prosilec - Medicinska fakulteta Univerze v Ljubljani

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval dostop do vseh trenutno veljavnih pogodb, ki jih ima organ sklenjene za laboratorijske preiskave, ki jih opravi Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo za zunanje izvajalce. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, pri čemer se je zgolj pavšalno skliceval na to, da navedene pogodbe sodijo v njegovo tržno dejavnost ter da bi organu z razkritjem pogodb nastala občutna škoda. IP je odločbo organa odpravil, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker je pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. IP je organu naložil, da v ponovnem postopku preveri vse pogoje, ki morajo biti skladno s sodno prakso Upravnega sodišča izpolnjeni, da je določene dokumente mogoče uvrstiti v tržno dejavnost organa (tj. da zaradi izvajanja tržne dejavnosti niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe organa, da so bila sredstva za opravljanje tržne dejavnosti ustvarjena na trgu in da je bilo zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju tržne dejavnosti). Organ je dolžan v postopek pritegniti tudi morebitne stranske udeležence in se v zvezi z vsako posamezno pogodbo posebej opredeliti do obstoja izjem od prostega dostopa in možnosti uporabe instituta delnega dostopa.

ODLOČBA:

Številka: 090-280/2018/2

Datum: 30. 1. 2019

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi Univerzitetnega kliničnega centra Ljubljana, Zaloška cesta 2, 1525 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 30. 11. 2018, zoper odločbo Medicinske fakultete, Vrazov trg 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 105-21-8/18 z dne 28. 11. 2018, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 30. 11. 2018 se ugodi in se odločba Medicinske fakultete št. 105-21-8/18 z dne 28. 11. 2018 odpravi in vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 29. 10. 2018 na organ naslovil zahtevo za dostop do vseh trenutno veljavnih pogodb, ki jih ima Medicinska fakulteta oz. Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo sklenjene za laboratorijske preiskave, ki jih opravi Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo za zunanje izvajalce.

Organ je dne 28. 11. 2018 izdal odločbo in zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da zahtevane pogodbe predstavljajo podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba in posledično na podlagi drugega odstavka 39. člena ZGD-1 predstavljajo poslovno skrivnost.

Prosilec je zoper odločbo organa dne 30. 11. 2018 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da mora biti finančno poslovanje medicinske fakultete, kot javnega zavoda, brez dvoma transparentno. Tudi v primeru sklenjenih pogodb z zunanjimi izvajalci gre nedvomno za informacije, ki so neposredno povezane s porabo javnih sredstev in sodijo med informacije javnega značaja. Na podlagi sklenjenih pogodb, organ plačuje delovno uspešnost, torej vsebujejo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Organ informacij ni preizkusil z vidika tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, na podlagi katerega se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Organ ni izkazal, ali obstaja posebna zakonska podlaga, ki bi dovoljevala omejitev javnosti pri delovanju javnih ustanov. Glede na navedeno zahtevane informacije iz pogodb in morebitnih aneksov izkazujejo delovanje javne inštitucije, torej jih že po vsebini ni mogoče določiti za poslovno skrivnost.

Organ je pritožbo prosilca odstopil IP, z dopisom št. 105-21-12/18 z dne 17. 12. 2018. Ob odstopu je pojasnil, da je Univerza v Ljubljani registrirana in deluje kot javni zavod, organ pa je član univerze, ki ima kot glavno dejavnost registrirano visokošolsko izobraževanje. V okviru svoja glavne registrirane dejavnosti, torej visokošolskega izobraževanja, nastopa organ v pravnem prometu v imenu in za račun Univerze, ter se financira iz javnih sredstev preko Univerze. V okviru te dejavnosti so načini porabljanja javnih sredstev oziroma finančno poslovanje članice informacije javnega značaja. Zahtevane pogodbe pa ne spadajo v ta domet. Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo je organizacijska enota organa ter je ustanova za mikrobiološko in imunološko strokovno zdravstveno, raziskovalno in pedagoško dejavnost. V okviru svojega delovanja izvaja preko 120 različnih laboratorijskih preiskav, ki jih zaradi svojih tehnoloških in strokovnih kompetenc izvaja tudi za prosilca, Onkološki inštitut v Ljubljani in druge zdravstvene ustanove v Sloveniji. Inštitut za mikrobiologijo in imunologijo pod okriljem organa, poleg dejavnosti visokega šolstva, izvaja tudi izobraževalno, raziskovalno in strokovno znanstveno dejavnost, ki pa ne spada pod dejavnost visokega šolstva. Organ preko Inštituta te ostale dejavnosti izvaja avtonomno, na podlagi 6. člena ZVis in na podlagi 6. člena Pravilnika o organizaciji in delovanju Medicinske fakultete UL, s polno poslovno sposobnostjo, v svojem imenu in za svoj račun, pri tem pa organ zastopa dekan s polnimi pooblastili direktorja v pravnem prometu. Za te dejavnosti organ oz. Inštitut tudi ločeno od dejavnosti visokošolskega izobraževanja vodi računovodske evidence za poslovne dogodke, pridobljena sredstva iz teh dejavnosti pa tudi ločeno vodijo na transakcijskem računu organa, organ pa lahko z njimi samostojno, v skladu s svojimi avtonomnimi odločitvami, razpolaga. Organ je še pojasnil, da deluje tudi kot poslovni subjekt, ki za druge zdravstvene ustanove opravlja tržno dejavnost, in sicer v delu, kjer opravlja preiskave za zunanje izvajalce. Gre za povsem standardne komercialne pogodbe, ki se jih glede na povedano ne more smatrati za poslovanje javnega zavoda, temveč za tržno delovanje. Gre za pridobitno dejavnost, torej za dejavnost, kjer zavod sredstva avtonomno pridobiva, ne pa za porabo javnih sredstev, ki je smiselno pomensko prav nasprotna aktivnost. Transparentnost finančnega poslovanja organa kot javnega zavoda ter Inštituta kot njene organizacijske enote v tem primeru nikakor ni ogrožena. Organ tudi poudarja, da zahtevane pogodbe ne vsebujejo podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnim razmerjem javnega uslužbenca, kot to v pritožbi zmotno navaja prosilec, temveč gre za komercialne pogodbe o izvajanju preiskav za zunanje izvajalce, ki nimajo nikakršne zveze z zaposlenimi, temveč se v njih določajo cene za izvedene preiskave. Glede na navedeno, se pri izvajanju tržne dejavnosti zaradi gospodarske narave pogodbe uporabljajo določbe ZGD-1. Vsebina pogodb vsebuje informacije, za katere je očitno, da bi organu in Inštitutu, najverjetneje pa tudi vsem zunanjim izvajalcem, ki so sopogodbeniki, nastala občutna gospodarska škoda, če bi za njih izvedela nepooblaščena oseba. Razkritje informacij bi škodovalo konkurenčnemu položaju organa in Inštituta, posledično pa tudi njunemu finančnemu položaju. Te informacije zato štejejo za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1. Organ v zaključku še poudarja, da je prosilec eden od sopogodbenikov organa v zahtevanih pogodbah, zato želi pridobiti zahtevane pogodbe le zato, da bi lahko vpogledal v dogovorjene cene izvajanih preiskav za druge pogodbenike, kar predstavlja zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja.

Organ je pritožbo kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Pritožba je utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP na tej točki ugotavlja, da je v smiselno podobnih postopkih že odločal[1], prav tako pa je v tovrstnih postopkih odločalo tudi že Upravno sodišče v sodbah opr. št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016[2] in opr. št. I U 1439/2015-15 z dne 10. 11. 2016[3].

Upoštevaje navodila, ki jih je podalo Upravno sodišče za vodenje ponovljenega postopka v zgoraj navedenih zadevah, je IP po proučitvi konkretne pritožbene zadeve ugotovil in v nadaljevanju te odločbe podrobneje obrazložil, da je organ glede zahtevanih pogodb nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ je bistveno kršil pravila postopka tudi glede stranske udeležbe (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Glede na to, da organ razpolaga s podatki, ki so potrebni za pozivanje stranskih udeležencev v postopek, kot tudi z vsemi zahtevanimi pogodbami in da je organ tisti, ki najbolje pozna zadevno področje ter razpolaga s potrebnimi podatki (npr. računovodske evidence, letni finančni načrt, …), je organ tisti, ki lahko ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil sam organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Pri tem je organ v ponovljenem postopku dolžan upoštevati naslednja navodila, v čem je treba dopolniti postopek:

1. Glede vprašanja, ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa

V konkretnem primeru je organ v celoti zavrnil dostop do zahtevanih pogodb, pri čemer je le povzel zahtevo prosilca, ni pa se opredelil glede tega, kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegovega odločanja. Organ mora vse razloge za svojo odločitev pojasniti v upravni odločbi, s katero odloči o zahtevi prosilca in ne šele v dokumentu, s katero pritožbo posreduje drugostopenjskemu organu. V ponovljenem postopku mora organ tako primarno ugotoviti in v odločbi navesti (s številkami in/ali datumi), katere konkretne pogodbe je presojal in nato za vsako posebej ugotavljati, ali predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Ob tem mora izhajati iz definicije informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega podočja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

Ker bi v konkretnem primeru, glede na navedbe organa, lahko bilo sporno, ali zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa, mora organ pri opredelitvi do tega kriterija upoštevati stališče, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, na podlagi katerega je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

Zaradi učinkovitejšega vodenje ponovljenega postopka IP opozarja tudi na relevantne določbe in sodno prakso v zvezi z opredelitvijo pojma delovno področje organa, ki po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je namreč informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149). Pojem delovnega področja iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma delovnega področja za javne visokošolske zavode, opredeljenega v Zakonu o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZViS), saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti (kot v tem primeru ZViS), temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ pravna oseba javnega prava, in sicer javni visokošolski zavod, ki je bil v skladu z določbo drugega odstavka 9. člena ZViS ustanovljen s strani Republike Slovenije za namene opravljanja javne službe v visokem šolstvu. IP ugotavlja, da se javna služba ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev visokošolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu.

Po pregledu zakonodaje na področju visokega šolstva (ZViS, 36. člen Zakona o raziskovalni in razvojni dejavnosti (Uradni list RS, št. 22/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRRD) in Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov (Uradni list RS, št. 35/17; v nadaljevanju Uredba)) je IP ugotovil, da organ v pretežnem delu (v večini) svojega delovanja izvaja javno službo. Javna služba organa obsega izvajanje študijskih programov na vseh treh stopnjah (prva stopnja: visokošolski strokovni študijski programi in univerzitetni študijski programi; druga stopnja: magistrski študijski programi, enoviti magistrski študijski programi ter tretja stopnja: doktorski študijski programi (1. odstavek 33. člena ZViS)); izvajanje študijskih programov v tujem jeziku (tretji odstavek 8. člena ZViS) ter izvajanje znanstveno-raziskovalnega in umetniškega dela (42. člen ZViS).

IP ob tem posebej poudarja, da naj organ v ponovljenem postopku pri odločanju izhaja tudi iz določb Zakona o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ), ki v 3. členu določajo, da se javni zavodi ustanovijo za opravljanje javnih služb. Skladno z 18. členom ZZ lahko javni zavod sicer opravlja gospodarsko dejavnost, vendar le, če je ta namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je zavod ustanovljen, tj. za javno službo.

Glede na navedeno mora organ v ponovnem postopku za vsako posamezno izmed zahtevanih pogodb ugotoviti, ali se nanaša na navedena delovna področja, ki spadajo pod izvajanje javne službe organa. Glede pogodb, ki se morebiti ne nanašajo neposredno na izvajanje javne službe (npr. tržna dejavnost, kot zatrjuje organ), pa je organ dolžan preveriti in v odločbi konkretno utemeljiti, ali je dejavnost, za katero je sklepal te pogodbe, izvajal v skladu s predpisanimi zahtevami, to je tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe (npr. da se dejavnost ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje javne službe oziroma da so imeli izvajalci v času izvajanja dejavnosti dopust, da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in prostorov za izvajanje javne službe, ipd.). Iz sodbe št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 namreč izhaja, da je pri odločanju v tovrstnih primerih relevantno, da se v povezavi z odločbo Ustavnega sodišča U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 preveri tudi navedeno dejstvo.

Nadalje iz sodbe sodišča št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 in že zgoraj citiranih sodb Upravnega sodišča izhaja, da je za opredelitev delovnega področja organa pomemben tudi način njenega financiranja. Že ustavodajalec je v drugem odstavku 58. člena Ustave izrecno določil, da način financiranja državne univerze ureja zakon. V skladu s 25. in 26. členom Statuta Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju Statut) članice univerze, kar je tudi organ v konkretnem primeru, izvaja dejavnosti v okviru nacionalnega programa in dejavnosti, ki ne spadajo v okvir nacionalnih programov, tj. drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oz. druge s tem povezane dejavnosti (tržna dejavnost). Za izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva ter nacionalnega raziskovalnega in razvojnega programa pridobivajo članice sredstva iz proračuna RS, iz evropskih in drugih mednarodnih sodelovanj ter projektov, v skladu z veljavnimi predpisi in v okviru sprejetega finančnega načrta (28. člen Statuta).

Po 26. členu Statuta lahko v skladu s 4. odstavkom 10. člena ZViS in 1. odstavkom 7. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 28/00, 33/03, 79/04, 36/06, 18/09 in 83/10; v nadaljevanju Odlok) članica univerze s soglasjem ustanovitelja opravlja tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti, ki so opredeljene v prilogi Statuta.

Skladno z drugim odstavkom 7. člena Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Ur. l. RS, št. 28/00, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Odlok) lahko članice opravljajo drugo (tržno) dejavnost, če s tem ne ovirajo izvajanja dejavnosti iz 6. člena Odloka (tj. dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe) in če zagotovijo povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju teh dejavnosti. V skladu z 28. členom Statuta mora članica za drugo (tržno) dejavnost voditi ločene računovodske evidence.

Na podlagi navedenih določb je sodišče v sodbi št. I U 1421/2015-18 z dne 26. 5. 2016 in drugih zgoraj citiranih odločb zaključilo, da lahko organ opravlja tržno dejavnost, če se s tem ne ovira dejavnosti, ki sodijo v okvir javne službe in če sredstva za opravljanje te dejavnosti ustvari na trgu. To pomeni, da mora organ v ponovnem postopku za odločitev, ali je zahtevane pogodbe sklepal za izvajanje tržne dejavnosti, za vsako posamezno pogodbo v računovodskih evidencah in letnem finančnem načrtu preveriti in v odločbi konkretno navesti, ali glede te pogodbe vodi ločene računovodske evidence in ali je za izvajanje teh pogodb sredstva ustvaril na trgu. Povedano drugače, organ mora za vsako izmed zahtevanih pogodb ugotoviti, iz katerih sredstev je plačal oziroma zagotovil plačilo.

Če bo organ v ponovnem postopku v zvezi s kakšno izmed zahtevanih pogodb izkazal, da je tržno dejavnost izvajal v skladu s predpisi in da je bilo s prihodki od te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, predmetnih pogodb praviloma ne bo mogoče obravnavati po 4. členu ZDIJZ. Vendar pa mora organ v tem primeru presojati, ali je prosilcu, v skladu z osmim odstavkom 1.a člena ZDIJZ dolžan posredovati informacije iz 4.a člena ZDIJZ, in sicer so to:

1. informacija iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na:

- pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali

- izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ali sponzorske, donatorske ali avtorske pogodbe ali druge pravne posle, s katerimi se dosega učinek, enak učinkom pravnih poslov iz prejšnje alineje;

2. informacija o vrsti zastopnika oz. članstvu v poslovnem organu, organu upravljanja ali organu nadzora:

- informacija o višini dogovorjenega ali izplačanega prejemka ali bonitet člana poslovodnega organa, organa upravljanja, drugega zastopnika poslovnega subjekta, člana nadzornega organa in

- informacija v zvezi z zaposlitvijo ali imenovanjem navedenih oseb, iz katere je razvidno izpolnjevanje pogojev in meril za zaposlitev ali imenovanje.

IP na tem mestu opozarja na mnenje Ministrstva za javno upravo št. 100-423/2015/2 z dne 26. 3. 2015[4], »da je zakonodajalec z uveljavitvijo novele ZDIJZ-C predpisal javnost osnovnih podatkov iz pogodb o izdatkih tudi za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. To pomeni, da so določeni zasebno - pravni izvajalci javnih služb oziroma nosilci javnih pooblastil, ki so pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, dolžni omogočati dostop do osnovnih podatkov o izplačilih fizičnim ali pravnim osebam (komu, koliko, iz katerega naslova). Gre za absolutno javne podatke iz prvega odstavka 6.a člena ZDIJZ. Enaka zaveza, na podlagi 2. alineje drugega odstavka 1.a člena ZDIJZ, obstaja za druge osebe zasebnega prava, kjer je vsaj eden od ustanoviteljev oseba javnega prava (npr. Univerza Emuni, kjer je soustanovitelj Univerza v Mariboru). Zakonodajalec je izhajal iz namena, da se takšna mera transparentnosti, ki je že uveljavljena v ožjem javnem sektorju, razširi še na širši javni sektor. Za omenjene dodatne zavezance, med katere uvrščamo tudi vsa podjetja, ki so v 100 odstotni lasti države ali samoupravnih lokalnih skupnosti (poleg javnih podjetij in javnih gospodarskih zavodov) velja določba 4. odstavka 10.a člena, ki nalaga obveznost javne objave (preko spleta) informacij javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev, ki se nanašajo na izdatke. Dodatno veljajo zanje tudi določila 11. in 12. odstavka 10.a člena, ki nalaga subjektom objavo podatkov o sklenjenih donatorskih, sponzorskih, svetovalnih, avtorskih in drugih intelektualnih storitvah, v roku 5 dni od sklenitve posla.« Po mnenju ministrstva »bi bilo v skladu z navedenim diametralno nasprotno s cilji in načeli ZDIJZ oziroma povsem nesistemsko razmišljanje, po katerem bi se od univerz, ki predstavljajo javne zavode, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od zasebnih univerz oziroma gospodarskih družb pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.«

Dejstvo, da so določeni podatki pri npr. avtorskih in podjemnih pogodbah absolutno javni tudi pri subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I I U 317/2014-12 z dne 19. 8. 2015[5]. Upravno sodišče je potrdilo odločitev IP v odločbi št. 0902-9/2014/9 z dne 5. 8. 2014, da morajo subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava vedno omogočiti dostop do podatkov o nazivu pogodbenih partnerjev, pogodbeni vrednosti, višini izplačila, datumu in trajanju posla, če gre za svetovalne, avtorske in druge pogodbe o izvedbi intelektualnih storitev. Stališče iz sodbe Upravnega sodišča, ki se nanaša na pogodbe, sklenjene z NKBM, ki svoje storitve opravlja izključno na trgu, toliko bolj velja za organ, ki primarno izvaja javno službo, njegova tržna dejavnost pa je omejena na minimum, ki še omogoča nemoteno izvajanje javne službe. Nobenega dvoma torej ne more biti, da je tudi tržna dejavnost organa podvržena določeni stopnji transparentnosti, in torej nikakor ne gre za področje, ki bi bilo izključeno iz dometa 4. člena ZDIJZ.

1. Glede stranskih udeležencev

Organ mora oceniti tudi, ali bi razkritje pogodb lahko vplivalo na pravice in koristi sopogodbenikov ter jih v tem primeru, skladno s pravili postopka glede stranske udeležbe, pritegniti v postopek in jim dati možnost, da se izjavijo o zahtevi prosilca in dokumentih, ki so predmet presoje in lahko vplivajo na njihove pravice. Organ mora pri tem upoštevati tudi določbo a26.a člena ZDIJZ, da v primerih, kadar odloča o dostopu do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, je lahko stranka postopka samo prosilec (povedano drugače, glede podatkov, ki so javni že po samem zakonu, organ ni dolžan v postopek klicati stranskih udeležencev).

1. Glede obrazložitve izjem od prostega dostopa

V zvezi z zahtevanimi pogodbami, glede katerih bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 1. ali 4.a členu ZDIJZ, mora presojati obstoj izjem od prostega dostopa, in sicer za posamezne podatke v teh dokumentih in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov.[6] Organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da zahtevane pogodbe predstavljajo podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Zgolj povzemanje določbe iz Zakona o gospodarskih družbah ne zadostuje za to, da organ utemelji obstoj izjeme po 2. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1.

Ob tem IP poudarja, da naj ima organ pri odločanju v mislih tudi dejstvo, da v primeru, da so pogodbe sklenjene s subjekti javnega prava, te pri teh subjektih (sopogodbenikih) predstavljajo absolutno javno informacijo javnega značaja, saj ZDIJZ ne priznava nobene od izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, kadar gre za porabo javnih sredstev. Kadar torej določen sopogodbenik iz javnih sredstev plačuje za storitve organa, ki so predmet zahtevanih pogodb (organ sam je zatrdil, da je eden od njegovih sopogodbenikov tudi prosilec sam, torej Univerzitetni klinični center, kot tudi Onkološki inštitut ter druge zdravstvene ustanove), so ti podatki pri sopogodbeniku absolutno javni. V teh primerih mora organ posebej natančno izkazati in obrazložiti, kako lahko razkritje podatkov, ki pri njegovih sopogodbenikih že po zakonu predstavljajo absolutno javne podatke, njemu povzroči občutno škodo.

Organ mora pri sklicevanju na izjemo poslovne skrivnosti upoštevati tudi določbo tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, na podlagi katerega se za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni.

1. Glede pravila delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ

Če bo organ ugotovil, da zahtevane pogodbe vsebujejo informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop zavrniti v celoti. Prosilcu je bil dostop do zahtevanih pogodb zavrnjen v celoti, ne da bi se organ v izpodbijani odločbi kakorkoli opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovnem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih pogodb, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16) sploh ne bi bilo izvedljivo.

Sklepno

IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), ker je pomanjkljivo obrazložena. Organ je namreč nepopolno ugotovil relevantna dejstva, do nekaterih vprašanj pa se sploh ni opredelil. Nadalje je organ bistveno kršil pravila postopka glede stranske udeležbe, ki je sploh ni ugotavljal oz. v postopku stranskim udeležencem ni bila dana možnost udeležbe (2. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] Glej odločbo IP  št. 090-67/2017/22 z dne 27. 2. 2018, dostopno na: https://www.ip-rs.si/ijz/kocjan-ales-novinar-slovenske-tiskovne-agencije-fakulteta-za-upravo-3213/ in odločbo IP št. 090-53/2017/13 z dne 27. 2. 2018, dostopno na: https://www.ip-rs.si/ijz/kocjan-ales-novinar-slovenske-tiskovne-agencije-ekonomska-fakulteta-ljubljana-3199/

[2] Dostopna na: https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/I_U_1422-2015-18__090-133-2015-6_.pdf

[3] Dostopna na: https://www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/I_U_1439-2015-15__090-120-2015-6_.pdf

[4] Mnenje je dostopno na: www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/SOJ/2015/MnenjeMJU_Univerza_mar2015_P.pdf.

[5] Dostopno na: Dostopno na povezavi www.ip-rs.si/fileadmin/user_upload/Pdf/sodbe_UPRS/II_U_317-2014-12__0902-9-2014-9_.pdf.

[6] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.