Prosilec - Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je IP odločal po sodbi Upravnega sodišča, ki je v sodbi navedlo, da bi tudi po stališču sodišča, razkritje takšne notranje komunikacije oz. razprav znotraj organa (zapisnikov kolegija ministra), v katerih so izražena stališča ali mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih oziroma načrtovanih nalog, ki so namenjena zgolj interni uporabi (za vsebinsko delo organa) povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Tudi po presoji sodišča bi razkritje teh dokumentov resno ogrozilo oz. bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj organa, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje nujno potrebna. Ob razkritju razprav v posameznih zapisnikih se člani ne bi več želeli javno izpostavljati, kar bi pomenilo, da bi bila tudi razprava bolj splošna, kar bi tudi po presoji sodišča vplivalo na kakovost dela organa, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja v organu. Časovna oddaljenost pa po mnenju sodišča za presojo v tej zadevi ni relevantna. IP se sicer z razlago sodišča ni strinjal, vendar pa je na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 na pravno mnenje sodišča vezan, zato je  IP zaključil, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi in jo je potrebno, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, zavrniti.

ODLOČBA:

Številka: 090-6/2015/14

Datum: 21. 12. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 23. 12. 2014, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 22. 12. 2014, št. 090-70/2014/8, Republike Slovenije, Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, Masarykova cesta 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba se zavrne.

1. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 2. 9. 2014 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Zahteval je, da mu organ v elektronski obliki posreduje vse zapisnike in sklepe kolegija ministra za izobraževanje, znanost in šport za obdobje od 1. 1. 2012 do 1. 9. 2014, skupaj s številkami zadev, pod katerimi se vodijo omenjeni zapisniki. Zahteval je tudi vse zapisnike in sklepe kolegijev: Direktorata za predšolsko vzgojo in osnovno šolstvo, Direktorata za srednje in višje šolstvo ter izobraževanje odraslih, Direktorata za šport, Direktorata za visoko šolstvo, Direktorata za znanost, Direktorata za investicije, Direktorata za informacijsko družbo, Urada RS za mladino in Urada za UNESCO, za obdobje od 1. 1. 2012 do 1. 9. 2014, skupaj s številkami zadev, pod katerimi se vodijo omenjeni zapisniki.

O zahtevi prosilca je organ v ponovnem odločanju odločil z odločbo z dne 22. 12. 2014, št. 090-70/2014/8, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil, in sicer v delu »prisotni«, »odstotni« in »dnevni red« zapisnikov kolegija ministra za izobraževanje, znanost in šport ter Urada RS za mladino, v ostalem delu pa je zahtevo zavrnil. Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 24. 12. 2014 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločil IP z odločbo z dne 22. 5. 2015, št. 090-6/2015/4, s katero je pritožbi prosilca delno ugodil, izpodbijano odločbo delno odpravil in naložil organu, da prosilcu posreduje v izreku navedene dokumente. Zoper odločbo IP je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo opr. št. I U 896/2015-8 z dne 11.4.2016 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo v prvi točki izreka odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek. IP je v ponovljenem postopku z odločbo št. 090-6/2015/9 z dne 6. 10. 2016 ponovno odločil, da se pritožbi prosilca delno ugodil, zato je izpodbijano odločbo delno odpravil in naložil organu, da prosilcu posreduje v izreku navedene dokumente. Zoper odločbo IP je organ ponovno vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je s sodbo opr. št. I U 1594/2016-15 z dne 28.11.2018 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek.

Pritožba ni utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP primarno ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da so predmet presoje zapisniki in sklepi kolegija ministra za izobraževanje, znanost in šport ter Urada RS za mladino za obdobje od 1. 1. 2012 do 1. 9. 2014, ki sodijo v delovno področje organa in se nahajajo v materializirani obliki, kar pomeni da ustrezajo vsem trem osnovnim kriterije, ki so opredeljeni v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ in torej izpolnjujejo pogoje za informacijo javnega značaja. Prav tako v obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo prvi pogoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej da podatki izhajajo iz dokumentov, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Vprašanje pa je, ali bi razkritje takšnih podatkov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (tako imenovani specifični škodni test). Po presoji sodišča v sodbi št. I U 896/2015-8 z dne 11.4.2016 in sodbi št. I U 1594/2016-15 z dne 28.11.2018 je napačno stališče IP, da ta pogoj ni izpolnjen in pritrjuje organu, da bi razkritje takšne notranje komunikacije oz. razprav znotraj organa, v katerih so izražena stališča ali mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih oziroma načrtovanih nalog, ki so namenjena zgolj interni uporabi (za vsebinsko delo organa) povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Tudi po presoji sodišča bi razkritje teh dokumentov resno ogrozilo oz. bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj organa, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje nujno potrebna. Ob razkritju razprav v posameznih zapisnikih se člani ne bi več želeli javno izpostavljati, kar bi pomenilo, da bi bila tudi razprava bolj splošna, kar bi tudi po presoji sodišča vplivalo na kakovost dela organa, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja v organu. Časovna oddaljenost pa po mnenju sodišča za presojo v tej zadevi ni relevantna.

IP se sicer s stališčem sodišča in organa ne strinja, saj je obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ vezan na dva pogoja, ki morata biti podana kumulativno: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in - specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa). V postopku po ZDIJZ ni in ne sme biti »generalnih« odločitev, temveč je odločitev, upoštevaje konkretne okoliščine, vedno vezana na konkretni primer, na konkretno informacijo in na njeno vsebino. Ker gre za omejitev dostopa, dokazovanje ne more biti splošno, kot je splošna dostopnost do informacij javnega značaja, temveč mora biti konkretizirano za vsako zahtevano informacijo posebej. Razlaga navedene izjeme, kot jo zasledujeta organ in sodišče v sodbi, bi v praksi pomenila, da bi zavrnili dostop že ob sami ugotovitvi, da se dokument nanaša na notranje delovanje organa, saj je dejstvo, da »notranje delovanje organa« izkazuje, kako organ npr. razmišlja, se organizira, kakšno stališče zagovarja ipd. Vendar slednje še ne pomeni, da se lahko dostop do tovrstnih informacij zaradi navedenega zavrne. Takšna razlaga je v nasprotju z namenom zakonodajalca, ki je poleg ugotovitve, da gre za informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nedvomno zahteval izpolnitev še dodatne presoje z vidika izpolnjevanja pogoja »razkritje podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa«, za vsak dokument posebej. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi z opr. št. I U 1857/2012, za katero je sicer sodišče v zgoraj navedeni sodbi zgolj navedlo, da ne gre za enako pravno in dejansko situacijo, s čimer pa se IP ne more strinjati. Prav nasprotno, v navedeni zadevi je bil predmet presoje magnetogram seje vlade, kar je povsem primerljivo z zapisniki kolegija ministra, ki so predmet presoje v obravnavanem primeru. Sodišče se je v omenjeni zadevi izrecno opredelilo prav do splošnega zatrjevanja škode, v smislu »da bi se po razkritju seje med člani vlade spremenilo zlasti dojemanje nejavnosti sej vlade, kar vodi v zadržanost pri vsebinski razpravi o posameznih točkah dnevnega reda, razprava pa se iz vsebinske spremeni v predvsem politično razpravo«. Sodišče je pojasnilo, »da če so člani vlade napačno dojemali, da so seje vlade postale javne, jih je treba pravilno informirati, kaj točno glede na upravno sodno prakso pomenijo izjeme iz prvega in drugega odstavka 6. člena ZDIJZ in da posledica ZDIJZ ni ta, da so vse seje in katere koli razprave na sejah vlade javnosti dostopne. Z navedenima dvema stavkoma torej organ ni izpolnil dokaznega bremena, ki je izključno na njegovi strani, kar pomeni, da zaradi popolne odsotnosti konkretnih argumentov organa v upravnem postopku v zvezi z motnjami v delovanju organa, pristojnemu organu niti ni bilo treba samoiniciativno ugotavljati s pomočjo primerljivih situacij, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja predmetnega zapisa, ali ne«.

Ne glede na to, da se IP s »splošno razlago motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa«, kot izpolnjevanje drugega pogoja izjeme notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kot jo tolmači Upravno sodišče RS v sodbah z opr. št. I U 896/2015-8 z dne 11.4.2016 in z opr. št. I U 1594/2016-15 z dne 28.11.2018, ne strinja, pa ob jasnih navodilih sodišča, da mora IP stališče oziroma razlago »motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa«, ki jo je v obravnavanem primeru zavzelo sodišče, upoštevati, IP zaključuje, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da je IP v ponovljenem postopku, na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 na pravno mnenje sodišča vezan, IP zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi in jo je potrebno, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, zavrniti.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka