, lahko kršitelj vloži zahtevo za sodno varstvo pod pogoji, določenimi v zakonu, ki ureja upravni spor. Iz navedenega je jasno razvidno, da se dostop javnosti do aktov organa o ukrepih zoper kršitelja zagotavlja po specialnih določbah ZZavar-1 in ne po določbah ZDIJZ. Četudi bi bila ob izdaji aktov sprejeta odločitev o objavi, ob izpolnjeni dodatni predpostavki, da bi bila dana možnost ugovora, ta pa pravnomočno zavrnjen, bi bil dostop javnosti do akta dopusten le v roku dveh let po njegovi izdaji. Ta rok je v primeru zahtevanih dokumentov iz nadzornega postopka seveda že davno iztekel. Vse navedeno potrjuje navedbe stranskega udeleženca iz postopka pred izdajo izpodbijane odločbe, ko je izrecno opozoril na nesorazmernost omogočanja dostopa do dokumentov izpred 7-ih let. Z razkritjem starih aktov zavezanca bi bil bistveno prizadet, zmanjšan ugled stranskega udeleženca, ne glede na to, da gre za postopek, ki je bil voden pred sedmimi leti in so bile nepravilnosti takoj odpravljene ter kasneje nikoli več ne ponovljene ne ugotovljene. Stranski udeleženec posluje zakonito in si ves čas prizadeva za dobre poslovne odnose. Okrnjen ugled bi negativno vplival na uspešnost stranskega udeleženca pri sedanjem delu, tudi na zaupanje v odnosu do naročnikov in posameznikov, četudi so nepravilnosti iz januarja 2012 že davno odpravljene. Stranski udeleženec je prepričan, da je dve letni rok, v katerem je pod določenimi pogoji dopustna objava le določenih podatkov iz aktov v nadzornih postopkih zavezanca v ZZavar-1 (nikakor pa ne aktov v celoti) vnešen prav z namenom zagotavljanja primernega ravnovesja med interesom javnosti in interesom poslovnih subjektov pod nadzorom zavezanca. Popolnoma nesorazmerno bi bilo namreč razkrivanje ukrepov zavezanca po 7-ih letih, ko so bile eventualne kršitve že davno odpravljene, kar sploh ni sporno. Takšni podatki po preteku časa evidentno ne bi bili uporabljeni v korist javnosti, pač pa zgolj v škodo stranskega udeleženca z vzbujanjem vtisa v javnosti, da gre za aktualnega kršitelja, četudi podatki niso v nobeni povezavi s tekočim poslovanjem. Določbe 281. člena ZZavar-1 (ZZavar-lA) pomenijo hkrati tudi implementacijo Direktive 2016/97 o distribuciji zavarovalnih produktov. Zakonodajalec je zahtevo o tem, da se upravne sankcije in naloženi ukrepi iz pravnomočnih odločb nemudoma (in za določen čas) objavijo prenesel v nacionalni pravni red z določbo 281. člena ZZavar-1, kar jasno kaže na očitno nesorazmernost razkrivanja starih aktov o nadzornih ukrepih javnosti - torej nikakor ne po 7- ih letih. Smisel obveščanja je v obveščanju o aktualnih ukrepih in aktualnem stanju na trgu zavarovalnih storitev. Nikakor pa ne ZZavar-1 ne Direktiva 2016/97 ne omogočata razkrivanja ne-aktualnih ukrepov, 7 let po njihovem sprejemu. Tolmačenje, da je dopusten vzporeden dostop do aktov iz postopkov nadzora po ZDIJZ, je v očitnem nasprotju z namero zakonodajalca in Direktivo 2016/97. Ureditev iz ZZavar-1 bi bila namreč popolnoma brezpredmetna, kolikor bi sicer akt iz postopka nadzora po ZDIJZ lahko prejel kdorkoli brez kakršnih koli omejitev. Glede pritožbe zoper sklep pa je stranski udeleženec navedel, da je bil sklep o stranski udeležbi izdan dan po izdaji odločbe (22. 3. 2019, odločba pa je datirana z 21. 3. 2019). Prav tako mu ni bila dana možnost, da bi se v postopku pred izdajo odločbe opredelil do vseh zahtevanih dokumentov s strani pritožnika. Na ta način je že bilo grobo in nepovratno poseženo v njegov pravni interes, saj je organ številne dokumente prosilcu razkril, ne da bi stranski udeleženec vedel, da so takšni dokumenti zahtevani in bi se do njih lahko opredelil. Pravni interes, ki utemeljuje stransko udeležbo po 43. členu ZUP, je širši od izjem iz 6. člena ZDIJZ, na katere se v pritožbi sklicuje prosilec. Poslovni ugled pravne osebe je varovan po splošnih pravilih civilnega prava (na primer 132. in 183. člen OZ) in je pravica premoženjske narave. Odraža se skozi vrednost premoženja pravne osebe kot takšne in je odvisen od sposobnosti pravne osebe za pridobivanje dobička v prihodnje. Zaradi kršitve poslovnega ugleda se namreč zmanjša pripravljenost drugih gospodarskih subjektov sklepati posle z določenim gospodarskim subjektom. Stranski udeleženec tako brez dvoma izkazuje pravno korist z udeležbo v tem postopku, saj bi razkritje 7 let starih dokumentov iz nadzornega postopka organa, do česar se je na poziv organa opredeljeval, negativno vplivalo na njegov ugled s tem pa na njegov položaj na trgu ponudnikov zavarovalnih storitev. Poleg tega je stranki udeleženec zatrjeval in izkazal obstoj izjeme zaradi lastne poslovne skrivnosti in obstoj izjeme varstva osebnih podatkov - njegovih strank, zaposlenih in pogodbenih partnerjev, ki so vsebovani v zahtevanih dokumentih. Vse navedeno zgoraj so razlogi, zaradi katerih je stranski udeleženec vstopil v postopek, da bi lahko zavaroval svoje interese in pravne koristi. Organ ga je v postopku pred izdajo odločbe v pomembnem delu že prikrajšal v pravicah, ki gredo stranskemu udeležencu, saj mu ni v celoti predstavil zahteve in mu ni omogočil, da se do nje v celoti opredeli. Ker je organ kljub odreku pravic stranskemu udeležencu dokumente prosilcu, hkrati z odločbo, že posredoval, stranski udeleženec nima na voljo učinkovitega pravnega sredstva, ki bi preprečilo njihovo razkritje. V nadaljevanju stranski udeleženec pričakuje, da bo organ postopek vodil v skladu s predpisi, predvsem, da bo svojo lastno že izdano odločbo v pritožbenem postopku zaradi napačne uporabe materialnega predpisa po uradni dolžnosti (ZZavar -1; 281. člen) na pritožbo stranskega udeleženca odpravil in o zahtevi prosilca odločil upoštevaje specialno ureditev dostopa do podatkov ukrepih po ZZavar-1, tako da jo bo zavrnil.

Organ je z dopisom z dne 24. 4. 2019, št. 3230-21/2019-26, poslal pritožbi prosilca in stranskega udeleženca s prilogami v odločanje IP. Pri tem je ugotovil, da sta pritožbi dovoljeni, pravočasni in vloženi s strani upravičene osebe.

Pritožba prosilca je delno utemeljena.

Pritožba stranskega udeleženca ni utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec in stranski udeleženec izpodbijata. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec v pritožbi izpodbija odločbo organa zgolj glede zavrnitve dostopa do posredovanja naslednjih dokumentov:

  • Prijava z dne 5. 12. 2015,
  • Prijava z dne 6. 5. 2017,
  • Zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6,2000 Maribor, z dne 20.1.2012,
  • Obvestilo po drugem odstavku 307. čl. ZZavar-1 z dne 20. 2. 2012,
  • Odredba o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012.

To pomeni, da so z vidika pritožbe prosilca predmet presoje IP zgolj zgoraj navedeni dokumenti.

Stranski udeleženec pa izpodbija celotno odločbo, zaradi kršitev pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. IP pritožbi stranskega udeleženca ne more slediti, saj so njegove navedbe v celoti neutemeljene. IP ugotavlja, da je organ stranskega udeleženca, na katerega pravice ali pravne koristi se nanašajo zahtevane informacije, pravilno pozval v postopek in mu dal možnost, da se do njih opredeli. Dejstvo, da je organ izdal sklep, s katerim mu je priznal status stranskega udeleženca po izdaji odločbe, na pravice stranskega udeleženca ni vplivalo, kar nesporno izhaja iz izpodbijane odločbe, v kateri je organ povzel navedbe stranskega udeleženca, se do njih opredelil in jim tudi sledil oz. jih je pri svoji odločitvi upošteval. Organu v danem primeru, ko je torej sam ocenil, da je treba stranskega udeleženca po uradni dolžnosti klicati v postopek, niti ni treba izdati posebnega sklepa o tem, da ima takšna oseba položaj stranke v postopku[2]. Prav tako je neutemeljena navedba stranskega udeleženca, da mu organ ni dal možnosti, da se izreče o celotni zahtevi prosilca, in sicer glede zahtevanih prijav, iz prve točke izreka izpodbijane odločbe. Organ mora dati stranskemu udeležencu možnost, da se izreče glede tistih dokumentov, ki so stranskemu udeležencu poznani in tudi dostopni, saj bi bilo nelogično, da bi organ pozval stranskega udeleženca na izjasnitev glede dokumentov, do katerih le ta v celoti ne more dostopati. Odločitev, ali je neka informacija prosto dostopna, pa je stvar odločitve in obrazložitve organa, ne pa stranskega udeleženca. IP pri tem izpostavlja izjemo »strankinega pravila«, glede pregleda spisa v zadevah dostopa do informacij javnega značaja (12. člen ZInfP), na podlagi katerega stranke postopka do pravnomočnosti odločbe IP ne morejo dostopati do dokumentov, ki so predmet presoje. Glede navedbe stranskega udeleženca, da je organ nezakonito, še pred priznanjem stranske udeležbe in vročitvijo odločbe stranskemu udeležencu, prosilcu razkril dokumente iz prve točke izreka izpodbijane odločba; od 1.1. do vključno 1.16., IP poudarja, da je treba v primerih, ko je v postopku z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja udeleženih več strank z nasprotujočimi se interesi, dejansko počakati z izvršitvijo odločbe do njene pravnomočnosti, saj se v nasprotnem primeru strankam odvzame pravica do učinkovitega pravnega sredstva, saj ko je enkrat informacija razkrita, tega ni mogoče več sanirati s pritožbo. Ne glede na navedeno pa IP ugotavlja, da je odločitev organa v prvi točki izreka izpodbijane odločba od 1.1. do vključno 1.16. pravilna in zakonita, zato se IP v izogib ponavljanju v tem delu v celoti sklicuje na obrazložitev organa. Pravilni so razlogi in stališče organa, da dokumenti sicer vsebujejo osebne podatke in podatke o prijaviteljih, ki jih je organ dolžan varovati, da pa je mogoče navedene dele dokumentov prekriti in prosilcu omogočiti delni dostop do dokumentov, kot je organ odločil v prvi točki izreka izpodbijane odločbe od točke 1.1 do 1.16.

IP se je v nadaljevanju opredelil do dokumentov, do katerih je organ dostop zavrnil v celoti, in sicer:

  • Prijava z dne 5. 12. 2015 oz. pravilno Prijava z dne 5. 12. 2014

Organ je pri posredovanju navedenega dokumenta IP pojasnil, da je v odločbi in popisnem listu očitno prišlo do pisne pomote. Datum prijave je namreč 5. 12. 2014 in ne 5. 12. 2015, kot je navedeno v odločbi.

  • Prijava z dne 6. 5. 2017

IP z vpogledom v zgoraj navedeni prijavi ugotavlja, da dokumenta vsebujeta osebne podatke, za katere ne obstaja zakonska podlaga za razkritje, kar pomeni, da je podana izjema po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa tudi izjema varovanja tajnosti vira po tretjem odstavku 5.a člena ZDIJZ. IP je ob tem sledil odločitvi organa, da delni dostop ni mogoč, saj sta dokumenta oz. prijavi dejansko napisani na način, da ni mogoče v taki meri prekriti podatkov, da se ne bi že iz same vsebine dokumenta razbrala identiteta prijavitelja oz. pošiljatelja, ki sta fizični osebi. Glede na navedeno IP ugotavlja, da je pritožba prosilca v tem delu neutemeljena in jo je treba po prvem odstavku 248. člena ZUP zavrniti.

IP je nadalje preizkušal dostop do:

  • Zapisnika o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6,2000 Maribor, z dne 20.1.2012,
  • Obvestila po drugem odstavku 307. čl. ZZavar-1 z dne 20. 2. 2012,
  • Odredbe o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012.

IP ugotavlja, da je organ dostop do zgoraj navedenih treh dokumentov zavrnil zaradi izjeme poslovne skrivnosti in varstva osebnih podatkov ter nadalje tudi navedel, da delni dostop ni mogoč. Pri tem je organ sledil navedbam stranskega udeleženca, ki je z internim aktom zatrjeval poslovno skrivnost glede poslovnih sodelavcev in posameznikov, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli.

IP primarno poudarja, da so zgoraj navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, nastali pri organu v okviru izvrševanja nalog in pristojnosti, določenih v ZZavar-1. Gre torej za dokumente organa, ki izvaja javnopravne naloge, zato že iz tega razloga ni mogoče sprejeti stališča, da se dostop do njih v celoti zavrne. Organ se sicer pri opravljanju nadzora sreča tudi z informacijami, ki za subjekt nadzora predstavljajo poslovno skrivnost in jo je v skladu z 267. členom ZZavar-1 v povezavi z 39. členom ZGD-1[3] dolžan varovati, vendar pa mora ob tem upoštevati tudi tretji odstavek 39 člena ZGD-1, ki izrecno določa, da poslovna skrivnost ne morejo biti podatki, ki so po zakonu javni, podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. IP je z vpogledom v zgoraj navedene dokumente ugotovil, da dejansko vsebujejo podatke o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli (podjemne pogodbe s številkami ter imeni in priimki, ponudbe zavarovanj s številkami, datumi ter imeni in priimki zavarovalcev, zavarovalno zastopniške družbe, samostojni podjetniki, naslovi zavarovalniških zastopnikov). V tem delu je IP sledil navedbam stranskega udeleženca in odločitvi organa, da predstavljajo poslovno skrivnost stranskega udeleženca po subjektivnem kriteriju (predložen je bil Pravilnik o poslovni skrivnosti z dne 1. 3. 2013, ki navedene podatke opredeljuje kot poslovna skrivnost) in s tem izjemo po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako gre glede imen in priimkov fizičnih oseb ter naslovov tudi za varovane osebne podatke, saj ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje (izjema po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Glede drugih delov dokumentov, ki se nanašajo na ugotovitve organa, v okviru izvajanja nadzora po ZZavar-1 nad zakonitostjo poslovanja subjekta nadzora, pa IP ugotavlja, da izjema poslovne skrivnosti ni podana. Upravni akti oz. dokumenti, s katerimi državni organ ugotavlja kršitve predpisov ter odredi morebitne odprave kršitev, ne morejo biti poslovna skrivnost zavezanca oz. nadzorovanca. Slednje izhaja že iz zgoraj navedenega tretjega odstavka 39. člena ZGD-1. Navedbe stranskega udeleženca, da bi bil z razkritjem starih aktov zavezanca bistveno prizadet oz. zmanjšan ugled stranskega udeleženca, ne glede na to, da gre za postopek, ki je bil voden pred sedmimi leti in so bile nepravilnosti takoj odpravljene ter kasneje nikoli več ne ponovljene ne ugotovljene, po oceni IP predstavlja neprepričljiv in poenostavljen argument, ki mu ni mogoče slediti, še zlasti zato, ker gre za dokumente, ki izkazujejo javnopravno delovanje organa, ki mora biti podvržen transparentnosti. S tem se zagotavlja učinkovit nadzor nad delovanjem organa, kar zmanjšuje korupcijska tveganja, veča vestnost, poštenost, skrbnost in zaupanje, kar prispeva k temu, da ima tak organ večjo legitimnost, da se poveča zaupanje v razmerju do navedenega organa in da se poveča odgovornost organa do vseh državljanov v demokratični družbi. Glavni cilj nadzora organa je, da zaščititi zavarovalce, zavarovance in druge upravičence iz zavarovalnih pogodb (271. člen ZZavar-1), zato se z zavrnitvijo dostopa do podatkov, ki so predmet presoje, dejansko onemogoča pregled nad bistvenimi podatki, na katerih med drugim temelji odločitev organa, ali zavarovalnice in drugi subjekti poslujejo zakonito in v skladu s pravili o obvladovanju tveganj. Organ pri svojem delovanju nedvomno zasleduje javni interes, kar pomeni, da so pomembni vsi temeljni podatki, na katerih temelji odločitev organa, ki jih ima javnost pravico izvedeti, zato je že pojmovno nemogoče, da bi podatki, ki so predmet presoje IP v konkretnem primeru, v celoti predstavljali poslovno skrivnost. Slednje izhaja tudi iz 281. člena ZZavar-1, na podlagi katerega je organ neposredno zavezan k objavi informacij iz svojih nadzornih postopkov. Res je, da navedena določba objavo podatkov o ukrepih organa omejuje na največ dve leti po pravnomočnosti odločitve o izreku ukrepa, na kar opozarja tudi stranski udeleženec, vendar pa se v konkretnem primeru dostop do zahtevanih informacij ne presaja po ZZavar-1, temveč po ZDIJZ, zato za navedeni postopek tudi ni relevantno, kdaj so zahtevani dokumenti nastali.

Dostop do informacij javnega značaja predstavlja temeljno človekovo pravico, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, ki določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. Da bi lahko prosilci čim lažje uveljavljali ustavno pravico, je zakonodajalec sprejel ZDIJZ, v katerem je v 5.a in prvem odstavku 6. člena posebej uredil izjeme od prostega dostopa. Ker izjeme omejujejo ustavno pravico prostega dostopa, je treba določbi, ki urejata izjeme, razlagati (če je to potrebno) restriktivno, torej na način, da prosilce čim manj omejujejo pri izvrševanju te pravice. Zakonodajalec je izjeme določil eksplicitno oz. nedvoumno ter taksativno (zaključeno), z namenom, da ne bi prišlo do »širjenja« navedene določbe oz. izjem. IP zato nikakor ne more slediti navedbi stranskega udeleženca, da bi bila ureditev iz ZZavar-1 popolnoma brezpredmetna, kolikor bi sicer akt iz postopka nadzora po ZDIJZ lahko prejel kdorkoli brez kakršnih koli omejitev. Če bi dopustili razlago, da imajo vse »specialne določbe« v drugih zakonih, torej izven ZDIJZ, na splošno »status izjeme«, (brez, da bi se posebej opredelile do ZDIJZ, kot npr. 4. odstavek 35. čl. ZJN-3), bi to pomenilo poseg v temeljno človekovo pravico dostopa do informacij javnega značaja, kar je nezakonito in nedopustno. IP zato poudarja, da je postopek po ZDIJZ samostojen postopek, ločen od drugih postopkov, ki jih urejajo drugi predpisi, kar pomeni, da mora organ, ko odloča o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, odločiti po ZDIJZ, za katerega velja načelo prostega dostopa. Slednje velja tudi v obravnavanem primeru, zato je treba presojati dostop do dokumentov, ki so nastali pri organu v okviru izvrševanja nalog in pristojnosti, ki so sicer določene v ZZavar-1, po določbah ZDIJZ in ne po ZZavar-1, saj le-ta izrecno ne izključuje uporabe določb ZDIJZ. Povedano drugače, to pomeni, da se pri odločanju o zahtevi prosilca ne sme izhajati iz pravic, ki jih daje ZZavar-1, temveč je presoja materialno pravno vezana na ZDIJZ. Gre namreč za različni pravni podlagi, ki urejata različni pravici, zato tudi ZZavar-1 ni specialen predpis v odnosu do ZDIJZ. Kot je pravilno poudaril prosilec, javna objava ukrepov, določena v ZZavar-1, v ničemer ne vpliva na pravice prosilcev po ZDIJZ. Takšna je tudi sodna praksa v smiselno podobnih primerih[4]. IP je tako zaključil, da v preostalem delu zahtevanih dokumentov izjema poslovne skrivnosti ni podana.

Glede na to, da je IP ugotovil, da zgoraj navedeni dokumenti: Zapisnik o pregledu poslovanja in ugotovitvah v okviru pregleda poslovanja pri subjektu nadzora, Agencija Mori, zavarovalno zastopanje d.o.o., Partizanska cesta 6,2000 Maribor, z dne 20.1.2012, Obvestilo po drugem odstavku 307. čl. ZZavar-1 z dne 20. 2. 2012 in Odredba o odpravi kršitev z dne 26. 3. 2012, vsebujejo podatke o poslovnih sodelavcih in posameznikih, pri katerih so bili opravljeni zavarovalniški posli (podjemne pogodbe s številkami ter imeni in priimki, ponudbe zavarovanj s številkami, datumi ter imeni in priimki zavarovalcev, zavarovalno zastopniške družbe, samostojni podjetniki, naslovi zavarovalniških zastopnikov), ki predstavljajo poslovno skrivnost in varovane osebne podatke, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je v skladu s 7. členom ZDIJZ mogoče prosilcu omogočiti delni dostop do dokumentov. IP je ocenil, da je izvedba delnega dostopa mogoča, zato je odločil, da mora organ pred posredovanjem dokumentov prosilcu, upoštevaje pravilo delnega dostopa, te informacije prekriti, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. Med varovane osebne podatke pa ne sodijo imena in priimki oseb, ki so s strani organa izvajale nadzor, saj gre za javne uslužbence, ki so na dokumentih navedeni v okviru opravljanja delovnega razmerja javnega uslužbenca. Zakonska podlaga za obdelavo teh osebnih podatkov je 3. odstavek 6. člena ZDIJZ. Prav tako med varovane osebne podatke ne sodijo imena in priimki zakonitih zastopnikov nadzorovane družbe, ki so v tej vlogi tudi navedeni, ti podatki pa so javni na podlagi Zakona o poslovnem registru ter Zakona o sodnem registru.

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da pritožba stranskega udeleženca ni utemeljena (kot izhaja iz tretje točke izreka te odločbe), pritožba prosilca pa je delno utemeljena, saj je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep in posledično napačno uporabil pravni predpis, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v drugi točki izreka delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni po vročitvi te odločbe posredovati dokumente, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. V preostalem delu (kjer je ugotovil obstoj poslovne skrivnosti in varovanih osebnih podatkov), je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil (kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe).

Stranski udeleženec je v pritožbi zahteval tudi povrnitev stroškov. IP pojasnjuje, da prvi odstavek 114. člen ZUP določa, da če je v postopku udeleženih dvoje ali več strank z nasprotujočimi si interesi, krije stroške stranka, ki je povzročila postopek, pa se je ta končal v njeno škodo. Če v postopek vstopi stranski udeleženec, krije svoje stroške, če s svojim zahtevkom ni uspel. V konkretnem primeru stranski udeleženec s svojo vlogo ni uspel, zaradi česar se njegova zahteva za povrnitev nastalih stroškov zavrne (kot izhaja iz četrte točke izreka te odločbe)

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Sodba Upravnega sodišča: II U 456/2016 z dne 23. 8. 2017

[2] Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Redaktor Janez Breznik, GV Založba, Ljubljana 2008, komentar k 142. členu ZUP, stran 418.

[3] Zakon, ki je glede poslovne skrivnosti veljal v času odločanja organa prve stopnje.

[4] npr. sodba Upravnega sodišča opr. št. IU 1647/2017-29 z dne 6. 3. 2019, IU 1410/2009/9