Visoka šola za hotelirstvo in turizem Bled - Nacionalna agencija RS za kakovost v visokem šolstvu
+ -Številka: 090-84/2019
Kategorije: Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Test interesa javnosti
POVZETEK:
V obravnavanem primeru je organ prosilki zavrnil dostop do učnih načrtov dveh študijskih programov dveh zasebnih visokošolskih zavodov, zaradi izjeme poslovne skrivnosti. V pritožbenem postopku je IP sicer sledil odločitvi organa, da je podana zatrjevana izjema, vendar pa je ugotovil, da je za razkritje podan javni interes. IP je poudaril, da ni nobenega dvoma, da ima vsebina učnih načrtov izredno veliko težo oz. pomen pri vprašanju, ali študijski program ustreza standardom, da lahko pridobi javno veljavnost. Prav ta javna veljavnost programa, ki je podlaga, da lahko študent po zaključku študija prejme javno veljavno listino o doseženi izobrazbi, pa je bistvena pri vprašanju ali obstaja javni interes za dostop do učnih načrtov. Glede na to, da ima organ relativno široko polje proste presoje pri interpretiranju Meril za akreditacijo oziroma pri uporabi in interpretaciji kriterijev za zagotavljanje kakovosti študijskih programov, je prosta dostopnost do učnih načrtov, ena izmed podlag za zagotavljanje minimalnih standardov načela pravne države, pravne predvidljivosti in prepovedi arbitrarnega odločanja. V konkretnem primeru torej niso bili predmet presoje katerikoli učni načrti, temveč takšni, na katerih temeljijo javno veljavni študijski programi, ki omogočajo javno veljavno izobrazbo, zato je po oceni IP podan javni interes za njihovo razkritje, ki je večji od interesa stranskih udeležencev oz. zasebnih zavodov po varstvu poslovne skrivnosti. IP je nadalje ugotovil, da gre v določenem delu za varovane osebne podatke, zato je treba omogočiti delni dostop. Prav tako je IP sledil odločitvi organa, da brez obveznih prilog, kamor sodijo tudi učni načrti, organ ne more izdati odločbe o akreditaciji, kar pomeni, da postanejo del upravne odločbe oziroma uradno besedilo z upravnega področja, zaradi česar učni načrti niso avtorskopravno varovani.
ODLOČBA:
Številka: 090-84/2019/3
Datum: 26. 7. 2019
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 252. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 3. 3. 2019, Univerze v Mariboru, Fakultete za turizem, Cesta prvih borcev 36, 8250 Brežice, ki jo po pooblastilu zastopa …..(v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo z dne 18. 2. 2019, št.: 090-1/2018/34, Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu, Slovenska cesta 9, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo
O D L O Č B O:
- Pritožbi prosilke se delno ugodi in se odločbo Nacionalne agencije Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu z dne 18. 2. 2019, št.: 090-1/2018/34, v prvi točki izreka delno odpravi in se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati učne načrte visokošolskih strokovnih študijskih programov:
- Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in
- Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča, pri čemer mora organ vsakokrat prekriti imena in priimke oseb, ki so navedeni v učnih načrtih v rubriki »sestavljavec učnega načrta«.
- V preostalem delu (v skladu s prvo točko izreka te odločbe) se pritožba prosilke zavrne.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 27. 11. 2018 zahtevala, da ji organ posreduje učne načrte vseh učnih enot za študijske programe Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled, Fakultete za komercialne in poslovne vede, ERUDIO visokošolskega središča, Univerze v Mariboru in Univerza na Primorskem s področja turizma. Prosilka je pojasnila, da je v sodelovanju s Fakulteto za turistične študije Univerze na Primorskem pridobila CRP projekt z naslovom »Identifikacija kompetenc zaposlenih potrebnih za dolgoročno konkurenčnost slovenskega turizma in oblikovanje predlogov posodobitve izobraževalnih programov«. Navedla je, da je vse fakultete nosilke študijskih programov na področju turizma zaprosila za dostop do učnih načrtov, vendar se nekatere niso odzvale, druge pa so odgovorile, da so učni načrti njihova last in jih zato tudi ne posredujejo naprej. Slednji zadržek prosilka razume, v kolikor se učni načrti po študijskih programih, ki se izvajajo na zasebnih zavodih, potrjeni s strani organa, smatrajo za zasebno lastnino. Navedla je, da bo s podatki ravnala zaupno in spoštljivo in da bo podatke uporabila strogo le za namene izvedbe ciljnega raziskovalnega projekta. Dne 25. 1. 2019 je prosilka sporočila organu, da odstopa od zahteve v delu, ki se nanaša na študijske programe Univerze v Mariboru, saj s temi programi v celoti razpolaga kot izvajalka programov.
Organ je z odločbo z dne 18. 2. 2019, št.: 090-1/2018/34 v prvi točki izreka odločil, da se zahteva prosilke za posredovanje učnih načrtov visokošolskih strokovnih študijskih programov: Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča, zavrne. V drugi točki izreka odločbe je organ odločil, da se zahtevi prosilke za posredovanje učnih načrtov:
a) študijskega programa tretje stopnje Inovativni turizem Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica,
b) univerzitetnega študijskega programa Kulturni turizem Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica,
c) visokošolskega strokovnega študijskega programa Management turističnih destinacij Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica,
č) visokošolskega strokovnega študijskega programa Management turističnih podjetij, Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica,
d) visokošolskega strokovnega študijskega programa Mediacija v turizmu, Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica,
e) univerzitetnega študijskega programa Turizem Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica in
f) študijskega programa druge stopnje Dediščinski turizem Univerze na Primorskem, Fakultete za turistične študije - Turistica ter Fakultete za humanistične študije,
ugodi.
V tretji točki izreka odločbe pa je organ odločil, da se zahteva prosilke za posredovanje učnih načrtov: visokošolskega strokovnega študijskega programa Turizem Fakultete za komercialne in poslovne vede ter študijskega programa druge stopnje Turizem Fakultete za komercialne in poslovne vede, delno zavrne, in sicer tako, da se na izvlečkih iz zapisnikov prekrijejo osebno ime in strokovni naslov osebe, ki je zapisala ter osebno ime in habilitacijski naziv osebe, ki je podpisala izvleček zapisnika. Stroški v tem postopku so v breme organa.
V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilke in ugotovil, da je prosilka predložila tudi ustrezno pooblastilo zakonitega zastopnika prosilke. Organ je po uradni dolžnosti pozval Visoko šolo za hotelirstvo in turizem Bled, Fakulteto za komercialne in poslovne vede, ERUDIO visokošolsko središče in Univerzo na Primorskem, da izjavijo, ali se bodo kot stranske udeleženke udeleževale postopka v zvezi z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Univerza na Primorskem je v zahtevanem roku sporočila, da v postopek vstopa kot stranska udeleženka, ni pa navedla nobene od morebitnih izjem za dostop do zahtevanih informacij javnega značaja skladno z ZDIJZ. ERUDIO visokošolsko središče je dne 20. 12. 2018 odgovorilo, da vstopa v postopek kot stranski udeleženec in da ne želi razkritja učnih načrtov, ker so ti predmet intelektualne lastnine. Ocenjuje, da bi dostop do učnih načrtov omogočil konkurenčni ustanovi - prosilki, dodatno tržno priložnost in prednost, njim pa povzročil gospodarsko škodo. Sklicuje se na drugi odstavek prve točke 6. člena ZDIJZ (podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske službe) in na drugi odstavek šeste točke 6. člena Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (ZASP-NPB11), predvsem 12. točko drugega odstavka 5. člena. ERUDIO visokošolsko središče je na poziv organa dne 28. 1. 2019 dodatno pojasnilo, da gre za njihov program, ki je unikatne narave, in kot tak še ni predmet izvajanja na drugih izobraževalnih institucijah. Verjamejo, da je zaradi svoje posebne narave in vsebine še posebno zanimiv za študente. Razkritje učnih načrtov bi omogočilo komur koli možnost kopiranja (ob manjših spremembah, da se zagotovi vsaj mejna pravna vzdržnost), in s tem tudi privabljanja študentov k vpisu, kar zagotovo pomeni zanje gospodarsko škodo. Visoka šola za hotelirstvo in turizem Bled je 21. 12. 2018 prijavila stransko udeležbo in navedla, da zahtevani dokumenti predstavljajo njeno poslovno skrivnost. Stranska udeleženka je zasebni zavod, ki visokošolsko dejavnost (vključno s študijskim programom Zdravstveni turizem) izvaja na trgu v pogojih proste konkurence. Učni načrti so njeno avtorsko delo in predstavljajo enega najpomembnejših elementov programa, s tem pa know- how stranske udeleženke. Program stranske udeleženke je prvi in edini tak visokošolski program, akreditiran v Sloveniji, zato učni načrt na tem geografskem področju za stransko udeleženko predstavlja še toliko večjo tržno prednost. Z razkritjem učnega načrta bi njena konkurenca pridobila tiste ključne informacije o podrobnostih študijskega programa, ki programu dajejo pravo tržno vrednost. Ker je po njenih navedbah očitno, da bi stranski udeleženki nastala občutna škoda, če bi javnost pridobila dostop do učnih načrtov njenega programa, pomeni, da je podan objektivni kriterij za obstoj poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, s tem pa izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Stranska udeleženka je podredno pojasnila še, da so ti dokumenti zavarovani skladno z ZASP, zato bi v skrajnem primeru smeli na podlagi ZDIJZ prosilki omogočiti kvečjemu vpogled v učne načrte, ne pa ji posredovati kopije.
Fakulteta za komercialne in poslovne vede na poziv organa za stransko udeležbo ni odgovorila. Organ je tako v predmetnem postopku upošteval visokošolske zavode Visoko šolo za hotelirstvo in turizem Bled, ERUDIO visokošolsko središče in Univerzo na Primorskem kot stranske udeleženke v postopku, ki jim je bila dana tudi možnost, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je ugotovil, da so učni načrti, ki jih je prosilec zahteval od organa, informacija javnega značaja, saj izvirajo iz delovnega področja organa. Skladno z 51. f členom Zakona o visokem šolstvu (ZViS) je izvajanje akreditacijskih postopkov visokošolskih zavodov in študijskih programov ena od ključnih nalog organa. Z učnimi načrti, katerih posredovanje zahteva prosilka, organ razpolaga, pridobil jih je od stranskih udeleženk in Fakultete za komercialne in poslovne vede kot vlagateljev vlog za akreditacijo študijskih programov, nahajajo pa se v materializirani obliki. Ker so torej izpolnjeni trije osnovi kriteriji, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, je organ ugotovil, da so zahtevani učni načrti informacija javnega značaja. Zato je organ presojal še, ali gre za prosto dostopne informacijo javnega značaja ali pa morebiti obstoji kakšna od izjem, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Če namreč obstoji kakšna od izjem, organ prosilcu delno ali v celoti zavrne dostop do zahtevane informacije.
VARSTVO POSLOVNE SKRIVNOSTI
Organ je ugotovil, da glede učnih načrtov visokošolskega strokovnega študijskega programa Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled ter visokošolskega strokovnega študijskega programa Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča, obstajajo zadržki glede varstva poslovne skrivnosti v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Univerza na Primorskem in Fakulteta za komercialne in poslovne vede se nista sklicevali na varovanje poslovne skrivnosti kot izjemo, ki bi preprečevala dostop do učnih načrtov, zato organ pri učnih načrtih njunih študijskih programov ni ugotavljal morebitne izjeme od dostopa iz tega razloga. Organ je presojal učne načrte študijskih programov Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in ter Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča, ki so del vloge za akreditacijo študijskih programov. Stranski udeleženki se ne sklicujeta na sklep o varovanju poslovne skrivnosti, iz katerega bi bilo razvidno, da so zahtevani podatki določeni kot poslovna skrivnost, ampak na t. i. objektivni kriterij, po katerem je podana poslovna skrivnost, če so podatki takšne narave, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, četudi niso določeni s sklepom. Potreba po varstvu je očitna takrat, ko je vsakomur jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini (sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. IU 1132/2015-26 z dne 27. 1. 2016). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na gospodarski družbi (op. visokošolskemu zavodu), katere podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Družba ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, In natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS v sodbi pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009. Abstraktne ugotovitve za obstoj izjeme niso dovolj oziroma niso zadosten argument. Občutna škoda mora biti izkazana konkretno, glede na posamezen primer. Organ je sledil navedbam stranskih udeleženk, da glede razkritja učnih načrtov študijskih programov Zdravstveni turizem in Dediščinski in kulinarični turizem obstaja izjema glede prostega dostopa zaradi varovanja poslovne skrivnosti. Organ meni, da bi razkritje zahtevanih učnih načrtov poslabšalo položaj stranskih udeleženk na trgu v tekmovanju z drugimi visokošolskimi zavodi. Učni načrti, ki so del študijskega programa, niso javno objavljeni, tega ne zahtevata ne ZViS ne Merila za akreditacijo študijskih programov. Stranski udeleženki sta zasebna samostojna visokošolska zavoda, ki izvajata akreditirane študijske programe. Ker gre za zasebna visokošolska zavoda, je njuno poslovanje odvisno od nastopanja in njunega položaja na trgu v pogojih proste konkurence. Učni načrti predstavljajo ključni dokument, ki predstavlja njuno konkurenčno prednost. Gre namreč za edina taka visokošolska strokovna študijska programa, ki sta akreditirana v Republiki Sloveniji. Razkritje učnih načrtov bi pomenilo dostop do ključnih informacij o podrobnostih študijskih programov stranskih udeleženk, ki dajejo programu pravo tržno vrednost. Konkurenčni visokošolski zavodi bi namreč imeli možnost, da izvajajo študijske programe po bistveno podobnih ali celo enakih učnih načrtih, kar bi pomenilo, da bi konkurenčni visokošolski zavodi stranskima udeleženkama prevzeli del študentov, s tem bi stranski udeleženki prejeli manjše število šolnin. Prosilka kot javni visokošolski zavod izvedbo študijskih programov financira iz proračunskih sredstev, zasebni visokošolski zavod pa se financirajo iz šolnin študentov. Če bi se podoben študijski program izvajal tudi na javnem visokošolskem zavodu, študenti za izvedbo tega ne bi rabili plačati šolnine, posledično pa bi se del študentov vpisal na javni visokošolski zavod in ne na zasebni. To pa bi povzročilo, kot navaja Visoka šola za hotelirstvo in turizem Bled, da bi morala stranska udeleženka znižati šolnine, kar bi imelo zanjo nižji prihodek iz naslova šolnin. Škodo stranska udeleženka ocenjuje na 45% upad vpisa študentov na ta študijski program v naslednjih treh letih. Podobno bi tudi stranski udeleženki ERUDIO visokošolsko središče nastala gospodarska škoda zaradi zmanjšanega vpisa študentov. Organ je zato ugotovil, da v postopku dostopa do učnih načrtov študijskega programa Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in ter Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča obstaja izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker gre za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Organ je presojal še, ali morebiti obstoji »izjema od izjeme« do dostopa do zahtevnih informacij v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ. Organ po navedeni določbi lahko dovoli dostop do zahtevanih informacij kljub obstoju izjeme poslovne skrivnosti, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V primeru študijskih programov Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled ter Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča ne gre za izjemo iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre v navedenem primeru za zasebna visokošolska zavoda, ki se v celoti financirata Iz lastnih (nejavnih) sredstev. Glede na navedeno je organ odločil, kot je razvidno iz prve točke izreka.
VARSTVO OSEBNIH PODATKOV
Glede študijskih programov Inovativni turizem, Kulturni turizem, Management turističnih destinacij, Management turističnih podjetij, Mediacija v turizmu, Turizem (univerzitetni in magistrski) Fakultete za turistične študije - Turistica Univerze na Primorskem in študijskega programa druge stopnje Dediščinski turizem Fakultete za turistične študije - Turistica ter Fakultete za humanistične študije Univerze na Primorskem, stranska udeleženka ni uveljavljala nobene od izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je zato po uradni dolžnosti presojal, ali v učnih načrtih zgoraj navedenih študijskih programov Univerze na Primorskem in visokošolskega strokovnega in magistrskega študijskega programa Turizem Fakultete za komercialne in poslovne vede morebiti obstajajo izjeme od prosto dostopnih informacij. Organ je ugotovil, da so v učnih načrtih, ki jih je zahteval prosilec, med drugim navedena tudi osebna imena ter habilitacijski nazivi ter reference nosilcev predmetov. Visokošolski zavodi morajo agencijo redno obveščati tudi o spremembah obveznih sestavin študijskih programov (učni načrt je del predmetnika, ki je obvezna sestavina študijskega programa), in sicer v roku 30 dni njene potrditve na pristojnih organih zavoda. V obvestilih o spremembah so navedeni osebno ime ter strokovni naslov osebe, ki je zapisala izvleček iz zapisnika oziroma izpis sklepa senata ter osebno ime ter habilitacijski naziv osebe, ki je podpisala izvleček iz zapisnika oziroma izpis sklepa senata. Organ je zato presojal, ali je podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDDZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom o varstvu osebnih podatkov, torej Splošno uredbo o varstvu podatkov (Uredba (EU) 2016/679; Uredba) in veljavnim zakonom o varstvu osebnih podatkov. Uredba v 1. točki 4. člena določa, da osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom; določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Ker razkritje osebnega podatka s posredovanjem oziroma vpogledom predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, ki so opredeljene v Uredbi in 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če za razkritje obstaja ustrezna pravna podlaga. Ker je odločanje po ZDIJZ oblastno delovanje, mora za razkritje osebnih podatkov praviloma obstajati podlaga v zakonu. Pri odločanju v konkretni zadevi je vedno treba izhajati iz vsebine informacije, ki se razkriva in tehtanje izvesti v vsakem primeru posebej, upoštevajoč sodno prakso in veljavne pravne standarde. Upoštevaje zgornjo definicijo osebnega podatka organ ugotavlja, da so osebna imena nosilcev predmetov ter njihovi habilitacijski nazivi in osebna imena, strokovni naslovi ter habilitacijski nazivi oseb, ki so podpisane na izvlečku zapisnika oziroma izpisu sklepa senata, lahko varovani osebni podatki. Gre namreč za podatke, ki se nanašajo na posameznika v smislu 1. točke 4. člena Uredbe. Ugotoviti je treba, ali ti podatki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi katere lahko organ prosilcu dostop zavrne. Poleg navedene določbe pa je treba upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. IP je že v odločbi št. 090-16/2010/4 z dne 9. 3. 2010, pa tudi v odločbi št. 090-151/2012/5 z dne 12. 12. 2012 zapisal, da predavatelji (in ostali visokošolski učitelji) v imenu organa (v navedenem primeru visokošolskega zavoda) izvajajo javno funkcijo. Zagotovljeni visokošolski učitelji, znanstveni delavci in visokošolski sodelavci, potrebni za izvedbo (javno veljavnega) študijskega programa, so po določbi prvega odstavka 14. člena ZViS nujen pogoj za ustanovitev visokošolskega zavoda. Navedeno izhaja tudi iz določbe 52. člena ZViS, ki določa, da so visokošolski učitelji nosilci izobraževalnega umetniškega in raziskovalnega programa. 55. člen ZViS pa določa pogoje, ki jih morajo izpolniti visokošolski učitelji za izvolitev v naziv. Visokošolski učitelji v imenu organa neposredno izvajajo del programa, ki ga organ izvaja kot javno pooblastilo. Navedeno kaže na to, da so nosilci posameznih predmetov akreditiranega in s tem javno veljavnega študijskega programa bistveni del izvajanja javne funkcije oziroma javnega pooblastila, zato njihova imena ne morejo predstavljati varovanih osebnih podatkov. V konkretni zadevi gre nedvomno za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije organa, zato mora biti zainteresiranim prosilcem dana možnost, da preverijo, ali organ javno pooblastilo izvaja v skladu s pogoji, ki jih določa ZViS in preko sodelavcev, ki izpolnjujejo zakonske pogoje. Da osebna imena in habilitacijski nazivi visokošolskih učiteljev - nosilcev predmetov, ki izvajajo javno veljaven študijski program, ne morejo predstavljati varovanih osebnih podatkov, pa je mogoče sklepati tudi iz 106. člena ZVOP-1, ki pravi, da upravljavci osebnih podatkov (v konkretnem primeru je upravljavec visokošolski zavod) javnosti lahko posredujejo in javno objavijo osebno ime, naziv ali funkcijo, službeno telefonsko številko in naslov službene elektronske pošte predstojnika in tistih zaposlenih, katerih delo je pomembno zaradi poslovanja s strankami oziroma uporabniki storitev. V obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da visokošolski učitelji - nosilci predmetov, ki izvajajo javno veljaven izobraževalni program v skladu z ZVIS, predstavljajo osebe, katerih delo je pomembno zaradi poslovanja s strankami. Osebna imena in habilitacijski nazivi nosilcev predmetov v učnih načrtih študijskih programov tako niso varovani osebni podatki, saj iz uradnih podatkov organa izhaja, da so bili predmetni študijski programi akreditirani, s čimer so pridobili tudi javno veljavnost (glej četrti odstavek 32. člena ZViS). Na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je torej podana pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov nosilcev predmetov v zahtevanih učnih načrtih, ker gre za opravljanje javne funkcije organa - visokošolskega zavoda. Prosto dostopni so tudi podatki, ki se v zahtevanih učnih načrtih nahajajo pod rubriko »Reference nosilca«. Gre za podatke, ki so prosto dostopni preko platforme Cobiss.sl. 2. člen Zakona o knjižničarstvu (Uradni list RS, št. 87/01, 96/02 - ZUJIK in 92/15) opredeljuje knjižničarsko dejavnost kot javno službo, ki med drugim zajema zbiranje, obdelovanje, hranjenje in posredovanje knjižničnega gradiva, zagotavljanje dostopa do knjižničnega gradiva in elektronskih publikacij, izdelovanje knjižničnih katalogov, podatkovnih zbirk in drugih informacijskih virov, posredovanje bibliografsklh in drugih informacijskih proizvodov in storitev itd. Javna služba je tudi dejavnost knjižničnega informacijskega servisa za izmenjavo podatkov v nacionalnem vzajemnem bibliografskem sistemu. Osebne bibliografije v sistemu Cobiss so tako v okviru javne službe javno dostopne vsakomur na svetovnem spletu, saj za njihovo javno objavo obstaja ustrezna pravna podlaga. Zato tudi podatki, ki so navedeni v zahtevanih učnih načrtih pod rubriko »Reference nosilca«, niso varovani osebni podatki. Organ tudi ni prekril osebnih imen in habilitacijskih nazivov oseb, ki so navedeni na dokumentih, s katerimi je Univerza na Primorskem obvestila organ o spremembah študijskih programov. Te osebe so namreč javni uslužbenci, saj so zaposleni na javnem zavodu, dokumente pa so podpisali na podlagi nalog iz delovnega razmerja. Glede osebnega imena in strokovnega naslova osebe, ki je zapisala izvleček zapisnika ter osebnega imena ter habilitacijskega naziva osebe, ki je podpisala izvleček zapisnika, s katerim je Fakulteta za komercialne in poslovne vede organ obvestila o spremembah študijskega programa, organ ugotavlja, da ne gre za izjemo po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ in da gre v tem primeru za varovani osebni podatek. Na dokumentih navedene osebe so namreč zaposlene na zasebnem visokošolskem zavodu in na dokumentu niso navedene kot nosilci predmetov javno veljavnega študijskega programa. Ker ni pravne podlage za dostop do osebnih podatkov in njihovo razkritje ni dopustno, je organ zahtevo prosilke v tem delu zavrnil, kot je razvidno iz 3. točke izreka.
AVTORSKO ZAVAROVANO DELO:
Organ je v okviru presoje dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja presojal tudi, ali so zahtevani dokumenti (učni načrti) avtorsko zavarovani in je po določbi drugega odstavka 25. člena ZDIJZ možno omogočiti le njihov vpogled, na pa posredovanje kopije, kot je to zahteval prosilec. Skladno s 17. členom ZDIJZ mora prosilec opredeliti tudi na kakšen način se želi seznaniti z informacijo (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Organ torej načeloma nima pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Izjemo od tega pa določa drugi odstavek 25. člena ZDIJZ, po katerem lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko m sorodne pravice. Skladno s 5. členom Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07 - uradno prečiščeno besedilo, 68/08, 110/13, 56/15 in 63/16 - ZKUASP; v nadaljevanju: ZASP) je avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražena, če ni v ZASP drugače določeno. Iz te definicije in obstoječe sodne prakse in pravne teorije izhaja torej pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene kumulativno, da se posamezno delo po ZASP šteje za avtorsko. To so individualnost, intelektualnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost. Predmet zahtevane informacije javnega značaja so učni načrti, ki morajo biti kot obvezna priloga priloženi vlogi za akreditacijo študijskega programa (2. točka III.2.2. poglavja 33. člena Meril za akreditacijo. Organ ugotavlja, da učni načrti izpolnjujejo vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela iz 5. člena ZASP. Nedvomno je, da gre za izraženo delo, da predstavlja stvaritev avtorjev (nosilcev posameznih študijskih predmetov), intelektualno kreacijo, ki spada v znanstveno področje človeške ustvarjalnosti. Po presoji organa imajo zahtevani učni načrti tudi zadostno mero individualnosti, da se štejejo za avtorsko delo, zato izpolnjujejo vse predpostavke iz 5. člena ZASP. Ker pa 9. člen ZASP določa tudi nevarovane stvaritve, je bilo treba presojati tudi, ali gre v konkretnem primeru za varovano avtorsko delo. Prvi odstavek 9. člena ZASP namreč določa, da avtorsko pravno niso varovane: ideje, načela, odkritja; uradna besedila z zakonodajnega, upravnega in sodnega področja; Ijudske književne in umetniške stvaritve. Glede na navedene izjeme od varovanih avtorskih del je bilo treba presojati, ali zahtevani učni načrti morda predstavljajo uradna besedila z upravnega področja, saj gre pri postopku akreditacije študijskih programov za upravni postopek, v katerem se izda individualna upravna odločba. Organ ugotavlja, da učni načrti skladno z Merili za akreditacijo (2. točka III.2.2. poglavja 33. člena) predstavljajo obvezno prilogo k obrazcu za akreditacijo študijskega programa. Iz določbe 34. člena Meril za akreditacijo izhaja, da je vloga formalno popolna, ko je ustrezno izpolnjen predpisan elektronski obrazec za akreditacijo ter so priložene vse priloge, določene v 33. členu meril. Odločbe tako brez navedenih obveznih prilog ni mogoče izdati, kar pomeni, da postanejo del upravne odločbe. Ker torej navedene priloge (učni načrti) niso avtorsko varovana dela, je organ odločil, da ne pride v poštev določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, skladno s katero se prosilcu omogoči seznanitev z informacijo (v tem primeru z učnimi načrti) le na vpogled. Učni načrti se tako prosilki posredujejo po elektronski poti. Če zahtevani dokument le delno vsebuje informacije, ki so skladno s 6. členom ZDIJZ opredeljene kot izjema, in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca s preostalo vsebino dokumenta (institut delnega dostopa, 7. člen ZDIJZ). Organ ocenjuje, da bo z uporabo instituta delnega dostopa prosilki omogočen dostop do zahtevanih informacij, ne da bi s tem posegli v varovane osebne podatke. Na podlagi navedenega je organ prosilki z uporabo instituta delnega dostopa do informacij na podlagi 26. člena ZDIJZ njeno zahtevo za posredovanje učnih načrtov visokošolskega strokovnega študijskega programa Turizem in študijskega programa druge stopnje Turizem Fakultete za komercialne in poslovne vede delno zavrni,l kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. 0 stroških postopka je bilo odločeno na podlagi prvega odstavka 118. člena ZUP, ki določa, da organ v odločbi odloči o stroških postopka, kdo trpi stroške postopka, koliko znašajo ter komu in v katerem roku jih je potrebno plačati. V tem postopku je organ pretvoril 107 strani A4 iz fizične v elektronsko obliko, kar skladno s cenikom iz Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij Javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; Uredba), ki ga organ uporablja na podlagi Kataloga informacij javnega značaja, znaša 8,56 EUR oziroma 10,44 EUR z DDV. Skladno z drugim odstavkom 34. člena ZDIJZ organ zaradi ekonomičnosti ne zaračuna materialnih stroškov posredovanja informacij, ki ne presegajo 20 EUR (z vključenim DDV).
Prosilka je dne 7. 3. 2019 pri organu vložila pritožbo, v kateri je povzela odločitev organa in navedla, da je organ zavrnil dostop do študijskih programov dveh zasebnih šol, ERUDO - Visokošolsko središče (program Dediščinski in kulinarični turizem) ter program Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled (Zdravstveni turizem), do programov ostalih navedenih izvajalcev pa je bil dostop odobren v celoti oz. v zadostni meri, da bo prosilka lahko izvedla analize. Kot razlog za zavrnitev dostopa je v odločbi navedeno varstvo poslovne skrivnosti ter potencialno okoriščanje z znanjem zasebnih šol, ki bi ga Fakulteta za turizem UM, kot konkurenčna izobraževalna institucija, lahko uporabila za pridobivanje študentov na trgu. Na ta način bi bila omenjenim zasebnim šolam lahko povzročena poslovna škoda. Prosilka je poudarila, da je v svoji prošnji za dostop do učnih načrtov navedla, da je njen interes strogo raziskovalne narave, podkrepljen z dejstvom, da je raziskava ciljni raziskovalni projekt, financiran z javnimi sredstvi, izbrana na javnem razpisu in zasnovana na podlagi javnega interesa, ki je bil izražen v razpisu. S tem je podala tudi zavezo, da pridobljenih informacij ne bo uporabljala v druge namene. Prosilka meni, da ima Republika Slovenija, kot naročnica omenjene raziskave, pravico do pregleda nad študijskimi programi, ki so javno veljavni v tej državi in da je v javnem interesu vedeti, kakšne kompetence in učne izide pridobivajo diplomanti na teh programih. Meni, da ima država (in s tem izvajalka projekta) pravico analizirati študijske programe, za katere je podelila javno veljavno akreditacijo (Nakvis). Prav tako meni, da bi bilo nesmotrno načrtovati porabo javnih sredstev na področju spodbujanja izobraževanja turizma, kar je opredeljeno s Strategijo za trajnostno rast slovenskega turizma, brez poglobljene in celostne analize izobraževanja na tem področju. Z omejenim dostopom do programov zasebnih šol celostna analiza ni mogoča in bi bili rezultati takšne raziskave na nacionalni ravni iz vsebinskih in metodoloških razlogov nereprezentativni, saj v analizo ne bi bili zajeti programi 2 od skupno 5 izvajalcev.
Organ je v skladu z 241. členom ZUP, obvestil stranske udeležence o vloženi pritožbi in jih pozval, da se lahko v roku desetih dni o pritožbi izrečejo. Na obvestilo organa o vloženi pritožbi je odgovorila le Visoka šola za hotelirstvo in turizem Bled, in sicer z dopisom z dne 27. 3. 2019 ter navedla, da se v izogib nepotrebnemu ponavljanju v celoti sklicuje na svoja dosedanja pojasnila z dne 21. 12. 2018 in torej vztraja pri tem, da njeni učni programi predstavljajo poslovno skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1. Stranska udeleženka je zasebni zavod, ki visokošolsko dejavnost izvaja na trgu v pogojih proste konkurence, učni načrti, vključno z zahtevanim učnim načrtom programa Zdravstveni turizem, pa predstavljajo enega ključnih elementov njenega programa, hkrati pa tudi njeno avtorsko delo in njen know-how. Navedeno pomeni, da zahtevani učni program predstavlja izključno zasebno last stranske udeleženke, do katere prosilka nima pravice do vpogleda, in sicer ne glede na to, da je naročnik raziskave država. Republika Slovenija namreč ni financirala programa stranske udeleženke ne priprave in izdelave njenega učnega načrta. V predmetni zadevi tudi ni podan prevladujoč interes za razkritje zahtevanega dokumenta, ki ga prosilka utemeljuje v svoji pritožbi. Organ je že v izpodbijani odločbi pravilno in utemeljeno pretehtal in obrazložil, zakaj ne gre za »izjemo od izjem« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, stranska udeleženka pa na tem mestu dodatno utemeljuje, da v konkretnem primeru ne gre niti za informacijo, glede katere bi prevladoval interes javnosti po razkritju nad varovanjem podatkov stranske udeleženke iz zahtevanega dokumenta na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ namreč v primerih, ko je javni interes za razkritje močnejši od interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, dopušča in dovoljuje dostop do informacij, razen v omenjeni določbi izrecno naštetih primerih. Za morebitno razkritje informacij je nujno napraviti test prevladujočega interesa javnosti, ki pa ga je treba uporabljati s previdnostjo in skrbnostjo. Na tehtnici sta namreč dva nasprotujoča si interesa - interes, ki ga izjema iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varuje, in škoda, ki bi mu z razkritjem nastala, ter konkreten javni interes, kjer mora prosilec natančno opredeliti interes za razkritje in škodo, ki bi javnemu interesu oziroma javnosti nastala ob nerazkritju. V tem kontekstu je nedvomno treba jasno definirati relevantno javnost, torej, kdo je ta javnost, ter škodo, ki bi javnosti nastala v primeru, da informacije ne bi bile razkrite. Prevladujoč javni interes, ki ga prosilka zatrjuje šele v njeni pritožbi, je pavšalen, iz njenih pojasnil pa ni jasno, katero javnost ima prosilka v mislih. Prav tako pa iz njene pritožbe ne izhaja, (konkretno) kakšna škoda bi javnosti z nerazkritjem nastala. Tovrstnim trditvam prosilke torej ne gre slediti že iz razloga, ker ni uspela zadostiti standardu argumentirane presoje prevladujočega javnega interesa, prav tako pa tudi iz razloga neutemeljenosti. Zgolj zaradi splošnega zanimanja javnosti namreč ni mogoče poseči v varovane izjeme, ki so taksativno naštete v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. O tem se je upravno sodišče že večkrat izjasnilo (npr. sodba I U 1992/2010 z dne 28. 9, 2011, sodba IU 1993/2010 z dne 18. 1. 2012, sodba I U 1257/2011 z dne,25. 4. 2012, itd.) in zavzelo jasno stališče, da je poseg v izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dopusten oziroma javni interes podan le v primerih, kadar so ogrožene take vrednote, kot je na primer življenje, zdravje ali varnost Ijudi in podobno. Slednje v konkretnem primeru ni podano, kot že zgoraj pojasnjeno, pa tudi v celoti ne izkazano, saj prosilka z ničimer ne pojasni, kateri so tisti konkretni razlogi, zaradi katerih je zahtevani dokument tako izredno pomemben za javnost. Za ugotovitev kompetenc, ki jih delavci v turizmu potrebujejo, kar je namen predmetne raziskave prosilke, kot to izhaja že iz naslova projekta, zagotovo ni ključen učni načrt stranske udeleženke. Prav tako zaradi nerazkritja ni mogoče govoriti o nereprezentativnosti analize, saj prosilka razpolaga s programi več kot polovice izvajalcev. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje pritožnice na načrtovanje porabe javnih sredstev na področju spodbujanja izobraževanja turizma v skladu s Strategijo za trajnostno rast slovenskega turizma, saj Strategija ne omenja ničesar v zvezi s kadri na tem področju, ki so predmet raziskave prosilke, temveč predvideva le ukrepe na področju formalnega izobraževanja. Ne nazadnje je bila predmetna Strategija za obdobje od leta 2017 do 2021 že sprejeta, in sicer v celoti neodvisno od učnega načrta stranske udeleženke. Stranska udeleženka ponovno poudarja, da je pavšalno utemeljevanje javnega interesa s strani prosilke s sklicevanjem na raziskavo in projekt, ki je financiran z javnimi sredstvi, nestrokovno in za konkretni primer tudi nerelevantno. Mogoče bi bilo takšno utemeljevanje sprejemljivo v kakšni drugi situaciji, v predmetni zadevi pa zagotovo ne. Kot že pojasnjeno, je stranska udeleženka zasebni zavod, ki se v celoti financira iz lastnih (nejavnih) sredstev in posluje na trgu v pogojih močne konkurence, njeni učni načrti predstavljajo njeno izključno last, prav tako pa ne njen program ne učni načrti niso bili financirani s strani Republike Slovenije oziroma z javnimi sredstvi. Tudi zgolj okoliščina, da prosilka izvaja raziskavo, katere naročnik je država, še ne pomeni, da gre za raziskavo, ki je v javnem interesu, in je posledično prosilka upravičena do vseh in kakršnihkoli podatkov. Sicer bi bil lahko vsak le s pavšalnim sklicevanjem na javni interes upravičen do pridobitve vseh podatkov, brez izjem, kar pa ni namen drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prevladujoč interes javnosti v predmetni zadevi s strani prosilke ni konkretiziran, ne ustreza standardu argumentirane presoje javnega interesa, v dokaz svojih navedb prosilka ni priložila nobenih dokazil, njeni razlogi so povsem pavšalni in neutemeljeni, ne nazadnje pa prosilki ni uspelo ne pojasniti ne izkazati, kakšna škoda naj bi z nerazkritjem zahtevanih informacij nastala javnosti oziroma da bo v primeru nerazkritja informacij interes javnosti bolj prizadet kot zakonsko varovan interes stranske udeleženke. Glede na vse pojasnjeno je pritožba prosilke neutemeljena, izpodbijana odločba organa pa v celoti zakonita in pravilna.
Organ je z dopisom z dne 3. 4. 2019, št. 090-1/2018/41, poslal pritožbo prosilke s prilogami v odločanje IP. Pri tem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.
Pritožba je delno utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP ugotavlja, da prosilka v pritožbi izpodbija odločbo organa zgolj v prvi točki izreka, glede zavrnitve dostopa do posredovanja učnih načrtov visokošolskih strokovnih študijskih programov: Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča, kar pomeni, da so predmet presoje IP zgolj navedeni dokumenti. V preostalem delu pa je odločba organ dokončna in pravnomočna. IP nadalje še ugotavlja, da je organ v postopek pravilno pozval osebe, na katere pravice ali pravne koristi se nanašajo na zahtevane informacije. Prav tako je organ stranskim udeležencem pravilno vročil pritožbo, da se o njej izrečejo.
Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in jih je tudi posredoval IP[1], prav tako sodijo v delovno področje organa, kar pomeni, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
IP je v nadaljevanju presojal, ali informacije, ki so predmet pritožbenega postopka, predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kar zatrjujeta organ in stranska udeleženca: Visoka šola za hotelirstvo in turizem Bled in ERUDIO visokošolsko središče, in sicer ali je izkazan t. i. objektivni kriterij, po katerem je poslovna skrivnost podana, če so podatki takšne narave, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, četudi niso določeni s sklepom.
IP ugotavlja, da sta stranski udeleženki in v tej zvezi tudi organ pojasnili vse okoliščine in razloge, zaradi katerih zahtevane informacije predstavljajo poslovno skrivnost stranskih udeleženk. IP je zato sledil odločiti organa, da je v tem delu zahteve podana izjema poslovne skrivnosti. IP se strinja z odločitvijo organa, da bi z razkritjem zahtevanih informacij nastala občutna škoda, saj bi bila ogrožena konkurenčna prednost stranskih udeleženk: Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in ERUDIA visokošolskega središča. IP se v tem delu, v izogib ponavljanju, v celoti sklicuje na obrazložitev iz izpodbijane odločbe. Ključno je, da gre za zasebna zavoda, ki visokošolsko dejavnost izvajata na trgu v pogojih proste konkurence. Učni načrti so torej sestavni deli programov, ki jih zavoda tržita in se financirajo iz šolnin študentov, kar pomeni, da je mogoče slediti navedbam stranskih udeleženk, da bi lahko s prostim dostopom do vsebine učnih načrtov konkurenčni visokošolski zavodi ponudili študijske programe s podobnimi ali celo enakimi učnimi načrti, zaradi česar bi lahko stranski udeleženki imeli upad študentov, kar bi jima povzročilo občutno finančno škodo.
Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da je odločitev organa, da je podana izjema poslovne skrivnosti po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pravilna in na zakonu utemeljena.
IP je nadalje prav tako sledil odločitvi organa, da v primeru študijskih programov Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled ter ERUDIA visokošolskega središča ni podana izjema od izjem iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za zasebna visokošolska zavoda, ki se v celoti financirata iz lastnih (nejavnih) sredstev, kar pomeni, da ne gre za porabo javnih sredstev.
IP je v nadaljevanju izvedel tudi test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, do katerega pa se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil.
Bistvo presoje testa interesa javnosti je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.
IP pri izvedbi testa interesa javnosti primarno izpostavlja, da so v obravnavanem primeru predmet presoje dokumenti, s katerimi organ razpolaga v zvezi z izvajanjem akreditacijskih postopkov visokošolskih zavodov in študijskih programov, kar je ena od ključnih nalog organa. Če torej želi univerza oziroma samostojni visokošolski zavod izvajati program z javno veljavnostjo, mora študijski program akreditirati pri organu torej pri Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu. V 33. členu Meril za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov (v nadaljevanju Meril za akreditacijo) je določeno, da mora biti vloga za akreditacijo in zunanjo evalvacijo pripravljena v skladu z ZViS in temi merili. Vlogi morajo biti med drugim priložen(e) predlog(e) študijskega(ih) programa(ov) z osnutkom predmetnika in učnih načrtov, ki ga (jih) bo visokošolski zavod izvajal. Učni načrti, ki so predmet zahteve, so torej obvezna sestavina vloge, ki jo organ presoja in kot taki predstavljajo tudi sestavni del odločbe, s katero organ odloči o vlogi za akreditacijo študijskega programa. Študijski programi se namreč presojajo po standardih iz 17. in 18. člena Meril za akreditacijo, torej po naslednjih področji presoje: sestava in vsebina študijskega programa in zasnova izvedbe študijskega programa. Tako se npr. za dosego 1. standarda: Študijski program po sestavi in vsebini študentom ponuja celovito znanje ter jim omogoča doseči postavljene cilje in načrtovane kompetence oziroma učne izide, presojajo:
a) konsistentnost in vsebinska povezanost posameznih predmetov in učnih načrtov ter študijskega programa kot celote;
b) povezanost (skladnost) ciljev, kompetenc oziroma učnih izidov, določenih v učnih načrtih, s cilji in kompetencami študijskega programa in z njegovo vsebino glede na vrsto in stopnjo študija;
c) v program integrirane znanstvene, strokovne, raziskovalne oziroma umetniške vsebine;
č) vrstni red predmetov oziroma razporejenost predmetov po semestrih in letnikih (horizontalna in vertikalna povezanost) ter njihovo kreditno ovrednotenje.
Presoja se izvaja na način, da svet agencije imenuje skupino strokovnjakov, ki pripravi skupno poročilo o izpolnjevanju meril, in sicer na podlagi vloge s prilogami, druge zahtevane dokumentacije in ogleda prostorov, v katerih bo visokošolski zavod opravljal svojo dejavnost oziroma izvajal študijski program. Glede na navedeno ni nobenega dvoma, da ima vsebina učnih načrtov izredno veliko težo oz. pomen pri vprašanju, ali študijski program ustreza standardom, da lahko pridobi javno veljavnost. Prav ta javna veljavnost programa, ki je podlaga, da lahko študent po zaključku študija prejme javno veljavno listino o doseženi izobrazbi, pa je bistvena pri vprašanju ali obstaja javni interes za dostop do učnih načrtov. Visokošolski zavodi so, ne glede na to, ali so javni ali zasebni, zavezani predložiti organu učne načrte in v tem pogledu torej nimajo izbire oziroma svobode, če si seveda želijo javne veljave študijskih programov. S tem se zagotavljata enotnost akreditacijskih postopkov, kakovost izobraževanja, zlasti pa možnost nadzora, katere vsebine je organ upošteval pri presoji. Na spletni strani organa je tudi obrazec »učnega načrta[2]«, ki določa, katere podatke oziroma vsebino morajo vlagatelji navesti v učne načrte. Res je torej, da je organ zavezan izvajati presojo, ali so izpolnjena merila za podelitev akreditacije študijskemu programu, ki vselej temelji tudi na učnem načrtu in da zakon posebej ne nalaga visokošolskim zavodom niti organu, da morajo učne načrte objaviti oz. omogočiti prost dostop, vendar to ne pomeni, da ne obstaja javni interes, da so učni načrti, ki so del javno veljavnih študijskih programov, prosto dostopni vsakomur. Če se onemogoči dostop do vhodnih podatkov, ki so relevantni pri sprejetju odločitve za podelitev akreditacije študijskemu programu, v okvir katerih sodijo tudi učni načrti, ni vzpostavljen zadosten in transparenten nadzor nad akreditacijskimi postopki. Glede na to, da ima organ relativno široko polje proste presoje pri interpretiranju Meril za akreditacijo oziroma pri uporabi in interpretaciji kriterijev za zagotavljanje kakovosti študijskih programov, je prosta dostopnost do učnih načrtov, ena izmed podlag za zagotavljanje minimalnih standardov načela pravne države, pravne predvidljivosti in prepovedi arbitrarnega odločanja[3]. Dostop do vsebine učnih načrtov v obravnavanem primeru torej predstavlja bistvo učinkovitega nadzora nad delovanjem organa, kar zmanjšuje korupcijska tveganja, veča vestnost, poštenost, skrbnost, kar v temelju lahko upraviči poseg v poslovno skrivnost zasebnih zavodov in s tem v človekovo pravico do svobodne gospodarske pobude, določeno v prvem odstavku 74. člena Ustave Republike Slovenije. V konkretnem primeru torej niso predmet presoje katerikoli učni načrti, temveč takšni, na katerih temeljijo javno veljavni študijski programi, ki omogočajo javno veljavno izobrazbo, zato je po oceni IP podan javni interes za njihovo razkritje, ki je večji od interesa stranskih udeležencev oz. zasebnih zavodov po varstvu poslovne skrivnosti. Obstajajo torej močni in konkretni argumenti za razkritje zahtevanih informacij, ki predstavljajo dodano vrednost za širšo javnost, pri čemer ne gre zgolj za potencialne študente, ampak tudi za širšo družbeno skupnost, kateri je v interesu kakovostno, strokovno in napredno visokošolsko izobraževanje, kar se lahko doseže zgolj s transparentnostjo zahtevanih informacij. Preglednost postopka, ki ga izvaja organ, in možnost dostopa do dokumentov, ki jih uporabijo strokovnjaki organa pri pripravi skupnega poročila o izpolnjevanju meril, prispeva k temu, da ima tak organ večjo legitimnost, da se poveča zaupanje v razmerju do navedenega organa in da se poveča odgovornost organa do vseh državljanov v demokratični družbi. Po mnenju IP je torej podana podlaga za izkazan javni interes za razkritje učnih načrtov, ki so predmet presoje, ki glede na navedene argumente pretehta nad interesom prizadetih strank, da iz razloga poslovne skrivnosti teh podatkov ne razkrijeta. Poleg tega je omejitev dostopa v nasprotju s človekovo pravico, da država ustvarja možnosti, da si državljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo (57. člen Ustave RS). To pomeni takšno izobrazbo, ki ustreza na eni strani željam posameznikov in na drugi strani njihovim sposobnostim ter potrebam in možnostim družbe[4]. Če torej potencialni študentje ne morejo videti, na kašnih podatkih oz. učnem načrtu temelji javno veljavni študijski program, so prizadeti v svoji ustavni pravici, da si pridobijo ustrezno izobrazbo, saj jim je odvzeta možnost, da sami presodijo, ali učni načrt ustreza njihovim željam, sposobnostim in ciljem izobraževanja in se tako ne morejo svobodno odločiti o izbiri študija, temveč so vezani na informacije, ki jim jih ponujajo organ in visokošolski zavodi, ki morda vedno ne poudarijo oz. povejo vsega, ali pa posredujejo samo določene podatke, ki so lahko zavajajoči ali izkrivljeni. Čeprav v postopku dostopa do informacij javnega značaja načeloma ni relevantno, kdo je postavil zahtevo in za kakšen namen prosilka zahteva informacijo, pa je pri presoji javnega interesa treba upoštevati tudi te vidike[5], še zlasti takrat, ko informacije zahteva medij, pa tudi takrat, ko gre za raziskave v javnem interesu, ki so gonilo razvoja družbe. V obravnavanem primeru je prosilka izpostavila, da učne načrte potrebuje v raziskavi, ki je ciljni raziskovalni projekt, financiran z javnimi sredstvi, izbran na javnem razpisu in zasnovan na podlagi javnega interesa, ki je bil izražen v razpisu. Omenjeno dejstvo že samo po sebi govori v prid prostemu dostopu do zahtevanih učnih načrtov. Navedba stranske udeleženke Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled, da za namen raziskave ni ključen njen učni načrt in da zaradi nerazkritja ni mogoče govoriti o nereprezentativnosti analize, pa predstavlja neprepričljiv in poenostavljen zaključek, ki mu ni mogoče slediti. Tudi trditev stranske udeleženke Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled, da edina izvaja takšen študijski program, ne more omajati javnega interesa, še zlasti zato, ker v tržnem gospodarstvu in svobodni konkurenci nihče ne more pričakovati, da mora biti oz. da bo edini na trgu. Določeni učni načrti so že sedaj prosto dostopni[6], pa ni zaznati negativnih učinkov, da bi se učni načrti »kopirali« in s tem posegali v podobne študijske programe, kar je glavna skrb stranske udeleženke Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled. Prosto dostopnost do učnih načrtov je tako treba razlagati v funkciji kakovostne javne razprave in svobode izražanja (prvi odst. 39. člena Ustave RS), ki temelji na natančnem in točnem informiranju ljudi o možnosti izobraževanja, izmenjava mnenj in stališč. V javnosti se pogosto zastavljajo vprašanja o kakovosti visokošolskega izobraževanja, tudi z vidika široke ponudbe zasebnih študijskih programov, zato je pomembno, da so informacije celovite, kar se lahko doseže s prosto dostopnostjo do zahtevanih učnih načrtov.
V obravnavanem primeru je torej nastala kolizija ustavnih pravic, in sicer med pravico do svobodne gospodarske pobude (po prvem odstavku 74. člena Ustave RS), ki je izražena z zatrjevano poslovno skrivnostjo in pravico dobiti informacijo javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). IP je s tehtanjem pomena pravic v okoliščinah konkretnega primera glede na zgoraj navedene argumente odločil, da je poseg v poslovno skrivnost stranskih udeležencev sorazmeren z javnim interesom, ki ga je v tem primeru treba izhodiščno opredeliti kot interes javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, da se seznani z zahtevanimi učnimi načrti, na podlagi katerih je organ podelil javno veljavnost študijskim programom Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled in Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča.
Ker gre v obravnavanem primeru za učne načrte, ki sta jih v postopku akreditacije predložili stranski udeleženki, ki sta zasebna zavoda, je IP preizkušal, ali učni načrti vsebujejo varovane osebne podatke, za katere ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje. Kot je v izpodbijani odločbi podrobno navedel že organ, med varovane osebne podatke ne sodijo osebna imena in habilitacijski nazivi nosilcev predmetov v učnih načrtih študijskih programov, saj iz uradnih podatkov organa izhaja, da so bili predmetni študijski programi akreditirani, s čimer so pridobili tudi javno veljavnost (glej četrti odstavek 32. člena ZViS). Na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je torej podana pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov nosilcev predmetov v zahtevanih učnih načrtih, ker gre za opravljanje javne funkcije organa - visokošolskega zavoda. Prosto dostopni so tudi podatki, ki se v zahtevanih učnih načrtih nahajajo pod rubriko »Reference nosilca«. Gre za podatke, ki so prosto dostopni preko platforme Cobiss.sl. 2. člen Zakona o knjižničarstvu, ki opredeljuje knjižničarsko dejavnost kot javno službo, ki med drugim zajema zbiranje, obdelovanje, hranjenje in posredovanje knjižničnega gradiva, zagotavljanje dostopa do knjižničnega gradiva in elektronskih publikacij, izdelovanje knjižničnih katalogov, podatkovnih zbirk in drugih informacijskih virov, posredovanje bibliografsklh in drugih informacijskih proizvodov in storitev itd. Javna služba je tudi dejavnost knjižničnega informacijskega servisa za izmenjavo podatkov v nacionalnem vzajemnem bibliografskem sistemu. Osebne bibliografije v sistemu Cobiss so tako v okviru javne službe javno dostopne vsakomur na svetovnem spletu, saj za njihovo javno objavo obstaja ustrezna pravna podlaga. Zato tudi podatki, ki so navedeni v zahtevanih učnih načrtih pod rubriko »Reference nosilca«, niso varovani osebni podatki.
IP pa ugotavlja, da ne obstaja zakonska podlaga za razkritje imen in priimkov oseb, ki so navedeni v učnih načrtih programa Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolsko središče, v rubriki »sestavljavec učnega načrta«, saj ne gre za javne uslužbence, iz samega učnega načrta tudi ni razvidno, ali navedena oseba hkrati predstavlja tudi nosilca predmeta, prav tako pa za razkritje ni podan javni interes. V tem delu je torej podana izjema varstva osebnih podatkov, po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Te dele zahtevanih informacij mora organ pred posredovanjem prosilki, upoštevaje pravilo delnega dostopa oz. 7. člena ZDIJZ, prekriti, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.
Glede vprašanja avtorstva, je IP sledil ugotoviti organa, da učni načrti skladno z Merili za akreditacijo (2. točka III.2.2. poglavja 33. člena) predstavljajo obvezno prilogo k obrazcu za akreditacijo študijskega programa. Iz določbe 34. člena Meril za akreditacijo izhaja, da je vloga formalno popolna, ko je ustrezno izpolnjen predpisan elektronski obrazec za akreditacijo ter so priložene vse priloge, določene v 33. členu meril. Odločbe tako brez navedenih obveznih prilog ni mogoče izdati, kar pomeni, da postanejo del upravne odločbe oziroma uradno besedilo z upravnega področja. Akreditacija študijskih programov namreč pomeni upravni postopek, v katerem se izda individualna upravna odločba. Ker torej navedene priloge (učni načrti) niso avtorsko varovana dela, ne pride v poštev določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, skladno s katero se prosilki omogoči seznanitev z informacijo (v tem primeru z učnimi načrti) le na vpogled. Učni načrti, ki so predme presoje, se zato lahko prosilki posredujejo v elektronski obliki, kot je navedeno v zahtevi.
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilke delno utemeljena, saj je organ na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep in posledično napačno uporabil pravni predpis, zato je IP pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v prvi točki izreka delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni po vročitvi te odločbe posredovati dokumente, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. V preostalem delu (kjer je ugotovil obstoj varovanih osebnih podatkov), je IP pritožbo prosilke, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil (kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe).
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
samostojna svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
[1] Program Zdravstveni turizem Visoke šole za hotelirstvo in turizem Bled: vezano na predmetnik je organ posredoval IP 49 učnih načrtov in
Program Dediščinski in kulinarični turizem ERUDIO visokošolskega središča: vezano na predmetnik je organ posredoval IP 55 učnih načrtov.
[2] https://www.nakvis.si/akreditacije-in-evalvacije-v-visokem-solstvu/enakvis/
[3] Sodba Upravnega sodišča IU 132/2012 z dne 30. 10. 2013
[4] Komentar Ustave RS, Uredil:Lovro Šturm, 2002, stran 584
[5] Sodbe Upravnega sodišča: IU 1520/2016 z dne 3.6. 2019, IU 1688/2016 z dne 17. 10. 2018, IU 599/2014 z dne 3. 11. 2015
[6] https://www.fgg.uni-lj.si/wp-content/uploads/2016/11/U%C4%8Dni_na%C4%8Drti_predmetov_TUN_VS-2017-2018.pdf